Advies van het Comité van de Regio's over de de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's - Actieplan ter bevordering van het veilige gebruik van Internet"

Advies van het Comité van de Regio's over:

- de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's betreffende de follow-up van het Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten", en - de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's - Actieplan ter bevordering van het veilige gebruik van Internet"

(98/C 251/10)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien de mededeling van de Commissie betreffende de follow-up van het Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten vergezeld van een voorstel voor een aanbeveling van de Raad (), alsmede de mededeling van de Commissie en het voorstel voor een beschikking van de Raad tot vaststelling van een actieplan ter bevordering van het veilige gebruik van Internet ();

gezien het besluit van de Raad van 26 januari 1998 om, overeenkomstig artikel 198 C, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Comité van de Regio's over dit onderwerp te raadplegen;

gezien het besluit van de voorzitter van 20 januari 1998 om commissie 7 (Onderwijs, beroepsopleiding, cultuur, jeugd, sport, burgerrechten) met de voorbereiding van het desbetreffende advies te belasten, en de bekrachtiging van dit besluit door het Bureau van 12 maart 1998;

gezien het door commissie 7 op 1 april 1998 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 54/98 fin.) (rapporteur: mevrouw Onkelinx),

heeft tijdens zijn 23e zitting van 13 en 14 mei 1998 (vergadering van 14 mei) het volgende advies met algemene stemmen goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Politieke convergentie

1.1.1. Het Comité van de Regio's stelt met genoegen vast dat er bij Commissie, Raad, Europees Parlement en lid-staten een brede politieke consensus bestaat ten aanzien van de prioriteit en de aanpak van de problematiek van het veiliger gebruik van Internet.

1.1.2. Het Comité sluit zich bij deze algemene consensus aan, zoals deze in het voorstel voor een aanbeveling en het ontwerpactieplan tot uiting komt, en verheugt zich over het evenwicht dat daarbij werd gevonden tussen culturele overwegingen enerzijds en meer technische vereisten van de telecommunicatiesector anderzijds.

1.2. Complementariteit van de documenten

1.2.1. Toen de Commissie in 1996 haar Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten en haar mededeling over illegale en schadelijke inhoud op Internet heeft gepubliceerd, heeft zij er reeds op gewezen dat deze twee documenten elkaar aanvullen.

1.2.2. In zijn advies terzake () heeft het Comité van de Regio's met name de noodzaak van samenhang onderstreept.

1.2.3. Dit streven naar complementariteit komt thans opnieuw tot uiting in de twee onderhavige documenten. Volgens de Commissie

- heeft de aanbeveling van de Raad die de mededeling betreffende de follow-up van het Groenboek over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten vergezelt, een juridisch karakter en heeft zij tot doel gemeenschappelijke richtsnoeren voor de invoering van een zelfreguleringskader op nationaal niveau ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid te bevorderen;

- omvat het actieplan concrete maatregelen, waarvoor de nodige communautaire middelen moeten worden uitgetrokken, om een gunstige omgeving voor de ontwikkeling van de met Internet gerelateerde industrie te creëren.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Betrokkenheid van regionale en lokale overheden

2.1.1. Het Comité van de Regio's is van mening dat de juridische vorm van het voorgestelde instrument, de aanbeveling, adequaat is, daar voornamelijk beoogd wordt vrijwillige deelneming van alle betrokken partijen aan de vaststelling, tenuitvoerlegging en evaluatie van maatregelen ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid te bevorderen.

2.1.2. Het subsidiariteitsbeginsel wordt daarbij volledig in acht genomen, daar in de aanbeveling met name wordt gewezen op de noodzaak van maatregelen op nationaal niveau, terwijl het communautaire optreden erop gericht is samenhang te verzekeren en de nationale maatregelen maximaal effect te doen sorteren door gemeenschappelijke richtsnoeren voor te stellen op het gebied van zelfregulering, door coördinatie van de werkzaamheden en door Europese en internationale samenwerking.

2.1.3. Voor de problemen m.b.t. de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid moet eerst en vooral op nationaal niveau een oplossing worden gezocht. Gezien het internationale en gedecentraliseerde karakter van de on line-diensten en Internet, zullen nationale maatregelen evenwel pas echt doeltreffend zijn als er een zekere vorm van coördinatie en samenwerking op Europees en internationaal niveau tot stand komt.

2.1.4. Het Comité betreurt hierbij dat bij het voorstel voor een aanbeveling en het ontwerpactieplan geenszins gewag wordt gemaakt van de regionale en lokale overheden, die toch op velerlei wijze daarbij betrokken zijn. Zo spelen zij een rol bij de bewustmaking, daar zij met name bevoegd zijn voor de organisatie van het onderwijs en in het algemeen dicht bij de burger staan; voorts zijn zij ook verantwoordelijk voor de lokale politie, de opleiding van agenten, enz.

2.2. Deelneming van allen

2.2.1. Het voorstel voor een aanbeveling is gericht op deelneming van alle betrokken partijen (gebruikers, consumenten, ondernemingen, overheden) aan de vaststelling, tenuitvoerlegging en evaluatie van maatregelen ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid.

2.2.2. In dit verband dient de nadruk te worden gelegd op deelneming van alle partijen, de gebruikers van de nieuwe informatiediensten inbegrepen. In landen waar reeds nationale maatregelen zijn genomen en b.v. gedragscodes zijn ingevoerd of representatieve structuren zijn opgezet, is bij het uitwerken van deze maatregelen vastgesteld hoe moeilijk het is om de gebruikers hierbij te betrekken (die niet noodzakelijk over representatieve verenigingen beschikken) en hoe belangrijk hun vertegenwoordiging wel is om de maatregelen aanvaardbaar en geloofwaardig te maken. Ondanks deze moeilijkheden is het de taak van de nationale overheden op te treden als blijkt dat de vertegenwoordiging van de gebruikers niet verzekerd is.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Nationale zelfreguleringskaders

3.1.1. Het voorstel voor een aanbeveling beoogt de totstandbrenging van een nationaal zelfreguleringskader voor on line-diensten aan te moedigen, bij wijze van aanvulling op het geldende regelgevingskader en met inachtneming van de beginselen en de methodologie die in de bijlage bij het voorstel zijn opgenomen.

3.1.2. De gemeenschappelijke richtsnoeren die in deze bijlage zijn geformuleerd, zijn aanvaardbaar; wat de vier belangrijke onderdelen van het nationale zelfreguleringskader betreft, kan het volgende worden opgemerkt:

3.1.3. Er werd reeds gewezen op het belang van het overleg met en het representatieve karakter van de betrokken partijen, met name de gebruikers. Het is hoe dan ook aan iedere lid-staat om dit overleg te organiseren; de overlegprocedures kunnen daarbij verschillen naar gelang van de specifieke omstandigheden in elk land. Representativiteit moet evenwel een gemeenschappelijke doelstelling op Europees niveau zijn.

3.1.4. Eerst en vooral zij erop gewezen dat gedragscodes een nuttig preventief zelfreguleringsmechanisme vormen; zij garanderen de aanvaardbaarheid van de normen en maken een soepele en snelle reactie op vermoedelijk schadelijke of illegale praktijken mogelijk. Zelfregulering mag evenwel geen afbreuk doen aan het principe dat de betrokken partijen verantwoordelijk blijven, maar moet het mogelijk maken de inspanningen die de partijen hebben geleverd om hun verplichtingen na te komen, te evalueren. Hierbij mag niet worden vergeten dat een zelfreguleringsmaatregel niet in de plaats komt van een regelgevingskader, maar juist in het regelgevingskader moet worden ingepast.

3.1.5. Ook zou men er vanuit moeten kunnen gaan dat niet alleen de in de bijlage vermelde basisregels, maar ook de gedragscodes de nodige informatie verstrekken m.b.t. de aard van de verantwoordelijkheden (op strafrechtelijk, burgerlijk en/of administratief gebied) die de betrokken partners overeenkomstig de nationale regelgevingskaders dragen en over de sancties die zij riskeren als zij deze voorschriften niet naleven.

3.1.6. Met het oog op het voorgaande kan men niet anders dan ermee instemmen dat bij de uitstippeling van nationale gedragscodes wordt uitgegaan van gemeenschappelijke doelstellingen, waarvan de verwezenlijking weliswaar in handen van de lid-staten moet blijven. Hoewel de verschillende benaderingen en gevoeligheden van de lid-staten van de Europese Unie moeten worden gerespecteerd, belet dit niet dat de nationale initiatieven op enigerlei wijze worden gecoördineerd; deze coördinatie is noodzakelijk als men bij uiteenlopende nationale normen dezelfde moeilijkheden als in het strafrecht wil vermijden.

3.1.7. Het instellen van representatieve nationale instanties is uiteraard van groot belang om de samenwerking op het niveau van de Europese Unie te vergemakkelijken. Bovendien spelen deze representatieve instanties ook een belangrijke rol bij de tenuitvoerlegging en evaluatie van de gedragscodes.

3.1.8. Periodieke evaluatie van de zelfreguleringskaders kan tenslotte wezenlijk bijdragen tot de doeltreffendheid en geloofwaardigheid ervan. Een gemeenschappelijke evaluatiemethodologie op Europees niveau is overigens onontbeerlijk als men de verschillende ervaringen onderling wil vergelijken en alle lid-staten van de Europese Unie daarvan profijt wil laten trekken.

3.1.9. In actiepunt 1 "Een veilige omgeving scheppen" van het voorstel voor een actieplan wordt voorts beoogd de oprichting van een Europees netwerk van centra (bekend als hotlines) te steunen en de zelfregulerende instanties te helpen richtsnoeren op te stellen voor een gedragscode op Europees niveau. Dit actiepunt sluit aan bij de bijlage van de ontwerpaanbeveling en is bedoeld om de tenuitvoerlegging van de in die bijlage geformuleerde gemeenschappelijke richtsnoeren te bevorderen.

3.2. Televisie-omroepdiensten

3.2.1. Wat de omroepdiensten betreft die onder de richtlijn "Televisie zonder grenzen" vallen, vormt het standpunt van de Raad ten aanzien van de antigeweldchip geen beletsel om omroepdiensten aan te moedigen op vrijwillige basis verdere proeven met nieuwe middelen ter bescherming van minderjarigen te ondernemen. In dit verband is het duidelijk dat de opkomst van digitale televisie de deur opent voor nieuwe systemen van ouderlijke controle en informatiefiltering die veel soepeler zijn dan hun analoge tegenhangers. Het is dan ook van bijzonder belang dat het voorstel voor een aanbeveling gericht is op bevordering van dergelijke proeven.

3.2.2. Er zij evenwel op gewezen dat aanmoediging van deze proeven er niet toe mag leiden dat omroepdiensten niet langer verantwoordelijk zouden zijn voor inhoud die schadelijk kan zijn voor de fysieke, mentale en morele ontwikkeling van minderjarigen. De bepalingen terzake die in de richtlijn "Televisie zonder grenzen" en binnen de nationale regelgevingskaders zijn vastgesteld, blijven hoe dan ook volledig van kracht.

3.3. Samenwerking tussen justitie en politie

3.3.1. Samenwerking tussen justitie en politie is noodzakelijk om doeltreffend te kunnen optreden tegen verspreiding van illegale inhoud. Deze samenwerking moet worden georganiseerd in het kader van de derde pijler van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

3.3.2. Het is dan ook belangrijk dat een politiek signaal voor deze samenwerking wordt gegeven. Het Comité van de Regio's is van mening dat het voorstel voor een aanbeveling daartoe een geschikt middel is.

3.3.3. Niettemin moet men er zich van bewust zijn dat samenwerking nog geen oplossing biedt voor het probleem dat de interpretatie van wat wel en wat niet legaal is, naar gelang van de lid-staat kan verschillen. Zelfs binnen een lid-staat kunnen culturele gevoeligheden terzake regionaal gebonden zijn en dient daarmee rekening te worden gehouden.

3.4. Bewustmaking van de gebruikers en onderwijs inzake het gebruik van de media

3.4.1. Maatregelen om minderjarigen inzake het gebruik van audiovisuele diensten en informatie bewust te maken en hun o.m. ook op openbare plaatsen en onderwijscentra gemakkelijker toegang te verschaffen tot kwalitatief hoogstaande inhoud en diensten zijn slechts mogelijk als alle partijen daarbij worden betrokken. Hierbij zij met name gedacht aan de rol van ouders en leerkrachten die adequate beschermingsmiddelen kunnen inschakelen bij het verschaffen van toegang tot Internet thuis of op school, en aan de rol van ondernemingen bij de ontwikkeling en bevordering van filtreermechanismen.

3.4.2. Het Comité van de Regio's betreurt evenwel dat het voorstel voor een aanbeveling onvoldoende aandacht schenkt aan de belangrijke rol van met name regionale en lokale overheden op het gebied van onderwijs in het gebruik van de media, waarbij o.m. ook de leerkrachten met de nieuwe informatietechnologieën vertrouwd worden gemaakt. Grotere toegankelijkheid van deze nieuwe diensten op school is zeer zeker noodzakelijk om minderjarigen met de nieuwe technologieën kennis te leren maken en hun te leren er op een verantwoorde wijze gebruik van te maken. Er is echter meer nodig. Er moet ook een onderwijsprogramma worden opgezet dat erop gericht is jongeren alle nodige informatie te bezorgen om de door de nieuwe technologieën geboden kansen te baat te nemen en leerkrachten de noodzakelijke opleiding te verstrekken om jongeren tot een verantwoord gebruik op te voeden.

3.4.3. Wat Internet betreft, voorziet het voorstel voor een actieplan in ondersteuning van bewustmakingsacties ten behoeve van leerkrachten en het grote publiek. Volgens de mededeling waarin dit ontwerpactieplan wordt voorgesteld, zijn deze acties erop gericht de door de industrie ontplooide initiatieven inzake zelfregulering, filtering en classificatie enerzijds de nodige ruchtbaarheid te geven en ouders en leerkrachten anderzijds voldoende vertrouwen te geven dat kinderen veilig gebruik kunnen maken van Internet.

3.4.4. In dit voorstel wordt evenmin als in de ontwerpaanbeveling aandacht geschonken aan de problematiek van het gebruik van Internet door leerkrachten en leerlingen voor pedagogische doeleinden. Hoewel een en ander is voorzien in het actieplan "Leren in de informatiemaatschappij" en met name de actiepunten die erop gericht zijn "leerkrachten op te leiden en te ondersteunen op het gebied van de integratie van de nieuwe technologie in de onderwijsmethoden", en "alle betrokkenen te informeren over de pedagogische mogelijkheden die door de multimedia worden geboden", is het Comité van de Regio's toch van mening dat de twee instrumenten meer kracht zou worden bijgezet als ook duidelijker zou worden aangegeven op welke punten zij elkaar aanvullen.

3.5. Aansprakelijkheid en labeling

3.5.1. Het Comité van de Regio's wijst erop dat tal van kwesties die in het Groenboek aan de orde werden gesteld, in de mededeling en het voorstel voor een aanbeveling niet meer ter sprake komen. Hierbij zij met name gedacht aan de problematiek van de aansprakelijkheid, alsmede van de aanpak die moet worden gevolgd inzake labeling van de inhoud van on line-diensten en Internet.

3.5.2. De problematiek van de aansprakelijkheid (van welke aard, en voor welke actoren?) is van belang voor de rechtszekerheid van alle betrokkenen en dus ook voor de ontwikkeling van de on line-diensten en Internet.

3.5.3. Het Comité van de Regio's neemt er nota van dat het actiepunt "Ondersteunende maatregelen" van het ontwerpactieplan voorziet in een openbare aanbesteding voor het beoordelen van juridische kwesties die in verband met de inhoud of het gebruik van Internet zijn gerezen. Het is evenwel niet alleen noodzakelijk over gerichte juridische studies te beschikken, er moet ook worden nagegaan of en hoe de Commissie van plan is aan deze in het Groenboek geformuleerde voorstellen gevolg te geven, zeker nu de lid-staten zelf initiatieven terzake beginnen te nemen (zo is b.v. in Duitsland krachtens het zogenaamde "Staatsvertrag" inzake informatiediensten het principe van graduele aansprakelijkheid ingevoerd).

3.5.4. Ook valt te betreuren dat de problematiek van de labeling bij on line-diensten en op Internet in het voorstel voor een aanbeveling niet explicieter wordt behandeld, maar slechts zijdelings ter sprake komt in de context van de gemeenschappelijke richtsnoeren voor een gedragscode. In het Groenboek werd daarentegen het PICS-systeem aan de orde gesteld, dat thans de enige beschikbare standaard vormt om rekening te houden met verschillen in gevoeligheid. Bovendien is bij het overleg de idee van een label met twee niveaus (descriptief en evaluerend) naar voren geschoven, waarbij verschillende evaluatiesystemen kunnen worden toegepast en tegelijkertijd de ontwikkeling wordt begunstigd van labeling op grote schaal van websites.

3.5.5. Er mag worden aangenomen dat er op dit gebied voor een belangrijke communautaire "meerwaarde" kan worden gezorgd als op het niveau van de Europese Unie een gemeenschappelijk descriptief labelsysteem zou worden opgezet. Hierbij zouden dan verschillende zowel nationale als supranationale systemen van beoordelingslabeling naast elkaar kunnen bestaan en zou met de verschillen in gevoeligheid binnen de Europese Unie rekening worden gehouden.

3.5.6. Opgemerkt zij dat het actiepunt "Filtreer- en beoordelingssystemen ontwikkelen" van het ontwerpactieplan tot de verwezenlijking van deze doelstelling bijdraagt, omdat daarbij enerzijds wordt voorzien in oproepen tot het indienen van voorstellen m.b.t. projecten voor het demonstreren van de mogelijkheden van filtreer- en labelingsystemen, en anderzijds gestreefd wordt naar een gecoördineerde Europese bijdrage tot internationale overeenkomsten over protocollen en labelingsystemen.

3.5.7. In het licht hiervan zou het ook een goede zaak zijn als in het voorstel voor een aanbeveling de Commissie zou worden verzocht om samen met alle betrokken partijen bij te dragen tot de ontwikkeling van een gemeenschappelijke aanpak m.b.t. stelsels voor filtering en labeling voor on line-diensten en Internet.

4. Conclusies

4.1. Het Comité van de Regio's verheugt zich over de algemene politieke consensus binnen de Unie over de te volgen aanpak van de problemen m.b.t. een veiliger gebruik van Internet. Een en ander zorgt ook voor meer samenhang in de wijze waarop de Commissie deze problematiek benadert.

4.2. Het Comité herinnert eraan dat het, binnen het kader van zijn bevoegdheden, zeker ook zijn steentje heeft bijgedragen tot de totstandbrenging van deze consensus. Het betreurt dan ook dat noch het voorstel voor een aanbeveling, noch het ontwerpactieplan recht doen aan de belangrijke en fundamentele rol die regionale en lokale overheden bij de tenuitvoerlegging ervan te spelen hebben.

4.3. Het wijst met klem op de noodzaak een gedegen vertegenwoordiging van de gebruikers van de nieuwe informatiediensten te verzekeren binnen de nationale instanties die belast zijn met de vaststelling, tenuitvoerlegging en evaluatie van de maatregelen ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid.

4.4. De bevordering van het opstellen van nationale zelfreguleringskaders, via de vaststelling van gemeenschappelijke doelstellingen, lijkt weliswaar een goede maatregel te zijn ter bevordering van de noodzakelijke samenwerking tussen de lid-staten, maar een zelfreguleringsmaatregel mag, volgens het Comité, niet in de plaats van een regelgevingskader komen; het dient daarentegen steeds in een dergelijk kader te worden ingepast.

4.5. Het Comité vindt dat het voorstel voor een aanbeveling ook de weg moet openen voor televisieomroepdiensten om nieuwe middelen ter bescherming van minderjarigen te beproeven, met name in het licht van de opkomst van digitale televisie.

4.6. In het voorstel voor een aanbeveling zou ook een standpunt moeten worden ingenomen ten aanzien van een nauwere samenwerking tussen justitie en politie dan thans in het kader van de derde pijler het geval is.

4.7. Voorts betreurt het Comité van de Regio's dat er niet meer aandacht wordt besteed aan de kwestie van de bewustmaking van de gebruikers, met name in het kader van het gebruik van Internet door leerkrachten en leerlingen voor pedagogische doeleinden.

4.8. Het Comité dringt er tenslotte op aan dat in het voorstel voor een aanbeveling ook rekening wordt gehouden met belangrijke kwesties die in het Groenboek aan de orde worden gesteld, nl. de juridische aansprakelijkheid van de actoren enerzijds en de labeling van de inhoud van on line-diensten en Internet anderzijds.

Brussel, 14 mei 1998.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 570 def. - 97/0329 (CNS).

() COM(97) 582 def. - 97/0337 (CNS) - PB C 48 van 13.2.1998, blz. 8.

() CDR 440/96 fin - PB C 215 van 16.7.1997, blz. 37.