HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 82, lid 2, onder b),
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité(1),
Na raadpleging van het Comité van de Regio's,
Handelend volgens de gewone wetgevingsprocedure(2),
Overwegende hetgeen volgt:
Deze richtlijn heeft als doel ervoor te zorgen dat het recht op toegang tot een advocaat, zoals bedoeld in Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad(3), daadwerkelijk kan worden uitgeoefend door het beschikbaar stellen van bijstand van een door de lidstaten gefinancierde advocaat aan verdachten en beklaagden in strafprocedures en door gezochte personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt uit hoofde van Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad(4) (gezochte personen).
Door te voorzien in gemeenschappelijke minimumnormen met betrekking tot het recht op rechtsbijstand aan verdachten, beklaagden en gezochte personen, beoogt deze richtlijn het vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtsstelsels te versterken en aldus de wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken te verbeteren.
In de derde alinea van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest), in artikel 6, lid 3, onder c), van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en in artikel 14, lid 3, onder d), van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) is het recht op rechtsbijstand in strafprocedures overeenkomstig de in die bepalingen genoemde voorwaarden vastgelegd. Het Handvest heeft dezelfde juridische waarde als de Verdragen en de lidstaten zijn partij bij het EVRM en het IVBPR. De ervaring heeft echter geleerd dat dit alleen niet steeds zorgt voor een voldoende mate van vertrouwen in de strafrechtsstelsels van andere lidstaten.
Op 30 november 2009 keurde de Raad een resolutie goed betreffende een routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten of beklaagden in strafprocedures(5) („de routekaart”). De routekaart, die uitgaat van een stapsgewijze benadering, vergt de vaststelling van maatregelen met betrekking tot het recht op vertaling en vertolking (maatregel A), het recht op informatie over de rechten en informatie over de beschuldiging (maatregel B), het recht op juridisch advies en rechtsbijstand (maatregel C), het recht te communiceren met familie, werkgever en consulaire autoriteiten (maatregel D) en bijzondere waarborgen voor kwetsbare verdachten of beklaagden (maatregel E).
De Europese Raad heeft zich op 11 december 2009 ingenomen verklaard met de routekaart, en maakte deze tot onderdeel van het programma van Stockholm — Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger(6) (punt 2.4). De Europese Raad benadrukte het niet-uitputtende karakter van de routekaart door de Commissie te verzoeken onderzoek te verrichten naar verdere elementen van minimale procedurele rechten van verdachten en beklaagden, en om na te gaan of andere punten, bijvoorbeeld het vermoeden van onschuld, aandacht moeten krijgen teneinde een betere samenwerking op dat gebied te bevorderen.
Tot dusver zijn er vijf maatregelen inzake procedurele rechten in strafprocedures vastgesteld op grond van de routekaart, namelijk Richtlijnen 2010/64/EU(7), 2012/13/EU(8), 2013/48/EU, (EU) 2016/343(9) en (EU) 2016/800(10) van het Europees Parlement en de Raad.
Deze richtlijn betreft het tweede deel van maatregel C van de routekaart, betreffende rechtsbijstand.
Rechtsbijstand dient de kosten te dekken van de verdediging van verdachten, beklaagden en gezochte personen. Bij de verlening van rechtsbijstand moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaten kunnen eisen dat verdachten, beklaagden of gezochte personen een deel van die kosten, naargelang hun financiële middelen, zelf dragen.
Onverminderd artikel 6 van Richtlijn (EU) 2016/800 mag de onderhavige richtlijn niet van toepassing zijn wanneer verdachten, beklaagden of gezochte personen afstand hebben gedaan van hun recht op toegang tot een advocaat, overeenkomstig artikel 9 respectievelijk artikel 10, lid 3, van Richtlijn 2013/48/EU, en zij deze afstand niet hebben ingetrokken, of wanneer lidstaten de tijdelijke afwijkingen uit hoofde van artikel 3, lid 5 of lid 6, van Richtlijn 2013/48/EU hebben toegepast, voor de duur van die afwijking.
