Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnet"

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnet"

(2001/C 14/20)

De Raad heeft op 20 september 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

Het bureau van het Comité heeft de afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij" op 11 juli 2000 belast met de voorbereidende werkzaamheden.

Gezien de dringende aard van de werkzaamheden heeft het Comité tijdens zijn 376e zitting van 18 en 19 oktober 2000 de heer Cambus tot algemeen rapporteur benoemd en het volgende advies uitgebracht, dat met 77 stemmen vóór en 1 stem tegen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De technologische ontwikkelingen in de telecommunicatiesector volgen elkaar in hoog tempo op. Dit komt vooral omdat de fysieke en virtuele netwerken en de telecommunicatiediensten worden beheerd met behulp van de modernste informatietechnologie. De sector draagt in beslissende mate bij tot verbreiding van nieuwe informatietechnologie en dus tot verwezenlijking van de EU-doelstellingen ten aanzien van de kennis- en innovatiemaatschappij.

1.2. Daarom is de telecomexploitanten uitdrukkelijk verzocht, bedrijven en particulieren vóór eind 2000 snel, gemakkelijk en goedkoop toegang tot internet te bieden. In dit verband worden de lidstaten in de conclusies van de Raad van Lissabon en de Raad van Feira verplicht ervoor te zorgen dat het aansluitnet uiterlijk op 1 januari 2001 wordt opengesteld voor concurrentie.

1.3. Juridisch gezien is de telecomsector sinds de richtlijn van 1996, die vóór 1 januari 1998 omgezet moest worden, geheel opengesteld voor concurrentie. Iedere nieuwe exploitant kan nu dus tot de sector toetreden en de concurrentie met de gevestigde bedrijven aangaan. De nieuwe technologie is overigens zowel een reden als een middel geweest om de concurrentie te intensiveren; zo heeft de GSM nieuwe exploitanten de kans geboden tegen redelijke investeringen een klantenbestand op te bouwen. Daarentegen is de doelstelling om àlle telefoniediensten voor abonnees open te stellen voor concurrentie pas haalbaar wanneer de gevestigde telecombedrijven worden verplicht om concurrerende aanbieders toegang te verlenen tot het laatste stukje verbinding van de telefoonlijn: de aansluitlijn.

1.4. Met "aansluitlijn" wordt de kabel tussen woning/kantoor van de abonnee en de lokale centrale of soortgelijke voorziening van de telecomaanbieder bedoeld. Tot voor kort kon deze koperen telefoondraad niet tegelijkertijd spraaktelefonie en digitale informatie transporteren. Om abonnees digitale datadiensten aan te kunnen bieden was een speciale ISDN-kabel (Integrated Services Digital Network) nodig. Sinds ongeveer een jaar is het echter mogelijk tegelijkertijd spraaktelefonie en supersnelle digitale datadiensten door de bestaande telefoonlijn te transporteren met de xDSL-techniek (50-100 keer sneller dan de bestaande diensten).

1.5. Naarmate het telefoonnet werd uitgebreid en er meer abonnees kwamen, werden er meer aansluitlijnen aangelegd, waarvoor de gevestigde telecombedrijven exclusieve rechten kregen. Dit was noodzakelijk gezien de omvangrijke investeringen, de lange terugverdientijd en de politieke wens om een universele dienstverlening te waarborgen. Inmiddels hebben deze aansluitlijnen de aandacht getrokken van de nieuwe aanbieders, die toegang tot dit laatste onderdeel van het telefoonnet willen om abonnees nieuwe diensten te kunnen leveren.

1.6. In theorie is dit laatste weliswaar nu al mogelijk, maar dan moeten die nieuwe aanbieders wel zelf concurrerende fysieke of virtuele voorzieningen aanleggen (b.v. een draadloos aansluitnet). Aangezien niet al die tijd kan worden gewacht totdat concurrerende netwerken en/of andere technologieën zijn ontwikkeld, waardoor de achterstand van de EU op IT-gebied alleen maar verder zou oplopen, is ontbundeling van het aansluitnet de enige optie geworden, waarvoor tijdens de Raad van Lissabon en van Feira dan ook is gekozen.

1.7. In de verordening worden drie begrippen gebruikt: "volledig ontbundelde toegang tot het aansluitnet", "gedeelde toegang tot het aansluitnet" en "collocatie" van de apparatuur van de nieuwe aanbieder, om de toegang mogelijk te maken. De twee technische opties, "volledig ontbundelde toegang" en "gedeelde toegang", zijn economisch gezien niet neutraal.

2. Samenvatting van het Commissievoorstel

2.1. Het voorstel maakt deel uit van een nieuw rechtskader voor alle transmissienetwerken en -diensten waarmee de concurrentie op de elektronische communicatiemarkt(1) gewaarborgd moet worden. De voorgestelde verordening heeft twee doelstellingen:

- de regelgevende instanties van de lidstaten een rechtsgrond bieden; zij ondervinden wellicht problemen om telecombedrijven te verplichten toegang tot het aansluitnet te geven en zouden daardoor niet aan de doelstelling van de Raad van Lissabon/Feira voldoen;

- ervoor zorgen dat de ontbundelde toegang in Europees verband op geharmoniseerde wijze wordt geregeld, om concurrentiedistorsies te voorkomen.

2.2. De volgende overwegingen hebben aanleiding gegeven tot de voorgestelde verordening:

2.2.1. Het aansluitnet is nog steeds een van de onderdelen van de geliberaliseerde telecommunicatiemarkt waar de minste concurrentie bestaat; nieuwe aanbieders beschikken niet over uitgebreide alternatieve netwerkinfrastructuren en zijn niet in staat om met traditionele technologieën de schaalvoordelen en de dekkingsgraad te evenaren van aanbieders die zijn aangemeld als exploitanten met een aanmerkelijke marktmacht.

2.2.2. De toegang tot het aansluitnet heeft vooral betrekking op de koperen telefoonkabels van de dominerende exploitanten. Investeringen in alternatieve infrastructuurvormen moeten redelijke opbrengstmogelijkheden bieden, zodat uitbreiding van dergelijke infrastructuur in gebieden waar zij nog maar weinig voorhanden is, vergemakkelijkt wordt.

2.2.3. De Commissie wil alleen telecombedrijven die door de nationale regelgevende instanties overeenkomstig de betreffende communautaire voorschriften als exploitanten met aanmerkelijke marktmacht zijn aangemeld, verplichten om toegang tot het aansluitnet te bieden.

2.2.4. De regels voor het doorberekenen van de kosten en tarifering van aansluitnetten en bijbehorende faciliteiten (zoals collocatie en gehuurde transmissiecapaciteit) moeten transparant, niet-discriminerend en objectief zijn om een eerlijke behandeling te waarborgen. Zij moeten de aanbieder van het aansluitnet de mogelijkheid bieden de desbetreffende kosten te dekken en een behoorlijk rendement te behalen.

2.2.5. Onder toezicht van de nationale regelgevende instantie dient de aangemelde exploitant binnen een kort tijdsbestek en bij voorkeur via internet een passend referentieaanbod voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet te publiceren; dit zal bijdragen tot transparante en niet-discriminerende marktvoorwaarden.

2.2.6. Met de vigerende nationale en communautaire voorschriften kunnen de lidstaten het beoogde geharmoniseerde kader voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet zelf niet tijdig op degelijke en geharmoniseerde wijze tot stand brengen. Dit kan daarom beter op EU-niveau worden geregeld. De verordening gaat niet verder dan hetgeen minimaal vereist is om de doelstellingen te verwezenlijken.

2.3. De voorgestelde verordening telt slechts vijf artikelen:

2.3.1. In artikel 1 "Toepassingsgebied" wordt verduidelijkt dat de nationale regelgevende instanties bepalen welke exploitanten over aanmerkelijke marktmacht beschikken en deze vervolgens aanmelden.

2.3.2. In artikel 2 wordt een definitie gegeven van:

- "ontbundelde toegang tot het aansluitnet": volledig of gedeelde toegang voor nieuwe aanbieders;

- "gedeelde toegang tot het aansluitnet": het verlenen van toegang tot het niet voor spraaktelefonie bestemde deel van het frequentiespectrum (het voor spraaktelefonie bestemde gedeelte blijft voorbehouden aan de gevestigde exploitant);

- "collocatie": het leveren van fysieke ruimte en technische voorzieningen om de apparatuur van een nieuwe aanbieder aan te sluiten op het net van de gevestigde exploitant.

2.3.3. In artikel 3 "Verlening van ontbundelde toegang" wordt bepaald dat aangemelde exploitanten uiterlijk op 31 december 2000 onder transparante, billijke en niet-discriminerende voorwaarden ontbundelde toegang tot elk punt van het koperen aansluitnet of subnet moeten verlenen en een referentieaanbod (beschrijving, voorwaarden en tarieven) voor de ontbundelde toegang tot de aansluitnetten en bijbehorende voorzieningen, waaronder collocatie, moeten publiceren.

2.3.4. In artikel 4 "Toezicht door de regelgevende instanties" wordt verduidelijkt dat de nationale regelgevende instanties in gevallen waarin dit gewettigd is bevoegd zijn wijzigingen in het referentieaanbod voor te schrijven, zolang het concurrentieniveau nog te laag is of wanneer zich bij de toepassing van deze verordening geschillen tussen exploitanten voordoen.

2.3.5. Krachtens artikel 5 treedt de verordening drie dagen na bekendmaking in het Publicatieblad in werking.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Doelmatigheid van de verordening

3.1.1. Dit is de eerste keer dat een verordening voor de telecomsector wordt voorgesteld. De toegang tot het aansluitnet komt daarmee ook los te staan van de andere teksten tot herziening van het regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten. Een verordening is het middel bij uitstek om ervoor te zorgen dat de desbetreffende voorschriften snel worden uitgevoerd, omdat verordeningen niet door de lidstaten hoeven te worden omgezet.

3.1.2. Het Comité is het met de Commissie eens dat zoveel mogelijk bedrijven en particulieren op korte termijn moeten kunnen profiteren van de IT-mogelijkheden en -diensten. De liberalisering van de telecomsector, waartoe de richtlijn van 1996 de aanzet gaf, vond aanvankelijk vooral plaats in winstgevende activiteiten zoals het telefoonverkeer over lange afstanden, waar concurrenten een jaar nodig hadden om zich te vestigen. Dat het aansluitnet zo lang voor concurrentie gesloten is gebleven, is niet alleen toe te schrijven aan de gebrekkige regelgeving, maar waarschijnlijk vooral ook aan het feit dat de betrokken technologie (xDSL) zo nieuw is en de belangstelling van alternatieve telecomaanbieders in eerste instantie naar meer rendabele terreinen uitging.

3.1.3. De Commissie wil dan ook voorzien in de nodige instrumenten om mensen sneller te laten beschikken over de nieuwe toegangsmogelijkheden tot internet en digitale datadiensten die door xDSL-toepassingen worden geboden. De bedoeling is dat de EU in de wereld voorop loopt bij de kennis- en innovatietoepassingen die door de Raad van Lissabon en van Feira zijn bevestigd; dit betekent dat zoveel mogelijk mensen over deze toepassingen moeten kunnen beschikken en dat onmiddellijk gehoor kan worden gegeven aan de roep van internetgebruikers om eindelijk een snelle internettoegang via hun huidige telefoonlijn te krijgen.

3.2. Inhoud van de verordening

3.2.1. De voorwaarden waaronder het aansluitnet ter beschikking moet worden gesteld, bieden de gevestigde exploitant de mogelijkheid om zijn kosten te dekken en een redelijk rendement te behalen. Het Comité gaat hiermee akkoord, aangezien elke exploitant ervan uit mag gaan dat de voorzieningen die hij aanlegt, rendement opleveren.

3.2.1.1. De tarieven mogen geen invloed hebben op de keuze voor een bepaalde technologie. Is de prijs te hoog, dan zouden nieuwe aanbieders aangespoord kunnen worden om te investeren in concurrerende voorzieningen die eigenlijk niet gerechtvaardigd zijn. Is de prijs te laag, dan zouden zij de voorkeur geven aan toegang tot de koperen kabel zonder serieus onderzoek naar voordeligere technologische mogelijkheden te verrichten. De tarieven dienen de economische realiteit dus zo goed mogelijk weer te geven.

3.2.2. In de verordening worden drie begrippen gebruikt: "volledig ontbundelde toegang tot het aansluitnet", "gedeelde toegang tot het aansluitnet" en "collocatie" van de apparatuur van de nieuwe aanbieder, om de toegang mogelijk te maken. Verder kan ook toegang worden verleend tot een gedeelte van het aansluitnet, het zgn. subnet.

3.2.3. De Commissie is er bij haar voorstel van uitgegaan dat het technisch en technologisch mogelijk is om de traditionele spraaktelefoniediensten te scheiden van de nieuwe xDSL-diensten. Het Comité benadrukt in dit verband dat de nationale regelgevende instanties erop moeten toezien dat nieuwe exploitanten de mogelijkheid van gedeelde toegang niet uit commerciële overwegingen gaan gebruiken om spraaktelefonie via xDSL aan te bieden.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Toepassingsgebied

4.1.1. Het Comité is het ermee eens dat de verordening van toepassing is op aangemelde exploitanten van vaste openbare telefonie. Het zou echter verstandig zijn hieraan toe te voegen dat de nationale regelgevingsinstanties alle ruimte hebben om eventueel misbruik van een machtspositie op andere terreinen dan de vaste openbare telefonie, bijvoorbeeld nieuwere audiovisuele kabelnetwerken, op dezelfde wijze aan te pakken.

4.2. Voorwaarden

4.2.1. Het Comité kan zich zonder meer vinden in de verplichting voor aangemelde exploitanten om nieuwe aanbieders volledig ontbundelde toegang te verlenen (d.w.z. dat deze alle aansluitlijnen moeten kunnen "huren"), terwijl zij wel eigenaar van het aansluitnet blijven. De eenvoud van deze oplossing verdient lof; de nieuwe exploitant kan zelf spraaktelefonie en nieuw supersnelle digitale diensten aanbieden, maar deze diensten ook uitbesteden aan een andere aanbieder en zelfs aan de gevestigde exploitant indien de abonnee liever bij dat bedrijf wil blijven.

4.2.2. Het Comité steunt tevens de verplichting om het aansluitnet gedeeltelijk toegankelijk te maken ("gedeelde toegang tot het aansluitnet"), waarbij het voor spraak bestemde deel van het frequentiespectrum blijft voorbehouden aan de gevestigde exploitant en de nieuwe aanbieder exclusief gebruik mag maken van het andere gedeelte.

4.2.3. In de praktijk zou hieraan het beding moeten worden toegevoegd - zoals sommige lidstaten al kennen - dat de nieuwe aanbieder automatisch volledig toegang tot het aansluitnet krijgt indien de klant zijn telefoonabonnement bij de gevestigde exploitant opzegt.

4.3. Commerciële bepalingen

4.3.1. Het Comité is het ermee eens dat aangemelde exploitanten worden verplicht om een referentieaanbod voor de toegang tot het aansluitnet te publiceren. De algemene verplichting om prijsindicaties via massamedia als internet te publiceren kan echter in alle redelijkheid alleen betrekking hebben op diensten die zo algemeen zijn dat de kosten ervan ongeacht de plaatselijke omstandigheden vastgesteld kunnen worden. Dit geldt voor de volledige toegang tot het aansluitnet; wat de andere diensten betreft (met name collocatie) moet het referentieaanbod gedetailleerde informatie bevatten over de technische bepalingen en dienen de prijzen per geval te worden vastgesteld, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden en ervan uitgaande dat ieder aanbod kostengeoriënteerd moet zijn of naar de marktprijs moet verwijzen.

4.3.2. In artikel 4 staat dat de tarieven voor ontbundelde toegang tot het aansluitnet het beginsel van kostenoriëntering moeten volgen. Hierbij moet worden aangegeven om welke kosten het gaat, namelijk de gemiddelde incrementele langetermijnkosten (LRAIC). Alleen dan kan een eerlijke en duurzame concurrentie worden gegarandeerd, zoals met de voorgestelde verordening wordt beoogd, en wordt voorkomen dat sommige technologieën aantrekkelijker gemaakt worden dan andere.

4.3.2.1. Evenzo meent het Comité dat het tarief voor gedeelde toegang tot het aansluitnet beoordeeld moet worden op een basis die ten minste even hoog is als het tarief voor volledige toegang minus de prijs van het telefoonabonnement.

4.4. In de verordening moet het beginsel worden opgenomen dat alle ex ante-regels worden ingetrokken zodra concurrentie op de markt voor snelle toegang tot stand is gebracht. De Commissie zou de Raad, het Europees Parlement en het Comité daarom om de twee jaar een verslag over de ontwikkeling van de concurrentie op deze markt moeten voorleggen en intrekking van de verordening moeten voorstellen wanneer het moment daartoe is aangebroken.

5. Conclusies

5.1. Het Comité hecht zijn volledige steun aan de voorgestelde verordening, waarmee de lidstaten en de nationale regelgevende instanties een degelijk rechtskader wordt geboden om in Europees verband op geharmoniseerde wijze uiterlijk op 31 december 2000 tot ontbundeling van het aansluitnet over te gaan.

5.2. In de bepaling over kostengeoriënteerde tarieven moet beslist worden verduidelijkt dat het hierbij om de gemiddelde incrementele langetermijnkosten (LRAIC) gaat. Dit ter voorkoming van economische distorsies, waardoor bedrijven eerder verkeerde keuzes zouden maken of ervan zouden worden weerhouden voordeligere methodes te ontwikkelen.

5.3. Het Comité vindt dat verduidelijkt moet worden hoe de verordening binnen het gemeenschappelijk regelgevend kader zal worden herzien wanneer het concurrentieniveau binnen de betrokken diensten voldoende hoog wordt geacht.

Brussel, 19 oktober 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie het Voorstel voor een richtlijn inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten COM(2000) 393 def.; TEN/057.