ADVIES VAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE over het vierde jaarlijkse verslag van de Commissie over de uitvoering van de hervorming van de structuurfondsen - 1992

Advies over het vierde jaarlijkse verslag van de Commissie over de uitvoering van de hervorming van de structuurfondsen - 1992 (94/C 195/06)

De Commissie heeft op 29 november 1993 besloten overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over het vierde jaarlijkse verslag van de Commissie over de uitvoering van de hervorming van de structuurfondsen - 1992.

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 19 april 1994 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Little.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 315e Zitting (vergadering van 27 april 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Commissie heeft, overeenkomstig de bepalingen van de Verordeningen van de Raad nrs. 2052/88 (artikel 16) en 4253/88 (artikel 31), haar vierde jaarverslag over de tenuitvoerlegging van de nieuwe structuurfondsenregeling gepubliceerd.

1.2. Dit verslag sluit aan bij de drie jaarverslagen en de tussentijdse balans [doc. COM(92) 84 van 18 maart 1992] die zij al eerder heeft uitgebracht en waarover het Comité telkens is geraadpleegd.

1.3. Het ligt qua algemene opzet volledig in de lijn van de vorige jaarverslagen. Wel is in dit vierde verslag meer aandacht geschonken aan het effect van de steunverlening - een aspect waarop de Commissie met het verstrijken van de jaren een steeds betere kijk krijgt - dan in de vroegere verslagen. Ook is dit keer minder uitvoerig ingegaan op de tenuitvoerlegging zelf, d.w.z. op de concrete vormen van bijstandverlening en de uitgetrokken begrotingsmiddelen, waaruit valt op te maken dat de tenuitvoerlegging van de nieuwe regeling aan het eind van het voorlaatste jaar van de huidige programmeringsperiode op een bevredigende wijze verloopt.

2. Tenuitvoerlegging van de nieuwe regeling in 1992

In het onderstaande worden enkele bevindingen van de Commissie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de structuurfondsenregeling in 1992 op een rijtje gezet.

2.1. Financiële aspecten

De vastleggingskredieten voor de oorspronkelijke doelstellingen en regio's bedroegen in 1992 16,925 miljard ecu en die voor de nieuwe Länder 1,046 miljard ecu. Het ziet er dus naar uit dat de in de Kaderverordening van 1988 aangegeven doelstelling - een reële verdubbeling van de jaarlijkse vastleggingskredieten in 1993 (ten opzichte van het niveau van 1987) - zal worden gehaald.

De betalingsverplichtingen voor de oorspronkelijke doelstellingen en regio's bedroegen in 1992 15,816 miljard ecu en die voor de nieuwe Länder 1,237 miljard ecu, zodat aan het eind van het voorlaatste jaar van de programmeringsperiode 1989-1993 iets meer dan drie vierde van de voor de CB's bestemde middelen blijkt te zijn besteed. Ook op dit vlak verloopt alles dus volgens plan.

2.1.1. Doelstelling 1

De landen en regio's van doelstelling 1 hebben in 1992 een inspanning geleverd om alle toegezegde en beschikbare middelen te kunnen opgebruiken. Zo zijn in 1992 de laatste operationele programma's ingediend en goedgekeurd en is bij een aantal programma's het tijdschema aangepast. Wel is de uitvoering van het Italiaanse CB weer met de nodige moeilijkheden gepaard gegaan, met name wat de betalingen betreft.

De in 1991 goedgekeurde aanvullende programma's ten behoeve van de nieuwe Länder en Oost-Berlijn zijn voor het grootste deel probleemloos uitgevoerd. Er zijn zelfs zo veel steunaanvragen ingediend dat al een aantal betalingen zijn verricht die pas voor de volgende jaren waren gepland.

In de Kaderverordening van 1988 is bepaald dat de vastleggingskredieten voor "doelstelling 1-regio's" geleidelijk aan dienen te worden opgetrokken, met als uiteindelijk doel een reële verdubbeling van deze kredieten in 1992. Deze doelstelling is ruimschoots verwezenlijkt.

