Richtlijn (EU) 2019/997 van de Raad van 18 juni 2019 tot vaststelling van een EU-noodreisdocument en tot intrekking van Besluit 96/409/GBVB

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 23, tweede alinea,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Gezien het advies van het Europees Parlement⁽¹⁾,

Handelend volgens een bijzondere wetgevingsprocedure,

Overwegende hetgeen volgt:

1. Het is een basisbeginsel dat onderdanen van de lidstaten tegelijk ook burgers van de Unie zijn. Op grond van dat burgerschap geniet iedere burger van de Unie op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan hij onderdaan is, niet vertegenwoordigd is, de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van een andere lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Richtlijn (EU) 2015/637⁽²⁾ van de Raad geeft uitvoering aan dat recht door de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen vast te stellen die nodig zijn om de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie te vergemakkelijken.

2. In Richtlijn (EU) 2015/637 worden noodreisdocumenten genoemd als één vorm van consulaire bijstand die de ambassades en consulaten van de lidstaten moeten verlenen aan niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie. Een noodreisdocument is een document voor een enkele reis dat de houder ervan in staat stelt naar huis terug te keren of, in uitzonderlijke gevallen, naar een andere bestemming te reizen wanneer hij niet over zijn gebruikelijke reisdocument beschikt, bijvoorbeeld omdat dit gestolen of verloren is. Een andere bestemming kan bijvoorbeeld een buurland of even dichtbij gelegen land zijn waar de lidstaat waarvan de niet-vertegenwoordigde burger onderdaan is, een ambassade of consulaat heeft.

3. Bij Besluit 96/409/GBVB van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen⁽³⁾, is een gemeenschappelijk noodreisdocument vastgesteld dat de lidstaten aan burgers van de Unie afgeven op plaatsen waar de lidstaat waarvan die burgers onderdaan zijn ("de lidstaat van nationaliteit") geen diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging heeft. De in dat besluit vastgelegde voorschriften moeten worden geactualiseerd en er moet een modern en beter beveiligd model voor het EU-noodreisdocument (EU-NRD) worden vastgesteld. Er moet worden gezorgd voor coherentie tussen de specifieke voorwaarden en de specifieke procedure voor de afgifte van EU-NRD's enerzijds en de algemene regels inzake consulaire bescherming zoals vastgelegd in Richtlijn (EU) 2015/637 anderzijds, omdat die richtlijn, met inbegrip van de financiële procedure van artikel 14 ervan, van toepassing is op de afgifte van EU-NRD's aan niet-vertegenwoordigde burgers. In de onderhavige richtlijn dienen aanvullende voorschriften te worden opgenomen die in voorkomend geval naast die van Richtlijn (EU) 2015/637 moeten worden toegepast.

4. Desgevraagd moet een EU-NRD worden afgegeven aan een niet-vertegenwoordigde burger in een derde land van wie het paspoort of reisdocument verloren, gestolen of vernietigd is, of om een andere reden niet binnen een redelijke termijn kan worden verkregen, bijvoorbeeld aan pasgeborenen die tijdens de reis zijn geboren, of aan personen van wie de documenten, die niet gemakkelijk door de lidstaat van nationaliteit kunnen worden vervangen, zijn verlopen. Een EU-NRD moet worden afgegeven zodra de lidstaat van nationaliteit van de niet-vertegenwoordigde burger de nationaliteit en de identiteit van deze burger heeft bevestigd ten aanzien van de lidstaat die de burger bijstand verleent.

