Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Kennisgeving geschied onder nummer C(2022) 6859) (Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)

DE EUROPESE COMMISSIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

Gezien Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen⁽¹⁾, en met name punt 2, derde alinea, van bijlage III,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Bij Richtlijn 91/676/EEG zijn regels vastgesteld voor de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.

(2) In punt 2 van bijlage III bij Richtlijn 91/676/EEG is bepaald dat lidstaten die voornemens zijn meer dierlijke mest dan 170 kg stikstof per hectare (ha) op of in de bodem te brengen, hoeveelheden moeten vaststellen, zodanig dat geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van de in artikel 1 van die richtlijn genoemde doelstellingen. Indien een lidstaat krachtens punt b) van de tweede alinea een andere hoeveelheid toestaat, doet hij daarvan mededeling aan de Commissie, die de motivering volgens de regelgevingsprocedure van artikel 9, lid 2, bestudeert.

(3) Bij Beschikking 2005/880/EG⁽²⁾ heeft de Commissie een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG verleend, om de toestemming te geven op landbouwbedrijven met ten minste 70 % grasland mest van graasdieren op of in de bodem te brengen tot een maximumhoeveelheid van 250 kg stikstof per hectare per jaar.

(4) Bij Besluit 2010/65/EU⁽³⁾ heeft de Commissie Beschikking 2005/880/EG gewijzigd en een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG verleend, om tot en met 31 december 2013 de toestemming te geven op landbouwbedrijven met ten minste 70 % grasland mest van graasdieren op of in de bodem te brengen tot een maximumhoeveelheid van 250 kg stikstof per hectare per jaar.

(5) Bij Uitvoeringsbesluit 2014/291/EU van de Commissie⁽⁴⁾, dat verviel op 31 december 2017, is aan Nederland een derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG verleend om de toestemming te geven op landbouwbedrijven met ten minste 80 % grasland mest van graasdieren op of in de bodem te brengen tot een maximumhoeveelheid van 230 kg stikstof per hectare per jaar voor landbouwbedrijven op zuidelijke en centrale zandbodems en lössbodems en tot een maximumhoeveelheid van 250 kg stikstof per hectare per jaar voor landbouwbedrijven op andere bodems. De derogatie gold in 2016 voor 19 564 landbouwbedrijven, oftewel 47 % van het totale nettolandbouwoppervlak in Nederland.

(6) Bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van de Commissie⁽⁵⁾, dat verviel op 1 januari 2020, is aan Nederland een derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG verleend om de toestemming te geven op landbouwbedrijven met ten minste 80 % grasland mest van graasdieren op of in de bodem te brengen tot een maximumhoeveelheid van 230 kg stikstof per hectare per jaar voor landbouwbedrijven op zuidelijke en centrale zandbodems en lössbodems en tot een maximumhoeveelheid van 250 kg stikstof per hectare per jaar voor landbouwbedrijven op andere bodems. De derogatie gold in 2019 voor 18 818 landbouwbedrijven, oftewel 44,7 % van het totale nettolandbouwoppervlak in Nederland.

(7) Bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1073 van de Commissie⁽⁶⁾, dat verviel op 31 december 2021, is aan Nederland een derogatie verleend om de toestemming te geven op landbouwbedrijven met ten minste 80 % grasland mest van graasdieren op of in de bodem te brengen tot een maximumhoeveelheid van 230 kg stikstof per hectare per jaar voor landbouwbedrijven op zuidelijke en centrale zandbodems en lössbodems en tot een maximumhoeveelheid van 250 kg stikstof per hectare per jaar voor landbouwbedrijven op andere bodems. Dat uitvoeringsbesluit gold slechts voor twee jaar, om Nederland de gelegenheid te geven een versterkte handhavingsstrategie ter voorkoming van fraude bij de uitvoering van zijn mestbeleid volledig ten uitvoer te leggen. Bovendien werden daarin aanvullende voorwaarden opgenomen om ervoor te zorgen dat de veestapel niet toenam en om de ammoniakemissies bij het op of in de bodem brengen van mest te verminderen.

(8) Op 25 februari 2022 verzocht Nederland om een nieuwe derogatie op grond van punt 2, derde alinea, van bijlage III bij Richtlijn 91/676/EEG.

(9) Nederland rapporteerde op grond van artikel 10 van Richtlijn 91/676/EEG gegevens⁽⁷⁾ waaruit blijkt dat voor de periode 2016 tot en met 2019 ongeveer 14 % van de meetstations voor grondwater in Nederland gemiddelde nitraatconcentraties van meer dan 50 mg/l, 5 % van die meetstations gemiddelde nitraatconcentraties tussen 40 en 50 mg/l, en 73 % ervan gemiddelde nitraatconcentraties van minder dan 25 mg/l hebben opgetekend. Uit de gegevens bleek tevens dat voor de periode 2016 tot en met 2019 99 % van de meetstations voor oppervlaktewater in Nederland gemiddelde nitraatconcentraties van minder dan 50 mg/l heeft opgetekend en dat 96 % van die meetstations gemiddelde nitraatconcentraties van minder dan 25 mg/l heeft opgetekend. Niettemin was in de verslagperiode 2016 tot en met 2019 58 % van het zoete water eutroof, en kon 10 % eutroof worden indien geen maatregelen werden genomen.

(10) Deze gegevens, zoals gepubliceerd in het verslag over artikel 10 van Richtlijn 91/676/EEG⁽⁸⁾, lieten ook zien dat er duidelijke verschillen waren tussen de Nederlandse provincies en dat in een aantal Nederlandse provincies sprake is van vervuilingshotspots voor nitraatconcentraties in grondwater en eutrofiëring. In Limburg vertoonde 36 % van de grondwaterstations gemiddelde nitraatconcentraties van meer dan 50 mg/l en vertoonde 22 % een negatieve trend, terwijl 74 % van de oppervlaktewateren eutroof was en 16 % het risico liep eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Noord-Brabant vertoonde 26 % van de grondwaterstations gemiddelde nitraatconcentraties van meer dan 50 mg/l en vertoonde 20 % een negatieve trend, terwijl 68 % van het oppervlaktewater eutroof was en 7 % het risico liep eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Zeeland vertoonde 14 % van de grondwaterstations gemiddelde nitraatconcentraties van meer dan 50 mg/l en vertoonde 47 % een negatieve trend, terwijl 80 % van de oppervlaktewateren eutroof was en 11 % het risico liep eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Zuid-Holland was 54 % van de oppervlaktewateren eutroof en liep 17 % het risico eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Noord-Holland was 61 % van de oppervlaktewateren eutroof en liep 19 % het risico eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Utrecht vertoonde 24 % van de grondwaterstations een negatieve trend inzake nitraatconcentraties, terwijl 43 % van de oppervlaktewateren eutroof was en 10 % het risico liep eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Gelderland vertoonde 10 % van de grondwaterstations gemiddelde nitraatconcentraties van meer dan 50 mg/l en vertoonde 15 % een negatieve trend. In Overijssel vertoonde 18 % van de grondwaterstations gemiddelde nitraatconcentraties van meer dan 50 mg/l en vertoonde 19 % een negatieve trend, terwijl 67 % van de oppervlaktewateren eutroof was en 4 % het risico liep eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Drenthe vertoonde 15 % van de grondwaterstations gemiddelde nitraatconcentraties van meer dan 50 mg/l, terwijl 65 % van de oppervlaktewateren eutroof was en 9 % het risico liep eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Friesland vertoonde 23 % van de grondwaterstations een negatieve trend inzake nitraatconcentraties, terwijl 85 % van het oppervlaktewater eutroof was. In Groningen was 52 % van de oppervlaktewateren eutroof en liep 11 % het risico eutroof te worden als er geen maatregelen werden genomen. In Flevoland was 33 % van het oppervlaktewater eutroof.

(11) Uit de gegevens die Nederland in 2020 en 2021 in het kader van de verslagen op grond van Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1073 heeft gerapporteerd, blijkt dat de nitraatconcentraties in het grondwater in gebieden met löss-, zand- en kleibodems zijn gestegen. In het zuiden en het oosten van het zandgebied bedroeg de gemiddelde nitraatconcentratie in de bovenste meter van het grondwater in 2021 67 mg/l. Dit is meer dan de grenswaarde van de Unie van 50 mg/l. Sinds 2017 is de nitraatconcentratie in dat deel van het zandgebied verdubbeld. De gemiddelde concentratie in het noorden van het zandgebied bleef onder de grenswaarde van de Unie, maar steeg in 2021 tot 37 mg/l. In het lössgebied daalde de gemiddelde concentratie licht tot 57 mg/l in 2020, maar deze ligt nog steeds boven de grenswaarde van de Unie. In het kleigebied bleven de nitraatconcentraties steeds onder de grenswaarde, maar zijn zij toch gestegen. In de veengebieden werden de laagste concentraties gemeten, met een gemiddelde concentratie van 14 mg/l in 2021. Uit de gegevens bleek ook dat het van landbouwbedrijven afkomstige water in de wortelzone in het meetnetwerk voor de derogatie vaak de nitraatconcentratienormen overschreed, ook al bleef de gemiddelde waarde onder 50 mg/l.

(12) Nederland past overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Richtlijn 91/676/EEG op zijn gehele grondgebied een actieprogramma toe. Op 26 december 2021 heeft Nederland een nieuw actieprogramma voor de periode 2022-2025⁽⁹⁾ (het 7e Nitraatactieprogramma) vastgesteld, dat aanvullende maatregelen omvat om de verliezen van nutriënten (stikstof en fosfor) in het milieu te verminderen en dat gebaseerd is op een gedifferentieerde regionale aanpak, afhankelijk van het niveau van nutriëntenverontreiniging en het bodemtype. Uit de milieueffectbeoordeling, die ter voorbereiding van het 7e Nitraatactieprogramma is uitgevoerd door de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet, bleek echter dat de potentiële effecten van het actieprogramma niet zouden volstaan om de waterkwaliteitsdoelstellingen te bereiken. Op 25 februari 2022 heeft Nederland een addendum bij het 7e Nitraatactieprogramma⁽¹⁰⁾ vastgesteld, waarin wordt verwezen naar het Nationaal Programma Landelijk Gebied⁽¹¹⁾, dat voorziet in een integrale benadering van natuur, water en klimaat, met inbegrip van stikstofemissies, om aan de milieu- en klimaatvereisten van de Unie te voldoen. Met het addendum wil de Nederlandse regering haar ambities omzetten in concrete maatregelen ter verwezenlijking van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor nutriënten uit agrarische bronnen.

(13) Het 7e Nitraatactieprogramma 2022-2025 en het addendum daarbij bevatten de inspanningen die per regio nodig zijn voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor nitraten en fosfor uit agrarische bronnen, zoals bepaald in Richtlijn 91/676/EEG en in het Nederlandse stroomgebiedbeheersplan dat is vastgesteld in het kader van Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad⁽¹²⁾. Voor de nitraatconcentraties in grondwater moeten de regio’s Zand Noord, Zand Oost, Westelijk Noord-Brabant, Centraal zeeklei, Zuidwestelijk zeekleigebied en Westelijk zandgebied enige inspanning leveren om de doelstellingen te halen, terwijl de regio’s Gelderse Vallei, Oostelijk Noord-Brabant en Limburg Zand, en Lössgebied daarvoor aanzienlijke inspanningen moeten leveren. Voor de fosforconcentraties in oppervlaktewater (eutrofiëring) moeten de regio’s Zand Noord, Zand Oost, Westelijk Noord-Brabant, Oostelijk Noord-Brabant en Limburg Zand, Noordelijk zeekleigebied, Centraal zeeklei, en Zuidwestelijk zeekleigebied enige inspanning leveren om de doelstellingen te bereiken, terwijl de regio’s Gelderse Vallei, Lössgebied, Westelijk Zeeklei, Westelijk veengebied, en Westelijk zandgebied daarvoor aanzienlijke inspanningen moeten leveren. Dit strookt met de gegevens die Nederland uit hoofde van artikel 10 van Richtlijn 91/676/EEG heeft gerapporteerd.

(14) Nederland zal een nieuwe aanwijzing vaststellen voor gebieden die verontreinigd zijn door nitraten en fosfor uit agrarische bronnen ( “met nutriënten verontreinigde gebieden” ) die alle stroomgebieden omvat waarvan de meetpunten aangeven dat de grond- en oppervlaktewateren gemiddeld of incidenteel met nitraten zijn verontreinigd, gevaar lopen te worden verontreinigd en een stijgende tendens vertonen, of eutroof zijn, of dreigen eutroof te worden. Bij de aanwijzing moet ook rekening worden gehouden met de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, met name de arresten in de zaken C-221/03⁽¹³⁾ en C-543/16⁽¹⁴⁾. Indien er op 1 januari 2024 geen nieuwe aanwijzing is vastgesteld, zullen alle gebieden waar enige of aanzienlijke inspanningen nodig zijn, worden aangewezen als met nutriënten verontreinigde gebieden.

(15) Dit derogatieverzoek moet worden bekeken binnen de bredere beleidscontext van de EU met betrekking tot nutriëntenbeheer, met name de doelstellingen en streefcijfers van de Richtlijnen 2000/60/EG, 2006/118/EG⁽¹⁵⁾ en 2008/56/EG⁽¹⁶⁾ van het Europees Parlement en de Raad, de toenemende ambitie van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen⁽¹⁷⁾ en het strategisch GLB-plan voor Nederland⁽¹⁸⁾, alsook de doelstellingen van de Europese Green Deal inzake nutriëntenverontreiniging. De Europese Green Deal stelt voor de Unie doelstellingen vast voor het verminderen van nutriëntenverliezen en het beperken van andere broeikasgassen dan CO2, namelijk methaan en distikstofoxide, waarvan bemesting en vee een belangrijke bron zijn. In het bijzonder heeft de Unie zich er in de “van boer tot bord”-strategie⁽¹⁹⁾ en het actieplan om de verontreiniging tot nul terug te dringen⁽²⁰⁾, toe verbonden om het verlies van nutriënten in 2030 met 50 % te verminderen en tegelijkertijd de vruchtbaarheid van de bodem in stand te houden, wat moet leiden tot een vermindering van het gebruik van meststoffen met 20 %, en om de ecosysteemgebieden van de EU waar de “kritische belasting” van stikstofdepositie wordt overschreden en waar luchtverontreiniging de biodiversiteit bedreigt, met 25 % te verminderen.

(16) In de Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied van 10 juni 2022⁽²¹⁾ merkt de Nederlandse regering op: “In veenweidegebieden, Natura 2000-gebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, de kwetsbare beekdalen en overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden zijn de opgaven het grootst. Agrariërs hebben hier te maken met meer bedrijfsbeperkingen of minder ontwikkelingsmogelijkheden. Extensivering van de bedrijfsvoering is dan de meest geëigende route voor de landbouw.”. Er is ook een verbintenis om overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden te creëren. “Overgangsgebieden zijn gebieden grenzend aan Natura 2000-gebieden die een bijdrage leveren aan systeemherstel voor behoud en herstel van de biodiversiteit in het betreffende Natura 2000-gebied.”.

(17) De Commissie heeft het Nederlandse derogatieverzoek onderzocht in het licht van de vereisten en doelstellingen van Richtlijn 91/676/EEG en de ervaring die is opgedaan met eerdere derogatiebesluiten, en van het 7e Nitraatactieprogramma en het addendum daarbij. Zij heeft ook de trends in de waterkwaliteit onderzocht en rekening gehouden met de doelstellingen van de Europese Green Deal. Op basis daarvan acht de Commissie het noodzakelijk om voor graslandbedrijven te zorgen voor een voorspelbare overgangsperiode van maximaal 4 jaar totdat de geplande hervormingen zoals uiteengezet in het addendum volledig in de Nederlandse wetgeving zijn geïntegreerd, en om de geleidelijke uitvoering van de nieuwe hervormingen te begeleiden. De Commissie meent ook dat Nederland voor de verwezenlijking van de doelstellingen van Richtlijn 91/676/EEG aan strenge aanvullende voorwaarden moet voldoen, met name, maar niet alleen, in de met nutriënten verontreinigde gebieden. De gevraagde derogatie moet het in het addendum en in het Nationaal Programma Landelijk Gebied omschreven hervormingstraject ondersteunen.

(18) De bij dit besluit verleende derogatie doet geen afbreuk aan de verplichting van Nederland om Richtlijn 92/43/EEG van de Raad⁽²²⁾ en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in zaak C-293/17⁽²³⁾, met name wat de uitlegging van artikel 6, lid 3, van die richtlijn betreft, alsmede Richtlijn 2000/60/EG en Richtlijn 2008/56/EG toe te passen; dit sluit ook niet uit dat aanvullende maatregelen nodig kunnen zijn om aan de uit die richtlijnen voortvloeiende verplichtingen te voldoen.

(19) Het is van essentieel belang ervoor te zorgen dat het toestaan van extra hoeveelheden mest per hectare per jaar de verwezenlijking van de doelstellingen of naleving van de voorschriften van andere Uniewetgeving waarvoor stikstof- en fosforverontreiniging een belemmering kan vormen, niet vertraagt dan wel in gevaar brengt. Daarom mogen nationale vergunningen voor afwijkingen voor individuele landbouwers niet worden toegestaan in grondwaterbeschermingsgebieden en in Natura 2000-gebieden, noch binnen de bufferzones rond Natura 2000-gebieden zoals die zijn omschreven in het Nederlandse Nationaal Programma Landelijk Gebied en waarvan de omvang in 2023 zal worden gespecificeerd.

(20) De veedichtheid in Nederland blijft zeer hoog; in 2016 was deze de hoogste in de Unie, bijna vijf keer hoger dan het Uniegemiddelde. Volgens de door Nederland verstrekte gegevens daalde de totale veestapel in de periode 2019-2021 met 2,5 %, terwijl het aantal runderen toenam.

(21) De totale mestproductie van 2020 mag niet worden overschreden. Dit plafond voor de maximale mestproductie zal op 1 januari 2024 in de nationale wetgeving worden opgenomen. Bovendien moet de uitvoering van de hervormingen die in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied zijn gepland, leiden tot een geleidelijke vermindering van de mestproductie tegen het einde van de geldigheidsduur van het onderhavige besluit.

(22) Met name in met nutriënten verontreinigde gebieden is het noodzakelijk het 7e Nitraatactieprogramma en het addendum daarbij aan te vullen met specifieke maatregelen waarvan is erkend dat zij doeltreffend zijn bij het duurzaam nutriëntenbeheer op bedrijfsniveau en bij het verminderen van nutriëntenverliezen naar grondwater en zoet water.

(23) Nederland heeft een versterkte handhavingsstrategie vastgesteld om fraude bij de uitvoering van zijn mestbeleid beter te voorkomen. Die strategie werd uitgevoerd in de jaren 2020-2021, maar liep als gevolg van de COVID-pandemie ook enige vertraging op. De uitvoering van de hoofdlijnen van de strategie moet doeltreffend worden voortgezet en uitgebreid tot andere regio’s waar uit de onafhankelijke beoordeling blijkt dat er een aanzienlijk risico bestaat dat de regels inzake mestbeheer opzettelijk niet worden nageleefd. De overgangsperiode voor de geplande landbouwhervormingen kan ook tot meer fraude leiden, en daarom moeten de controles worden geïntensiveerd.

(24) Voor de verlening van vergunningen aan individuele landbouwers gelden bepaalde voorwaarden die tot doel hebben de bemesting op bedrijfsniveau in overeenstemming te brengen met de gewasbehoeften en stikstof- en fosfaatuitspoeling te voorkomen. De in dit besluit vastgestelde maatregelen moeten de maatregelen die reeds worden toegepast in het kader van het 7e Nitraatactieprogramma en het addendum daarbij aanvullen.

(25) Nederland moet alle in bijlage III bij Richtlijn (EU) 2016/2284 van het Europees Parlement en de Raad⁽²⁴⁾ vastgestelde maatregelen ter vermindering van de ammoniakemissies ten uitvoer leggen. In het verslag over het effect van Richtlijn 91/676/EEG op de uitstoot van gasvormige stikstof⁽²⁵⁾ werd geconcludeerd dat de derogatie in sommige regio’s met een hoge veedichtheid tot hogere gasvormige emissies kan leiden. Daarom moeten passende maatregelen ter vermindering van de ammoniakemissies worden genomen, waaronder emissiearme verspreidingstechnieken, zo nodig in combinatie met een maximale temperatuur waarbij mest mag worden opgebracht en een strikte verplichting om op akkers opgebrachte mest/drijfmest onmiddellijk in de bodem te brengen.

(26) De in artikel 4 van dit besluit vastgestelde voorwaarden worden beschouwd als de versie van de in het nationale recht vastgestelde beheerseisen in de zin van artikel 12 en 13 van Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad⁽²⁶⁾, en de voorwaarden van de artikelen 5 tot en met 9 van dit besluit worden voor de entiteiten waarvoor een derogatie geldt beschouwd als de versie van de in het nationale recht vastgestelde beheerseisen in de zin van artikel 12 en 13 van Verordening (EU) 2021/2115.

(27) Nederland moet voldoen aan de doelstellingen inzake broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in het klimaat- en energiekader 2030. Een omzetting van landgebruik van grasland in bouwland zou leiden tot een toename van de emissies van koolstof in de bodem en zou de naleving van artikel 4 van Verordening (EU) 2018/841 van het Europees Parlement en de Raad⁽²⁷⁾ belemmeren.

(28) Richtlijn 2007/2/EG van het Europees Parlement en de Raad⁽²⁸⁾ stelt algemene regels vast voor de oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Unie, ter ondersteuning van het milieubeleid van de Unie en beleidsmaatregelen of activiteiten van de Unie die van invloed kunnen zijn op het milieu. In voorkomend geval moet de in het kader van dit besluit verzamelde ruimtelijke informatie in overeenstemming zijn met de bepalingen van die richtlijn. Met het oog op minder administratieve lasten en meer coherente gegevens moet Nederland bij het verzamelen van de vereiste gegevens in het kader van dit besluit — waar passend — bovendien gebruikmaken van de informatie die is gegenereerd in het kader van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem dat Nederland heeft ingesteld uit hoofde van artikel 67, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad⁽²⁹⁾.

(29) Dit besluit is van toepassing tot en met 31 december 2025.

(30) De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het bij artikel 9 van Richtlijn 91/676/EEG ingestelde comité,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD: