ADVIES VAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE over het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging

Advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (1) (94/C 195/19)

De Raad heeft op 29 oktober 1993 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 130 S van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 april 1994 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Boisserée.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 315e Zitting (vergadering van 27 april 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met 116 stemmen vóór en 7 stemmen tegen, bij 9 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De ontwerp-richtlijn, die op artikel 130 S van het Verdrag betreffende de Europese Unie is gebaseerd, heeft betrekking op de toekenning door de overheid van milieuvergunningen aan bepaalde industriële installaties in de volgende sectoren:

- energie-industrie,

- produktie en verwerking van metalen,

- fabricage van non-ferro-produkten,

- chemische industrie,

- afvalbeheer,

- andere industrieën.

1.2. Anders dan bij vroegere EG-milieurichtlijnen wordt in het onderhavige ontwerp uitgegaan van een "geïntegreerde aanpak", d.w.z. dat alle emissies in lucht, water en bodem, evenals afval en andere milieuproblemen (b.v. lawaai), worden meegenomen.

1.3. Voorgesteld wordt, naar het doel van de richtlijn, nl. preventie en bestrijding van milieuverontreiniging, toe te werken via naleving van emissiegrenswaarden en het streven naar kwaliteitsnormen voor het milieu. De ontwerp-richtlijn zelf bevat geen grenswaarden of normen om de bedoelde emissiebeperking en milieukwaliteit te bereiken; in plaats daarvan wordt naar andere EG-bepalingen dan wel de wetgeving van de lid-staten, plaatselijke voorschriften en de richtsnoeren van de WHO verwezen.

1.4. Wel bevat de ontwerp-richtlijn zeer gedetailleerde regelingen m.b.t. de vergunningsprocedure, m.n. over het aanvragen van vergunningen en over de eisen die de vergunningen moeten bevatten. Verder zijn er regelingen inzake:

- openbare kennisgeving,

- coördinatie van de betrokken instanties,

- toezicht op de betrokken bedrijven, m.n. evaluatie van alle toegekende vergunningen om de tien jaar,

- uitwisseling van informatie tussen de lid-staten en de Commissie over de tenuitvoerlegging van de bepalingen.

1.5. Het Commissievoorstel is uitdrukkelijk gebaseerd op het vijfde milieu-actieprogramma van de Gemeenschap (zie aldaar hoofdstuk 4.1).

2. Samenvatting van het advies van het Comité

- De geïntegreerde aanpak wordt een goede zaak geacht, maar het Comité heeft een aantal ernstige bedenkingen tegen het voorstel en zou tal van wijzigingen willen aanbrengen.

- Het Comité stelt voor, een algemene verplichting inzake emissiebeperking aan de hand van de "beste beschikbare technieken" (BBT) in te voeren.

- Het Comité dringt erop aan dat de richtlijn wordt verbonden met een opdracht aan de Commissie om aan de hand van prioritaire milieudoelstellingen voorstellen voor de vaststelling van Europese grenswaarden inzake emissies uit te werken. Voor de technische details kan naar normen van Europese of internationale normalisatie-instellingen worden verwezen.

- Volgens het Comité dienen te gedetailleerde procedurele regelingen evenwel uit de richtlijn te worden weggelaten.

- Ten aanzien van de bepalingen over de verhouding tussen emissiegrenswaarden en kwaliteitsnormen voor het milieu heeft het Comité bedenkingen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Aanpak van milieuverontreiniging aan de bron (industriële installaties), d.w.z. de geïntegreerde benadering van verontreiniging van lucht, water en bodem, m.i.v. lawaai, wordt door het Comité een goede zaak geacht (zie par. 4.23 van het advies over het vijfde milieu-actieprogramma) (2). Het Comité is evenwel van mening dat de richtlijn niet klaar is om te worden vastgesteld, daar zij in haar huidige vorm niet aan de doelstellingen van artikel 130 R van het EU-Verdrag (voorzorgsbeginsel, hoog beschermingsniveau, bestrijding van milieuaantasting aan de bron) beantwoordt.

3.2. De in de ontwerp-richtlijn voorgestelde regelingen zijn niet volledig; er ontbreken bepaalde categorieën emissies (b.v. trillingen, licht en andere soorten straling). Een aantal milieucompartimenten (met name de bodem) is onvoldoende beschermd. Bij een geïntegreerde aanpak moet worden gekeken naar:

- de effecten van industriële installaties op de verschillende milieucompartimenten (lucht, water, bodem, enz.), maar ook naar het verbruik van natuurlijke hulpbronnen (waaronder energiedragers);

- produktie-installaties en -procédés, maar ook naar de milieu-impact van gebruikte stoffen en vervaardigde produkten;

- bedrijfsinterne gesloten kringloopsystemen, die zich ertoe lenen het principe van preventie van milieuverontreiniging op het produktieproces toe te passen.

Deze aspecten komen in de ontwerp-richtlijn weliswaar hier en daar aan de orde, maar zijn onvoldoende geregeld. Ten dele worden zij in andere richtlijnen behandeld, maar deze zouden aan de huidige stand van de wetenschap moeten worden aangepast om aan de eisen van een geïntegreerd milieubeleid (vijfde milieu-actieprogramma "Op weg naar duurzame ontwikkeling") te voldoen.

3.3. Volgens de ontwerp-richtlijn vormt de procedure voor het verlenen van vergunningen de kern van de geïntegreerde beoordeling van de milieu-impact van industriële installaties. Het Comité acht dit beginsel weliswaar juist, maar vindt dat het in het ontwerp niet op een evenwichtige manier is uitgewerkt.

3.3.1. Het zou in overeenstemming zijn met het preventiebeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt - de twee pijlers van de milieuwetgeving van de Europese Gemeenschap (art. 130 R van het EU-Verdrag) - om bedrijven die verontreiniging veroorzaken een fundamentele verplichting op te leggen welke alle milieucompartimenten omvat en op de beste beschikbare technieken (BBT) is gebaseerd. Op de naleving van deze verplichting moet - los van afzonderlijke vergunningsprocedures - door een daarvoor in aanmerking komende overheidsinstantie toezicht worden gehouden. De onlangs door de Raad goedgekeurde "Verordening inzake de vrijwillige deelneming van bedrijven uit de industriële sector aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem" [milieuaudit-verordening (EEG) nr. 1836/93 van 29 juni 1993] (1) gaat van een dergelijke fundamentele verplichting uit. De instrumenten ("geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging" en "milieuaudit") zouden elkaar dus kunnen aanvullen in die gevallen waarin van de milieuaudit-verordening gebruik wordt gemaakt. In dat geval kan de plicht tot het aanvragen van een afzonderlijke vergunning, zoals in het ontwerp terecht reeds is gepland, tot grotere industriële installaties beperkt blijven; alleen dan is de met de vergunningsprocedure verbonden administratieve rompslomp aanvaardbaar.

3.3.2. In het ontwerp wordt er terecht van uitgegaan dat de vergunningsprocedure niet ten uitvoer kan worden gelegd wanneer er geen emissiegrenswaarden zijn vastgelegd. Het zou echter volkomen ondoenlijk zijn om deze grenswaarden uitsluitend voor ieder afzonderlijk geval vast te stellen. De betrokkenen zouden dan geen zicht meer op de kosten van de vergunning hebben en de procedure zou niet meer in overeenstemming zijn met de wet.

3.3.3. Volgens het ontwerp worden dergelijke grenswaarden in principe op plaatselijk of nationaal niveau vastgesteld; emissiegrenswaarden op Europees niveau blijven een uitzondering.

Het Comité dringt er daarentegen op aan dat de Commissie de ondubbelzinnige opdracht krijgt, de Raad voorstellen voor emissiegrenswaarden op EG-niveau voor te leggen, zoals bij het tot dusver gevoerde milieubeleid aansluit.

- Dergelijke op geïntegreerde milieubescherming gebaseerde grenswaarden kunnen op EG-niveau worden vastgesteld wanneer zij op de "BBT" berusten. Het Europese Milieu-agentschap (dat na de beslissing over de vestigingsplaats nu eindelijk met zijn werkzaamheden zal beginnen) kan met steun van zijn pendants in de lid-staten voorbereidend werk voor de vaststelling van Europese grenswaarden verrichten. De volgens de ontwerp-richtlijn geplande uitwisseling van ervaringen tussen de lid-staten en de Commissie kan eveneens voor dit doel worden aangewend.

- De Commissie kan haar opdracht m.b.t. de vaststelling van grenswaarden op de middellange termijn aan de hand van een prioriteitenlijstje uitvoeren; er kan naar sectoren en eventueel naar omvang van de installatie worden onderscheiden, zoals dit tot nog toe in de EG-wetgeving gebruikelijk was. Om rekening te houden met het dynamische karakter van de toepassing van de "BBT", zouden de emissiegrenswaarden moeten worden aangevuld met gefaseerde streefcijfers.

- Om de aanpassing aan de technische ontwikkeling soepeler te doen verlopen, lijkt het nuttig het instrument van Europese en internationale normen, met name m.b.t. gedetailleerde technische regelingen, pas te gebruiken als dergelijke normen zijn uitgewerkt en door de hiervoor in aanmerking komende overheidsinstanties erkend zijn (zie advies van het ESC over het vijfde milieu-actieprogramma, par. 4.2.3).

3.3.4. De Commissie verdedigt haar beslissing om van Europese grenswaarden af te zien o.m. met een beroep op het subsidiariteitsbeginsel (art. 3 B van het EU-Verdrag).

3.3.4.1. Het Comité gaat niet akkoord met deze argumentatie; het is van mening dat bij juiste interpretatie van het subsidiariteitsbeginsel niets is in te brengen tegen het vaststellen van grenswaarden op Europees niveau.

- Als volgens het subsidiariteitsbeginsel aan de hand van het belang van de te regelen materie voor de interne markt en de economische en sociale samenhang wordt bepaald op welk niveau maatregelen moeten worden genomen, dan zou de vaststelling van grenswaarden op Europees niveau de allerhoogste prioriteit moeten hebben. Het in het EU-Verdrag geëiste hoge beschermingsniveau in de Gemeenschap kan zonder Europese grenswaarden niet worden bereikt.

- Overeenkomstig het EU-Verdrag mag het subsidiariteitsbeginsel geen concurrentievervalsing veroorzaken en de duurzame ontwikkeling in de Gemeenschap niet in de weg staan (art. 2 van het EU-Verdrag). Als van vaststelling van Europese grenswaarden wordt afgezien, valt echter te vrezen dat dit juist wel gebeurt.

3.3.4.2. Hoe dan ook mag het subsidiariteitsbeginsel er niet toe leiden dat van een uniforme invoering en tenuitvoerlegging van geïntegreerde milieubescherming wordt afgezien.

3.4. Het Comité acht het het overwegen waard of van te zeer tot in details vastgelegde regelingen m.b.t. de administratieve procedures niet kan worden afgezien, voor zover zij niet nodig zijn voor een uniforme omzetting van de geïntegreerde aanpak op milieugebied. Te denken valt aan gedetailleerde regelingen die

- het moeilijk maken, de nieuwe vergunningsprocedure onder te brengen in het bestuursrecht van de lid-staten en in het bestaande EG-recht, dat ook verder van kracht blijft (b.v. de richtlijn over de milieueffectrapportage en de milieuaudit-verordening, die het toepassingsgebied van de onderhavige richtlijn ten dele overlappen);

- coördinatie met bouw- en planningsvoorschriften, maar ook met de natuurbeschermingswetgeving in het gedrang zou doen komen;

- de een vergunning aanvragende ondernemingen door onnodige doublures of ingewikkelde procedures zouden belasten, zonder dat het milieu er daadwerkelijk bij gebaat is.

3.5. Het Comité koestert aanzienlijke bedenkingen t.a.v. de in de ontwerp-richtlijn beschreven verhouding tussen emissiegrenswaarden en kwaliteitsnormen voor het milieu (immissiewaarden) gaat.

3.5.1. In principe is het juist dat er strengere maatregelen nodig zijn dan toepassing van de "BBT" wanneer kwaliteitsnormen voor het milieu worden overschreden. Het is echter de vraag of zulke maatregelen niet ook bestaande installaties zouden moeten omvatten, om ook in congestiegebieden aan een groot aantal bedrijven locatievoordelen te bieden.

3.5.1.1. Het is niet duidelijk wie volgens de ontwerp-richtlijn kwaliteitsnormen voor het milieu moet vaststellen. De verwijzing naar normen van de Wereldgezondheidsorganisatie volstaat niet, te meer omdat de WHO-normen geen uniforme milieumaatstaven bevatten.

Het Comité onderstreept daarom nog eens zijn standpunt (zie par. 3.3 van dit advies) dat er Europese grenswaarden c.q. normen moeten komen. De bestaande kwaliteitsnormen moeten waar nodig zo snel mogelijk worden verbeterd en nog ontbrekende voorschriften moeten worden vastgesteld.

3.5.2. Het Comité gaat niet akkoord met de in de ontwerp-richtlijn (art. 9.3) genoemde bepaling dat van de "BBT"-voorschriften kan worden afgeweken wanneer de kwaliteit van het milieu boven de vastgestelde normen ligt.

- Een dergelijke regeling is in tegenspraak met het preventiebeginsel (art. 130 R van het EU-Verdrag) en zou ook tot concurrentiedistorsies tussen industriegebieden kunnen leiden.

- In de regeling (art. 16) wordt geen rekening gehouden met het feit dat het effect van emissies vaak op andere plaatsen voelbaar wordt dan daar waar zij ontstaan zijn, b.v. door het klimaat of door topografische of geologische omstandigheden.

- De bepaling is ook uit economisch oogpunt onverstandig, omdat vroeg of laat een aanpassing nodig wordt van installaties waaraan tegen minder strenge voorwaarden een vergunning is verleend. Een dergelijke aanpassing is evenwel technisch en financieel altijd minder gunstig dan het toepassen van de "BBT" van meet af aan (bij de bouw en bij het in bedrijf nemen van de installatie).

- Met kwaliteitsnormen voor het milieu kan slechts een minimumniveau worden vastgelegd, willen zij in de praktijk toepasbaar zijn. Dit betekent echter niet dat gebieden waar het milieu "gezonder" is, naar een "gemiddeld verontreinigingsniveau" toe mogen worden genivelleerd. Dit zou de "duurzame ontwikkeling" (vijfde milieu-actieprogramma) niet ten goede komen.

3.5.2.1. Gezien het bovenstaande stelt het Comité voor, deze problematische bepaling te schrappen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Artikel 2

- In de leden 2 en 4 a) zouden "licht" en "trillingen en schokken" moeten worden opgenomen.

- In lid 5 moet van de hoeveelheid (en niet van de massa) van stoffen enz. worden uitgegaan. Bovendien moeten de grenswaarden op zo'n manier worden gedefinieerd dat zij niet via verdunning van afgewerkte gassen of afvalwater kunnen worden ontdoken.

- De definitie van "grondige wijziging" in lid 9 (een toename van ten minste 5 % van de emissie) is te star. Het is van fundamenteel belang of als gevolg van de wijziging van de installatie de factoren veranderen welke bepalend zijn voor het al dan niet verkrijgen van de vergunning (b.v. risico van de emissie), of niet meer kan worden voldaan aan de in de vergunning gestelde eisen, of dat de milieukwaliteitsnormen worden overschreden.Ten slotte wordt de emissie van lawaai en warmte bij de beoordeling van grondige wijzigingen niet genoemd.

4.2. Artikel 3

In het ontwerp wordt geen rekening gehouden met de mogelijkheid om gedeeltelijke vergunningen (b.v. voor het laten proefdraaien van een installatie) te verlenen. Het kan ook nodig zijn om proefinstallaties via een vereenvoudigde procedure te behandelen. Hieruit blijkt dat het weinig zin heeft, in de richtlijn te veel details van de procedure vast te leggen (zie par. 3.4 van dit advies).

4.3. Artikel 4

In veel gevallen is het niet nodig bedrijven voor alle bestaande installaties een geheel nieuwe vergunning te laten aanvragen. Een wijziging van de in de vergunning opgenomen eisen zou alleen noodzakelijk moeten zijn als dit om milieuredenen noodzakelijk wordt i.v.m.:

- wijziging van de installatie;

- verbetering van de beschikbare techniek ter vermindering van de emissies (BBT);

- de noodzaak de toestand van het milieu te verbeteren.

4.4. Artikel 5

- Gevreesd moet worden dat de richtlijn, gecombineerd met de ook verder geldende EG-wetgeving en de wetgevingen van de lid-staten, tot "overregulering" zal leiden (zie par. 3.4 van dit advies). Pogingen van de lid-staten om de vergunningsprocedure te vereenvoudigen en doorzichtiger te maken, zouden daardoor worden doorkruist.

In de richtlijn dient echter wèl te worden bepaald dat bij het aanvragen van de vergunning alle informatie moet worden verstrekt en alle documenten moeten worden gepresenteerd die nodig zijn om te kunnen controleren of de geplande installatie de geldende emissiegrenswaarden niet zal overschrijden.

- Ten aanzien van de bepaling in lid 1, negende streepje, dat de aanvrager "in overweging genomen en verworpen opties" bekend moet maken, heeft het Comité bedenkingen. Deze bepaling heeft geen enkel doel: het komt er uitsluitend op aan dat emissiegrenswaarden dan wel kwaliteitsnormen voor het milieu worden nageleefd; er wordt niet vastgelegd dat deze doelstellingen met behulp van bepaalde technieken moeten worden bereikt.

- Het bepaalde in lid 2 sluit het risico van doublures niet uit, integendeel: door de cumulatie van specifieke bepalingen in verschillende administratieve procedures wordt de vergunningsprocedure alleen maar gecompliceerder.

4.5. Artikel 6

Het Comité erkent dat de vergunningsprocedures en de administratieve beslissingen met elkaar moeten worden gecoördineerd. Met de in het ontwerp voorgestelde regeling kan dit beginsel evenwel niet in alle lid-staten worden toegepast (dit geldt m.n. voor lid-staten met een federale structuur). Om het doel van de richtlijn te bereiken, dient vooral te worden bepaald dat de instantie die overeenkomstig de wetgeving van de lid-staten verantwoordelijk is voor vergunningsaanvragen, alle bij de richtlijn betrokken belangen onderzoekt en uiteindelijk een besluit neemt.

4.6. Artikel 7

De in lid 2 genoemde behandelingstermijn (6 maanden) is niet flexibel genoeg. Verder mag niet worden vergeten dat volgens de wetgeving van een aantal lid-staten en volgens de MER-richtlijn, waarmee naast de voorgestelde regeling rekening moet worden gehouden, brede participatie van de publieke opinie nodig is.

Voor het overige wordt naar paragraaf 3.4 van dit advies verwezen.

4.7. Artikel 8

De in lid 6 beschreven regeling is te beperkt; milieuvergunningen moeten onder bepaalde omstandigheden aan procedures inzake de bouw- en planningsvoorschriften en de natuurbeschermingswetgeving worden gekoppeld, en er bestaat met name vaak een wisselwerking tussen ingrepen in de natuur of het landschap en de in vergunningsprocedures gestelde eisen. Van bijzondere betekenis is de coördinatie met voorschriften inzake bedrijfsveiligheid en de belangen van het bedrijfsinterne milieubeheer.

Zie voor het overige paragraaf 3.4 van dit advies.

4.8. Er dient een nieuw artikel 8 a) te worden ingelast, dat als volgt zou kunnen luiden:

"De Commissie stelt overeenkomstig de in artikel 130 S van het EU-Verdrag genoemde procedure voor, emissiegrenswaarden vast te stellen voor de activiteiten en procedures die in bijlage I worden genoemd. Deze grenswaarden moeten aan de hand van milieuprioriteiten worden vastgesteld en op de beste beschikbare technieken gebaseerd zijn. Wat de technische details ervan betreft, kan naar erkende internationale of Europese normen worden verwezen; de grenswaarden kunnen ook gefaseerde streefcijfers bevatten."

Motivering

Zie paragraaf 3.3.3 van dit advies.

4.9. Artikel 9

- Lid 1 dient als volgt te worden geformuleerd:

"Door middel van emissiegrenswaarden overeenkomstig artikel 8 a) en maatregelen van de lid-staten wordt gewaarborgd dat de kwaliteitsnormen voor het milieu niet worden overtreden. Artikel 8 a), tweede en derde zin, is mutatis mutandis van toepassing."

Motivering

Deze aanpassing is in verband met het voorgestelde artikel 8 a) noodzakelijk.

- Lid 3 wordt geschrapt.

Motivering

Zie paragraaf 3.5.2 van dit advies.

In plaats hiervan zou een als volgt luidend nieuw lid 3 kunnen worden ingelast:

"De Commissie stelt overeenkomstig de in artikel 130 S van het EU-Verdrag genoemde procedure besluiten over kwaliteitsnormen voor het milieu aan de hand van milieuprioriteiten voor. Bij het formuleren van deze kwaliteitsnormen dient - voor zover mogelijk en toereikend - rekening te worden gehouden met de richtsnoeren van de Wereldgezondheidsorganisatie. Artikel 8a), tweede en derde zin, is mutatis mutandis van toepassing."

Motivering

Zie paragraaf 3.5.1.1 van dit advies.

4.10. Artikel 12

- De in de leden 2 en 3 voorgestelde regeling is te algemeen. Alleen bij wijziging van de voor de vergunning in aanmerking genomen omstandigheden of ten behoeve van een aanpassing aan de beste beschikbare techniek is heroverweging van de vergunning noodzakelijk. Het wordt niet nodig geacht de volledige vergunningsprocedure te herhalen, aangezien controle van de installatie door de bevoegde instanties ook binnen de in het voorstel genoemde termijnen onontbeerlijk is.

- Het Comité heeft bedenkingen t.a.v. het bepaalde in lid 4: als een vergunning afloopt, is het niet verantwoord om de exploitatievergunning met twee jaar te verlengen, met name als zich milieurisico's zouden kunnen voordoen.

4.11. Na artikel 13

Hier zou een als volgt luidend artikel 13 a) moeten worden ingelast:

"De lid-staten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat emissies die worden veroorzaakt door activiteiten en procédés buiten de installaties waarvoor overeenkomstig artikel 3 in verbinding met bijlage I een vergunning moet worden aangevraagd, zover worden teruggedrongen als met behulp van de beste beschikbare technieken mogelijk is. De bijlagen III en IV zijn dienovereenkomstig van toepassing."

Motivering

Zie paragraaf 3.3.1 van dit advies.

4.12. Artikel 14

Er moet voor worden gezorgd dat krachtens nationaal recht gegarandeerde verdergaande participatie van de publieke opinie onaangetast blijft. Dit geldt ook voor de participatie van de werknemers en hun vertegenwoordigers bij de bedrijfsinterne voorbereiding van de vergunningsprocedure; op het belang van de bedrijfsveiligheid en het bedrijfsinterne milieubeheer is reeds in paragraaf 4.7 van dit advies gewezen.

4.13. Artikel 17

Aan lid 1 moet worden toegevoegd dat besluiten over de wijziging van de bijlagen op voorstel van de Commissie en na behandeling door het "raadgevend comité" door de Raad in samenwerking met het Parlement worden genomen overeenkomstig de procedure van artikel 130 S van het Verdrag, d.w.z. na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité. De bijlagen zijn inhoudelijk zo belangrijk dat een wijziging van de door de Commissie te volgen procedure niet te verantwoorden is, te meer daar de verschillende sociaal-economische kringen een aanzienlijk belang bij participatie hebben.

4.14. Artikel 19

Lid 4 dient te worden geschrapt.

Motivering

Het is uit milieu-oogpunt niet aanvaardbaar dat voor de tot nog toe onder EG-richtlijnen vallende installaties die niet in bijlage I worden genoemd, geen voorschriften meer zouden gelden.

4.15. Bijlagen I, II en III

4.15.1. De in bijlage I genoemde categorieën en processen dienen met de richtlijn over de milieu-effectrapportage in overeenstemming te worden gebracht.

Wat stookinstallaties met een vermogen van meer dan 50 MW betreft (zie Richtlijn 88/609/EEG), is een uitzondering voor reeds bestaande installaties niet te verdedigen - een standpunt dat het ESC reeds bij eerdere gelegenheden heeft uitgesproken.

Met betrekking tot punt 6.6 van bijlage I zou tijdens de verdere behandeling van het richtlijnvoorstel moeten worden nagegaan of het gezien de nitraatrichtlijn (91/676/EU) wel nodig is de intensieve veehouderij en het hierdoor geproduceerde afval onder deze richtlijn te laten vallen, en of dit voor de betrokken bedrijven - gezien hun grootte - wel haalbaar is. Het in paragraaf 4.11 van dit advies geopperde voorstel van het Comité (een nieuw artikel 13 a) zou het bepaalde in punt 6.6 van bijlage I wellicht overbodig kunnen maken.

4.15.2. Bijlage II moet met artikel 19, lid 3, in overeenstemming worden gebracht.

Met name lid 8 zorgt voor problemen: alle bestaande afvalverbrandingsinstallaties moeten zo spoedig mogelijk en zonder uitzondering de geïntegreerde vergunningsprocedure doorlopen.

4.15.3. Aan de lijst in Bijlage III moeten dioxines (PCDD) en furanen (PCDF) worden toegevoegd.

Gedaan te Brussel, 27 april 1994.

De Voorzitter

van het Economischen Sociaal Comité

Susanne TIEMANN

(1) PB nr. C 311 van 17. 11. 1993, blz. 6.

(2) PB nr. C 287 van 4. 11. 1992.

(3) PB nr. L 168 van 10. 7. 1993.

BIJLAGE I bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

(hoofdelijke stemming over het advies in zijn geheel)

De volgende leden hebben vóór het advies gestemd:

De dames en heren ABEJON RESA, AMATO, ANDRADE, ARENA, ATAÍDE FERREIRA, BAGLIANO, BASTIAN, BELTRAMI, BENTO GONÇALVES, BERNS, BLESER, BOISSEREE, BONVICINI, BORDES-PAGES, BOTTAZZI, BREDIMA-SAVOPOULOU, BRIESCH, van den BURG, BURNEL, CEBALLO HERRERO, CHRISTIE, COLOMBO, DAVISON, de KNEGT, DECAILLON, d'ELIA, van DIJK, DONCK, DOUVIS, DRAIJER, DRILLEAUD, ETTY, EULEN, FERNÁNDEZ, FLUM, FRANDI, FRERICHS, GAFO FERNANDEZ, GAUTIER, GERMOZZI, GIACOMELLI, GIESECKE, GIRON, GOMEZ MARTINEZ, GREDAL, GREEN, HAGEN, von HAUS, HOVGAARD JAKOBSEN, JANSSEN, JASCHICK, JENKINS, KAZAZIS, KIELMAN, KIENLE, KORFIATIS, KORYFIDIS, LACA MARTIN, LANDABURU, LAUR, LINSSEN, LIVERANI, LÖW, LYNCH, MADDOCKS, MANTOVANI, MARGALEF, MAYAYO BELLO, McGARRY, MERCE JUSTE, MERCIER, MEYER-HORN, MORALES, MORIZE, MORRIS, MOURGUES, MULLER E., MÜLLER R., MUNIZ GUARDADO, NIELSEN B., NIELSEN P., NIERHAUS, NOORDWAL, OVIDE ETIENNE, PANERO FLOREZ, PARDON, de PAUL de BARCHIFONTAINE, PAVLOPOULOS, PE, PELLARINI, PELLETIER C., PETERSEN, PETROPOULOS, PRICOLO, PROUMENS, QUEVEDO ROJO, RANGONI MACHIAVELLI, REBUFFEL, RODRIGUEZ GARCIA-CARO, ROMOLI, SALA, SANTIAGO, SANTILLAN CABEZA, SAUWENS, SCHLEYER, SEGUY, SILVA A., SOLARI, STOKKERS, STRAUSS, THEONAS, TIXIER, VANDERMEEREN, VASCO CAL, WICK, ZUFIAUR NARVAIZA.

De volgende leden hebben tegen het advies gestemd:

De heren ASPINALL, BEALE, BELL, DUNKEL, GARDNER, GROBEN, PEARSON.

De volgende leden hebben zich van stemming onthouden:

De dames en heren ATTLEY W.A., BARROW, CARROLL, GHIGONIS, KAFKA, LITTLE, MOBBS, MORELAND, WHITWORTH.

BIJLAGE II bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Het volgende wijzigingsvoorstel, dat het karakter van een tegenadvies heeft, is tijdens de beraadslagingen verworpen:

De paragrafen 2, 3 (3.1 t/m 3.5.2.1) en 4 (4.1 t/m 4.15.3) te schrappen en door de volgende tekst te vervangen:

"2. Samenvatting van het advies van het Comité

- De geïntegreerde aanpak wordt een goede zaak geacht.

- Volgens het Comité dienen te gedetailleerde procedurele regelingen uit de richtlijn te worden weggelaten.

- Het Comité gaat akkoord met de bepalingen over de verhouding tussen emissiegrenswaarden en kwaliteitsnormen voor het milieu.

- Het Comité acht het een goede zaak dat de ontwerp-richtlijn uitgaat van het beginsel "De vervuiler betaalt" en dat lid-staten verantwoordelijk zijn voor het verlenen van vergunningen.

- Emissiegrenswaarden moeten overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel op het niveau van de lid-staten worden vastgesteld.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Aanpak van milieuverontreiniging aan de bron (industriële installaties), d.w.z. de geïntegreerde benadering van verontreiniging van lucht, water en bodem, wordt door het Comité een goede zaak geacht. Het Comité is van mening dat het met de richtlijn kan instemmen - al wenst het wel onderstaande kanttekeningen te plaatsen - daar deze beantwoordt aan de doelstellingen van artikel 130 R van het EU-Verdrag (voorzorgsbeginsel, hoog beschermingsniveau, bestrijding van milieuaantasting aan de bron) en aan de definitie van het subsidiariteitsbeginsel, zoals deze door de Commissie (doc. COM(93) 545) en door de Raad is vastgesteld.

3.2. Bij een geïntegreerde aanpak moet worden gekeken naar:

- de effecten van industriële installaties op de verschillende milieucompartimenten (lucht, water, bodem, enz.), maar ook naar het verbruik van natuurlijke hulpbronnen (waaronder energiedragers);

- produktie-installaties en -procédés, maar ook naar de milieu-impact van gebruikte stoffen en vervaardigde produkten;

- bedrijfsinterne gesloten kringloopsystemen, die zich ertoe lenen het principe van preventie van milieuverontreiniging op het produktieproces toe te passen.

3.3. Volgens de ontwerp-richtlijn vormt de procedure voor het verlenen van vergunningen de kern van de geïntegreerde beoordeling van de milieu-impact van industriële installaties. Het Comité acht dit beginsel juist.

3.4. Overeenkomstig artikel 130 R van het EU-Verdrag berust de milieuwetgeving van de Europese Gemeenschap op twee beginselen: het preventiebeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Het zou in overeenstemming zijn met deze beginselen om bedrijven die verontreiniging veroorzaken een fundamentele verplichting op te leggen welke alle milieucompartimenten omvat en op de beste beschikbare technieken (BBT) is gebaseerd. Op de naleving van deze verplichting moet - op basis van vergunningsprocedures - door een daarvoor in aanmerking komende overheidsinstantie toezicht worden gehouden.

3.5. Het Comité dringt erop aan dat de Commissie het beleid van de lid-staten inzake emissiegrenswaarden coördineert d.m.v. uitwisseling van informatie tussen de lid-staten en de Commissie, zoals volgens de ontwerp-richtlijn is gepland.

Grenswaarden dienen op de "BBT" te berusten; bij de vaststelling ervan dient rekening te worden gehouden met de milieu-omstandigheden, om ervoor te zorgen dat het milieu zo min mogelijk schade lijdt.

De Commissie kan haar opdracht m.b.t. de vaststelling van grenswaarden op de middellange termijn aan de hand van een prioriteitenlijstje uitvoeren; er kan naar sectoren en eventueel naar omvang van de installatie worden onderscheiden.

3.6. In de richtlijn wordt er terecht van uitgegaan dat de vergunningsprocedure niet ten uitvoer kan worden gelegd wanneer er op plaatselijk of nationaal niveau geen emissiegrenswaarden zijn vastgelegd.

Het Comité is van mening dat bij juiste interpretatie van het subsidiariteitsbeginsel niets is in te brengen tegen het vaststellen en toepassen van grenswaarden op Europees niveau.

Als volgens het subsidiariteitsbeginsel aan de hand van het belang van de te regelen materie voor de interne markt en de economische en sociale samenhang wordt bepaald op welk niveau maatregelen moeten worden genomen, dan zou de vaststelling van grenswaarden op Europees niveau de allerhoogste prioriteit moeten hebben. Het in het EU-Verdrag geëiste hoge beschermingsniveau in de Gemeenschap kan zonder grenswaarden van de lid-staten niet worden bereikt.

Alleen zo kan het gestelde doel, nl. het vaststellen van werkelijk geïntegreerde maatregelen ter bescherming van het milieu, worden bereikt.

3.7. Het Comité is het ermee eens dat het het overwegen waard is of van te zeer tot in details vastgelegde regelingen m.b.t. de administratieve procedures niet kan worden afgezien, voor zover zij niet nodig zijn voor een uniforme omzetting van de geïntegreerde aanpak op milieugebied. Te denken valt aan gedetailleerde regelingen die

- het moeilijk maken, de nieuwe vergunningsprocedure onder te brengen in het bestuursrecht van de lid-staten en in het bestaande EG-recht, dat ook verder van kracht blijft (b.v. de richtlijn over de milieueffectrapportage en de milieuaudit-verordening, die het toepassingsgebied van de onderhavige richtlijn ten dele overlappen);

- coördinatie met bouw- en planningsvoorschriften, maar ook met de natuurbeschermingswetgeving in het gedrang zou doen komen;

- de een vergunning aanvragende ondernemingen door onnodige doublures of ingewikkelde procedures zouden belasten, zonder dat het milieu er daadwerkelijk bij gebaat is; er moet dan wel voor worden gezorgd dat algemene regels in geen geval het doel, nl. het tot stand brengen van een geïntegreerde aanpak inzake milieubescherming, ondergraven.

3.8. Het Comité koestert aanzienlijke bedenkingen t.a.v. de in de ontwerp-richtlijn beschreven verhouding tussen emissiegrenswaarden en kwaliteitsnormen voor het milieu (immissiewaarden) gaat.

3.8.1. In principe is het juist dat er strengere maatregelen nodig zijn dan toepassing van de "BBT" wanneer kwaliteitsnormen voor het milieu worden overschreden. Het is echter de vraag of zulke maatregelen niet ook bestaande installaties zouden moeten omvatten, om ook in congestiegebieden aan een groot aantal bedrijven locatievoordelen te bieden.

3.9. Het Comité gaat niet akkoord met de in de ontwerp-richtlijn (art. 9.3) genoemde bepaling dat van de "BBT"-voorschriften kan worden afgeweken wanneer de kwaliteit van het milieu boven de vastgestelde normen ligt.

- Een dergelijke regeling is in tegenspraak met het preventiebeginsel (art.130 R van het EU-Verdrag) en zou ook tot concurrentiedistorsies tussen industriegebieden kunnen leiden.

- In de regeling (art. 16) wordt geen rekening gehouden met het feit dat het effect van emissies vaak op andere plaatsen voelbaar wordt dan daar waar zij ontstaan zijn, b.v. door het klimaat of door topografische of geologische omstandigheden.

- De bepaling is ook uit economisch oogpunt onverstandig, omdat vroeg of laat een aanpassing nodig wordt van installaties waaraan tegen minder strenge voorwaarden een vergunning is verleend. Een dergelijke aanpassing is evenwel technisch en financieel altijd minder gunstig dan het toepassen van de "BBT" van meet af aan (bij de bouw en bij het in bedrijf nemen van de installatie).

- Met kwaliteitsnormen voor het milieu kan slechts een minimumniveau worden vastgelegd, willen zij in de praktijk toepasbaar zijn. Dit betekent echter niet dat gebieden waar het milieu "gezonder" is, naar een "gemiddeld verontreinigingsniveau" toe mogen worden genivelleerd. Dit zou de "duurzame ontwikkeling" (vijfde milieu-actieprogramma) niet ten goede komen.

3.9.1. Gezien het bovenstaande stelt het Comité voor, deze problematische bepaling te schrappen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Artikel 2

- In lid 5 moet van de hoeveelheid (en niet van de massa) van stoffen enz. worden uitgegaan. Bovendien moeten de grenswaarden op zo'n manier worden gedefinieerd dat zij niet via verdunning van afgewerkte gassen of afvalwater kunnen worden ontdoken.

- De definitie van "grondige wijziging" in lid 9 (een toename van ten minste 5 % van de emissie) is te star. Het is van fundamenteel belang of als gevolg van de wijziging van de installatie niet meer kan worden voldaan aan de in de vergunning gestelde eisen, of dat de milieukwaliteitsnormen worden overschreden.

4.2. Artikel 3

In het ontwerp wordt geen rekening gehouden met de mogelijkheid om gedeeltelijke vergunningen (b.v. voor het laten proefdraaien van een installatie) te verlenen. Het kan ook nodig zijn om proefinstallaties via een vereenvoudigde procedure te behandelen. Hieruit blijkt dat het weinig zin heeft, in de richtlijn te veel details van de procedure vast te leggen (zie par. 3.7 van dit advies).

4.3. Artikel 4

In veel gevallen is het niet nodig bedrijven voor alle bestaande installaties een geheel nieuwe vergunning te laten aanvragen. Een wijziging van de in de vergunning opgenomen eisen zou alleen noodzakelijk moeten zijn als dit om milieuredenen noodzakelijk wordt i.v.m.:

- wijziging van de installatie;

- verbetering van de beschikbare techniek ter vermindering van de emissies (BBT);

- de noodzaak de toestand van het milieu te verbeteren.

4.4. Artikel 5

- In de richtlijn dient te worden bepaald dat bij het aanvragen van de vergunning alle informatie moet worden verstrekt en alle documenten moeten worden gepresenteerd die nodig zijn om te kunnen controleren of de geplande installatie de geldende emissiegrenswaarden niet zal overschrijden.

- Ten aanzien van de bepaling in lid 1, negende streepje, dat de aanvrager "in overweging genomen en verworpen opties" bekend moet maken, heeft het Comité bedenkingen. Deze bepaling heeft geen enkel doel: het komt er uitsluitend op aan dat emissiegrenswaarden dan wel kwaliteitsnormen voor het milieu worden nageleefd; er wordt niet vastgelegd dat deze doelstellingen met behulp van bepaalde technieken moeten worden bereikt.

4.5. Artikel 6

Het Comité erkent dat de vergunningsprocedures en de administratieve beslissingen met elkaar moeten worden gecoördineerd. Met de in het ontwerp voorgestelde regeling moet dit beginsel in alle lid-staten worden toegepast (dit geldt m.n. voor lid-staten met een federale structuur). Om het doel van de richtlijn te bereiken, dient vooral te worden bepaald dat de instantie of instanties die overeenkomstig de wetgeving van de lid-staten verantwoordelijk is c.q. zijn voor vergunningsaanvragen, alle bij de richtlijn betrokken belangen onderzoekt en uiteindelijk een besluit neemt.

4.6. Artikel 7

De in lid 2 genoemde behandelingstermijn (6 maanden) is niet flexibel genoeg. Verder mag niet worden vergeten dat volgens de wetgeving van een aantal lid-staten en volgens de MER-richtlijn, waarmee naast de voorgestelde regeling rekening moet worden gehouden, brede participatie van de publieke opinie nodig is.

Voor het overige wordt naar paragraaf 3.7 van dit advies verwezen.

4.7. Artikel 9

- Lid 1 dient als volgt te worden geformuleerd:

'Via de door de lid-staten vastgestelde emissiegrenswaarden en maatregelen wordt gewaarborgd dat de kwaliteitsnormen voor het milieu niet worden overtreden.'

- Lid 3 wordt geschrapt.

4.8. Artikel 12

- De in de leden 2 en 3 voorgestelde regeling is te algemeen. Alleen bij wijziging van de voor de vergunning in aanmerking genomen omstandigheden of ten behoeve van een aanpassing aan de beste beschikbare techniek is heroverweging van de vergunning noodzakelijk. Het wordt niet nodig geacht de volledige vergunningsprocedure te herhalen.

- Het Comité heeft bedenkingen t.a.v. het bepaalde in lid 4: als een vergunning afloopt, is het niet verantwoord om de exploitatievergunning met twee jaar te verlengen, met name als zich milieurisico's zouden kunnen voordoen.

4.9. Artikel 14

Er moet voor worden gezorgd dat krachtens nationaal recht gegarandeerde verdergaande participatie van de publieke opinie onaangetast blijft. Dit geldt ook voor de participatie van de werknemers en hun vertegenwoordigers bij de bedrijfsinterne voorbereiding van de vergunningsprocedure.

4.10. Artikel 17

Aan lid 1 moet worden toegevoegd dat besluiten over de wijziging van de bijlagen op voorstel van de Commissie en na behandeling door het "raadgevend comité" door de Raad in samenwerking met het Parlement worden genomen overeenkomstig de procedure van artikel 130 S van het Verdrag, d.w.z. na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité. De bijlagen zijn inhoudelijk zo belangrijk dat een wijziging van de door de Commissie te volgen procedure niet te verantwoorden is, te meer daar de verschillende sociaal-economische kringen een aanzienlijk belang bij participatie hebben.

4.11. Artikel 19

Lid 4 dient te worden geschrapt.

Motivering

Het is uit milieu-oogpunt niet aanvaardbaar dat voor de tot nog toe onder EG-richtlijnen vallende installaties die niet in Bijlage I worden genoemd, geen voorschriften meer zouden gelden.

4.12. Bijlagen I, II en III

4.12.1. De in Bijlage I genoemde categorieën en processen dienen met de richtlijn over de milieu-effectrapportage in overeenstemming te worden gebracht.

Wat stookinstallaties met een vermogen van meer dan 50 MW betreft (zie Richtlijn 88/609/EEG), is een uitzondering voor reeds bestaande installaties niet te verdedigen - een standpunt dat het ESC reeds bij eerdere gelegenheden heeft uitgesproken.

4.12.2. Bijlage II moet met artikel 19, lid 3, in overeenstemming worden gebracht.

Met name lid 8 zorgt voor problemen: alle bestaande afvalverbrandingsinstallaties moeten zo spoedig mogelijk en zonder uitzondering de geïntegreerde vergunningsprocedure doorlopen.

4.12.3. Aan de lijst in Bijlage III moeten dioxines (PCDD) en furanen (PCDF) worden toegevoegd."

Motivering voor het tegenadvies

Volgens het advies van de Afdeling is het onderhavige Commissievoorstel niet bevredigend, aangezien onvoldoende rekening wordt gehouden met de doelstellingen van artikel 130 R van het EU-Verdrag.

In het tegenadvies wordt gesteld dat het Commissievoorstel in zijn huidige vorm wèl bevredigend is; het sluit aan bij het EU-Verdrag en bij de definitie die de Raad van het subsidiariteitsbeginsel heeft gegeven, nl. het vaststellen van emissiegrenswaarden op het niveau van de lid-staten.

Hoofdelijke stemming over het wijzigingsvoorstel:

De volgende leden hebben voor het wijzigingsvoorstel gestemd:

De heren ASPINALL, GARDNER, LITTLE, MERCE JUSTE, MOBBS, PANERO FLOREZ, RODRIGUEZ GARCIA-CARO, WHITWORTH.

De volgende leden hebben tegen het wijzigingsvoorstel gestemd:

De dames en heren ABEJON RESA, AMATO, ANDRADE, ARENA, ATAÍDE FERREIRA, ATTLEY W.A., BAEZA, BAGLIANO, BASTIAN, BELTRAMI, BENTO GONÇALVES, BERNS, BLESER, BOISSEREE, BORDES-PAGES, BOTTAZZI, BRIESCH, BURNEL, CARROLL, CASSINA, CEBALLO HERRERO, CHRISTIE, COLOMBO, CUNHA, d'ELIA, DAVISON, de KNEGT, de PAUL de BARCHIFONTAINE, DECAILLON, DONCK, DRAIJER, DRILLEAUD, DUNKEL, ETTY, EULEN, FERNÁNDEZ, FLUM, FORGAS I CABRERA, FRANDI, FRERICHS, GAFO FERNANDEZ, GAUTIER, GERMOZZI, GIESECKE, GIRON, GOMEZ MARTINEZ, GREDAL, GREEN, GROBEN, HAGEN, HOVGAARD JAKOBSEN, JANSSEN, JASCHICK, JENKINS, KAZAZIS, KIELMAN, KIENLE, KORFIATIS, KORYFIDIS, LACA MARTIN, LANDABURU, LAPPAS, LAUR, LINSSEN, LIVERANI, LÖW, LYNCH, MADDOCKS, MASUCCI, MAYAYO BELLO, McGARRY, MERCIER, MEYER-HORN, MORALES, MOLINA VALLEJO, MORIZE, MORRIS, MOURGUES, MULLER E., MÜLLER R., MUNIZ GUARDADO, NIELSEN B., NIELSEN P., NIERHAUS, NOORDWAL, OVIDE ETIENNE, PARDON, PE, PEARSON, PELLARINI, PELLETIER C., PETERSEN, PETROPOULOS, POMPEN, PRICOLO, PROUMENS, QUEVEDO ROJO, RAMAEKERS, RANGONI MACHIAVELLI, REA, REBUFFEL, SANTIAGO, SANTILLAN CABEZA, SAUWENS, SCHLEYER, SEGUY, SILVA A., SPYROUDIS, STOKKERS, THEONAS, TIXIER, van den BURG, van DIJK, VANDERMEEREN, VASCO CAL, von SCHWERIN, von HAUS, WICK, ZUFIAUR NARVAIZA.

De volgende leden hebben zich van stemming onthouden:

De dames en heren BARROW, BERNABEI, GHIGONIS, GIACOMELLI, MORELAND, PELLETIER R., ROMOLI, SALA, SOLARI, STRAUSS.

Uitslag van de stemming:

Stemmen vóór: 8, stemmen tegen: 118, onthoudingen: 10.