5. Aangezien het verlies van een paspoort of een reisdocument tot aanzienlijke problemen voor niet-vertegenwoordigde burgers in derde landen kan leiden, dient een vereenvoudigde procedure te worden vastgesteld voor samenwerking en coördinatie tussen de bijstandverlenende lidstaat en de lidstaat van nationaliteit van de niet-vertegenwoordigde burger. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat zo spoedig mogelijk, doorgaans binnen enkele werkdagen, overleg wordt gepleegd. Tegelijkertijd moet in uitzonderlijke gevallen voldoende ruimte worden gelaten voor flexibiliteit. Het moet de bijstandverlenende lidstaat enkel in uiterst dringende gevallen worden toegestaan EU-NRD's af te geven zonder voorafgaande raadpleging van de lidstaat van nationaliteit. Alvorens daartoe over te gaan, moeten alle beschikbare communicatiemiddelen met de lidstaat van nationaliteit zijn uitgeput. De lidstaten moeten bijvoorbeeld eerst proberen een deel van de relevante informatie door te geven, zoals de naam, nationaliteit en geboortedatum van de aanvrager. In dergelijke gevallen moet de bijstandverlenende lidstaat de lidstaat van nationaliteit zo spoedig mogelijk in kennis stellen van de namens hem verleende bijstand teneinde te waarborgen dat de lidstaat van nationaliteit adequaat geïnformeerd is.

6. Om veiligheidsredenen moeten de houders van een EU-NRD dit document retourneren zodra zij veilig thuis zijn aangekomen, bijvoorbeeld aan grenswachters of aan de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de afgifte van paspoorten. Voorts moet een kopie of scan van elk EU-NRD worden opgeslagen bij de instantie van afgifte van de bijstandverlenende lidstaat en moet een tweede kopie of scan worden toegezonden aan de lidstaat van nationaliteit van de houder. De geretourneerde EU-NRD's en de opgeslagen kopieën ervan moeten zo spoedig mogelijk worden vernietigd.

7. Niet-vertegenwoordigde burgers moeten een EU-NRD kunnen aanvragen bij de ambassade of het consulaat van om het even welke lidstaat. Krachtens Richtlijn (EU) 2015/637 kunnen de lidstaten praktische regelingen overeenkomen betreffende het delen van verantwoordelijkheden voor het afgeven van EU-NRD's aan niet-vertegenwoordigde burgers. De lidstaten moeten bij ontvangst van elke aanvraag voor een EU-NRD bepalen of een EU-NRD moet worden afgegeven, dan wel of de zaak moet worden verwezen naar de ambassade die of het consulaat dat volgens een reeds getroffen specifieke regeling als bevoegd is aangewezen.

8. Aangezien het EU-NRD bedoeld is als document voor een enkele reis, dient het zo lang geldig te zijn als nodig is om die reis te maken. De reismogelijkheden zijn tegenwoordig zo talrijk en het reizen gaat zo snel dat een EU-NRD, behalve in bijzondere omstandigheden, niet langer dan vijftien kalenderdagen geldig hoeft te zijn.

9. Afgezien van de afgifte van EU-NRD's aan niet-vertegenwoordigde burgers in derde landen, mag deze richtlijn de lidstaten niet beletten om in andere situaties EU-NRD's af te geven, rekening houdend met het nationaal recht en de nationale praktijk. De lidstaten moeten tevens EU-NRD's kunnen afgeven aan hun eigen onderdanen, aan burgers van de Unie die niet-vertegenwoordigd zijn op het grondgebied van de lidstaten, aan vertegenwoordigde burgers en aan onderdanen van een andere lidstaat die vertegenwoordigd is in het land waar zij het EU-NRD wensen te verkrijgen. De lidstaten moeten daarbij de nodige maatregelen nemen om misbruik en fraude te voorkomen. De lidstaten mogen echter ook besluiten om in dergelijke situaties geen EU-NRD af te geven.

10. Om de doeltreffende uitoefening van het in artikel 20, lid 2, punt c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vastgelegde recht en van het in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het "Handvest") erkende recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven te waarborgen en om rekening te houden met het nationaal recht en de nationale praktijk, moet een bijstandverlenende lidstaat overeenkomstig artikel 5 van Richtlijn (EU) 2015/637 een EU-NRD kunnen afgeven aan familieleden die geen burger van de Unie zijn en die burgers van de Unie vergezellen, indien die familieleden legaal ingezetenen van een lidstaat zijn, naargelang de omstandigheden van het concrete geval.

11. Sommige familieleden die geen burger van de Unie zijn, kunnen worden verplicht om, naast het EU-NRD, een visum te verkrijgen om terug te keren naar het grondgebied van de Unie. Uit hoofde van artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad⁽⁴⁾ mogen familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, slechts aan de inreisvisumplicht worden onderworpen overeenkomstig Verordening (EU) 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad⁽⁵⁾ of, in voorkomend geval, de nationale wetgeving. Het bezit van een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG stelt dergelijke familieleden vrij van de visumplicht. De lidstaten moeten deze personen alle faciliteiten verlenen om de nodige visa te verkrijgen. Deze visa moeten zo spoedig mogelijk kosteloos en via een versnelde procedure worden afgegeven.

12. Het EU-NRD moet bestaan uit een uniforme EU-NRD-formulier en een uniforme EU-NRD-sticker. Het EU-NRD moet alle vereiste informatie bevatten en moet aan strenge technische normen voldoen, met name wat waarborgen tegen namaak en vervalsing betreft. Het moet kosteneffectief zijn, geschikt zijn om door alle lidstaten te worden gebruikt en algemeen herkenbare veiligheidskenmerken hebben die met het blote oog duidelijk waarneembaar zijn.

13. Het uniforme EU-NRD-formulier moet blanco pagina's bevatten, zodat visa in voorkomend geval rechtstreeks op het formulier kunnen worden aangebracht. Dat formulier moet dienen als drager voor de uniforme EU-NRD-sticker, die de relevante informatie over de houder bevat. De uniforme EU-NRD-sticker moet worden ontworpen volgens het uniforme visummodel zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1683/95⁽⁶⁾ van de Raad, en moet vergelijkbare veiligheidskenmerken bevatten. De uniforme EU-NRD-sticker moet in de ambassade of het consulaat van de bijstandverlenende lidstaat worden ingevuld met behulp van dezelfde printers die voor visa worden gebruikt. In geval van technische overmacht moet het mogelijk zijn de uniforme EU-NRD-sticker handmatig in te vullen. Om geringere acceptatie en veiligheidsrisico's te voorkomen, moet het handmatig invullen zoveel mogelijk worden beperkt en alleen gebeuren wanneer het niet mogelijk is binnen een redelijke termijn een met behulp van een printer ingevulde uniforme EU-NRD-sticker af te geven.

14. Om de afgifte beter te beveiligen en te bespoedigen, moet de voor het EU-NRD bestemde gezichtsopname van de aanvrager direct op de ambassade of het consulaat worden gemaakt met een digitale camera of een gelijkwaardige methode. Alleen indien dit niet mogelijk is, mag een foto worden gebruikt waarvan de ambassade of het consulaat heeft verzekerd dat het een foto van de aanvrager is. Deze gezichtsopname of foto moet dan aan de lidstaat van nationaliteit van de aanvrager worden doorgezonden met het oog op bevestiging van de identiteit van de aanvrager.

15. Voor in deze richtlijn vastgestelde specificaties mag geen geheimhoudingsplicht gelden. Indien nodig kunnen deze specificaties worden aangevuld met geheime specificaties om namaak en vervalsing te voorkomen.

16. Om het aantal personen dat over de informatie inzake de aanvullende technische specificaties beschikt, tot het strikte minimum te beperken, moet elke lidstaat een organisatie aanwijzen die de verantwoordelijkheid voor de productie van de uniforme EU-NRD-formulieren en -stickers draagt. Ter wille van de efficiëntie worden de lidstaten aangespoord één enkele organisatie aan te wijzen. De lidstaten moeten zo nodig van organisatie kunnen veranderen. Om veiligheidsredenen dient elke lidstaat de naam van die organisatie mee te delen aan de Commissie en aan de andere lidstaten.

