2005/842/EG: Beschikking van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (Kennisgeving geschied onder nummer C(2005) 2673)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 86, lid 3,

Overwegende hetgeen volgt:

1. Krachtens artikel 16 van het Verdrag moet de Gemeenschap, onverminderd de artikelen 73, 86 en 87, haar bevoegdheden zodanig gebruiken dat ervoor zorg wordt gedragen dat de diensten van algemeen economisch belang functioneren op basis van beginselen en voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen.

2. Om bepaalde diensten van algemeen economisch belang te laten functioneren op basis van beginselen en voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen, kan financiële steun waarmee de overheid geheel of gedeeltelijk de specifieke kosten op zich neemt die zijn verbonden aan de verplichtingen welke de onderneming worden opgelegd, noodzakelijk blijken. Overeenkomstig artikel 295 van het Verdrag, zoals dat door het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen is uitgelegd, is het, uit het oogpunt van het Gemeenschapsrecht, onverschillig of deze diensten van algemeen economisch belang door openbare of particuliere bedrijven worden verricht.

3. In artikel 86, lid 2, van het Verdrag is dienaangaande bepaald dat de ondernemingen die met het beheer van diensten van algemeen economisch belang zijn belast of die het karakter van een fiscaal monopolie dragen, onder de regels van het Verdrag vallen, met name onder de mededingingsregels. Artikel 86, lid 2, maakt echter een afwijking van de regels van het Verdrag mogelijk, mits aan een aantal criteria is voldaan. In de eerste plaats moet er een besluit zijn waarmee de staat een onderneming de verantwoordelijkheid toevertrouwt een bepaalde taak uit te voeren. Ten tweede moet de toevertrouwde taak een dienst van algemeen economisch belang betreffen. Ten derde moet deze afwijking voor de uitvoering van de toevertrouwde taken noodzakelijk zijn en daarmee evenredig zijn (hierna „noodzakelijkheidsvereiste” genoemd). Ten slotte mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.

4. In zijn arrest in de zaak Altmark Trans GmbH en Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH („Altmark”)⁽¹⁾ heeft het Hof van Justitie vastgesteld dat compensatie voor de openbare dienst niet als staatssteun in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag is aan te merken, mits aan elk van de volgende vier criteria is voldaan. In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen zijn belast en moeten die verplichtingen duidelijk zijn omschreven. In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld. In de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst. Ten slotte, moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die voldoende met vervoermiddelen is uitgerust, zou hebben gemaakt.

5. Wanneer aan deze vier criteria is voldaan, is de compensatie voor de openbare dienst niet als staatssteun aan te merken en zijn de artikelen 87 en 88 van het Verdrag niet van toepassing. Wanneer de lidstaten niet aan deze criteria voldoen en aan de algemene criteria voor de toepassing van artikel 87, lid 1, van het Verdrag is voldaan, is compensatie voor de openbare dienst aan te merken als staatssteun die onder de toepassing van de artikelen 73, 86, 87 en 88 van het Verdrag valt. De onderhavige beschikking moet daarom alleen gelden voor compensatie voor de openbare dienst, voorzover deze als staatssteun is aan te merken.

6. Op grond van artikel 86, lid 3, van het Verdrag kan de Commissie de inhoud en de omvang van de afwijking van artikel 86, lid 2, van het Verdrag nader bepalen en voorzover nodig regels vaststellen die het mogelijk maken daadwerkelijk erop toe te zien dat aan de criteria van artikel 86, lid 2, is voldaan,. Onder welke voorwaarden bepaalde compensatiestelsels met artikel 86, lid 2, verenigbaar zijn en niet onder de verplichting tot voorafgaande aanmelding overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag vallen, dient derhalve nader te worden bepaald.

7. Dergelijke steun kan slechts verenigbaar worden verklaard indien hij wordt toegekend om de verrichting van diensten die daadwerkelijk diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag zijn, te verzekeren. Uit de rechtspraak blijkt duidelijk dat, bij gebreke van sectoren waarin communautaire regelgeving terzake bestaat, de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de bepaling van de diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt. Derhalve is het, behalve in die sectoren waarin communautaire regelgeving ter zake bestaat, de taak van de Commissie ervoor te zorgen, dat er geen kennelijke fouten zijn ten aanzien van de omschrijving van de diensten van algemeen economisch belang.

8. Om artikel 86, lid 2, van het Verdrag te kunnen toepassen, moet de begunstigde onderneming specifiek door de lidstaat met het beheer van een bepaalde dienst van algemeen economisch belang zijn belast. Volgens de rechtspraak over de uitlegging van artikel 86, lid 2, van het Verdrag moet een dergelijk besluit of moeten dergelijke besluiten waarmee een onderneming met het beheer van een dergelijke onderneming wordt belast, tenminste de precieze aard, de omvang en de duur van de openbaredienstverplichtingen en de identiteit van de betrokken ondernemingen bevatten.

9. Om te garanderen dat aan de in artikel 86, lid 2, van het Verdrag uiteengezette criteria wordt voldaan, is het noodzakelijk preciezere voorwaarden vast te stellen waaraan moet zijn voldaan met betrekking tot het beheer van diensten van algemeen economisch belang. Het compensatiebedrag kan immers slechts op juiste wijze worden berekend en gecontroleerd, indien de openbaredienstverplichtingen die op de ondernemingen rusten, en de eventuele verplichtingen die op de staat rusten, duidelijk in een formeel besluit van de bevoegde autoriteiten in de betrokken lidstaat zijn omschreven. De vorm van dit instrument kan verschillen naargelang de lidstaat, maar het moet tenminste de precieze aard, omvang en duur van de opgelegde openbaredienstverplichtingen en de identiteit van de betrokken onderneming nader aangeven, alsmede de door de betrokken onderneming te dragen kosten.

10. De lidstaten wordt verzocht, bij het vaststellen van de openbaredienstverplichtingen en bij het beoordelen of de betrokken ondernemingen aan deze verplichtingen hebben voldaan, een brede raadpleging te houden, met de bijzondere klemtoon op de gebruikers.

11. Voorts verlangt artikel 86, lid 2, van het Verdrag ter vermijding van ongerechtvaardigde mededingingsvervalsingen, dat de compensatie niet hoger is dan wat nodig is om de door de onderneming voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen gemaakte kosten te dekken, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst. Een en ander dient te worden begrepen als een verwijzing naar de kosten die daadwerkelijk door de betrokken onderneming worden gemaakt.

12. Compensatie die verder gaat dan hetgeen nodig is ter dekking van de kosten die de betrokken onderneming maakt, is niet noodzakelijk voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang en is bijgevolg aan te merken als onverenigbare staatssteun die aan de staat moet worden terugbetaald. Compensatie voor de openbare dienst die ten behoeve van het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt toegekend, maar die in feite door de betrokken onderneming wordt gebruikt om op andere markten actief te zijn, is evenmin gerechtvaardigd, en is bijgevolg eveneens aan te merken als onverenigbare staatssteun die moet worden terugbetaald.

13. Om ervoor te zorgen dat het in artikel 86, lid 2, van het Verdrag neergelegde noodzakelijkheidsvereiste wordt nageleefd, dienen bepalingen te worden aangenomen betreffende de berekening van en het toezicht op het toegekende compensatiebedrag. De lidstaten dienen op geregelde tijdstippen zich ervan te vergewissen, dat de toegekende compensatie niet in overcompensatie resulteert. Niettemin moet, om ondernemingen en lidstaten een minimum aan flexibiliteit te laten, een dergelijke overcompensatie, wanneer het bedrag ervan niet meer dan 10 % van het jaarlijkse compensatiebedrag beloopt, naar de volgende periode kunnen worden overgedragen, en op het compensatiebedrag dat anders zou moeten worden betaald in mindering kunnen worden gebracht. De inkomsten van woningcorporaties die met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang zijn belast, kunnen sterk fluctueren, met name ten gevolge van het insolventierisico van huurders. Bijgevolg moet het, wanneer deze ondernemingen uitsluitend diensten van algemeen economisch belang beheren, mogelijk zijn dat een eventuele overcompensatie in een bepaalde periode naar de volgende periode wordt overgedragen, ten belope van 20 % van de jaarlijkse compensatie.

14. Voorzover compensatie aan met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend, het compensatiebedrag niet hoger is dan de kosten van deze diensten en de in deze beschikking vastgestelde drempels in acht worden genomen, is de Commissie van oordeel dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap. Onder dergelijke omstandigheden is de Commissie van oordeel, dat deze compensatie moet worden geacht staatssteun te zijn die met artikel 86, lid 2, van het Verdrag verenigbaar is.

15. Geringe compensatiebedragen die worden toegekend aan met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen met een beperkte omzet, beïnvloeden de ontwikkeling van het handelsverkeer en de mededinging niet in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap. Wanneer aan de in deze beschikking vastgestelde voorwaarden is voldaan, is een voorafgaande aanmelding dus niet vereist. Teneinde het toepassingsgebied van de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting af te bakenen, dient rekening te worden gehouden met de hoogte van de omzet van de ondernemingen die compensatie voor de openbare diensten ontvangen, en met de hoogte van dergelijke compensatie.

16. De ziekenhuizen en woningcorporaties die met het beheer van diensten van algemeen economisch belang zijn belast, vertonen specifieke kenmerken die in aanmerking moeten worden genomen. Met name dient rekening te worden gehouden met het feit dat, bij de huidige stand van de ontwikkeling van de interne markt, de intensiteit van de mededingingsvervalsing in die sectoren niet noodzakelijk evenredig is aan de omzet- en de compensatiebedragen. Bijgevolg moeten ziekenhuizen die medische verzorging aanbieden met inbegrip van, indien van toepassing, spoedeisende hulp en ondersteunende diensten die met de hoofdactiviteiten rechtstreeks verband houden, met name op het gebied van onderzoek, alsmede woningcorporaties die huisvestingsdiensten aanbieden aan achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen die, door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden, ontheffing kunnen krijgen van de in deze beschikking neergelegde aanmeldingsverplichting, zelfs wanneer het door hen ontvangen compensatiebedrag de in deze beschikking vastgestelde drempels overschrijdt, indien de uitgevoerde diensten door de lidstaten als diensten van algemeen economisch belang worden aangemerkt.

17. Artikel 73 van het Verdrag vormt een lex specialis van artikel 86, lid 2. Het stelt de regels vast voor compensatie voor de openbare dienst in de sector vervoer over land. Dat artikel is nader uitgewerkt door Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren⁽²⁾ waarin de algemene voorwaarden voor openbaredienstverplichtingen met betrekking tot het vervoer over land zijn vastgesteld en waarbij berekeningsmethoden voor de compensatie daarvan zijn vastgesteld. Bij Verordening (EEG) nr. 1191/69 wordt alle compensatie in de sector vervoer over land die aan de aanmeldingsvoorwaarden van artikel 88, lid 3, van het Verdrag voldoet, vrijgesteld. Op grond van die verordening kunnen de lidstaten ook afwijken van die bepalingen in het geval van ondernemingen waarvan de activiteiten uitsluitend bestaan in de exploitatie van stads-, voorstads- en streekvervoerdiensten. Ingeval een dergelijke afwijking wordt toegepast, valt compensatie van openbaredienstverplichtingen, voorzover zij als staatssteun is aan te merken, onder de toepassing van Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad van 4 juni 1970 betreffende de steunmaatregelen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren⁽³⁾. Volgens het arrest-Altmark kan compensatie die niet aan artikel 73 voldoet, niet op grond van artikel 86, lid 2, of enige andere Verdragsbepaling verenigbaar met het Verdrag worden verklaard. Bijgevolg dient deze compensatie niet onder deze beschikking te vallen.

18. Anders dan het vervoer over land, vallen het zee- en luchtvervoer onder artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Bepaalde regels die voor compensatie voor de openbare dienst in het zee- en luchtvervoer gelden, zijn vastgelegd in Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes⁽⁴⁾ en in Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer)⁽⁵⁾. In tegenstelling evenwel tot Verordening (EEG) nr. 1191/69 is in deze verordeningen betreffende het zee- en luchtvervoer geen sprake van de verenigbaarheid van mogelijke staatssteunelementen, noch bevatten zij een ontheffing van de aanmeldingsverplichting op grond van artikel 88, lid 2, van het Verdrag. Het is daarom passend deze beschikking op compensatie voor de openbare dienst in het zee- en luchtvervoer toe te passen, op voorwaarde dat deze compensatie behalve aan de voorwaarden van deze beschikking, ook voldoet aan de sectorale regels die zijn vervat in Verordening (EEG) nr. 2408/92 en Verordening (EEG) nr. 3577/92, voorzover van toepassing.

19. De drempels die voor compensatie voor de openbare dienst in de sectoren zee- en luchtvervoer gelden, moeten in de regel dezelfde zijn als die welke algemeen van toepassing zijn. In de bijzondere gevallen echter van compensatie voor de openbare dienst voor lucht- of zeeverbindingen met eilanden en voor luchthavens en havens die diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag zijn, is het passender ook drempels vast te stellen op basis van de jaarlijkse gemiddelde aantallen passagiers, daar dit veel nauwkeuriger de economische realiteit van die activiteiten weergeeft.

20. In deze beschikking wordt in ruime mate de inhoud en omvang van de afwijking ingevolge artikel 86, lid 2, van het Verdrag gespecificeerd zoals die door het Hof van Justitie, het Gerecht van eerste aanleg en de Commissie in het verleden consistent is toegepast. Voorzover het materiële recht dat op dit gebied van toepassing is, niet wordt gewijzigd, dient deze beschikking onmiddellijk van toepassing te zijn. Enkele bepalingen van deze beschikking gaan evenwel verder dan de status quo, omdat daarin bijkomende vereisten worden vastgesteld die zijn bedoeld om een daadwerkelijk toezicht op de in artikel 86, lid 2, uiteengezette criteria mogelijk te maken. Om de lidstaten in staat te stellen dienaangaande de nodige maatregelen te nemen, moet in een periode van één jaar worden voorzien voordat die bijzondere bepalingen van toepassing worden.

21. De vrijstelling van de verplichting tot voorafgaande aanmelding voor bepaalde diensten van algemeen economisch belang, sluit niet uit dat de lidstaten een bepaald steunvoornemen kunnen aanmelden. Dergelijke aanmeldingen worden aan de beginselen van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst⁽⁶⁾ getoetst.

22. Deze beschikking laat de toepassing van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen⁽⁷⁾ onverlet.

23. Deze beschikking is van toepassing, onverminderd de communautaire bepalingen op het gebied van overheidsopdrachten en de mededinging, en met name de artikelen 81 en 82 van het Verdrag.

24. Deze beschikking is van toepassing, onverminderd strengere specifieke bepalingen ten aanzien van de openbaredienstverplichtingen die in sectorale communautaire wetgeving zijn vervat,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN: