Uitvoeringsbesluit (EU) 2021/1279 van de Commissie van 28 juli 2021 betreffende de verlenging van verscherpt toezicht voor Griekenland (Kennisgeving geschied onder nummer C(2021) 5605) (Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

Gezien Verordening (EU) nr. 472/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 21 mei 2013 betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht op lidstaten in de eurozone die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit⁽¹⁾, en met name artikel 2, lid 1,

Overwegende hetgeen volgt:

1. Nadat de financiële bijstand van het Europees stabiliteitsmechanisme op 20 augustus 2018 was afgelopen, is bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1192 van de Commissie⁽²⁾ met ingang van 21 augustus 2018 voor een periode van zes maanden verscherpt toezicht voor Griekenland geactiveerd. Dit verscherpt toezicht is vervolgens vijfmaal verlengd⁽³⁾, telkens voor een periode van nog eens zes maanden, laatstelijk vanaf 21 februari 2021.

2. Sinds 2010 heeft Griekenland een aanzienlijk bedrag aan financiële bijstand ontvangen, waardoor de uitstaande verplichtingen van Griekenland tegenover de lidstaten van de eurozone, de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit en het Europees stabiliteitsmechanisme tot in totaal 242 152 miljoen EUR zijn opgelopen. Griekenland heeft op concessionele voorwaarden financiële steun van zijn Europese partners gekregen en, om zijn schuld een meer houdbare basis te geven, zijn in 2012, en andermaal in 2017, in het kader van het Europees stabiliteitsmechanisme specifieke maatregelen goedgekeurd. Op 22 juni 2018 is in de Eurogroep een politiek akkoord bereikt over de uitvoering van extra maatregelen om de houdbaarheid van de schuld te waarborgen. Over sommige van deze maatregelen, waaronder de storting van bedragen die gelijk zijn aan de opbrengsten van Griekse overheidsobligaties die door de nationale centrale banken van de eurozone worden aangehouden in het kader van het Agreement on Net Financial Assets (ANFA) en het Securities Markets Programme (SMP), kan halfjaarlijks in de Eurogroep overeenstemming worden bereikt op basis van positieve rapportage in het kader van het verscherpt toezicht op de naleving door Griekenland van zijn beleidstoezeggingen voor de post-programmaperiode. De vrijgave van de eerste vijf tranches van beleidsafhankelijke schuldmaatregelen is uitgevoerd na het akkoord van de Eurogroep in, respectievelijk, april 2019, december 2019, juni 2020, november 2020 en juni 2021.

3. Griekenland heeft in de Eurogroep toegezegd alle essentiële hervormingen die in het kader van het programma ter ondersteuning van de stabiliteit van het Europees stabiliteitsmechanisme (“het programma”) zijn goedgekeurd, voort te zetten en af te ronden en de doelstellingen van de belangrijke hervormingen die in het kader van dat programma (en de voorgangers ervan) zijn goedgekeurd, zeker te stellen. Ook heeft Griekenland toegezegd specifieke acties te zullen ondernemen op het gebied van budgettair en budgettair-structureel beleid, sociale voorzieningen, financiële stabiliteit, arbeids- en productmarkten, privatisering en overheidsdiensten. Die specifieke acties, die in een bijlage bij de verklaring van de Eurogroep van 22 juni 2018 zijn uiteengezet, zullen bijdragen tot het aanpakken van de buitensporige macro-economische onevenwichtigheden en de (potentiële) oorzaken van economische moeilijkheden in Griekenland.

4. Op 2 juni 2021 heeft de Commissie haar diepgaande evaluatie 2021 voor Griekenland gepubliceerd⁽⁴⁾. Daarin concludeerde zij dat Griekenland nog steeds met buitensporige macro-economische onevenwichtigheden wordt geconfronteerd. Deze onevenwichtigheden hielden verband met de hoge overheidsschuld, het hoge aandeel niet-renderende leningen en het onvolledige herstel van het externe evenwicht, tegen een achtergrond van nog steeds hoge – zij het afnemende – werkloosheid en lage potentiële groei. De analyse laat zien dat deze kwetsbare punten blijven bestaan. Hierbij moet worden aangetekend dat de context van de beoordeling van de kwetsbare punten in het kader van de diepgaande evaluatie van Griekenland dit jaar sterk verschilt van vorig jaar. Ook de evolutie van de COVID-19-pandemie, de kracht van het herstel en de mogelijke structurele gevolgen van de crisis zijn nog steeds met grote onzekerheid omgeven, hetgeen voorzichtigheid in de beoordeling vereist. Algemeen genomen lag bij de beleidsmaatregelen het afgelopen jaar de klemtoon op het opvangen van het effect van de COVID-19-schok en het faciliteren van het herstel. Een en ander heeft de schuldenlast nog doen toenemen, maar zou de aanpassing op middellange termijn moeten schragen. De overheidsschuld is in 2020 aanzienlijk gestegen en de verwachting is dat deze pas vanaf 2022 zou beginnen te dalen. De overheidsschuld is grotendeels in handen van schuldeisers uit de publieke sector en wordt gefinancierd tegen lage tarieven met lange looptijden, hetgeen Griekenland, in combinatie met de grote kasbuffer, beschermt tegen fluctuaties op korte termijn. Het tekort op de lopende rekening is recentelijk toegenomen en zou volgens de prognoses groot blijven, grotendeels door de impact van de COVID-19-crisis op de omvangrijke toeristische sector. Het nog steeds hoge percentage niet-renderende leningen in de banksector geeft een uitgesproken dalende trend te zien, vooral door de verkoop van leningen met steun van de Hercules-regeling voor de structurering van activa. Toch bestaat er een risico dat het volume nieuwe niet-renderende leningen opnieuw aangroeit zodra het beleid om kredietnemers tegen de COVID-19-schok te beschermen, wordt uitgefaseerd. Tegelijkertijd is de verwevenheid tussen banken en overheid nog steeds sterk en neemt zij zelfs toe. Ook zijn de vooruitzichten voor de winstgevendheid van banken zwak. Inspanningen om de groeivooruitzichten te verbeteren, worden bemoeilijkt door de uitgeputte kapitaalvoorraad, een vergrijzende bevolking en uitgaande migratie van geschoolde arbeidskrachten. Vooruitblikkend biedt het Griekse herstel- en veerkrachtplan een kans om iets te doen aan onevenwichtigheden, investeringen en hervormingsbehoeften.

5. Sinds de uitbraak van de pandemie hebben de EU en haar lidstaten ongekende maatregelen genomen om levens en inkomens te beschermen. Als reactie op de COVID-19-pandemie en als onderdeel van een gecoördineerde Unieaanpak heeft Griekenland verdere maatregelen genomen om de capaciteit van de zorg uit te breiden en heeft het land het pakket begrotings- en liquiditeitsmaatregelen verruimd die zwaar getroffen personen en bedrijven moeten steunen. De EU heeft de inspanningen van de lidstaten ondersteund om de gezondheidscrisis het hoofd te bieden en de gevolgen van de economische klap op te vangen. Zij heeft in haar begroting ruimte gemaakt om het virus te bestrijden, heeft de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact geactiveerd en heeft de flexibiliteit van de staatssteunregels ten volle benut. Ook heeft zij nieuwe steuninstrumenten ingesteld, zoals de corona-investeringsinitiatieven (CRII en CRII+) en SURE (een nieuw instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid in noodsituaties te beperken). In het kader van SURE heeft Griekenland 5,2 miljard EUR ontvangen. Met 1,8 miljard EUR aan goedgekeurde projectfinanciering profiteert Griekenland ook van een speciaal pan-Europees Garantiefonds van de Europese Investeringsbank dat steun vrijmaakt voor bedrijven in de hele Unie. Deze maatregelen worden aangevuld met andere maatregelen van de Europese Centrale Bank, het Europees stabiliteitsmechanisme en de Europese Investeringsbank.

6. Op 2 juni 2021 heeft de Commissie haar tiende beoordeling in het kader van het verscherpt toezicht op Griekenland uitgebracht⁽⁵⁾. Daarin concludeerde zij dat Griekenland, ondanks de uitdagende omstandigheden als gevolg van de pandemie, de nodige maatregelen heeft getroffen om de van het land verwachte specifieke toezeggingen uit te voeren. De autoriteiten hebben een aantal fundamentele hervormingen verwezenlijkt, onder meer in de sectoren die van cruciaal belang zullen zijn om de langetermijngevolgen van de actuele economische crisis op te vangen en om de overheidsdiensten beter toe te rusten voor een succesvolle uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan.

7. Op 23 december 2020 heeft de EU een herstelinstrument ingesteld, dat 750 miljard EUR inzet om de negatieve economische gevolgen van de COVID-19-crisis te bestrijden en het herstel te stimuleren. Het instrument zal met name worden uitgevoerd via de 672,5 miljard EUR uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit (“de faciliteit”). Het Europees Semester 2020-2021 voor de beleidscoördinatie is tijdelijk aangepast om de faciliteit te kunnen lanceren. Via de faciliteit kan Griekenland in de periode 2021-2026 aanspraak maken op tot 17,8 miljard EUR aan subsidies en tot 12,7 miljard EUR aan leningen.

8. Op 27 april 2021 heeft Griekenland zijn herstel- en veerkrachtplan (“het plan”) ingediend. Overeenkomstig artikel 19 van de verordening betreffende de herstel- en veerkrachtfaciliteit heeft de Commissie het herstel- en veerkrachtplan op zijn relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang beoordeeld⁽⁶⁾. Op basis van een voorstel⁽⁷⁾ dat de Commissie op 17 juni 2021 heeft ingediend, is de positieve beoordeling van het plan op 13 juli 2021 door de Raad goedgekeurd⁽⁸⁾. De Raad was met name van oordeel dat het plan helpt een antwoord te bieden op een aanzienlijke subset van economische en sociale uitdagingen die in de landspecifieke aanbevelingen zijn genoemd, met inbegrip van de budgettaire aspecten daarvan, en op aanbevelingen in het kader van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden. De hervormingen in het Griekse herstel- en veerkrachtplan bouwen voort op de zeer grote hervormingsinspanningen in het kader van de economische aanpassingsprogramma’s en zijn complementair aan de hervormingen die in het kader van het verscherpt toezicht worden gemonitord.

9. In het licht van de diepgaande evaluatie 2021 door de Commissie en op basis van een beoordeling door de Commissie heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2021 onderzocht. In het licht van de momenteel nog steeds uitzonderlijk hoge mate van onzekerheid bleven de begrotingsrichtsnoeren hoofdzakelijk kwalitatief. De Raad heeft Griekenland de aanbeveling gedaan⁽⁹⁾ de herstel- en veerkrachtfaciliteit in 2022 te benutten om aanvullende investeringen ter ondersteuning van het herstel te financieren en tegelijkertijd een prudent begrotingsbeleid voort te zetten en nationaal gefinancierde investeringen te behouden. Als de economische omstandigheden dit toelaten, moet Griekenland een begrotingsbeleid voeren dat erop gericht is op middellange termijn prudente begrotingssituaties tot stand te brengen en de houdbaarheid van de begroting te waarborgen. Tegelijkertijd moeten de investeringen worden verhoogd om het groeipotentieel te stimuleren. De Raad riep de autoriteiten ook op om bijzondere aandacht te besteden aan de samenstelling van de overheidsfinanciën.