Indien een persoon die aanvankelijk geen verdachte of beklaagde was, zoals een getuige, verdachte of beklaagde wordt, moet deze persoon beschikken over het recht om zichzelf niet te belasten en om te zwijgen overeenkomstig het Unierecht en het EVRM, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) en door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Daarom verwijst deze richtlijn uitdrukkelijk naar de concrete situatie waarin een dergelijke persoon tijdens een verhoor door de politie of een andere rechtshandhavingsinstantie in het kader van een strafprocedure, verdachte of beklaagde wordt. Indien tijdens een dergelijk verhoor een persoon die geen verdachte of beklaagde is, verdachte of beklaagde wordt, dient het verhoor onmiddellijk te worden stopgezet. Het verhoor moet evenwel kunnen worden voortgezet indien de persoon op de hoogte is gesteld van het feit dat hij verdachte of beklaagde is geworden en hij de in deze richtlijn vastgestelde rechten ten volle kan uitoefenen.
In sommige lidstaten is een andere autoriteit dan een in strafzaken bevoegde rechtbank bevoegd om voor relatief lichte strafbare feiten andere sancties op te leggen dan vrijheidsbeneming. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn met betrekking tot verkeersovertredingen die op grote schaal worden begaan en die kunnen worden vastgesteld naar aanleiding van een verkeerscontrole. In dergelijke situaties zou het onredelijk zijn de bevoegde autoriteiten te verplichten alle rechten te waarborgen waarin deze richtlijn voorziet. Indien het recht van een lidstaat erin voorziet dat een dergelijke autoriteit voor lichte strafbare feiten een sanctie oplegt, en indien ofwel daartegen beroep kan worden ingesteld ofwel de zaak anderszins kan worden doorverwezen naar een in strafzaken bevoegde rechtbank, dient deze richtlijn derhalve alleen van toepassing te zijn op de procedure die bij die rechtbank wordt gevoerd naar aanleiding van dat beroep of die verwijzing.
In sommige lidstaten zijn bepaalde lichte feiten strafbaar gesteld, zoals met name lichte verkeersovertredingen, lichte overtredingen van algemene gemeentelijke verordeningen en lichte overtredingen tegen de openbare orde. In dergelijke situaties zou het onredelijk zijn de bevoegde autoriteiten te verplichten alle rechten te waarborgen waarin deze richtlijn voorziet. Indien het recht van een lidstaat erin voorziet dat voor lichte strafbare feiten geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd, dient deze richtlijn derhalve alleen van toepassing te zijn op procedures voor een in strafzaken bevoegde rechtbank.
De toepassing van deze richtlijn op lichte strafbare feiten is onderworpen aan de in deze richtlijn gestelde voorwaarden. De lidstaten moeten een draagkrachttoets, een gegrondheidstoets of beide kunnen toepassen om te bepalen of rechtsbijstand moet worden verleend. Op voorwaarde dat dit strookt met het recht op een eerlijk proces kan er bij bepaalde lichte strafbare feiten van worden uitgegaan dat niet is voldaan aan de gegrondheidstoets.
Het toepassingsgebied van deze richtlijn ten aanzien van bepaalde lichte strafbare feiten doet niet af aan de EVRM-verplichting van de lidstaten om het recht op een eerlijk proces te waarborgen, waaronder het recht op bijstand van een advocaat.
Op voorwaarde dat dit strookt met het recht op een eerlijk proces, vormen de volgende situaties geen vrijheidsbeneming in de zin van deze richtlijn: identificatie van de verdachte of de beklaagde; nagaan of een onderzoek moet worden ingesteld; controle op wapenbezit of om uitsluitsel te krijgen over andere soortgelijke veiligheidsvraagstukken; onderzoekshandelingen of handelingen voor het vergaren van bewijsmateriaal, andere dan die welke uitdrukkelijk in deze richtlijn worden genoemd, zoals een fouillering, een lichamelijk onderzoek, een bloed-, alcohol- of vergelijkbare test, of het maken van foto's en het afnemen van vingerafdrukken; ervoor zorgen dat de verdachte of beklaagde voor een bevoegde autoriteit verschijnt overeenkomstig het nationale recht.
Deze richtlijn voorziet in minimumvoorschriften. De lidstaten moeten rechtsbijstand kunnen verlenen in situaties waarop deze richtlijn niet van toepassing is, bijvoorbeeld bij het verrichten van onderzoekshandelingen of handelingen voor het vergaren van bewijsmateriaal, andere dan die welke uitdrukkelijk in deze richtlijn worden genoemd.
Overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder c), van het EVRM moeten verdachten en beklaagden die onvoldoende middelen hebben om de bijstand van een advocaat te betalen, het recht hebben op rechtsbijstand indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Op grond van dit minimumvereiste kunnen de lidstaten een draagkrachttoets, een gegrondheidstoets of beide toepassen. De toepassing van die tests mag niet leiden tot de beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die zijn gewaarborgd overeenkomstig het Handvest en het EVRM, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie en door het EHRM.
De lidstaten dienen te voorzien in praktische regelingen betreffende het verlenen van rechtsbijstand. In deze regelingen kan worden bepaald dat rechtsbijstand wordt verleend op verzoek van een verdachte, een beklaagde of een gezochte persoon. Gezien met name de behoeften van kwetsbare personen mag dit verzoek evenwel geen materiële voorwaarde zijn voor het verlenen van rechtsbijstand.
De bevoegde autoriteiten dienen rechtsbijstand te verlenen, zonder onnodig uitstel en uiterlijk voordat de betrokkene wordt verhoord door de politie, een andere rechtshandhavingsinstantie of een gerechtelijke instantie, of vóór het verrichten van de in deze richtlijn genoemde onderzoekshandelingen of handelingen voor het vergaren van bewijsmateriaal. Indien de bevoegde autoriteiten daartoe niet in staat zijn, dienen zij ten minste spoedrechtsbijstand of voorlopige rechtsbijstand te verlenen vóór dit verhoor of voordat die onderzoekshandelingen of handelingen voor het vergaren van bewijsmateriaal worden verricht.
Gezien het specifieke karakter van de procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel, dient bij de interpretatie van de uitsluitend op gezochte personen betrekking hebbende bepalingen van deze richtlijn rekening te worden gehouden met dit specifieke karakter en mag dit in geen geval afbreuk doen aan de interpretatie van de overige bepalingen van deze richtlijn.
Gezochte personen dienen recht te hebben op rechtsbijstand in de uitvoerende lidstaat. Bovendien dienen gezochte personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt met het oog op strafvervolging, en die hun recht uitoefenen om in de uitvaardigende lidstaat een advocaat aan te wijzen overeenkomstig Richtlijn 2013/48/EU, recht te hebben op rechtsbijstand in deze lidstaat met het oog op deze procedure in de uitvoerende lidstaat, voor zover rechtsbijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen, zoals bepaald in artikel 47 van het Handvest. Dit zou het geval zijn indien de advocaat in de uitvoerende lidstaat zijn taken in verband met de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel niet doeltreffend en efficiënt kan uitvoeren zonder de bijstand van een advocaat in de uitvaardigende lidstaat. Een beslissing inzake het verlenen van rechtsbijstand in de uitvaardigende lidstaat dient te worden genomen door een autoriteit die bevoegd is voor het nemen van dergelijke beslissingen in die lidstaat, op basis van criteria die zijn vastgesteld door die lidstaat bij de uitvoering van deze richtlijn.
Om te waarborgen dat gezochte personen daadwerkelijke toegang tot een advocaat hebben, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat gezochte personen recht op rechtsbijstand hebben tot de overlevering, of tot de beslissing inzake niet-overlevering definitief geworden is.
Bij de uitvoering van deze richtlijn dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat het grondrecht op rechtsbijstand, zoals neergelegd in het Handvest en in het EVRM, wordt geëerbiedigd. Hierbij dienen zij de beginselen en richtsnoeren betreffende de toegang tot rechtsbijstand in strafrechtsstelsels van de Verenigde Naties te eerbiedigen.
Onverminderd de nationaalrechtelijke bepalingen betreffende de verplichte aanwezigheid van een advocaat, dienen beslissingen inzake het al dan niet verlenen van rechtsbijstand zonder onnodig uitstel te worden genomen door een bevoegde autoriteit. De bevoegde autoriteit dient een onafhankelijke autoriteit te zijn die bevoegd is om beslissingen inzake het verlenen van rechtsbijstand te nemen, of een rechtbank, met inbegrip van een alleensprekende rechter. In dringende situaties dient het evenwel mogelijk te zijn de politie en het openbaar ministerie tijdelijk bij de zaak te betrekken voor zover dit noodzakelijk is voor het tijdig verlenen van rechtsbijstand.
Wanneer rechtsbijstand is verleend aan een verdachte, een beklaagde of een gezochte persoon, kan het faciliteren van de continuïteit van de vertegenwoordiging in rechte een manier zijn om de doeltreffendheid en de kwaliteit te waarborgen. In dit verband dienen de lidstaten de continuïteit van de vertegenwoordiging in rechte gedurende de gehele strafprocedure, en ook, waar toepasselijk, bij procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel, te faciliteren.
Er dient te worden voorzien in passende opleiding voor alle medewerkers die betrokken zijn bij de besluitvorming ten aanzien van rechtsbijstand in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. De lidstaten moeten, onverminderd de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en verschillen in gerechtelijke organisaties binnen de Unie, degenen die verantwoordelijk zijn voor de opleiding van rechters verzoeken te voorzien in een dergelijke opleiding voor rechtbanken en rechters die beslissen over het verlenen van rechtsbijstand.
Overeenkomstig het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht moeten de lidstaten passende en doeltreffende voorzieningen in rechte instellen voor het geval van schending van een recht dat door het Unierecht aan een persoon is toegekend. Een doeltreffende voorziening in rechte moet beschikbaar zijn ingeval het recht op rechtsbijstand ondermijnd is, de verlening van rechtsbijstand vertraagd is of geheel of gedeeltelijk geweigerd is.
Teneinde de doeltreffendheid van deze richtlijn te monitoren en te evalueren, dienen uit de beschikbare gegevens relevante gegevens te worden verzameld over de tenuitvoerlegging van de in deze richtlijn vervatte rechten. Dergelijke gegevens vermelden, waar mogelijk, het aantal verzoeken om rechtsbijstand in strafprocedures, alsook in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel waarbij de betrokken lidstaat als uitvaardigende of als uitvoerende lidstaat optreedt, het aantal gevallen waarin rechtsbijstand is verleend en het aantal gevallen waarin een verzoek om rechtsbijstand is afgewezen. Ook moeten, voor zover mogelijk, gegevens worden verzameld over de kosten van het verlenen van rechtsbijstand aan verdachten of beklaagden en aan gezochte personen.
Deze richtlijn dient van toepassing te zijn op verdachten, beklaagden en gezochte personen, ongeacht hun juridische status, burgerschap of nationaliteit. De lidstaten dienen de in deze richtlijn vastgestelde rechten te eerbiedigen en te waarborgen, zonder enige discriminatie op basis van ras, huidskleur, geslacht, seksuele geaardheid, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationaliteit, etnische of sociale herkomst, vermogen, handicap of geboorte. Deze richtlijn eerbiedigt de door het Handvest en het EVRM erkende grondrechten en beginselen, waaronder het verbod op foltering en onmenselijke of onterende behandeling, het recht op vrijheid en veiligheid, de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, het recht op menselijke integriteit, de rechten van het kind, de integratie van mensen met een handicap, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het recht op een eerlijk proces, het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging. Deze richtlijn dient te worden toegepast overeenkomstig deze rechten en beginselen.
Deze richtlijn voorziet in minimumvoorschriften. De lidstaten moeten de in deze richtlijn voorziene rechten kunnen uitbreiden om een hoger beschermingsniveau te bieden. Dit hogere beschermingsniveau mag geen belemmering vormen voor wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen die door deze minimumvoorschriften moet worden bevorderd. Het door de lidstaten geboden beschermingsniveau mag nooit lager zijn dan de normen die zijn neergelegd in het Handvest en in het EVRM, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie en het EHRM.
Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk te voorzien in gemeenschappelijke minimumnormen inzake het recht op rechtsbijstand voor verdachten, beklaagden en gezochte personen, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt maar vanwege de omvang of de gevolgen van het optreden beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en onverminderd artikel 4 van dat protocol, nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in die lidstaten.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze richtlijn, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat,
HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:
Deze richtlijn voorziet in gemeenschappelijke minimumvoorschriften met betrekking tot het recht op rechtsbijstand voor:
verdachten en beklaagden in strafprocedures, en
personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel uit hoofde van Kaderbesluit 2002/584/JBZ loopt (gezochte personen).
Deze richtlijn vormt een aanvulling op de Richtlijnen 2013/48/EU en (EU) 2016/800. Niets in de onderhavige richtlijn mag worden uitgelegd als een beperking van de in die richtlijnen neergelegde rechten.
Deze richtlijn is van toepassing op verdachten en beklaagden in strafprocedures die recht op toegang tot een advocaat hebben uit hoofde van Richtlijn 2013/48/EU, en:
van wie de vrijheid is ontnomen;
die dienen te worden bijgestaan door een advocaat overeenkomstig het Unierecht of het nationale recht, of
van wie wordt verlangd of aan wie wordt toegestaan aanwezig te zijn bij een onderzoekshandeling of een handeling voor het vergaren van bewijsmateriaal, die ten minste het volgende omvat:
meervoudige confrontaties;
confrontaties;
reconstructies van de plaats van een delict.
Deze richtlijn is ook van toepassing, bij aanhouding in de uitvoerende lidstaat, op gezochte personen die recht hebben op toegang tot een advocaat uit hoofde van Richtlijn 2013/48/EU.
Deze richtlijn is, onder dezelfde voorwaarden als genoemd in lid 1, ook van toepassing op personen die aanvankelijk geen verdachte of beklaagde waren, maar die in de loop van een verhoor door de politie of een andere rechtshandhavingsinstantie verdachte of beklaagde worden.
Onverminderd het recht op een eerlijk proces is deze richtlijn, met betrekking tot lichte strafbare feiten:
waarvoor krachtens de wet van een lidstaat een sanctie door een andere instantie dan een in strafzaken bevoegde rechter wordt opgelegd waartegen een rechtsmiddel bij een in strafzaken bevoegde rechter kan worden ingesteld, of
waarvoor geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd,
alleen van toepassing op de procedures voor een in strafzaken bevoegde rechtbank.
In ieder geval is deze richtlijn van toepassing wanneer een beslissing inzake detentie wordt genomen en tijdens detentie, in elk stadium van de procedure tot de beëindiging van de procedure.
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder „rechtsbijstand” de financiering door een lidstaat van de bijstand van een advocaat, waardoor de uitoefening van het recht op toegang tot een advocaat mogelijk wordt gemaakt.
De lidstaten zorgen ervoor dat verdachten en beklaagden die onvoldoende middelen hebben om voor de bijstand van een advocaat te betalen, het recht op rechtsbijstand kunnen uitoefenen wanneer de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen.
De lidstaten kunnen een draagkrachttoets, een gegrondheidstoets of beide toepassen om te bepalen of rechtsbijstand moet worden verleend overeenkomstig lid 1.
Wanneer een lidstaat een draagkrachttoets toepast, houdt hij rekening met alle relevante en objectieve factoren, waaronder inkomen, vermogen en gezinssituatie van de betrokkene, alsook de kosten van de bijstand van een advocaat en de levensstandaard in die lidstaat, om overeenkomstig de in die lidstaat toepasselijke criteria te bepalen of een verdachte of een beklaagde onvoldoende middelen heeft om voor de bijstand van een advocaat te betalen.
Wanneer een lidstaat een gegrondheidstoets toepast, houdt hij rekening met de ernst van het strafbaar feit, de complexiteit van de zaak en de ernst van de sanctie die op het spel staat, om te bepalen of de belangen van een behoorlijke rechtspleging eisen dat rechtsbijstand wordt verleend. In elk geval wordt er in de volgende situaties van uitgegaan dat is voldaan aan de gegrondheidstoets:
wanneer een verdachte of een beklaagde voor een bevoegde rechtbank of rechter verschijnt met het oog op een beslissing over detentie in elk stadium van de procedures die onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, en
tijdens detentie.
De lidstaten zorgen ervoor dat rechtsbijstand wordt verleend zonder onnodig uitstel, en uiterlijk voordat de betrokkene wordt verhoord door de politie, een andere rechtshandhavingsinstantie of een gerechtelijke instantie, of vóór het verrichten van de in artikel 2, lid 1, onder c), genoemde onderzoekshandelingen of handelingen voor het vergaren van bewijsmateriaal.
Rechtsbijstand wordt alleen verleend in het kader van de strafrechtelijke procedure waarin de betrokkene ervan wordt verdacht of beschuldigd een strafbaar feit te hebben gepleegd.