17. Teneinde in te spelen op de noodzaak om de specificaties van het uniforme EU-NRD-formulier en de uniforme EU-NRD-sticker aan de technische vooruitgang aan te passen, en teneinde de lidstaat die verantwoordelijk is voor het verstrekken van modellen ter kennisgeving van het uniforme EU-NRD-formulier aan derde landen, te kunnen wijzigen, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen gebeuren in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven⁽⁷⁾. Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangt de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben zijn deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.

18. Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van deze richtlijn te waarborgen op het vlak van aanvullende technische specificaties en indicatoren voor het toezicht op de toepassing van deze richtlijn, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011⁽⁸⁾ van het Europees Parlement en de Raad.

19. Om de acceptatie van EU-NRD's te verbeteren, moeten de delegaties van de Unie in derde landen de relevante autoriteiten van derde landen in kennis stellen van het uniforme EU-NRD-formulier en latere wijzigingen ervan, verslag uitbrengen over de acceptatie van het EU-NRD door derde landen, en het gebruik ervan stimuleren. De voor dit doel gebruikte modellen moeten met steun van de Commissie door een lidstaat aan de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) worden verstrekt.

20. Deze richtlijn dient gunstigere nationale bepalingen onverlet te laten voor zover die bepalingen verenigbaar zijn met deze richtlijn.

21. Verordening (EU) 2016/679⁽⁹⁾ van het Europees Parlement en de Raad moet van toepassing zijn op de verwerking van persoonsgegevens door de lidstaten in het kader van deze richtlijn. Voor de werking van het EU-NRD-systeem moeten de persoonsgegevens worden verwerkt die nodig zijn om de identiteit van de aanvrager te verifiëren, de uniforme EU-NRD-sticker te drukken en de reis van de betrokkene te vergemakkelijken. Er dient nader te worden gespecificeerd welke waarborgen op de verwerkte persoonsgegevens van toepassing zijn, bijvoorbeeld ten aanzien van de maximale bewaartermijn voor de verzamelde persoonsgegevens. Een maximale bewaartermijn van 180 dagen voor de bijstandverlenende lidstaat en van twee jaar voor de lidstaat van nationaliteit is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat alle toepasselijke vergoedingen worden geïnd en om mogelijk misbruik of andere frauduleuze activiteiten te voorkomen. Het wissen van persoonsgegevens van aanvragers mag geen afbreuk doen aan de capaciteit van de lidstaten om toezicht te houden op de toepassing van deze richtlijn.

22. Overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven dient de Commissie voor deze richtlijn een evaluatie uit te voeren, met name op basis van via specifieke monitoringregelingen verzamelde informatie, om de effecten van deze richtlijn en de behoefte aan verdere acties na te gaan. Bij die evaluatie zou ook rekening kunnen worden gehouden met toekomstige technische ontwikkelingen die de invoering van elektronische noodreisdocumenten (eNRD) mogelijk maken.

23. Aangezien de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk de vaststelling van maatregelen die nodig zijn om de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers te vergemakkelijken via de afgifte van veilige en algemeen aanvaarde noodreisdocumenten, onvoldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en beter op het niveau van de Unie kunnen worden gerealiseerd teneinde versnippering en een daaruit voortvloeiende geringere acceptatie van door lidstaten aan niet-vertegenwoordigde burgers afgegeven noodreisdocumenten te voorkomen, kan de Unie maatregelen nemen overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in datzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.

24. Deze richtlijn is gericht op het bevorderen van de consulaire bescherming, zoals gewaarborgd bij artikel 46 van het Handvest. De richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest, met inbegrip van het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens. Deze richtlijn dient in het licht van deze rechten en beginselen te worden uitgelegd en toegepast.

25. Besluit 96/409/GBVB dient te worden ingetrokken,

HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD: