Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De financiering van de Europese Unie"

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De financiering van de Europese Unie"

(1999/C 138/07)

Op 26 januari 1999 heeft het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van zijn Reglement van Orde, besloten een advies op te stellen over "De financiering van de Europese Unie".

De Afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden van het Comité was belast, heeft op 3 maart 1999 advies uitgebracht. Rapporteur was de heer Cal.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens de 362e Zitting (vergadering van 24 maart 1999) het volgende advies uitgebracht, dat met 105 stemmen vóór en 6 tegen, bij 9 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De eenwording van Europa draait om méér dan geld alleen. Sterker nog, geld is niet eens het belangrijkste aspect. Alle deelnemende landen zijn van mening dat de voordelen groter zijn dan de nadelen, die van geval tot geval en in de loop der tijd verschillen. Ook bij de uitbreiding zijn het vooral de politieke en niet de economische argumenten die tellen, ofschoon onderzoek heeft uitgewezen dat sommige landen meer van toetreding tot de EU zullen profiteren dan andere.

1.2. De Europese Unie heeft een beslissend stadium in haar geschiedenis bereikt. Met de totstandbrenging van de interne markt en de invoering van een gemeenschappelijke munt, de versterking van de economische en sociale samenhang en de toetreding van de landen van Midden- en Oost-Europa is een nieuwe fase in de ontwikkeling van de Europese Unie aangebroken, waarvoor een langetermijnstrategie dringend geboden is.

1.3. Het Comité is ervan overtuigd dat de problemen aangaande de financiering van de Europese Unie alleen kunnen worden opgelost door een pragmatische houding aan te nemen en door het gemeenschappelijk welzijn boven nationale belangen te plaatsen. Het verzoekt dan ook alle lidstaten zich constructief en coöperatief op te stellen door alle vooroordelen overboord te zetten en door in te zien dat elke lidstaat op lange termijn het meest gebaat is bij een billijke en duurzame oplossing. Het Comité hoopt voorts een bijdrage te kunnen leveren aan dit debat, en het presenteert daartoe in paragraaf 4 van dit advies een voorstel voor de toekomstige financiering van de Europese Unie.

1.4. In zijn advies over Agenda 2000(1), dat tijdens de zitting van oktober 1997 werd goedgekeurd, gaf het Economisch en Sociaal Comité te kennen dat er "een uitgebreide discussie" moet worden gevoerd over de kosten en baten voor iedere lidstaat van de financiering van de Europese Unie, zodat bij de herziening van de financiële vooruitzichten een brede consensus kan worden bereikt.

1.5. Het verslag van de Commissie over de werking van het stelsel van eigen middelen werd op 7 oktober 1998 gepubliceerd, hoewel het pas tegen eind 1999 werd verwacht. Dank zij dit verslag kunnen Agenda 2000 en de algemene financiële vooruitzichten eens kritisch tegen het licht worden gehouden, mede in verband met het feit dat sommige lidstaten hebben geklaagd over hun begrotingsonevenwichtigheden(2).

1.6. De Europese Top van 24 en 25 maart 1999 in Berlijn zal in het teken staan van Agenda 2000 en het Comité vindt dat het zijn plicht is te Raad ertoe op te roepen "een besluit te nemen dat van politieke moed getuigt en niets afdoet aan de resultaten die de afgelopen vijftien jaar zijn geboekt op het gebied van de totstandbrenging van een sterkere, meer samenhangende en meer solidaire Europese Unie, hetgeen door een groot deel van haar burgers werd beschouwd als een gemeenschappelijk toekomstproject en niet als een exercitie waarbij op korte termijn de nationale belangen met hand en tand werden verdedigd" (par. 4.5 van genoemde advies).

2. Het verslag van de Commissie

2.1. Als onderdeel van de reeks met elkaar samenhangende voorstellen in het kader van Agenda 2000 heeft de Europese Commissie een diepgaand verslag uitgebracht over het functioneren van het huidige stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (COM(1998) 560 def.). In dit verslag wordt beschreven hoe de verschillende componenten van de eigen middelen zich de afgelopen tien jaar hebben ontwikkeld.

2.2. De Commissie beoogt met dit verslag de nodige informatie ter beschikking te stellen over de vraag of het huidige stelsel wel voldoende middelen genereert, alsmede over de voor- en nadelen van de diverse mogelijkheden om (grote) wijzigingen in de eigenmiddelenbronnen door te voeren. Aangezien de grootste begrotingsposten (waaronder het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de structuurfondsen) momenteel onder de loep worden genomen, is het van belang dat de bronnen voldoende eigen middelen genereren om de nieuwe verplichtingen te dekken.

2.3. In het verslag van de Commissie:

- wordt bekeken hoe het huidige stelsel van eigen middelen functioneert; dit stelsel is een combinatie van traditionele eigen middelen, een bepaald percentage van de BTW-opbrengst en een bijdrage op basis van het BBP van de verschillende landen;

- worden de voor- en nadelen van nieuwe eigen bronnen bestudeerd;

- wordt met name de mogelijkheid van een rechtstreekse betaling in de vorm van een BTW-afhankelijke bron overwogen;

- wordt nagegaan of het huidige stelsel inderdaad een onbillijk zware last op de schouders van sommige lidstaten legt, terwijl andere een relatief genereuze behandeling krijgen (in dit verband wordt ook het correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk nader bekeken).

2.4. Ten aanzien van de begrotingsmiddelen van de EU komt de Commissie tot dezelfde conclusie als het Comité in zijn advies over Agenda 2000, nl. dat "de afdrachten van de afzonderlijke lidstaten aan de communautaire begroting méér in verhouding zijn komen te staan tot hun nationale welvaart", wat tot een grotere billijkheid heeft geleid (par. 4.4.3). Dit is volgens de Commissie te danken aan de veranderingen die in 1988 en 1994 - resp. in de pakketten-Delors I en II - zijn doorgevoerd. Als gevolg daarvan werd een steeds groter gedeelte van de EU-begroting uit BNP-middelen gefinancierd en nam het aandeel van de traditionele eigen middelen en de BTW-middelen relatief gezien af (zie grafiek 1 van het verslag).

2.5. De Commissie beaamt de uitspraak van het Comité in een vorig advies dat deze constatering van belang is bij het beoordelen van de invloed van de Europese Unie op de afzonderlijke lidstaten. Het Comité stelt verder in zijn advies dat, wat de baten betreft, "het plaatje er echter een stuk ingewikkelder uitziet: de uitgaven ten behoeve van de economische en sociale samenhang komen weliswaar ten goede aan de meest noodlijdende landen en regio's, maar de middelen in het kader van het interne beleid worden anders verdeeld en dringen de cohesie weer terug. Hier zijn het de landen die het GLB al langer toepassen en per hoofd van de bevolking meer steun ontvangen die relatief gezien nog het meeste profiteren van de GLB-steun, ook al heeft de hervorming van 1992 in dit verband voor correcties en meer evenwicht gezorgd".

2.6. De Commissie erkent dat het huidige stelsel weliswaar middelen genereert om de EU-uitgaven te financieren, maar dat de EU niet over echte eigen middelen beschikt en hoofdzakelijk afhankelijk is van overdrachten uit de schatkist van de lidstaten. Hierdoor is de relatie voor de burgers van de Unie tussen bijdragen en voordelen nog minder helder dan tussen belastingbetalers en burgers binnen een lidstaat.

2.7. De Commissie wijst op het gebrek aan echte financiële autonomie van de EU, maar gaat verder niet in op de vraag of er volgens haar - en de regeringen van de lidstaten - een financieringsstelsel moet komen dat meer berust op inkomstengenererende methodes die onder de bevoegdheid van de Unie vallen en minder afhankelijk zijn van overdrachten van de lidstaten.

2.8. De discussie over de mate van financiële autonomie van de Unie werpt belangrijke vragen m.b.t. beginselen en uitvoering op. De Commissie oppert het idee dat via de institutionele procedures van de Gemeenschap speciaal voor de EU-begroting een (laag) BTW-percentage geheven zou kunnen worden. Als voordelen ziet zij daarbij een grotere financiële autonomie van de EU en een betere transparantie van deze regeling.

2.9. Ondanks de in het verslag gesignaleerde technische, conceptuele en boekhoudkundige problemen bij het vaststellen van de begrotingsonevenwichtigheden heeft de Commissie getracht deze nettosaldi volgens verschillende methoden te berekenen, de "Britse correctie"-definitie en de "operationele" definitie, wat volgens de Commissie elders in haar verslag de doorzichtigheid van de financiële betrekkingen tussen de lidstaten en de EU beperkt.

2.10. In het verslag van de Commissie worden drie opties voorgesteld om, in geval van een politieke consensus hierover, tot een oplossing te komen. Deze mogelijkheden, die met elkaar verenigbaar zijn, luiden als volgt: een doorzichtiger en billijker financieringssysteem, waarbij het correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk wordt afgeschaft en algemeen gebruik wordt gemaakt van BNP-bijdragen; een uitgavenstelsel waarbij het gemeenschappelijk landbouwbeleid minder zwaar op de begroting drukt door de gedeeltelijke terugbetaling van de directe inkomenssteun door de lidstaten; een veralgemeend correctiemechanisme.

2.11. De Commissie concludeert in het verslag dat noch de noodzaak om de eigen middelen te verhogen, noch de tekortkomingen van het huidige stelsel voldoende reden zijn om onmiddellijk over te gaan tot wijziging van het besluit betreffende de eigen middelen. Daarmee bevestigt zij het standpunt dat in Agenda 2000 naar voren werd gebracht.

2.12. De Commissie stelt dat er opties zijn om de (verhoudingen tussen de) componenten van het huidige stelsel te wijzigen en dat deze voor de toekomst kunnen worden overwogen, al biedt geen enkele optie een ideale oplossing. Indien de landen met een "begrotingsonevenwichtigheid" op voldoende begrip kunnen rekenen, moet worden besloten welke opties het meest geschikt zouden zijn.

2.13. De Commissie werpt echter een blik op de gevolgen van de uitbreiding van de Unie en stelt dat de wijziging van de EU-uitgaven "een zo belangrijke verandering van de omstandigheden (is) dat een structurele wijziging van deze aard gewettigd is".

3. Algemene opmerkingen

3.1. In paragraaf 4.4.4 van het advies van het Economisch en Sociaal Comité over Agenda 2000 werd reeds opgemerkt dat "het vertekende beeld dat vervolgens ontstaat wanneer wordt berekend wat de netto-ontvangsten uit en -bijdragen aan de communautaire begroting zijn, niet hoofdzakelijk is toe te schrijven aan de middelen (bijdragen van de lidstaten) maar aan het relatieve gewicht dat de diverse hoofdstukken van de communautaire begroting in de schaal leggen: daarbij wordt het leeuwendeel nog steeds ingenomen door de landbouwuitgaven (ongeveer 50 % van het totaal); slechts een derde gaat op aan uitgaven in het kader van het structuurbeleid".

3.2. Zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenzijde worden de bedragen in laatste instantie vastgesteld bij besluit van de Raad tot tenuitvoerlegging van de doelstellingen van het Verdrag, bijvoorbeeld wanneer het gaat om maatregelen en beleidsbeslissingen als de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het beleid inzake sociaal-economische samenhang of het beleid voor wetenschappelijk onderzoek en ontwikkeling. De budgettaire consequenties van deze besluiten zijn vaak niet onmiddellijk duidelijk, omdat zij afhankelijk zijn van de manier waarop zij in de diverse lidstaten worden toegepast, alsook van de economische structuur van deze landen.

3.3. Het correctiemechanisme voor het Verenigd Koninkrijk werd in 1984 ingevoerd vanwege de begrotingsonevenwichtigheid van dit land als gevolg van zijn structureel afwijkende en kleinere landbouwsector, wat tot een lager aandeel van het VK in de landbouwuitgaven en tot een verhoudingsgewijs grotere bijdrage heeft geleid aangezien het aandeel van de BTW-bijdrage relatief groter is dan zijn gewicht in het totale BNP. Dank zij dit correctiemechanisme is het negatieve begrotingssaldo van het VK de laatste jaren afgenomen van 0,5 % van het BNP tot gemiddeld 0,2 % van het BNP. Volgens dezelfde definitie vertonen Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden tegenwoordig eveneens nettosaldi van ongeveer 0,5 % van hun BNP, en daarom hebben de regeringen van deze landen te kennen gegeven ook in aanmerking te willen komen voor een correctie. Feit is echter dat, indien het correctiemechanisme ten behoeve van het Verenigd Koninkrijk geleidelijk zou worden afgebouwd, de nettosaldi van de belangrijkste nettobetalers een stuk kleiner zouden zijn.

3.4. De simulaties die in bijlage 6 van het verslag van de Commissie inzake de gevolgen van een algemeen toegepast budgettair compensatiemechanisme zijn opgenomen en op het Britse model zijn gebaseerd - met dien verstande dat de lidstaten wél de correcties van andere landen medefinancieren maar niet die van henzelf -, wijzen uit dat vooral het VK hiervan de gevolgen zou ondervinden ten opzichte van de huidige situatie, waarin het als enige van een compensatieregeling profiteert.

3.5. Ook op het voorstel van Spanje ten aanzien van de progressiviteit van de begrotingsbijdragen heeft de Commissie simulaties losgelaten om te kijken wat de gevolgen zouden zijn voor de bijdragen van de lidstaten. In haar analyse concludeert de Commissie dat het huidige stelsel van eigen middelen degressieve elementen bevat, maar zij is van mening dat het Spaanse voorstel niet voldoende aandacht besteedt aan het herverdelingseffect aan de uitgavenzijde van de begroting, met name ten behoeve van de economische en sociale samenhang.

3.6. De mogelijkheid om nieuwe bronnen van eigen middelen aan te boren om de Unie minder financieel afhankelijk te maken van de afdrachten van de lidstaten werd door de Commissie uitgebreid bestudeerd. Een CO2/energiebelasting, een gedifferentieerde BTW-heffing, accijnzen op tabak, alcohol en minerale olie, een vennootschapsbelasting, een communicatiebelasting, een inkomstenbelasting, een bronbelasting op renteopbrengsten, en een heffing op de ECB-winst: de Commissie heeft verschillende mogelijkheden voorgesteld en de voor- en nadelen van elk ervan onderzocht. In veel gevallen is het feit dat de opbrengsten niet voorspelbaar zijn, het grootste bezwaar tegen veralgemeende invoering van de belasting of heffing.

3.7. Een andere, door de Commissie onderzochte mogelijkheid was de toepassing van de in Agenda 2000 voorgestelde maatregelen, met name de invoering van een systeem van gedeeltelijke doorbelasting van de directe GLB-steun aan de lidstaten. Hierdoor zouden de EU-uitgaven met bijna 8 % dalen, als gevolg waarvan de bijdragen van de lidstaten zouden kunnen dalen en de huidige begrotingsonevenwichtigheden zouden kunnen worden beperkt. Nog een mogelijkheid zou zijn ervoor te zorgen dat bij de landbouwuitgaven - de zwaarste uitgavenpost op dit moment - meer rekening wordt gehouden met de economische draagkracht van elk van de lidstaten.

3.7.1. Ook is overwogen de landbouwprijzen tot het niveau van de prijzen op de wereldmarkt te doen dalen. Daarbij wordt evenwel voorbijgegaan aan het feit dat ook deze prijzen kunstmatig zijn als gevolg van verregaande steunmaatregelen van de grote producerende landen.

3.8. Aan al deze opties kleven beperkingen en technische toepassingsproblemen. Maar wat de toekomst van de Europese Unie het meest in de weg zit, is dat geen van de opties alléén volledig het hoofd kan bieden aan de huidige problemen noch de stabiliteit en voorspelbaarheid van de middelen kan garanderen in een solidair, billijker en alom geaccepteerd systeem, dat duurzaam is en de toekomstige toetreding van nieuwe lidstaten kan behappen.

3.9. Het Comité dringt erop aan dat een scherpe scheidslijn wordt getrokken tussen de drie thema's van het huidige debat: het bedrag van de begroting en de eigen middelen, het evenwicht tussen de verschillende communautaire beleidsgebieden (gemeenschappelijk landbouwbeleid, structuurbeleid, uitbreiding, enz.), en een billijke behandeling van alle lidstaten.

3.10. Bovendien zou het een goede zaak zijn als de Commissie voorspellingen over de toekomstige ontwikkeling van de saldi in de periode 2000-2006 zou doen, omdat veel van de voorgestelde maatregelen ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de voor 1997 of 1999 berekende saldi. Indien bijvoorbeeld het huidige correctiemechanisme voor het Verenigd Koninkrijk wordt afgeschaft, indien meer gebruik wordt gemaakt van BNP-middelen en volledig wordt afgestapt van de BTW-middelen, indien de rechtstreekse GLB-steun gedeeltelijk wordt doorbelast aan de lidstaten of indien wordt bezuinigd op het budget voor de structuurfondsen, zullen de nettosaldi zich in de periode 2000-2006 heel anders ontwikkelen dan in de periode 1993-1999 het geval was en kan het gebeuren dat de grootste verschillen zich juist niet voordoen in de landen die van een correctiemechanisme gebruik willen maken.

3.11. Het Comité wijst erop dat bij de begrotingsdiscussies in verband met Agenda 2000 alles draait om de kosten van de uitbreiding. Gezien de grote kloof tussen het welvaartspeil in de EU en in de Oost-Europese landen is het overduidelijk dat de kosten van de uitbreiding schromelijk onderschat worden. Er moet dan ook gewezen worden op de fundamentele tegenstrijdigheid tussen enerzijds de nagestreefde uitbreiding en anderzijds de nadrukkelijke eis tot verlaging van de EU-bijdrage. Het Comité adviseert dat de Raad nog vóór de uitbreiding het besluit over de eigen middelen herziet om de begrotingslast als gevolg van de uitbreiding beter te kunnen verdelen.

4. Voorstel voor de toekomstige financiering van de Europese Unie

4.1. De besluiten die dit jaar over Agenda 2000, de financiële vooruitzichten en het stelsel van eigen middelen moeten worden genomen, zouden gebaseerd moeten zijn op een duidelijke visie op de ontwikkeling van de financiële situatie op lange termijn. Bovendien biedt de geplande uitbreiding van de EU vanaf 2005/2006 een unieke gelegenheid om een nieuw financieringsstelsel in te voeren dat billijker en evenwichtiger is dan het huidige.

4.2. Over de beginselen van het toekomstige stelsel moet een algemeen politiek akkoord worden bereikt om te voorkomen dat de maatregelen die op korte termijn moeten worden genomen en die tot de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel zullen gelden, hiermee in strijd zijn of het toekomstige debat over de financiering van de Europese Unie zullen bemoeilijken.

4.3. Gelet op de vele argumenten die ten aanzien van de begrotingsonevenwichtigheden ten gehore zijn gebracht, pleit het Comité voor de invoering van een algemene regeling, waarvan de spil wordt gevormd door het nieuwe stelsel van eigen middelen, en waardoor het mogelijk wordt een directe link te leggen tussen de nationale welvaart (uitgedrukt in BNP per hoofd van de bevolking) en het nettosaldo van elke lidstaat. Zulks impliceert dat de eigen middelen de Europese Unie in staat moeten stellen haar huidige rol te blijven spelen en te versterken.

4.3.1. Grafisch gezien mag de curve van dit mechanisme niet boven die van de nettosaldi komen te liggen.

4.4. Het directe verband tussen beide variabelen zou niet moeten worden uitgedrukt door een lijn, maar door een bandbreedte rond een lijn. Het correctiemechanisme zou dan in werking moeten treden wanneer het nettosaldo van een lidstaat buiten de genoemde bandbreedte valt en in belangrijke mate afwijkt van dat van de andere lidstaten met hetzelfde welvaartsniveau. Het verband tussen enerzijds begrotingsonevenwichtigheden - gemeten in relatie tot het BNP per hoofd van de bevolking - en anderzijds operationele begrotingssaldi, zou moeten worden uitgedrukt via een formule die jaarlijkse aanpassingen van de bijdrage aan de begroting mogelijk maakt. In beginsel zouden de overeengekomen mechanismen een schommelingsmarge moeten bevatten waarbij het gemiddelde over een periode van langer dan een jaar wordt genomen. Deze marge moet groot genoeg zijn om tot een beter evenwicht tussen stabiliteit en voorspelbaarheid van de uitgaven te komen en de nettosaldi te corrigeren zodra deze buiten de aanvaarde mate van afwijking vallen. Zo worden jaarlijkse veralgemeende correcties voorkomen.

4.5. Een technisch probleem dat in de toekomst een struikelblok kan vormen, is het vaststellen van de uitgaven in elke lidstaat, waarover de vele hoofdstukken van de begroting geen uitsluitsel geven. Aangezien het stelsel nog niet onmiddellijk in werking treedt, kan het administratieve gedeelte ervan echter wél al worden voorbereid, om hier in ieder geval al op in te spelen. Bovendien bestaat steeds de mogelijkheid om bepaalde uitgaven, zoals bijvoorbeeld externe of administratieve uitgaven, niet volledig toe te rekenen.

4.6. Een principeakkoord over de toekomstige financiering zal ook de goedkeuring van diverse specifieke voorstellen, zoals omschreven in het verslag van de Commissie, vergemakkelijken, vooral wanneer alle lidstaten de garantie krijgen dat de onevenwichtigheden en de onbillijkheid niet zullen toenemen.

4.7. Overigens zou het huidige financieringsstelsel dan meteen al kunnen worden vereenvoudigd, door bijvoorbeeld meer gebruik te maken van BNP-middelen in plaats van ingewikkeld te berekenen BTW-afdrachten, door de bijdragen van de lidstaten in het kader van de traditionele eigen middelen te verhogen, of door de berekeningsgrondslag voor toepassing van het Britse correctiemechanisme te verkleinen. Deze maatregelen met onmiddellijke ingang zouden de huidige onevenwichtigheden in de nationale bijdragen tijdens de periode 2000-2006 grotendeels wegnemen en de overgang naar het nieuwe stelsel vergemakkelijken.

Brussel, 24 maart 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 19 van 21.1.1998.

(2) Gemeten aan de hand van het verschil tussen bijdragen aan en inkomsten uit de EU-begroting.