2.1.2. Doelstelling 2

Wat de CB's van de programmeringsfase 1989-1991 betreft, blijkt dat per 31 december 1992 voor vrijwel alle desbetreffende programma's betalingsverplichtingen waren aangegaan. Verwacht werd dat de betalingen zelf in de meeste gevallen in de loop van 1993 hun beslag zouden krijgen.

Wat de CB's van de programmeringsfase 1992-1993 aangaat, blijkt dat de meeste operationele programma's begin 1992 zijn ingediend. De vastleggingskredieten bedroegen in totaal 1,620 miljard ecu, hetgeen overeenkomt met 49 % van het voor deze programmeringsfase uitgetrokken bedrag.

2.1.3. Doelstellingen 3 en 4

Eind 1992 waren voor alle CB's van de programmeringsfase 1990-1992 betalingsverplichtingen aangegaan.

Op 6 november 1992 zijn negen CB's voor niet onder doelstelling 1 vallende regio's van doelstelling 3 en doelstelling 4 goedgekeurd. De nieuwe CB's, waarmee een bedrag van 2,1 miljard ecu is gemoeid, liggen qua prioriteiten volledig in de lijn van de vorige CB's, maar er is wel voor een grotere flexibiliteit gezorgd, zodat ook maatregelen kunnen worden genomen ten behoeve van personen die minder dan twaalf maand werkloos zijn.

2.1.4. Doelstelling 5a

Met betrekking tot doelstelling 5a hebben zich in 1992 geen noemenswaardige veranderingen voorgedaan. De aangegane betalingsverplichtingen hadden vooral betrekking op de toekenning van compenserende vergoedingen ter verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur.

2.1.5. Doelstelling 5b

In 1992 zijn de laatste zeven operationele programma's in het kader van doelstelling 5b goedgekeurd, zodat het totale aantal programma's nu 73 bedraagt. Voor de periode 1989-1993 is hiervoor een bedrag van 2,607 miljard ecu (in prijzen van 1989) uitgetrokken. Het uitvoeringstempo is in de loop van het jaar toegenomen, maar het varieert nog steeds naar gelang van de regio.

2.1.6. Communautaire initiatieven

In december 1992 is de operationele fase van de twaalf in 1990 en 1991 goedgekeurde communautaire initiatieven van start gegaan. In mei 1992 is een nieuw initiatief opgezet, nl. het "RETEX"-programma, dat tot doel heeft de economische diversifiëring in sterk van de textiel- en kledingsector afhankelijke regio's te versnellen. De vastleggingskredieten voor dit soort initiatieven bedroegen in 1992 in totaal 1,970 miljard ecu.

2.2. Toepassing van de beginselen van de hervorming van 1988

Net als in de drie vorige jaren bleek in 1992 de toepassing van het programmerings-, het concentratie- en het partnerschapsbeginsel over het geheel genomen bevredigende resultaten op te leveren, terwijl de toepassing van het additionaliteitsbeginsel met de nodige moeilijkheden gepaard is gegaan.

2.3. Evaluatie van het effect van de steunverlening

De methodes voor het evalueren van het effect van de steunverlening zijn in 1992 aanzienlijk aangescherpt. Zo is in dat jaar een aanvang gemaakt met thematische evaluaties. Deze evaluatiemethode wordt in het jaarverslag uitvoerig belicht. De Commissie geeft toe dat de kwaliteit van de resultaten - d.w.z. het beeld dat van het effect van de steunverlening wordt verkregen - niet altijd aan de verwachtingen beantwoordde. Niettemin is zij van oordeel dat deze thematische evaluaties waardevolle informatie hebben opgeleverd, waaruit de nodige lering kan worden getrokken voor het bepalen van de toekomstige prioriteiten.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Algemene beoordeling van het jaarverslag

Het Comité is van oordeel dat het vierde jaarverslag uitvoerige en zeer nuttige informatie over de tenuitvoerlegging van de nieuwe structuurfondsenregeling in 1992 en over de vooruitgang sinds de goedkeuring van de nieuwe regeling in 1988 bevat.

Het stelt met voldoening vast dat vanuit financieel oogpunt gezien alles volgens plan verloopt en dat er in 1992 vooruitgang is geboekt wat de toepassing van de beginselen van de hervorming van 1988 betreft.

3.2. Verschijningsdatum van het verslag

In het kader van de recente algemene herziening van de structuurfondsenregeling heeft de Raad in juli 1993 het juridische en administratieve kader voor de tenuitvoerlegging van de structuurfondsenregeling in de periode 1994-1999 vastgesteld. Het Comité betreurt dat het onderhavige jaarverslag nog niet gereed was toen de nieuwe structuurfondsenverordeningen door de Raad zijn behandeld en goedgekeurd.

3.3. Invloed van de vorige adviezen van het Comité

Het Comité stelt met voldoening vast dat de Commissie verschillende aanbevelingen uit zijn advies over het verslag van 1991 (rapporteur: de heer Quevedo Rojo) (1) heeft overgenomen. Het is daarentegen teleurgesteld over de passage waarin de inschakeling van de sociaal-economische kringen wordt behandeld (zie par. 4.1).

3.4. Suggesties voor het jaarverslag over 1993

3.4.1. Het jaarverslag over 1993 - het laatste jaar van de eerste programmeringsperiode sinds de hervorming van 1988 - biedt de Commissie een goede gelegenheid om na te gaan welke conclusies uit de ervaringen van de afgelopen jaren kunnen worden getrokken met het oog op de toepassing van de nieuwe structuurfondsenregeling vanaf 1994. Daarom, en gelet op de recente herziening van de structuurfondsenverordeningen, stelt het Comité voor dat de Commissie in haar laatste verslag over de eerste programmeringsperiode nagaat:

- in hoeverre de Gemeenschap en de lid-staten hun regionaal beleid hebben weten te coördineren, en met name in hoeverre de keuze van de te steunen regio's overeenstemt;

- in hoeverre het regionaal beleid en de andere beleidsvormen van de Gemeenschap op elkaar zijn afgestemd (het effect van de structurele steunverlening op de economische en sociale samenhang wordt behandeld in par. 4.4);

- welke gevolgen het structuurbeleid met zich meebrengt voor het milieu.

Die informatie moet o.m. het Comité in staat stellen deze aspecten nader onder de loep te nemen, zoals b.v. is gebeurd met de toepassing van de beginselen van de hervorming, waarop in hoofdstuk III van het jaarverslag uitvoerig wordt ingegaan.

3.4.2. De behandeling van bovengenoemde thema's mag evenwel niet ten koste gaan van de analyse van het effect van de steunverlening en de toepassing van het additionaliteitsbeginsel, twee belangrijke onderdelen van deze jaarverslagen. Het Comité is van oordeel dat zijn voorstel niet indruist tegen het streven van de Commissie - waar het Comité overigens volledig achter staat - om de omvang van haar jaarverslagen voortaan enigszins te beperken.

3.4.3. Het is een goede zaak dat de Commissie al positief heeft gereageerd op het voorstel om het Comité bij het bepalen van de structuur en de presentatie van de toekomstige verslagen te betrekken.

3.4.4. Ook een aantal andere van de in paragraaf 4 behandelde aspecten zouden in de volgende jaarverslagen aan de orde moeten komen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het partnerschapsbeginsel en de inschakeling van de sociaal-economische kringen

4.1.1. Het Comité heeft een aantal jaren geleden de aandacht gevestigd op de positieve bijdrage die de sociaal-economische kringen aan de tenuitvoerlegging van de structuurfondsenregeling in al haar aspecten kunnen leveren. Het is dan ook teleurgesteld over het feit dat dit aspect slechts weinig aandacht krijgt (hoofdstuk III, par. 3), temeer daar het er in zijn advies over het vorige jaarverslag (1) juist bij de Commissie op heeft aangedrongen een overzicht te geven van de mate waarin en de manier waarop de sociaal-economische kringen sinds 1989 in de diverse lid-staten bij de tenuitvoerlegging van de structuurfondsenregeling worden betrokken. Het heeft zelf ook een dergelijk onderzoek verricht, waarvan de resultaten zijn uiteengezet in een recent advies (2). Het wijst erop dat zijn eigen onderzoek, hoe nuttig dit ook is, een onafhankelijk en alomvattend onderzoek door de Commissie echter niet kan vervangen.

4.1.2. In bovengenoemd initiatiefadvies over de participatie van de sociaal-economische kringen in het kader van het regionaal beleid (rapporteur: de heer Masucci) (3) wordt uitvoerig ingegaan op de positieve bijdrage die de sociaal-economische kringen kunnen leveren in het kader van het regionaal beleid. Daarbij wordt er duidelijk op gewezen dat het de sociaal-economische kringen er niet om te doen is zich de beslissingsbevoegdheden van de politieke instanties toe te eigenen.

4.1.3. In artikel 4 van de nieuwe Kaderverordening [Verordening (EEG) nr. 2081/93] wordt bepaald dat de sociaal-economische kringen voortaan via de "partnerschapsprocedure" bij de tenuitvoerlegging van het structuurbeleid moeten worden betrokken. Daarbij wordt gepreciseerd dat het "partnerschap" de voorbereiding van de CB's en de financiering, de beoordeling vooraf, het toezicht en de evaluatie achteraf van de operationele programma's omvat. De door de Raad goedgekeurde formulering van artikel 4 is een compromis over de door de Commissie uitgewerkte formulering, die echter precieser was en nauwer aansloot bij de opvattingen die het Comité in zijn vroegere adviezen naar voren heeft gebracht.

4.1.4. Niettemin is het Comité van oordeel dat uit de definitieve versie van artikel 4 duidelijk blijkt dat de sociaal-economische kringen bij het "nauw overleg" in het kader van de partnerschapsprocedure dienen te worden betrokken, zij het "overeenkomstig de respectieve institutionele regelingen en gebruiken van elke lid-staat" (4). Daar de situatie momenteel in alle lid-staten te wensen overlaat, vindt het Comité het nieuwe artikel 4 dan ook een goede zaak (5). Het is evenwel nog niet bekend hoe de lid-staten de nieuwe regeling gaan toepassen. In ten minste één lid-staat - Ierland - valt er in ieder geval al een zekere achteruitgang waar te nemen sinds de nieuwe structuurfondsenregeling in werking is getreden. Het Comité dringt er daarom bij de Commissie op aan de toepassing van de nieuwe partnerschapsregeling op de voet te volgen.

4.1.5. In het kader van de voorbereiding van dit advies heeft de studiegroep een bezoek aan Schotland gebracht, waar zij zeer nuttige informatie over de tenuitvoerlegging van de structuurfondsenregeling en over de toepassing van het partnerschapsbeginsel heeft verzameld. Uit contacten aldaar is gebleken dat het partnerschapsbeginsel in de programmeringsperiode 1989-1993 voornamelijk bij het selecteren en de tenuitvoerlegging van de projecten is toegepast. Alle partijen waren het erover eens dat de partnerschapsregeling té bureaucratisch en onpraktisch is.

Bij gesprekken met vertegenwoordigers van de Britse regering is duidelijk geworden dat het Verenigd Koninkrijk niet van plan is nationale of regionale werkgevers- of werknemersorganisaties als "partners" bij de tenuitvoerlegging van het structuurbeleid te betrekken, d.w.z. dat het Verenigd Koninkrijk niet van plan is vertegenwoordigers van deze organisaties in de CB-werkgroepen op te nemen. De Britse overheid is van oordeel dat die werkzaamheden zo technisch zijn dat in deze werkgroepen veeleer vertegenwoordigers van de betrokken ontwikkelingsmaatschappijen moeten worden opgenomen, die immers over de vereiste technische kennis en over de nodige ervaring met de economische problemen in de betrokken gebieden beschikken (in de nieuwe programmeringsfase zijn voor Schotland alléén zeven CB's vastgesteld). Anderzijds blijkt het Verenigd Koninkrijk al wel, in het kader van een ruimer en informeel "partnerschap", overleg te plegen met nationale en regionale werkgevers- en werknemersorganisaties over een aantal aspecten van de tenuitvoerlegging van de structuurfondsenregeling; op dit moment gaat dit overleg met name over de voorbereiding van nieuwe regionale plannen.

De nieuwe "partnerschapsregeling" vormt een aanzienlijke vooruitgang ten opzichte van de vorige, omdat deze procedure zich wellicht uitstekend leent voor het voeren van overleg over onderwerpen van strategische aard en voor het houden van toezicht. Niettemin is het Comité van oordeel dat deze regeling minder ver gaat dan het in artikel 4 van de Kaderverordening bedoelde "partnerschap" en dat de officiële partnerschapscomités niet voldoende onafhankelijk zijn.

4.1.6. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan haar visie op het "partnerschapsbeginsel" uitvoeriger toe te lichten en in haar jaarverslagen zo spoedig mogelijk een beschrijving van de toepassing hiervan in de diverse lid-staten en een evaluatie van de naleving van het nieuwe artikel 4 op te nemen.

4.2. Additionaliteit

4.2.1. Bij de goedkeuring van de Coördinatieverordening in juli 1993 zijn ook de regels voor de toepassing van het additionaliteitsbeginsel aangepast om te bereiken dat zich bij de controle op de naleving van dit beginsel minder praktische problemen voordoen. Zo dienen de lid-staten voortaan vóór de vaststelling van CB's met de Commissie een regeling voor de controle op de naleving van het additionaliteitsbeginsel te treffen en de hiervoor noodzakelijke financiële gegevens te verstrekken.

4.2.2. Het welslagen van het structuurbeleid staat of valt met de naleving van het additionaliteitsbeginsel. Het Comité acht het dan ook van vitaal belang dat de lid-staten ertoe worden verplicht zich te houden aan de in de structuurfondsenverordeningen neergelegde regel dat zij hun uitgaven voor structuurmaatregelen, voor het gehele betrokken grondgebied, op hetzelfde peil dienen te houden als tijdens de voorgaande programmeringsperiode. Bovendien moet er zorgvuldig op worden toegezien dat de prioriteiten van de structuurfondsenregeling in grote lijnen stroken met de structurele uitgaven van elke lid-staat.

4.2.3. Het Comité staat volledig achter de nieuwe regeling, maar hoopt dat de toepassing van het additionaliteitsbeginsel in de voorgaande jaren nu niet veronachtzaamd gaat worden. Het hoopt ook dat de door de lid-staten toegezegde samenwerking het mogelijk zal maken een duidelijk overzicht te krijgen van de manier waarop dit beginsel overal in de Gemeenschap is toegepast.

4.3. Concentratie

Het Comité heeft zich steeds consequent vóór concentratie van de beschikbare middelen uitgesproken, niet alleen in het kader van de hervorming van 1988, maar ook naar aanleiding van de recente herziening van de structuurfondsenverordeningen en van andere initiatieven. Het betreurt dat de Commissie in haar jaarverslag zo weinig aandacht schenkt aan dit belangrijke aspect van de regeling. Het zou bijvoorbeeld interessant zijn te weten of het concentratiebeginsel en andere beginselen van de structuurfondsenregeling wel in acht worden genomen wanneer op het laatste moment wordt beslist om de steun een andere bestemming te geven.

4.4. Evaluatie van het effect van de structurele steunverlening

Het Comité stelt met voldoening vast dat de Commissie in haar jaarverslag een uitgebreid hoofdstuk over de evaluatie van de communautaire bijstandsverlening heeft opgenomen (hoofdstuk III, par. 2). Daar het vrijwel onmogelijk is het zuiver economische effect van de steunverlening te kwantificeren, is het een goede zaak dat de Commissie dit effect via thematische en andere technische evaluaties duidelijk tracht te maken. Het Comité zou gaarne zien dat de Commissie op deze weg verdergaat om een zo breed mogelijke kijk op het effect van de steunverlening te krijgen. Op lange termijn zou het meest overtuigende bewijs van de efficiency van de structurele steunverlening zijn geleverd indien zou blijken dat geen structurele steun meer nodig is.

4.5. Effect van het beleid op andere terreinen

4.5.1. Het Comité stelt tot zijn grote voldoening vast dat de Commissie er door de nieuwe Coördinatieverordening en door het Verdrag van Maastricht toe wordt verplicht om de drie jaar een verslag over de verwezenlijking van de hoofddoelstelling van de structuurfondsen, nl. de versterking van de economische en sociale samenhang binnen de Gemeenschap, uit te brengen en daarin de specifieke bijdrage van de structuurfondsen onder de loep te nemen. Dit verslag dient vergezeld te gaan van concrete voorstellen met betrekking tot andere communautaire beleidsmaatregelen die gevolgen hebben voor de samenhang binnen de Gemeenschap. Het Comité neemt aan dat het te gelegener tijd over dit verslag zal worden geraadpleegd.

4.5.2. Zoals het Comité al eerder heeft opgemerkt is het regionaal beleid gericht op het stimuleren van de ontwikkeling van de regio's, maar is de ontwikkeling van de regio's niet uitsluitend afhankelijk van het regionaal beleid. Het Comité staat dan ook volledig achter bovengenoemde verplichting, waar het trouwens zelf al meermaals op heeft aangedrongen.

4.6. Effect van de steunverlening op de diverse regio's binnen elk van de lid-staten

4.6.1. Het Comité heeft er bij vorige gelegenheden op gewezen dat de verschillen in economische ontwikkeling binnen de lid-staten nog groter worden. Het betreurt dan ook dat de Commissie in haar verslag niet aangeeft of het beleid van de Gemeenschap daarin verbetering heeft gebracht dan wel of de situatie nog verder is verslechterd.

4.6.2. Zowel in het ene als in het andere geval kan de mate van coördinatie tussen het communautaire beleid en het (regionale en andere) beleid van de lid-staten zelf een belangrijke rol hebben gespeeld. In het verslag wordt daar echter geen informatie over verstrekt. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan ook informatie te verstrekken over de gevolgen van het regionaal beleid van de Gemeenschap voor de diverse regio's binnen elk van de lid-staten. Verder zou ook - en vooral - een vergelijking tussen de structuur van de communautaire uitgaven en die van de nationale uitgaven ten behoeve van de diverse regio's nuttig zijn.

4.7. Ondersteuning van investeringen in "doelstelling 5a-regio's"

4.7.1. Het Comité stelt vast dat de steunverlening in het kader van doelstelling 5a in 1992 nog steeds vooral bestond in het toekennen van compenserende vergoedingen aan landbouwers in probleemgebieden.

4.7.2. Dat zo weinig middelen naar investeringen zijn gegaan, blijkt samen te hangen met de onzekerheid omtrent de hervorming van het GLB en de afloop van de GATT-onderhandelingen. Het Comité hoopt dat investeringen in de toekomst een grotere en dynamischere rol zullen spelen.

Gedaan te Brussel, 27 april 1994.

De Voorzitter

van het Economischen Sociaal Comité

Susanne TIEMANN

(1) PB nr. C 161 van 14. 6. 1993, blz. 46-50.

(2) PB nr. C 127 van 7. 5. 1994.