Advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van zweden voor de periode 2009-2012

4.6.2010

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 146/7

(1)

Op 26 april 2010 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Zweden voor de periode 2009-2012 behandeld.

(2)

Nadat de Zweedse economie eind 2008 zwaar door de recessie was getroffen, heeft zij zich gestabiliseerd, maar wel met een bbp-groei die gedurende het gehele jaar 2009 negatief was. De voornaamste drijvende kracht van de Zweedse economie is de consumptieve vraag — hetgeen enigszins ongewoon is in deze conjunctuurfase —, terwijl de industriële productie, investeringen en uitvoer na eerdere sterke dalingen thans pas hun laagste punt hebben bereikt. De bestedingen van de huishoudens worden ondersteund door een expansief budgettair en monetair beleid en een stabilisering van de situatie op de financiële markten. Ook gunstigere vooruitzichten op de arbeidsmarkt, stijgende beursindexen en een hervatting van de vroegere opwaartse tendens van de huizenprijzen hebben tot een versterking van het consumentenvertrouwen bijgedragen. Terwijl de economie in een recessie terechtkwam, verzwakte de Zweedse munt in minder dan een jaar met bijna 30 % op handelsgewogen basis. Sedertdien heeft de Zweedse kroon ongeveer driekwart van zijn verloren waarde teruggewonnen. De recente appreciatie van de Zweedse kroon zou ertoe moeten bijdragen de inflatoire druk te temperen, die reeds was afgenomen door de aanzienlijke verzwakking van de economie. De recessie en de daardoor teweeggebrachte budgettaire beleidsreactie hebben het overheidssaldo doen omslaan van een overschot van 2,5 % van het bbp in 2008 in een tekort van 0,8 % van het bbp in 2009. Met het oog op een duurzame ontwikkeling van de overheidsfinanciën is het van cruciaal belang om te voorkomen dat een herstel dat mogelijkerwijze met weinig nieuwe werkgelegenheidscreatie gepaard gaat, resulteert in permanente negatieve gevolgen voor de langdurige werkloosheid en een blijvend lager arbeidsaanbod. In dit opzicht is het van belang dat erop wordt toegezien dat het actieve arbeidsmarktbeleid — waarvan de reikwijdte zelfs kan worden uitgebreid — van hoge kwaliteit blijft. Een andere uitdaging voor de beleidsmakers is een zorgvuldige afstemming van de intrekking van de diverse stimuleringsmaatregelen om het herstel niet in de kiem te smoren en evenmin bij te dragen tot het ontstaan van potentieel destabiliserende onevenwichtigheden bij de huishoudens.

(3)

Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijk bbp grotendeels conjunctureel van aard is, is ook het potentiële productieniveau negatief beïnvloed. Daarnaast kan de crisis ook een negatief effect op de potentiële groei op middellange termijn sorteren als gevolg van lagere investeringen, een beperkte beschikbaarheid van kredieten en een stijgende structurele werkloosheid. Bovendien versterkt de impact van de economische crisis de negatieve gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Tegen die achtergrond is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet achter de structurele hervormingen die erop gericht zijn de potentiële groei te ondersteunen. Voor Zweden is het met name van belang dat hervormingen op het vlak van de mededinging en de arbeidsmarktparticipatie worden doorgevoerd.

(4)

In het macro-economische scenario, dat gebaseerd is op de in september 2009 bij het parlement ingediende ontwerpbegrotingswet 2010, wordt ervan uitgegaan dat de reële bbp-groei zal aantrekken van – 5,2 % in 2009 tot 0,6 % in 2010 en tot gemiddeld 3,5 % gedurende de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario te berusten op groeihypothesen die voor 2010 voorzichtig en voor de jaren daarna opmerkelijk optimistisch zijn, aangezien de verwachte groeipercentages aanzienlijk hoger zijn dan het geraamde groeipotentieel op middellange termijn. Tegen die achtergrond lijken de programmaprognoses voor de inflatie iets aan de lage kant, maar dit kan het gevolg zijn van de verwachte appreciatie van de Zweedse kroon.

(5)

In het programma wordt het overheidstekort in 2009 op 2,2 % van het bbp geraamd. De aanzienlijke verslechtering ten opzichte van een overschot van 2,5 % van het bbp in 2008 is terug te voeren op de crisis, en met name op het effect van zowel de automatische stabilisatoren als de discretionaire stimuleringsmaatregelen van ongeveer 1,5 % (meer dan 2,5 % inclusief 2010) van het bbp die de regering overeenkomstig het Europees economisch herstelplan heeft getroffen. De verslechtering is vooral toe te schrijven aan lagere belastingontvangsten, aangezien er zich een daling heeft voorgedaan van zowel het aantal gewerkte uren als de gemiddelde belastingtarieven, de consumptie is afgenomen en de bedrijfs- en kapitaalwinsten zijn verminderd. Volgens het programma zou het begrotingsbeleid in 2010 de groei blijven ondersteunen. In het licht van de vrij gunstige begrotingssituatie van Zweden is de voortgezette budgettaire expansie in 2010 passend en in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan. In de laatste programmajaren is niet voorzien in een structurele consolidatie.

(6)

In het geactualiseerde programma wordt aangenomen dat het overheidstekort in 2010 zal stijgen tot 3,4 % van het bbp⁽²⁾, deels als gevolg van een aanvullend stimuleringspakket ten belope van ongeveer 1 % van het bbp. De belangrijkste discretionaire maatregelen aan de inkomstenzijde bestaan uit een vierde stap in de zogeheten belastingkredietregeling voor werkenden, waarvan het effect op het overheidssaldo naar verwachting 0,3 % van het bbp zal bedragen. Een vermindering van de belastingen op pensioenen verhoogt het stimuleringseffect met nog eens 0,1 % van het bbp. Aan de uitgavenzijde omvatten de maatregelen extra overdrachten van de staat naar de gemeenten ter grootte van ongeveer 0,3 % van het bbp en extra middelen voor misdaadbestrijding en justitie, onderwijs- en opleidingsactiviteiten en maatregelen ter ondersteuning van de groei van kleine ondernemingen ten belope van ongeveer 0,1 % van het bbp voor elk beleidsterrein. Afgaande op de verandering in het structurele saldo, het voor de conjunctuur gecorrigeerd saldo (herberekend volgens de algemeen aanvaarde methode) ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, is het geplande begrotingsbeleid expansief, waarbij het structurele tekort met 1,6 procentpunt oploopt. Het verschil met de omvang van het begrotingspakket ten belope van 1 % van het bbp kan grotendeels worden verklaard door lagere belastingelasticiteiten.

(7)

Het hoofddoel van de begrotingsstrategie is het overheidstekort terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp (nadat het in 2010 tot 3,4 % van het bbp is opgelopen) en het op een sterk neerwaarts pad te houden. De begrotingsprognoses zijn gebaseerd op de veronderstelling dat het beleid in de periode na 2010 ongewijzigd blijft en gaan uit van een geleidelijke daling van het nominale overheidstekort van 3,4 % van het bbp in 2010 tot 2,1 % van het bbp in 2011 en 1,1 % van het bbp in 2012. Verwacht wordt dat het primaire saldo een soortgelijk verloop zal kennen: het tekort van 2,2 % van het bbp in 2010 zou afnemen tot 0,8 % in 2011 en in 2012 omslaan in een overschot van 0,4 % van het bbp. Dit is een vrij significante verbetering, vooral omdat geen rekening wordt gehouden met consolidatiemaatregelen en er zich in de periode 2011-2012 geen krachtig herstel zal voordoen van het aantal gewerkte uren — een belangrijke belastinggrondslag voor de inkomstenbelasting. Daartegenover staat vast dat wordt aangenomen dat het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo zal verslechteren, waarbij het tekort zou oplopen van 1,3 % van het bbp in 2010 tot 1,5 % van het bbp in 2011 en 2,1 % van het bbp in 2012.