10. Sinds de uitbraak van de pandemie is Griekenland op de obligatiemarkten aanwezig gebleven en is het zijn financieringsplan dat in 2020 volledig was uitgevoerd, verder blijven uitvoeren. Met name werd in maart 2021 voor 2,5 miljard EUR opgehaald met de uitgifte van een overheidsobligatie op dertig jaar, de eerste Griekse overheidsobligatie met die looptijd die sinds 2007 is uitgegeven. Griekenland heeft in maart 2021 ook een deel van zijn leningen van het Internationaal Monetair Fonds vervroegd terugbetaald, hetgeen helpt het valutarisico te beperken en bijdraagt aan het versterken van het vertrouwen van financiële markten. De kredietrating van de Griekse overheid is in 2021 ondanks de pandemie verder verbeterd, waardoor de afstand tot de rating “investeringswaardig” verder verkleinde. De huidige gunstige financieringsvoorwaarden worden geschraagd door liquiditeitsmaatregelen die op Europees niveau zijn overeengekomen, zoals het pandemie-noodaankoopprogramma (PEPP) van de Europese Centrale Bank. Op basis van de schuldhoudbaarheidsanalyse in het tiende verscherpt-toezichtverslag zouden de brutofinancieringsbehoeften van de overheid op korte termijn groot blijven, vooral door het verwachte hoge primaire tekort voor 2021 en de uitvoering in 2021-2022 van de leningfaciliteit die in het herstel- en veerkrachtplan wordt gepresenteerd, al wordt de grotere financieringsbehoefte van die faciliteit gedekt door de verwachte uitkering van de lening van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. In de jaren nadien zouden de financieringsbehoeften bescheiden zijn en tot en met 2030 onder 15 % van het bbp blijven.

11. De Griekse banksector is sinds het einde van het programma van het Europees stabiliteitsmechanisme stabieler geworden en is nu beter bestand tegen schokken, maar risico’s uit het verleden en aanzienlijke onderliggende kwetsbare punten blijven bestaan. Deze zijn nog aangescherpt door de negatieve impact van de uitbraak van het coronavirus. Banken houden afdoende liquiditeit aan en profiteren daarbij van de accommoderende voorwaarden van het monetaire beleid. Het nog steeds hoge aandeel niet-renderende leningen in de banksector gaf een uitgesproken dalende trend te zien, en kwam uit op 30,1 % in december 2020, een daling ten opzichte van 40,6 % in december 2019⁽¹⁰⁾. Dit komt vooral door de verkoop van leningen met steun van de Hercules-regeling voor de structurering van activa, die recentelijk is verlengd. Toch blijven neerwaartse risico’s bestaan, die zich ook zouden kunnen voordoen wanneer de programma’s voor overheidssteun worden opgeheven. De capaciteit van zowel huishoudens als niet-financiële vennootschappen om schulden terug te betalen blijft laag, terwijl de onderontwikkelde kapitaalmarkt de toegang van bedrijven tot alternatieve financieringsbronnen beperkt. Toch lijken de eerste indicaties van het betaalgedrag na het aflopen van de moratoria erop te wijzen dat het ongunstige effect op de kwaliteit van activa grotendeels in de lijn kan liggen van de oorspronkelijke verwachtingen van de banken of de onderste bandbreedte van de huidige projecties van de Bank of Greece. De kapitaalpositie van het bancair bestel als geheel is grotendeels adequaat, maar de winstgevendheid blijft gering, terwijl de verwevenheid tussen banken en overheid tijdens de pandemiecrisis nog is toegenomen. De autoriteiten maken ook progressie bij cruciale hervormingen van de financiële sector, met name het nieuwe insolventiewetboek dat in juni 2021 in werking is getreden. De verstoringen van de procedures in de rechtbanken als gevolg van de pandemie blijven echter drukken op de procedures voor uitwinning van schuldvorderingen en op de uitvoering van andere hervormingen in de financiële sector, die de bestaande instrumenten voor de afwikkeling van niet-renderende leningen moeten verbeteren, al beginnen de procedures nu weer stapsgewijs op gang te komen. Het effect van deze hervormingen zal afhangen van de snelheid en doeltreffendheid waarmee deze worden uitgevoerd.

12. De autoriteiten blijven vooruitgang boeken bij structurele hervormingen die van belang zijn om de dieperliggende oorzaken van de economische moeilijkheden van Griekenland aan te pakken⁽¹¹⁾ en om het groeipotentieel te verbeteren. Een en ander zou dan weer moeten helpen om de hoge schuldquote te verlagen. Naast de bovengenoemde hervorming van de insolventiewetgeving heeft de regering verder gewerkt aan de modernisering van de wetgeving inzake arbeidsmarkt, beroepsonderwijs en -opleiding en universitair onderwijs. Ook bleef zij belangrijke vooruitgang boeken bij de hervormingen van de investeringsvergunningen en de overheidsdiensten, heeft zij de capaciteit van de belastingdienst versterkt, de elektriciteitsmarkt hervormd en stappen vooruit gezet bij prominente privatiseringsprojecten en hervormingen van de corporate governance van staatsbedrijven. Niettemin blijft er nog veel marge om verdere vooruitgang te maken bij institutionele en structurele hervormingen, onder meer van het regelgevings-, bestuurlijk en gerechtelijk kader. De uitvoering van de hervormingen en investeringen uit het Griekse herstel- en veerkrachtplan zou op dit punt een belangrijke kans moeten zijn.

13. In het licht van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de voorwaarden die het instellen van verscherpt toezicht overeenkomstig artikel 2 van Verordening (EU) nr. 472/2013 rechtvaardigen, nog steeds aanwezig zijn. Met name blijft Griekenland ten aanzien van zijn financiële stabiliteit met risico’s kampen die, mochten deze zich voordoen, negatieve overloopeffecten op andere lidstaten van de eurozone kunnen hebben. Mochten zich overloopeffecten voordoen, dan zouden deze indirect kunnen spelen doordat zij het beleggersvertrouwen — en daarmee de herfinancieringskosten voor banken en overheden in andere lidstaten van de eurozone — beïnvloeden.

14. Griekenland moet dus op middellange termijn verder maatregelen blijven nemen om de (potentiële) oorzaken van de problemen aan te pakken en structurele hervormingen blijven doorvoeren om een robuust en duurzaam economisch herstel te ondersteunen. Bij deze factoren gaat het onder meer om de ernstige en langdurige neergang tijdens de crisis, de omvang van de Griekse schuldenlast, de kwetsbare punten van de financiële sector van het land, de aanhoudend relatief sterke onderlinge verwevenheid tussen de financiële sector en de Griekse overheidsfinanciën – onder meer door staatseigendom –, het risico dat ernstige spanningen in een van die sectoren overslaan naar andere lidstaten, alsmede de blootstelling van de lidstaten van de eurozone aan de Griekse overheid.

15. Om de resterende risico’s aan te pakken en om te monitoren of de daarop afgestemde toezeggingen worden nagekomen, lijkt het noodzakelijk en passend het verscherpt toezicht op Griekenland ingevolge artikel 2, lid 1, van Verordening (EU) nr. 472/2013 te verlengen.

16. Griekenland is bij brief van 10 juni 2021 in de gelegenheid gesteld zijn standpunt over de beoordeling van de Commissie kenbaar te maken. In zijn antwoord van 17 juni 2021 heeft Griekenland zich in grote lijnen aangesloten bij de beoordeling door de Commissie van de economische uitdagingen waarvoor het land staat, hetgeen de basis vormt voor het verlengen van het verscherpt toezicht.

17. Griekenland zal kunnen blijven profiteren van de technische ondersteuning in het kader van het instrument voor technische ondersteuning, dat lidstaten met name bij de uitwerking en uitvoering van hun plannen voor herstel en veerkracht zal ondersteunen.

18. De Commissie is voornemens bij de uitvoering van het verscherpt toezicht nauw samen te werken met het Europees stabiliteitsmechanisme, in de context van het systeem voor vroegtijdige waarschuwing daarvan,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD: