Advies van het Comité van de Regio' s over "De regionale gevolgen van de GLB-hervorming"

Advies van het Comité van de Regio's over "De regionale gevolgen van de GLB-hervorming"

(96/C 129/04)

Het Comité van de Regio's heeft op 27 september 1994 overeenkomstig de bepalingen van artikel 10, lid 1, van het Reglement van Orde besloten, een initiatiefadvies uit te brengen over het voornoemde thema.

Commissie 2 "Landinrichting, land- en bosbouw, jacht, visserij, zee en bergstreken", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 december 1995 goedgekeurd. Rapporteurs waren de heer Bocklet en Saraiva.

Het Comité heeft tijdens zijn 11e Zitting van 17 en 18 januari 1996 (vergadering van 18 januari 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

Overwegende dat het communautair beleid op het gebied van de landbouw (GLB, structuurbeleid, kwaliteitsbeleid) onder meer ten doel heeft:

- het concurrentievermogen van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie als een optimaal gebruik van de produktiefactoren, met name arbeid, te verzekeren;

- op deze wijze de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door verhoging van het inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn;

- bij de uitwerking van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de daarvoor te treffen maatregelen rekening te houden met de bijzondere aard van het landbouwbedrijf, die voortvloeit uit de maatschappelijke structuur van de landbouw en uit de structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden (art. 39 van het EU-Verdrag).

Overwegende dat bijna twee jaar na de hervorming van het GLB reeds in veel regio's van de EU gevolgen zichtbaar worden die in het licht van de bovenstaande overwegingen en van de doelstellingen van de hervorming dienen te worden geëvalueerd, heeft het Comité van de Regio's het dienstig geacht, overeenkomstig artikel 198 C van het Verdrag betreffende de Europese Unie op eigen initiatief advies uit te brengen over "de regionale gevolgen van de hervorming van het GLB" (besluit van het Bureau van 27 september 1994, op voorstel van commissie 2).

2. Doelstellingen van de hervorming

Toen de Commissie in 1991 haar hervormingsvoorstellen publiceerde, verklaarde zij dat de Europese landbouw zich in de onvermijdelijke concurrentiestrijd op de interne markt en op de exportmarkten alleen zou kunnen handhaven indien een concurrerend prijsbeleid werd gevoerd.

Tegelijkertijd dienden volgens de Commissie de produktie te worden verminderd en de sociale gevolgen van de verlaging van de gemeenschappelijke prijzen door rechtstreekse compensatiesteun te worden opgevangen. Daarmee zou de vicieuze cirkel van hoge prijzen en produktieoverschotten worden doorbroken.

Met deze aanpak moesten de onderstaande doelstellingen worden verwezenlijkt:

- handhaving van de rol van de Gemeenschap als exporteur van landbouwprodukten;

- inperking van de produktie om het evenwicht op de markten te herstellen;

- het verlenen van specifieke steun ter compensatie van prijsdalingen;

- erkenning van de noodzaak voldoende landbouwers op het platteland te houden, en instandhouding van een landbouwmodel dat gebaseerd is op gezinsbedrijven en ten dele op samenwerking in cooeperaties;

- erkenning van het feit dat de instandhouding van de plattelandsomgeving niet uitsluitend afhankelijk is van de landbouw, maar ook van andere activiteiten waardoor de bevolking op het platteland kan blijven en de regionale economie kan worden versterkt;

- het stimuleren van extensivering ten einde produktieoverschotten te verminderen in het kader van een beleid tot bescherming van het milieu.

Voorts worden de grondbeginselen van het GLB gehandhaafd: gemeenschappelijke markt, communautaire preferentie en financiële solidariteit.

In het voorbije decennium zijn de communautaire uitgaven voor marktondersteuning bijna verdubbeld, van 18 tot 33 miljard ecu (1994). Met name daarom zullen de uitgaven in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen ter ondersteuning van de prijzen, waarvan de doeltreffendheid steeds meer afnam, worden vervangen door rechtstreekse uitkeringen aan de producenten, waardoor een efficiëntere inkomenssteun wordt verzekerd.

Niettemin kan de stijging van de uitgaven ook door de huidige hervorming van het GLB niet helemaal worden gestopt. Dit zou echter na de overgangstermijn aan het einde van de derde hervormingsfase geleidelijk mogelijk moeten worden wanneer de produktiebeperkende maatregelen het gewenste effect sorteren en wanneer dank zij prijsverlagingen nieuwe preferenties ontstaan aan de vraagzijde.

Deze beleidslijnen dienen ten grondslag te liggen aan de concretisering van de GLB-hervorming. Die zal onvermijdelijk uiteenlopende gevolgen hebben voor de diverse regio's van de EU, aangezien tussen de ontwikkelingsniveaus van de landbouw in de diverse regio's nog zeer grote verschillen bestaan.

Twee jaar na de hervorming is de situatie op de graanmarkt aanmerkelijk verbeterd. Op de markt voor rundvlees is het evenwicht echter nog niet bereikt. De boeren hebben hun inkomensachterstand in vergelijking met de niet-landbouwsectoren nog niet ingehaald. Slechts in een paar lid-staten valt een positieve tendens te bespeuren, wat althans gedeeltelijk is toe te schrijven aan prijsverhogingen ten gevolge van valutaschommelingen.

Het is echter geenszins zeker dat deze tendens aanhoudt, met name omdat door de GATT-akkoorden bepaalde restricties noodzakelijk zijn geworden.

3. Belangrijkste besluiten en gevolgen van de hervorming

De maatregelen hebben vooral betrekking op de graansector en op de produktie van oliehoudende zaden, eiwithoudende gewassen, rundvlees en melk.

3.1. Marktordening voor granen

3.1.1. Het inkomensverlies van de graanproducenten wordt gecompenseerd door rechtstreekse compenserende steun. Deze wordt op basis van de gemiddelde opbrengst in het desbetreffende produktiegebied berekend.

Een eerste resultaat van de maatregelen is alvast een daling van de graanprijs, wat de graanproducenten in de EU in staat zou moeten stellen een marktaandeel voor voedergranen van zowat 10 miljoen ton te heroveren. Zoals verwacht werd reeds in 1993 in plaats van substitutieprodukten 6 à 7 miljoen ton graan extra als diervoer gebruikt. De tendens die zich in het eerste jaar van de hervorming voordeed, heeft zich voortgezet. De graanproduktie, die gezien de ontwikkelingen tot dusver de 180 miljoen ton zou hebben overschreden als er niet was ingegrepen, is vorig jaar tot 162 miljoen ton gedaald. De stabilisering van de produktie is grotendeels te danken aan het braakleggen van grond. Wanneer ook de vorige regeling voor het uit produktie nemen van landbouwgrond - die in 1988 als onderdeel van de stabilisatiemechanismen voor een periode van vijf jaar werd goedgekeurd - wordt meegenomen in de berekeningen, komt de totale oppervlakte braakgelegde grond in 1994 op 7,2 miljoen hectare.

Er zij voorts op gewezen dat de graanvoorraden van minder dan 9 miljoen ton vóór het einde van dit seizoen tot minder dan een derde van het niveau van vóór de hervorming konden worden teruggebracht. In tegenstelling tot vroeger bleef interventie bij voedertarwe achterwege; graan van goede kwaliteit kon zonder problemen op de markt worden afgezet. Durmutarwe is zelfs uitgesproken schaars geworden.

Opgemerkt zij dat in enkele landbouwsectoren de onderlinge afhankelijkheid groot is. Zo zou er bij geringere graanvoorraden ook minder stro kunnen zijn. Dit kan dan weer gevolgen hebben voor de intensieve champignonteelt.

3.1.2. De invoering van compensatiebetalingen op basis van de gemiddelde opbrengst kan een positief effect hebben op de instandhouding van landbouwbedrijven, ook van bedrijven die niet de hoofdactiviteit van de eigenaar vormen, omdat dit voor het bedrijf een vast inkomen betekent.

3.1.3. Een goede zaak is ook dat op akkers die uit conjunctuuroverwegingen worden braakgelegd, hernieuwbare grondstoffen kunnen worden verbouwd. Dit is een zinvol gebruik van het landbouwareaal waardoor tevens een nieuwe inkomstenbron voor landbouwers wordt aangeboord.

Op deze manier kan de braaklegging van akkers fungeren als stimulans voor de produktie van grondstoffen voor de industrie, de produktie van energie of andere doeleinden, waarmee de afhankelijkheid van minerale en fossiele grondstoffen en de uitstoot van gassen met broeikaseffect kan worden verminderd.

3.1.4. Er zij voorts op gewezen dat gespecialiseerde graangebieden met monocultuur in de verschillende lid-staten economisch het zwaarst zullen worden getroffen door de hervorming. De verlaging van de interventieprijs en de vervanging daarvan door compensatiebetalingen die in de regel op de gemiddelde opbrengst zijn gebaseerd, valt ongunstig uit voor bedrijven met een hoge opbrengst.

3.2. Marktordeningen voor oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen

3.2.1. De regeling betreffende de compenserende steun voor eiwithoudende gewassen is voortaan aan de regeling voor graangewassen gekoppeld. Daardoor verviel het systeem van verwerkingssteun en minimumprijzen met ingang van het verkoopseizoen 1993/1994; dit systeem is vervangen door een hectaretoeslag om het inkomen van de producenten op peil te houden. Voor eiwithoudende gewassen gelden dezelfde braakleggingsvoorwaarden als voor de overige belangrijke akkerbouwgewassen. Voor de berekening van de hectaretoeslag is een referentiebedrag van 65 ecu per ton vastgesteld, dat met de gemiddelde graanopbrengst in het desbetreffende produktiegebied wordt vermenigvuldigd.

3.2.2. Niettemin is de Europese Gemeenschap nog steeds een netto-importeur van oliehoudende zaden, plantaardige oliën en perskoeken. De jaarlijks geïmporteerde hoeveelheid wordt in ruime mate bepaald door de prijzen van oliehoudende zaden, perskoeken en concurrerende voeders en door de mogelijkheden om olie- en perskoeken naar derde landen te exporteren.

Alleen bij raap- en koolzaadolie bedraagt de zelfvoorzieningsgraad van de EU 139 %. Voor alle andere oliesoorten of voederkoeken is er een tekort.

De invoer van sojabonen uit de VS en uit Brazilië en Argentinië steeg van 1989 tot 1992 met 50 % tot 13,6 miljoen ton.

In 1992/1993 bedroeg de produktie van oliehoudende zaden in de Gemeenschap circa 11,5 miljoen ton, tegen 13 miljoen ton in 1991/1992. De oogst van 1994/1995 wordt op 12,4 miljoen ton geraamd.

3.3. Marktordening voor rundvlees

3.3.1. Aan rundvleesproducenten worden eveneens compensatiebedragen uitgekeerd omdat de interventieprijzen voor rundvlees tegen het verkoopseizoen 1995-1996 met 15 % zijn verlaagd.

3.3.2. Ook op deze markt zijn de effecten van de hervorming al duidelijk voelbaar. In 1993 en 1994 liep de produktie met 10 % terug, waardoor de marktprijzen niet de daling van de interventieprijs hebben gevolgd en tot medio 1994 vrij stabiel zijn gebleven. Daarnaast konden de voorraden bijna volledig worden weggewerkt. Dit was mogelijk door een vrijwel volledige stopzetting van interventie-aankopen vanaf eind 1992. De voorraden bedragen thans ongeveer 15 000 ton.

Niettemin doen zich op de rundvleesmarkt nog steeds afzetproblemen voor. Vanwege de concurrentie van andere, goedkopere vleessoorten in een somber economisch klimaat, veranderende eetgewoonten en de negatieve effecten van de berichtgeving over de "dolle-koeienziekte", zit er momenteel geen groei meer in de afzetmarkt voor rundvlees. Dit blijkt des te duidelijker uit recente forse dalingen van de afzet, waardoor de prijsontwikkeling sinds medio 1994 duidelijk negatief was.

De hervorming heeft behalve voor de graangebieden ook voor de gebieden die in de produktie van rundvlees zijn gespecialiseerd verstrekkende gevolgen.

3.4. Zoogkoeien

3.4.1. De premie voor zoogkoeien wordt in drie fasen van 70 ecu op 120 ecu gebracht. De lid-staten kunnen nog steeds een nationale aanvullende premie van maximaal 25 ecu per koe toekennen.

In tegenstelling tot wat voor de speciale premie voor mannelijke runderen geldt, nl. dat de keuze van de referentiegrootte van het bedrijf facultatief is, wordt bij zoogkoeien het recht op premie per bedrijf vastgesteld. Referentiejaar is 1992.

Het recht op premie is mét of los van het bedrijf overdraagbaar.

3.5. Schapevlees

3.5.1. De maatregelen ter bevordering van deze sector blijven grotendeels ongewijzigd:

- De maximumgrens (1 000/500 dieren) werd met ingang van het verkoopseizoen 1995 afgeschaft en in de gegarandeerde maxima per bedrijf meegenomen.

- Het recht op premie wordt per bedrijf vastgesteld. Referentiejaar is 1991.

- De communautaire ooipremie bedroeg in 1993 20,898 ecu per ooi en in 1994 17,78. De met het oog op de ontwikkeling van de probleemgebieden uitgekeerde premie voor plattelandsontwikkeling is vanwege de slechte marktsituatie van 5,5 tot 7 ecu per ooi verhoogd.

3.6. Marktordening voor de zuivelsector

3.6.1. Voor melk heeft de hervorming van het GLB geen ingrijpende veranderingen tot gevolg. De sinds 16 september 1977 toegepaste medeverantwoordelijkheidsheffing is voor melkleveranties vanaf 1 april 1993 afgeschaft.

Het belangrijkste is dat de quotaregeling tot het jaar 2000 blijft gelden.

Met het loskoppelen van areaal en quotum wordt de noodzakelijke structuuraanpassing in de melkproduktie vergemakkelijkt en aldus de totstandkoming van meer concurrerende melkveebedrijven bevorderd.

3.6.2. De totale melkproduktie daalde in 1992 met 1,75 miljoen ton, als gevolg van het feit dat de quota in dat jaar met 1 % werden verminderd, waardoor de melkleveranties met 1,6 miljoen ton afnamen. In 1993 bleven produktie en leveranties op het niveau van 1992.

Over het geheel genomen heeft de Gemeenschap in 1992 haar aandeel op de wereldmarkt behouden. De totale uitvoer bedroeg 13,9 miljoen ton melkequivalent. Dit betekent dat de EU voor deze sector de belangrijkste exporteur ter wereld blijft. De kosten van de marktordening voor zuivelprodukten konden van 5,8 miljard ecu in 1985 tot 4,2 miljard ecu in 1994 worden teruggebracht.

3.7. Begeleidende maatregelen

3.7.1. Deze maatregelen hebben tot doel milieuvriendelijke produktiemethoden (kleinere veebezetting, geen gebruik van schadelijke bestrijdingsmiddelen en meststoffen) en landschapszorg te bevorderen, herbebossingsprogramma's te financieren en braakgelegde landbouw- en bosbouwgronden te onderhouden. Uit het grote aantal programma's dat door de lid-staten en regio's in het kader van deze begeleidende maatregelen is ingediend, blijkt hoe belangrijk dit maatregelenpakket is:

- 160 programma's voor milieu- en natuurvriendelijke landbouwproduktiemethoden, overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 2078/92;

- 41 programma's voor de bij Verordening (EEG) nr. 2080/92 ingestelde communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw;

- 10 programma's voor de bij Verordening (EEG) nr. 2079/92 ingestelde communautaire steunregeling voor vervroegde uittreding uit de landbouw.

Ongeveer 90 % van deze in totaal 238 programma's is door de regio's ingediend.

Bovendien steunt de Gemeenschap de invoering van vervroegde-uittredingsregelingen voor landbouwers die tenminste 55 jaar oud zijn en hun bedrijf aan jongere landbouwers overdoen.

3.7.2. Het is echter ook belangrijk de mogelijke gevolgen van deze maatregelen in bepaalde regio's nader te bekijken.

De begeleidende maatregelen (programma's voor bebossing, vervroegde uittreding en milieuvriendelijke produktiemethoden) begunstigen een vermindering van de landbouwactiviteit in de ruimste zin van het woord, dus ook van aanverwante activiteiten. In structureel zwakke en/of achtergebleven regio's waar nauwelijks alternatieve vormen van duurzame ontwikkeling te vinden zijn, zouden daardoor een aantal problemen kunnen ontstaan die dringend moeten worden aangepakt, met name:

- teruggang van het aantal arbeidsplaatsen in de landbouw en in toelevering en verwerking, zonder dat dit in andere sectoren van de economie wordt gecompenseerd (de werkloosheid neemt dus toe);

- wegtrekken van de bevolking naar meer ontwikkelde centra of regio's, met ontvolking van plattelandsgebieden als gevolg;

- grotere afhankelijkheid van sommige lid-staten qua voedselvoorziening.

De begeleidende maatregelen, die het inkomen van de boeren in belangrijke mate moeten aanvullen, zijn bovendien niet zonder meer een alternatief voor het verlies aan arbeidsplaatsen, vooral niet in economisch zwakke regio's, waar de landbouw nog steeds een doorslaggevende economische en sociale rol speelt. Daarom moet in de regio's waar dit nodig is, een actief vestigingsbeleid voor jonge landbouwers in de programmaplanning en de stimuleringsprojecten worden opgenomen. In een aantal regio's daarentegen, vooral die met kwetsbare gebieden, zijn de begeleidende maatregelen van groot nut gebleken om extensieve vormen van landbouw in stand te houden. Deze zouden anders zijn opgegeven, waardoor arbeidsplaatsen verloren zouden zijn gegaan die nu in stand konden worden gehouden.

Het EU-bebossingsbeleid blijft beperkt. Het verband tussen land- en bosbouw strekt, net als vroeger, niet veel verder dan de bebossing van landbouwgronden. De volgende aspecten moeten onder de bevoegdheid van de lid-staten en de regio's blijven vallen:

- de voor alle vormen van bebossingsbeleid onmisbare lange-termijnplanning inzake ruimtelijke ordening, en dus ook het gebruik van de ruimte op lange termijn;

- de exploitatie van de bossen, als garantie voor een "duurzaam" gebruik van het ecosysteem van het bos; met het oog hierop moeten houtverwerkingsbedrijven worden opgezet en moeten de producenten zich zowel op technisch als op commercieel vlak organiseren, waarbij een en ander wordt afgestemd op de afzetmarkten;

- via programma's voor bosaanplant en herbebossing kan onder meer snelgroeiend hout worden gewonnen dat als biomassa voor stroomproduktie en voor de vervaardiging van houtprodukten wordt gebruikt. Ook dit kan bijdragen tot het behoud van bedreigde arbeidsplaatsen;

- de opleiding van producenten moet zich beperken tot proefprojecten; het eerste project dat door de Europese Unie (PEE V) wordt gefinancierd en "Bebossing van landbouwgronden: welke voorlichtings- en opleidingsactiviteiten moeten het eerst worden georganiseerd?" heet, zou moeten worden uitgebreid tot alle regio's waarop het bebossingsprogramma betrekking heeft.

3.8. Beheer en controle

3.8.1. Voor de tenuitvoerlegging van de hervorming werd een nieuw beheers- en controlesysteem in het leven geroepen, dat betrekking heeft op zowel de steunregelingen voor verschillende plantaardige en dierlijke produkten als de bevordering van een milieuvriendelijke landbouw en specifieke maatregelen voor de landbouw in bergstreken en probleemgebieden.

De beheersmaatregelen steunen hoofdzakelijk op de volgende elementen:

- de oprichting van een efficiënt functionerende gegevensbank, die het met name mogelijk maakt de controles op elkaar af te stemmen;

- de invoering van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem met uitgebreide rapportering en materiële controles ter plaatse;

- de invoering van een numeriek systeem voor de identificatie van percelen en dieren;

- een jaarlijkse aangifte door het bedrijfshoofd die alle nodige gegevens omvat;

- de mogelijkheid dat meerdere aanvragen worden ingediend.

Het systeem bevat in zijn huidige vorm zeer gedetailleerde regelingen, waardoor het beheer ervan gecompliceerd is. Dit brengt met zich dat de regio's meer personeel en technische middelen zullen moeten inzetten.

3.8.2. Systemen voor de gegevensverzameling zijn in beginsel een goede zaak als instrument voor de verwerking van grotere hoeveelheden administratieve gegevens bij de programma's voor rechtstreekse steunbetaling. Zulke systemen zouden echter decentraal moeten worden ontwikkeld zodat de afhandeling kan geschieden in overeenstemming met het bestuursrecht van lid-staten en regio's. Wel moeten overal in de Gemeenschap objectiviteit en gelijke randvoorwaarden gewaarborgd blijven. Alleen op die manier kunnen de beschikbare capaciteit en uitvoeringssystemen flexibel en efficiënt worden gebruikt.

De via een dergelijk decentraal systeem te verzamelen gegevens zouden niet alleen moeten worden gebruikt voor de uitvoering van de nieuwe steunmaatregelen waarin het hervormde GLB voorziet, maar tevens als basis voor alle andere maatregelen. Alleen door een uniforme aanpak op Europees niveau kunnen de kosten van gegevensgaring, beheer en controle op langere termijn worden teruggedrongen. Het naast elkaar bestaan van talloze afzonderlijke programma's zonder onderlinge cooerdinatie maakt niet alleen de uitvoering van de programma's onnodig complex, maar heeft ook tot gevolg dat de betrokkenen het landbouwbeleid moeilijker accepteren.

Het enorm grote aantal te verzamelen gegevens levert een samenhangend en continu beschikbaar beeld van de agrarische bedrijven op, met inbegrip van gedetailleerde persoonlijke gegevens over de bedrijfshoofden zelf. Daardoor rijzen vragen omtrent de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ook al zijn efficiënte controles noodzakelijk, dan nog valt te betwijfelen of de verzameling en registratie van zoveel gegevens wel in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel en of een en ander niet indruist tegen de regelgeving betreffende gegevensbescherming.

3.9. Ten slotte kan worden geconstateerd dat de uitgaven als gevolg van de hervorming alvast minder stijgen dan het geval zou zijn geweest indien het landbouwbeleid ongewijzigd was voortgezet.

4. GATT-Overeenkomst en uitbreiding van de EU met de LMOE

4.1. GATT-overeenkomst

Tijdens de Uruguay-Ronde is de Gemeenschap de volgende verbintenissen aangegaan:

- vermindering van de interne steun (AMS = Aggregate Measurement of Support) met in totaal 20 %;

- omzetting van alle invoerbeperkingen in douanetarieven (tarifering) en geleidelijke vermindering daarvan met gemiddeld 36 %, bij gevoelige produkten met 20 %. Er gelden uitzonderingen voor belangrijke graansoorten, rijst en groenten en fruit, waarbij ook in de toekomst variabele invoerrechten worden geheven;

- verbeterde toegang tot de markt door toepassing van lagere douanetarieven voor bepaalde in de GATT-lijsten van de EU bindend vastgelegde invoerquota (minimale toegang tot de markt);

- vermindering van de gesubsidieerde uitvoer (kwantitatief met 21 %, budgettair met 36 %).

De geleidelijke vermindering van de interne steun werd via de prijsverlaging in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid reeds bereikt. De oppervlakte- en diergebonden premies van de landbouwhervorming zijn niet van invloed op de berekening van de interne steun en behoeven daarom niet te worden verlaagd. Aldus is de GLB-hervorming ook in GATT-verband internationaal afgedekt.

Het is van doorslaggevend belang dat er ook na de tarifering en de vermindering van de douanerechten voldoende bescherming aan de buitengrenzen overblijft. Door toepassing van de bijzondere berekeningsclausule kunnen eventueel bijkomende invoerrechten worden geheven. De communautaire preferentie voor landbouwprodukten van de Europese Unie komt door de GATT-verbintenissen niet op losse schroeven te staan. De toegang tot markten van derde landen wordt door de wereldwijde liberalisering van de handel verbeterd, zodat er nieuwe afzetmogelijkheden ontstaan.

De verplichting tot een verlaging van de produktiesteun kan tot problemen leiden wanneer in de Europese Unie overschotten ontstaan of bestaan die groter zijn dan de in de toekomst door de GATT-overeenkomst beperkte mogelijkheid tot gesubsidieerde uitvoer. In belangrijke produktsegmenten als melk, rundvlees en ook granen zijn op basis van de huidige produktiehoeveelheid en de te verwachten effecten van de biologisch-technische vooruitgang problemen te verwachten.

4.2. Uitbreiding van de EU

Hoewel het effect van de hervorming van het GLB en van de GATT-besluiten zich nog niet ten volle op de markten heeft doen voelen, moest de Europese Unie toch reeds een strategie ontwikkelen voor de toetreding van de Midden- en Oosteuropese landen.

De agro-voedingssector speelt een sleutelrol in de betrekkingen tussen de Unie en de Midden- en Oosteuropese landen. Dit geldt zowel voor de reeds aangevangen voorbereidingsfase als voor de latere toetredingsonderhandelingen.

Bij de onderhandelingen over de "vertaling" van de strategie waartoe de Raad in Essen heeft besloten, moeten vanuit het landbouw- en regionaal beleid de volgende kwesties in aanmerking worden genomen:

- de basisvoorwaarden voor de tot op heden positieve ontwikkeling van de handel in landbouwprodukten met de landen van Midden- en Oost-Europa mogen niet eenzijdig ten koste van de exporterende EU-regio's verslechteren;

- beide partijen moeten zich ook verder in alle produktiesectoren aan de preferentiebepalingen houden; aan de preferentiemarges mag niet geknaagd worden; traditionele handelsstromen mogen niet worden verstoord;

- gezien de bijzondere gevoeligheid van de markt en de overschotten bij een aantal produkten is een oplossing nodig, waarbij de totale invoer steeds beperkt blijft tot een niveau dat verstoringen op de interne markt voorkomt en tegelijkertijd niet indruist tegen de belangen van de geassocieerde landen. Dit geldt met name voor de sectoren rundvlees, alle soorten bessen en groenten en fruit;

- anderzijds moet worden gewaarborgd dat deze LMOE geen nieuwe invoertarieven of -heffingen met soortgelijke werking instellen, dan wel bestaande verhogen;

- de positie van de Midden- en Oosteuropese landen in de handel in landbouwprodukten moet voornamelijk worden verbeterd door een aangescherpte hoeveelheidsregeling, in samenhang met op grote schaal toe te passen extensieve, milieuvriendelijke produktiemethoden, waarbij landbouwarealen een nieuwe ecologische bestemming krijgen. De communautaire regels in het kader van het milieu-, gewasbeschermings- en veterinair recht moeten door deze landen al vóór toetreding worden overgenomen;

- bovendien moet ernaar worden gestreefd dat de LMOE hun traditionele relaties op het gebied van de landbouwhandel weer opnemen en weer uitbouwen. De Europese Unie alleen kan nooit een voldoende afzetmarkt zijn voor het enorme produktiepotentieel van deze landen;

- de steun voor de herstructurering van de landbouw moet erop gericht zijn, in deze landen de ontwikkeling van agrarische bedrijfsprincipes en agrarische bedrijfsstructuren te bevorderen;

- de overgang moet in verschillende fasen verlopen en langdurig genoeg zijn om fouten op het gebied van structuur- of marktpolitiek aan weerszijden te voorkomen;

- de beginselen van de hervorming van het landbouwbeleid en de basisstructuur van de maatregelen moeten ook tijdens en na de overgangsperiode behouden blijven. Om te waarborgen dat het stelsel ook in de toekomst kan worden gefinancierd, moeten de lid-staten en regio's veel meer dan vroeger worden betrokken bij de financiële en politieke verantwoording voor het gehele beleid;

- slechts door een verregaande overdracht van taken aan de lid-staten en - voor zover de grondwet in de lid-staten zulks mogelijk maakt - aan de regio's, kan het landbouwstelsel tot op grote hoogte behouden blijven en kan tevens worden vermeden dat niet langer haalbare financiële eisen worden gesteld;

- de in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de GATT-overeenkomst bereikte externe bescherming voor EU-produkten moet ook na de toetreding van de LMOE blijven bestaan.

5. Stand van de hervorming en duurzame ontwikkeling van het platteland

5.1. Aangezien de hervorming van het GLB nog niet lang van kracht is, is een algemene evaluatie van de effecten ervan uiteraard nog niet mogelijk.

De landbouwhervorming in de EU heeft in de eerste plaats ten doel, de produktie in de hand te houden, het marktevenwicht te herstellen en de inkomens van de landbouwers veilig te stellen. Aan doelstellingen voor regionaal beleid is niet in eerste instantie gedacht. Toch heeft de landbouwhervorming ook belangrijke gevolgen voor de regio's.

Met de EU-landbouwhervorming wordt beoogd, de marktregels en -mechanismen voor belangrijke landbouwprodukten te versterken. Het eerste deel van de hervorming had betrekking op akkerbouwgewassen, rundvlees en zuivel; het tweede, nog te voltooien deel betreft wijnbouw, groenten en fruit. Dit kan voor de regio's ook wijzigingen in hun positie op bepaalde landbouwmarkten tot gevolg hebben. Zo kan de produktie zich op minder plaatsen gaan concentreren en kan er in andere gebieden een groter landbouwareaal braak komen te liggen. De hervorming van de marktordeningen voor wijn, groenten en fruit heeft bijzondere gevolgen voor de Middellandse-Zeelanden.

Het GLB met zijn instrumenten voor markt-, prijs- en inkomenssteun is niet bedoeld en is er overigens ook niet in geslaagd om regio's met een verschillend ontwikkelings- en welvaartsniveau op hetzelfde peil te brengen en economische ontwikkelingsachterstanden weg te werken; wel kan de landbouw ermee in stand worden gehouden. Het zou dan ook fout zijn, het GLB te beoordelen naar de mate waarin het een herverdeling van middelen ten gunste van minder ontwikkelde regio's tot stand kan brengen. Bevordering van de ontwikkeling in probleemgebieden moet in de eerste plaats via de diverse structuurfondsen gebeuren maar mag niet ten koste van de algemeen nagestreefde structuurverbetering gaan. De structuurfondsen zijn echter niet bedoeld om de tekortkomingen van het GLB te compenseren. Los daarvan moeten de resultaten van het GLB ook worden getoetst aan de algemene doelstelling van economische en sociale samenhang.

5.2. Afgezien van de reeds genoemde objectieve aspecten, zijn toch reeds enkele fundamentele ontwikkelingen merkbaar, die naar gelang van de regio een andere vorm en inhoud hebben. Zo blijkt uit de door de regio's geleverde informatie dat de uitvoering die tot dusver is gegeven aan de diverse sectorale beleidsmaatregelen met regionaal effect niet altijd spoort met de door de Commissie in haar achtergronddocument aangegeven doelstellingen.

In diverse landbouwregio's van de Gemeenschap zijn als gevolg van de regionale verschillen inderdaad sterkere negatieve economische, sociale of ecologische invloeden waar te nemen, die naar gelang van de regionale context het gevolg kunnen zijn van:

5.2.1. het aanhoudende verval van vele plattelandsgebieden, waardoor de kloof tussen plattelands- en stadsgebieden en tussen landbouwers en de rest van de beroepsbevolking breder wordt;

5.2.2. de toename van grote industriële landbouw- en distributiebedrijven in de landbouw en veehouderij, met een economische aanpak die tot uitsluiting van grote delen van de plattelandsgemeenschap en van talrijke regio's leidt;

5.2.3. de toepassing van strategieën die nadelig zijn voor de belangen van bepaalde regio's, met name in het Middelandse-Zeegebied. Het eerste deel van de hervorming had uitsluitend betrekking op volle-grondgewassen, op graanprodukten die vooral worden verbouwd in Noord- en Midden-Europa en op de produktie van rund- en schapevlees. Met de hervorming van de GMO voor wijnbouw en die voor groenten en fruit, waar momenteel aan gewerkt wordt, moet de Europese Unie de hervorming van het GLB voortzetten en een duurzame bijdrage leveren aan het herstel van het marktevenwicht in de landbouw in de regio's van Zuid-Europa en aan een grotere doeltreffendheid van de marktordeningen; tevens moet hiermee de bijenteelt worden bevorderd;

5.2.4. het feit dat enkele van de voor de GLB-hervorming aangevoerde redenen - marktevenwicht, opruiming van overschotten, milieubescherming en natuurbehoud - voor sommige regio's van minder belang zijn. Dit geldt met name voor regio's die niet genoeg landbouwprodukten en levensmiddelen produceren om in hun eigen behoeften te kunnen voorzien, waar de relatie prijs/produktie zeker geen doorslaggevende factor is voor het ontstaan van overschotten en waar een zekere intensivering van de landbouw niet tot een grotere belasting van het milieu leidt, omdat er overwegend extensieve landbouwmethodes worden toegepast;

5.2.5. het feit dat men er niet slaagt de financiële middelen anders te verdelen; deze verdeling werkte tot nu toe altijd in het voordeel van de rijkste landen en daar komt geen verandering in nu de subsidies overwegend aan de produktiviteit worden gekoppeld, waardoor de verschillen tussen kleine en grote bedrijven en tussen regio's met een groot of klein concurrentievermogen nog groter worden;

5.2.6. het feit dat men er niet in slaagt de sociale verschillen te verkleinen.

5.3. M.b.t. de motivering van de maatregelen treden al naar gelang van grootte en regionale betekenis van de desbetreffende sectoren tegenstrijdigheden aan het licht:

5.3.1. in sommige sectoren wordt inkomenssteun verleend, in andere niet;

5.3.2. in bepaalde sectoren wordt de produktie beperkt vanwege de overschotten, terwijl daarnaast ook beperkingen gelden in een andere sector (groenten en fruit) waarvoor de EU een van de grootste importeurs ter wereld is.

5.4. Bovendien wordt ondanks het herhaaldelijk aanvoeren van het argument "milieubescherming" kennelijk niet genoeg rekening gehouden met het feit dat de beperkende maatregelen onbedoeld intensivering en concentratie van de produktie in de meer concurrentiële regio's, die toch al hogere milieukosten veroorzaken, in de hand werken. Tegelijkertijd wordt de stopzetting van de landbouwactiviteit in andere regio's waar deze met minder intensieve methodes wordt beoefend, gestimuleerd, waardoor de industriële bosbouw en daarmee de verschraling van de bodem in uitgestrekte gebieden uitbreiding neemt.

Een goede zaak is echter de invoering van begeleidende maatregelen ter bevordering van extensievere produktie en milieuvriendelijke teelttechnieken; door deze maatregelen wordt de GLB-hervorming zinvol gecompleteerd. Ze dragen niet alleen bij tot de verbetering van het milieu, maar ook tot de instandhouding van het cultuurlandschap en zorgen er tevens voor dat de landbouwers voor de geleverde prestaties vergoed worden. Daarom zijn deze maatregelen ook van groot belang voor de instandhouding van het specifiek landschappelijke karakter van regio's.

5.5. De communautaire preferentie ten slotte, een pijler van het GLB, dreigt langzamerhand aan internationale belangen en aan de liberalisering van de levensmiddelenmarkt te worden opgeofferd. De ontwikkeling gaat in de richting van de integratie van de Europese landbouw in een hoe langer hoe meer gemondialiseerde economie, die de belangen van de grote economische machten dient en door deze wordt beheerst.

5.6. Er kunnen dus alvast enkele besluiten worden getrokken, die kunnen helpen om bij de verdere ontwikkeling van de GLB-hervorming de nodige correcties aan te brengen. Deze besluiten zijn de volgende:

5.6.1. De hervorming gaat voorbij aan de grote verschillen binnen de EU-landbouwsector. Zonder buiten het kader van de gemeenschappelijke markt te treden moet voortaan meer rekening worden gehouden met de regionale behoeften. De landbouw zal dankzij haar diversiteit en de wisselwerking tussen haar verschillende functies de levensvatbaarheid van de plattelandsgebieden kunnen helpen bevorderen.

5.6.2. Door een hervorming, die in de eerste plaats geleid wordt door de wetten van de markt en waarbij "concurrentievermogen" als belangrijkste ontwikkelingscriterium wordt gehanteerd, kan de ontwikkeling van een aantal waardevolle functies van de landbouw worden belemmerd: de bijdrage tot een evenwichtige bevolkingsspreiding, de sociaal-economische functie, de bijdrage tot milieubescherming en natuurbehoud, de instandhouding van het culturele erfgoed - allemaal grondvoorwaarden voor het creëren van een vitaal platteland.

5.6.3. Bij de GLB-hervorming schijnt nog niet in aanmerking te zijn genomen dat landbouw niet alleen een kwestie is van produceren, maar dat het er ook om gaat alle plattelandsgebieden in de Gemeenschap een stabiele toekomst te verzekeren.

5.6.4. De interventie-instrumenten van het GLB moeten in het voordeel zijn van landbouwers die zich vestigen in produktiegebieden van de Unie waar de natuurlijke omstandigheden zeer moeilijk zijn. Dit geldt voor rechtstreekse steun, produktiequota en eventuele andere instrumenten.

5.6.5. Aan het subsidiariteitsbeginsel moet tot op het niveau van de regio's strikt de hand worden gehouden. De Commissie moet een zeer algemene steunregeling uitwerken, die de regio's zelf aan de hand van hun eigen doelstellingen op landbouwgebied moeten invullen.

6. Advies van het Comité van de Regio's

Het Comité van de Regio's:

6.1. steunt de doelstellingen en grondslagen van de GLB-hervorming die in het in 1991 door de Commissie gepresenteerde voorstel zijn neergelegd en erkent de positieve effecten die de nieuwe maatregelen reeds op de betrokken markten en de landbouw in het algemeen hebben gehad; het is echter van mening dat nog grondige studie nodig is van de situaties die in de diverse regio's van de Gemeenschap (met inbegrip van de nieuwe lid-staten) zijn ontstaan om de effecten van de hervorming te kunnen evalueren;

6.2. dringt er met klem op aan, de volgende ontwikkelingsfase van de GLB-hervorming als volgt aan te pakken:

6.2.1. Rekening houdend met de verschillen tussen de land- en bosbouwsectoren van de lid-staten en uitgaande van een breder territoriaal concept, ten einde een harmonische ordening van de ruimte tot stand te brengen via geïntegreerde en duurzame ontwikkeling van de plattelandsgebieden en een krachtige en bloeiende landbouw in deze ruimte;

6.2.2. vanuit het inzicht dat de hervorming niet alleen geconcentreerd mag zijn op de landbouwproduktie - die hoe dan ook een prioritaire ontwikkelingsfactor voor het platteland blijft -, maar ook gericht moet zijn op plattelandsontwikkeling en milieubescherming, en gebaseerd dient te zijn op de grondbeginselen subsidiariteit en samenwerking, probleempreventie en integratie;

6.2.3. in het besef dat een steeds meer marktgerichte landbouw hoogstwaarschijnlijk geen oplossing kan bieden voor de structuurproblemen van de plattelandsomgeving, maar dat alle inspanningen moeten worden gericht op een ruimer opgevat landbouwbeleid, dat niet alleen is toegesneden op de produktie van levensmiddelen, maar ook op de duurzame ontwikkeling van plattelandsgebieden en ten slotte ook op de mensen, de landbouwers dus, en vooral de jonge landbouwers, als belangrijkste grondslag;

6.3. verzoekt de Commissie, alle maatregelen te nemen die nodig zijn om markten voor nieuwe en met name niet-voedingsprodukten aan te boren en de consumptie te bevorderen;

6.4. verzoekt de Commissie, zo nodig uitgebalanceerde maatregelen ter beheersing van de produktie te nemen om de landbouw perspectieven te bieden voor een positieve prijsontwikkeling die een rendabele exploitatie garandeert en de nodige concurrentievoorwaarden in de landbouw te creëren, zodat deze sector de concurrentie het hoofd kan bieden;

6.5. verzoekt de Commissie jaarlijks het percentage verplichte braaklegging aan te passen aan de marktontwikkelingen en eventuele wijzigingen van dit percentage tijdig kenbaar te maken, zodat de boeren hun lange-termijnplanning van te verbouwen gewassen moeten maken;

6.6. is van mening dat de steun van de EU voor het om conjuncturele redenen uit produktie nemen van landbouwgrond ter beschikking van de regio's moet worden gesteld, zodat de regio's zelf een oplossing voor de problemen op de markt kunnen zoeken en de desbetreffende financiële middelen zelf kunnen verdelen;

6.7. is van oordeel dat de lid-staten en regio's meer dan tot dusver het geval was, deel moeten nemen aan de besluitvorming t.a.v. de verdere hervorming;

6.8. ziet in het door de Commissie gevoerde beleid inzake hervorming van de structuurfondsen (1988), dat een "bottom-up"-benadering door middel van "single programming documents" behelst, een mogelijkheid om de betalingen in het kader van het GLB vlotter te doen verlopen en daarbij ook rekening te houden met de specifieke kenmerken van de regio's;

6.9. is van mening dat een dergelijke benadering ook en vooral een doorslaggevende impuls zou kunnen geven aan de bevordering van produktie en ontwikkeling van hernieuwbare grondstoffen, als specifieke bijdrage van de regio's aan een gegarandeerd inkomen van de boeren, maar ook aan de bescherming van het milieu en het klimaat, de instandhouding van beperkt aanwezige grondstoffen en het verminderen van de landbouwoverschotten;

6.10. wenst dat nog uit te werken eenvoudigere en coherentere mechanismen en maatregelen, de lagere prijzen compenseren, waarbij een differentiatie van de interventiedrempel in overweging moet worden genomen;

6.11. wenst dat de begeleidende maatregelen, en vooral het maatregelenpakket ter bevordering van milieuvriendelijke produktiemethoden en landschapszorg, als zelfstandig instrumentarium (ook na 1997) behouden blijven, juridisch duidelijker vastgelegd worden, en dat hiervoor meer middelen ter beschikking worden gesteld;

6.12. is van mening dat met name Verordening (EEG) nr. 2078/92 de mogelijkheden biedt om een systeem uit te werken voor financiële ondersteuning van los van de produktie staande diensten die niet rechtstreeks een inkomen verschaffen, maar nuttig zijn voor de samenleving;

6.13. betreurt ten zeerste de technische en administratieve complexiteit van de maatregelen en van de uitvoeringsregelingen ervan, en verzoekt de Commissie daarom, gebruik te maken van de suggesties om de uitvoering van de maatregelen te vereenvoudigen;

6.14. erkent dat het in het kader van de GLB-hervorming ingevoerde systeem van compensatie- en structurele steun in de lid-staten op adequate wijze uitgevoerd en gecontroleerd moet worden, en wenst dat het stelsel van sancties wordt vereenvoudigd;

6.15. dringt er bij de Commissie op aan, dit systeem te verbeteren zodat het beter voldoet aan technische en administratieve eisen. De Gemeenschap dient zich daarbij te beperken tot het vaststellen van minimumnormen en -criteria en tot controle, en de uitvoeringsregelingen op basis van die normen aan de lid-staten en regio's over te laten;

6.16. is van mening dat de risico's bij de uitvoering en de daarmee verbonden terugvorderingen alleen kunnen worden beperkt door de steunstelsels en dus ook het beheer ervan, doelgericht te vereenvoudigen. Nagegaan moet worden of niet in plaats van premies per dier premies naar oppervlakte weidegrond en voedergewassen voor rundvee en schapen toegekend kunnen worden waarbij bij de uit te keren bedragen aan de verschillende bedrijven met de degressieve kosten per eenheid rekening zou moeten worden gehouden. Doel van het structuurbeleid moet zijn, de landbouw in staat te stellen de concurrentie het hoofd te bieden. Daarbij moet het familiebedrijf centraal staan;

6.17. acht het noodzakelijk dat de Commissie, als basis voor verdere besluiten, een gedetailleerd verslag uitbrengt over de effecten van de hervorming op de markten in de betrokken sectoren en van de ontwikkeling van de uitgaven en de verdeling ervan over de regio's;

6.18. verzoekt de Commissie, het Comité van de Regio's over dit verslag om advies te vragen; dit verzoek geldt ook voor de tussentijdse verslagen aan de Raad en/of het Parlement van de EU;

6.19. zal zich inzetten voor rechtstreekse deelneming aan de volgende fase van de GLB-hervorming, en gelast zijn commissie 2, via de banden die haar leden met de regio's onderhouden, eventueel een grondig onderzoek op touw te zetten naar de regionale effecten van de GLB-hervorming en de vraagstukken met betrekking tot het agromonetaire stelsel te bestuderen, waarover het Comité van de Regio's later eventueel een advies kan opstellen.

6.20. verzoekt de Commissie nauwkeurig na te gaan wat de gevolgen van de toetreding van de landen ten zuiden van de Middellandse Zee en de landen van Midden- en Oost-Europa zullen zijn en te onderzoeken of er een landbouw- en handelsbeleid kan worden gevoerd dat niet alleen de politieke en economische integratie van de nieuwkomers beoogt, maar ook de belangen en het evenwicht in de huidige landbouwgebieden van de EU respecteert, met name in de grensregio's. Het Comité van de Regio's zal dan ook het document van de Commissie inzake de strategie die bij de verdere ontwikkeling van de betrekkingen tussen de EU en de geassocieerde Midden- en Oosteuropese landen op landbouwgebied gevolgd moet worden, zorgvuldig bestuderen;

6.21. verzoekt bij de toepassing van de afspraken in het kader van de Uruguay-Ronde de voornaamste agrarische en regionale belangen van de Gemeenschap te behartigen, en ervoor te zorgen dat de internationale verbintenissen van de Gemeenschap verenigbaar blijven met het GLB.

Het mag zeker niet zo zijn dat er in de landbouwsector, ingevolge de Uruguay-Ronde rechtstreeks of indirect wordt getornd aan het voortbestaan van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en aan de algemene beginselen daarvan, met name de communautaire preferentie. Hetzelfde geldt voor de export van de Gemeenschap en haar plaats op de wereldmarkt voor landbouwprodukten.

Brussel, 18 januari 1996.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

J. BLANC