Een onderschatting van het structurele saldo valt evenwel niet uit te sluiten, aangezien er vertragingen zijn in de conjuncturele ontwikkeling van het overheidssaldo die niet volledig in de correctie voor conjunctuurinvloeden zijn meegenomen. De MTD van Zweden is over de hele conjunctuurcyclus een overschot van 1 % van het bbp tot stand te brengen. Gezien de jongste prognoses en het schuldniveau sluit de MTD meer dan voldoende aan bij de doelstellingen van het pact. In de actualisering van het convergentieprogramma wordt er evenwel niet naar gestreefd om de begrotingsdoelstelling voor de middellange termijn binnen de programmaperiode te verwezenlijken.

(8)

De begrotingsresultaten zullen in 2010 waarschijnlijk beter blijken dan in het programma wordt aangenomen, maar zouden daarna slechter kunnen uitvallen. Het referentiescenario in het geactualiseerde programma dateert van de in september 2009 gepubliceerde ontwerpbegrotingswet 2010 en houdt geen rekening met de latere verbetering van de macro-economische vooruitzichten voor 2009-2010⁽³⁾. Ook de voorlopige begrotingsresultaten voor 2009 zijn aanzienlijk gunstiger dan geraamd, in het bijzonder dankzij hoger dan verwachte btw-ontvangsten. Het tekort voor 2009 bedraagt volgens de onlangs gepubliceerde nationale rekeningen slechts 0,8 % van het bbp, terwijl in het geactualiseerde programma een tekort van 2,2 % van het bbp was voorspeld. Deze ontwikkeling zou sterke overloopeffecten in 2010 kunnen hebben. Voor de periode 2011-2012 wordt in het referentiescenario van een zeer sterke bbp-groei uitgegaan, onder invloed van een levendige binnenlandse vraag. Het intrekken van de stimuleringsmaatregelen, in het bijzonder een normalisatie van de rentevoeten, zou evenwel een nadelige invloed kunnen hebben op het consumentenvertrouwen, met name gezien de hoge schuldenlast van de huishoudens. Deze ontwikkeling zou in de hand kunnen worden gewerkt door een eventuele vertraging van de huidige stijging van de woningprijzen. Hoewel de toestand van de financiële sector duidelijk is verbeterd, hebben sommige grote banken nog steeds met aanzienlijke kredietverliezen en krappe kredietmarges te kampen. Gezien het belang van het bankwezen voor de werking van de economie zou een mogelijk overheidsingrijpen in geval van een vertrouwenscrisis negatieve gevolgen kunnen hebben voor de begroting, ook al is het niet uitgesloten dat een deel van de kosten van de overheidssteun aan de financiële sector in de toekomst kan worden terugverdiend. Aangezien 2010 een verkiezingsjaar is, met parlementsverkiezingen medio september, is er sprake van uit de verkiezingscyclus voortvloeiende risico's, maar die worden niet bijzonder hoog ingeschat.

(9)

Voor 2009 wordt de bruto overheidsschuld op 42,8 % van het bbp geraamd, tegen 38,0 % van het bbp een jaar eerder. Naast de stijging van het tekort en de daling van de bbp-groei, draagt ook een aanzienlijke stock-flow adjustment, die vooral verband houdt met een lening aan de centrale bank, bij aan de stijging van de schuldquote. Verwacht wordt dat de schuldquote, vooral onder invloed van aanhoudende overheidstekorten, tijdens de programmaperiode met nog eens 2,4 procentpunten zal stijgen tot 45,2 % van het bbp in 2012. De risico's voor de verwachte ontwikkeling van de schuldquote lijken over het algemeen in evenwicht, met enkele opwaartse risico's voor 2010 en enkele neerwaartse risico's voor de volgende jaren. De brutoschuld blijft ruim onder de referentiewaarde en de overheidsfinanciën vertonen per saldo een positief beeld.

(10)

Uit schuldprognoses voor de middellange termijn waarbij wordt aangenomen dat bbp-groeicijfers en de belastingquote geleidelijk naar het niveau van voor de crisis terugkeren en waarbij de geraamde stijging van de leeftijdgerelateerde uitgaven is ingecalculeerd, kan worden afgelezen dat de in het programma geplande begrotingsstrategie op het eerste gezicht en bij overigens ongewijzigd beleid de schuldquote op een neerwaarts pad brengt, waarbij deze tegen 2020 tot ongeveer 15 % van het bbp zou worden teruggebracht.

(11)

Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting is duidelijk geringer dan gemiddeld in de EU het geval is en de stijging van de pensioenuitgaven zal deels gefinancierd kunnen worden uit de omvangrijke activa van de pensioenfondsen van de overheid. De in het programma geraamde begrotingssituatie voor 2009 draagt bij tot de reductie van de brutoschuld. Het realiseren van primaire overschotten op middellange termijn en het doorvoeren van passende structurele hervormingen zouden bijdragen tot het verkleinen van de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, die in het houdbaarheidverslag 2009 van de Commissie⁽⁴⁾ als laag werden aangemerkt.

(12)

Het Zweedse begrotingskader kan als solide worden aangemerkt en heeft de sinds de invoering ervan waargenomen aanzienlijke schuldreductie mede in de hand gewerkt. Ter verhoging van de transparantie heeft de regering de afgelopen jaren een aantal stappen ondernomen om het kader verder te verfijnen en tevens toegezegd de werking ervan voortdurend te zullen toetsen om eventuele resterende zwakheden aan te pakken. Er is met name een begrotingsraad opgericht die tot taak heeft te beoordelen in welke mate de regering haar budgettaire beleidsdoelstellingen heeft gerealiseerd. Deze raad heeft in 2009 zijn tweede jaarverslag gepresenteerd. De regering heeft onlangs ook de regels betreffende de uitgavenplafonds verstrengd en gaat thans na welke de mogelijkheden zijn voor een opwaardering van de status van het streefcijfer voor het overschot. De resterende zwakke punten houden verband met het risico dat het kader onvoldoende kan voorkomen dat in goede tijden een expansief beleid wordt gevoerd, in het bijzonder op het niveau van de lokale overheden. De reden daarvoor is dat lokale overheden als gevolg van de verplichting om een begrotingsevenwicht te handhaven geen overschotten in goede tijden kunnen benutten om tekorten in slechte tijden aan te zuiveren.

(13)

Aangezien het bereiken van een hoge werkgelegenheidsgraad een noodzakelijke voorwaarde is om houdbare openbare financiën tot stand te brengen, met name in het licht van de vergrijzing, heeft de regering zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde een aantal maatregelen genomen om de prikkels om aan het werk te gaan te versterken en de kosten om personeel in dienst te nemen te verminderen, in het bijzonder voor groepen waarvoor er van een vrij lage werkgelegenheidsgraad sprake is, zoals jongeren en immigranten. De belastingen op arbeidsinkomsten zijn verlaagd door middel van een zogeheten belastingkrediet voor werkenden en het verhogen van de drempel voor het betalen van nationale belastingen. Deze belastingreducties gingen gepaard met algemene en gerichte verlagingen van de sociale bijdragen met het oog op een vermindering van de kosten om personeel in dienst te nemen. Ook de ziekte- en werkloosheidsverzekeringsstelsels zijn hervormd, waarbij zowel het niveau als de looptijd van de uitkeringen is teruggeschroefd. Het aantal personen dat ziekteverzekeringsuitkeringen geniet, is reeds gedaald, terwijl de gevolgen van de hervormingen van de inkomstenbelastingen vooral op middellange à lange termijn te verwachten zijn.

(14)

Al met al kan de gekozen strategie om het gunstige uitgangspunt, met aanzienlijke begrotingsoverschotten, te benutten door in 2009 en in 2010 een begrotingsbeleid te voeren dat de groei sterk ondersteunt, als conform het Europees economisch herstelplan worden aangemerkt. Doordat de resultaten in 2009 veel beter uitvielen dan verwacht en de macro-economische vooruitzichten voor 2010 zijn verbeterd, ziet het er steeds meer naar uit dat Zweden, als één van de zeer weinige lidstaten, in de huidige moeilijke omstandigheden een overschrijding van de referentiewaarde van 3 % van het bbp zal kunnen vermijden. Dat neemt evenwel niet weg dat in de periode 2011-2012, waarin van optimistisch ingeschatte groeihypothesen wordt uitgegaan, naar verwachting geen structurele vooruitgang richting de MTD wordt geboekt. Bijgevolg zou het de begrotingsstrategie ten goede komen, mochten concrete maatregelen voor de laatste programmajaren worden gespecificeerd.

(15)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens⁽⁵⁾.

i)

het begrotingsbeleid voor 2010 zoals gepland en conform het Europees economisch herstelplan uit te voeren en er tegelijkertijd naar te streven dat een overschrijding van de referentiewaarde van 3 % van het bbp wordt vermeden;

ii)

erop toe te zien dat de in het programma geplande nominale budgettaire aanpassing wordt verwezenlijkt, indien nodig door tijdig consolidatiemaatregelen vast te stellen om te voorkomen dat de tegenvallende groei de beoogde consolidatie van de overheidsfinanciën in de laatste programmajaren doorkruist, alsook om vooruitgang in de richting van de MTD te boeken.

2008

2009

2010

2011

2012

Reëel BBP

(Verandering in %)

CP jan 2010

–0,2

–5,2

0,6

3,1

3,8

COM nov 2009

–0,2

–4,6

1,4

2,1

n.b.

CP dec 2008

1,5

1,3

3,1

3,5

n.b.

HICP-inflatie

(%)

CP jan 2010

2,1

2,0

0,4

0,6

0,9

COM nov 2009

3,3

1,9

1,7

1,7

n.b.

CP dec 2008

3,6

1,5

n.b.

n.b.

n.b.

Output gap⁽⁶⁾

(% van het potentiële bbp)

CP jan 2010

1,7

–4,1

–3,6

–1,3

1,5

COM nov 2009⁽⁷⁾

0,9

–4,5

–4,1

–3,3

n.b.

CP dec 2008

–0,5

–1,6

–1,0

–0,2

n.b.

Financieringsoverschot/-tekort t.o.v. het buitenland

(% van het bbp)

CP jan 2010

7,8

7,2

7,1

7,4

7,4

COM nov 2009

8,1

7,6

7,7

8,1

n.b.

CP dec 2008

8,2

8,2

8,3

8,1

n.b.

Overheidsontvangsten

(% van het bbp)

CP jan 2010

55,6

54,9

54,6

54,3

53,9

COM nov 2009

55,6

53,8

52,3

52,0

n.b.

CP dec 2008

55,4

54,1

53,8

53,3

n.b.

Overheidsuitgaven

(% van het bbp)

CP jan 2010

53,1

57,1

58,0

56,3

54,9

COM nov 2009

53,1

55,9

55,6

54,6

n.b.

CP dec 2008

52,5

53,1

52,2

50,8

n.b.

Overheidssaldo

(% van het bbp)

CP jan 2010

2,5

–2,2

–3,4

–2,1

–1,1

COM nov 2009

2,5

–2,1

–3,3

–2,7

n.b.

CP dec 2008

2,8

1,1

1,6

2,5

n.b.

Primair saldo

(% van het bbp)

CP jan 2010

4,2

–0,9

–2,2

–0,8

0,4

COM nov 2009

4,2

–0,8

–2,1

–1,4

n.b.

CP dec 2008

–4,7

–2,6

–3,0

–3,8

n.b.

Voor de conjunctuur gecorrigeerd saldo⁽⁶⁾

(% van het bbp)

CP jan 2010

1,5

0,2

–1,3

–1,4

–2,0

COM nov 2009

1,9

0,5

–1,0

–0,7

n.b.

CP dec 2008

3,1

2,0

2,2

2,6

n.b.

Structureel saldo⁽⁸⁾

(% van het bbp)

CP jan 2010

1,2

0,3

–1,3

–1,5

–2,1

COM nov 2009

1,6

0,3

–1,0

–0,7

n.b.

CP dec 2008

2,8

1,9

2,1

2,5

n.b.

Bruto overheidsschuld

(% van het bbp)

CP jan 2010

38,0

42,8

45,5

45,6

45,2

COM nov 2009

38,0

42,1

43,6

44,1

n.b.

CP dec 2008

35,5

32,2

28,3

23,8

n.b.