Advies van het Comité van de Regio's over het Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad

Advies van het Comité van de Regio's over:

- het "Voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen",

- de "Mededeling van de Commissie inzake de tenuitvoerlegging van de eerste fase van het Europees Programma inzake klimaatverandering", en

- het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad"

(2002/C 192/14)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen (COM(2001) 579 def.), de mededeling van de Commissie inzake de tenuitvoerlegging van de eerste fase van het Europees Programma inzake klimaatverandering (COM(2001) 580 def.) en het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (COM(2001) 581 def.);

gezien het besluit van de Raad van 11 december 2001 om overeenkomstig artikel 265, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Comité van de Regio's over dit thema te raadplegen;

gezien het besluit van het Bureau van 12 juni 2001 om de commissie 4, thans de commissie "Duurzame ontwikkeling", met de voorbereidende werkzaamheden te belasten;

gezien het besluit van zijn voorzitter d.d. 11 maart 2001 om mevrouw Rahkonen (FIN, PSE), aan te wijzen als algemeen rapporteur voor dit advies, overeenkomstig art. 40.2 van het reglement van orde;

gezien het door het CvdR op 18 september 1997 uitgebrachte advies "Klimaatveranderingen en energie" (CDR 104/97 fin)(1);

gezien het in Kyoto tijdens de derde Conferentie van de Partijen (COP3 - 1.12-10.12.1997) in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering goedgekeurde Protocol ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen;

gezien het door het CvdR op 16 juli 1998 goedgekeurde advies "Energie voor de toekomst: duurzame energiebronnen - Witboek voor een communautaire strategie en een actieplan" (COM(97) 599 def.) (CDR 57/98 fin)(2);

gezien het door het CvdR op 11 maart 1999 goedgekeurde advies "Vervoer en CO2: De uitwerking van een gemeenschappelijke benadering" (COM(98) 204 def.) (CDR 230/98 fin)(3);

gezien het door het CvdR op 18 november 1999 goedgekeurde advies "Voorbereiding van de uitvoering van het Protocol van Kyoto" (COM(1999) 230 def. ) (CDR 295/1999 fin)(4);

gezien het door het CvdR op 21 september 2000 goedgekeurde advies "Beleid en de maatregelen van de EU om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen - Naar een Europees programma inzake klimaatverandering (EPK) en het Groenboek over de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie" (COM(2000) 87 def. en COM(2000) 88 def.) (CDR 189/2000 fin)(5);

gezien het door het CvdR op 14 november 2001 goedgekeurde advies over de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement getiteld "Tien jaar na Rio: Voorbereiding op de Wereldtop over Duurzame Ontwikkeling in 2002" (CDR 37/2001 fin)(6),

heeft tijdens zijn 43e zitting van 13 en 14 maart 2002 (vergadering van 14 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

Standpunten en aanbevelingen van het Comité van de Regio's:

1. M.b.t. het voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen(7)

1.1. Het Comité steunt ten zeerste de ratificering van het Protocol van Kyoto door de lidstaten en de Raad en de bekrachtiging van het bindende karakter van de interne lastenverdeling in de EU wat betreft het na te streven tijdschema en de inhoudelijke aspecten zoals die door de Raad zijn voorgesteld.

1.2. Het Comité acht het wenselijk dat het ratificeringsproces afgerond wordt vóór de Rio+10-Top in Johannesburg komend jaar, zodat aldaar de ratificering van het protocol bekendgemaakt kan worden. Het Comité zou de Commissie in verband met de voorbereidingen van de Top ook willen herinneren aan het advies dat het op 14 november jl. dienaangaande heeft uitgebracht en de conclusies die het daarin heeft geformuleerd(8).

1.3. Het Comité merkt op dat de V.S., ook als zij het Protocol van Kyoto niet ratificeren, zich ertoe verplicht hebben het in Rio aangenomen V.N.-Raamverdrag inzake klimaatverandering na te leven. Volgens het bewuste Protocol van Kyoto gelden overigens geen emissieverminderingsverplichtingen voor ontwikkelingslanden. Toch begint ook daar de toenemende uitstoot van broeikasgassen zwaar te wegen. De EU zou geheel onpartijdig moeten proberen zowel de V.S. als alle andere landen die geen deel hebben aan de verplichtingen van het Kyoto-protocol, aan te zetten tot een actief klimaatbeleid ter vermindering van broeikasgassen.

1.4. Het Comité acht het Protocol van Kyoto een goede uitgangsbasis voor het vaststellen van substantiële en nog ambitieuzere emissiereductiedoelstellingen. Al vóór de inwerkingtreding van het Kyoto-protocol zou hiernaartoe moeten worden gewerkt.

2. M.b.t. de mededeling van de Commissie inzake de tenuitvoerlegging van de eerste fase van het Europees Programma inzake klimaatverandering(9)

2.1. Het Comité stelt vast dat de Commissie bij de voorbereiding van dit programma nauwelijks is ingegaan op zijn advies van 21 september 2000 dienaangaande of de door het Comité bepleite dialoog met de regionale en lokale overheden. Dit is ook te zien aan de samenstelling van de werkgroepen voor de diverse sectoren.

2.2. Werkwijze, tijdschema en samenstelling van deze verschillende werkgroepen werken door in de keuze van de voorgestelde maatregelen en in de effectbeoordelingen, aldus het Comité.

2.3. Het Comité stelt tot zijn teleurstelling vast dat in het voorgestelde programma ter afremming van klimaatveranderingen geen voorstel meer is opgenomen voor een harmonisering van de minimumtarieven voor energiebelasting, hoewel dit nu juist één van de meest effectieve maatregelen is op het vlak van EU-beleid en gemeenschappelijke actie.

2.4. Het Comité neemt er nota van dat - weliswaar voorzichtige - voorstellen worden gedaan voor een uniforme brandstofheffing voor het commerciële wegvervoer, bevordering van het gebruik van biobrandstoffen en vrijstelling van accijnzen. Volgens het Comité zou het ook mogelijk moeten zijn het eens te worden over minimumtarieven voor de brandstofbelasting voor de commerciële burgerluchtvaart.

2.5. Het Comité is er voorstander van om het aandeel van warmtekrachtkoppeling in o.m. de afstandskoeling en de opwekking van elektriciteit te verdubbelen en het gebruik van biobrandstoffen voor vervoersdoeleinden aanzienlijk te vergroten. Bekeken zou moeten worden hoe warmtekrachtkoppeling op basis van biobrandstoffen bevorderd kan worden.

2.6. In verband met de bevordering van en overschakeling op warmtekrachtkoppeling acht het Comité het een goede zaak wanneer de lokale overheidsinstanties die voor ruimtelijke ordening verantwoordelijk zijn, de bevoegdheid krijgen te beslissen welke wijze van verwarming het meest efficiënt is.

2.7. Om daadwerkelijk een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen te bereiken, zijn bewustmakings- en aanloopcampagnes van het grootste belang om het probleem onder de aandacht van de mensen te brengen en goede praktijken te verspreiden. Gemeenten en regio's kunnen op lokaal en regionaal vlak een belangrijke bijdrage leveren door campagnes op te starten ter bescherming van het klimaat en initiatieven te ondernemen op het gebied van energiebesparing, en spelen daarnaast als energiegebruiker en dicht bij de burger staande actor een belangrijke rol. Dit vraagt wel om een aanzienlijk groter budget dan wat de Commissie nu voorstelt voor het SAVE-programma en eveneens om méér geld ten behoeve van de afzonderlijke landen. In de campagnes zou ook aandacht moeten worden besteed aan de promotie van duurzame energiebronnen.

2.8. Het Comité plaatst vraagtekens bij de efficiëntie van de richtlijn die de energievraag op de vrije markt moet sturen. Nu al zijn er immers verschillende energie-exploitanten op de vrije markt die energiebesparende producten/diensten aanbieden zoals spaarlampen of energie-audits voor gebouwen en industriële procédés. De achterliggende idee is de teruglopende energieverkoop te compenseren met nieuwe producten en diensten. ESCO-technologies is een goed voorbeeld van de nieuwe dienstverleningsmogelijkheden die zich aandienen. Vanuit het oogpunt van het bedrijfsimago doet een onderneming er goed aan de klant energiebesparing en duurzame, groene energie aan te bieden. Niettemin wil het Comité de aandacht erop vestigen dat in weerwil van het milieubeleid van de EU de vraag naar energie nog steeds stijgt. Op dit punt dienen meer initiatieven te worden ontplooid.

2.9. Het Comité wijst erop dat overheidsaankopen gericht op energiebesparende en milieuvriendelijke producten en duurzame energie bevorderd zouden moeten worden door op EU-niveau en in de lidstaten belemmeringen uit hoofde van het mededingingsbeleid uit de weg te ruimen.

2.10. Het Comité acht de geschatte stijging van 50 % die voor de uitstoot van broeikasgassen in de vervoerssector is berekend in de loop van de komende 15 jaar een zorgwekkende ontwikkeling die tegen het principe van duurzame ontwikkeling ingaat. De toenemende verkeersdrukte op de weg en in de bebouwde kom heeft schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid en doet afbreuk aan de kwaliteit van bestaan van de burger.

2.11. Het Comité benadrukt dat broeikasgasemissies bij uitstek lokaal van aard zijn en acht de inzet van alle actoren geboden om de broeikasgasuitstoot te verminderen. Welke emissiebronnen het meest vervuilen, varieert per gemeente en regio. Ook tussen landen onderling zijn er grote verschillen tussen de emissies en de sectoren die deze emissies veroorzaken, hetgeen verklaard kan worden door geografische en klimaatomstandigheden, economische structuur en het door de betrokken lidstaat gevoerde milieu- en maatschappelijke beleid. De benadering van de Commissie is uitsluitend sectorgericht. Emissiereducties moeten vooral plaatsvinden in de zgn. grote sectoren en alles staat in het teken van kostenefficiëntie. Hierdoor dreigt het gevaar dat kleine actoren en broeikasgasemissiebronnen die minder gewicht in de schaal leggen, over het hoofd worden gezien bij het bepalen van beleidsinstrumenten.

2.12. Het Comité is voorstander van een herziening van de IPPC-richtlijn op het punt van de broeikasgasemissies. Ook als deze geen directe invloed zouden hebben op het lokale milieu, noopt een morele verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van de emissies en de gevolgen van klimaatverandering, zowel tegenover de mensen van nu als de volgende generaties, tot inachtneming van het voorzichtigheidsbeginsel. De reductiemaatregel waarnaar in vele gevallen gegrepen wordt (energiebesparing is daarvan een voorbeeld), verbetert indirect de lokale luchtkwaliteit.

3. M.b.t. het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad(10)

3.1. Het Comité is van mening dat de handel in broeikasgasuitstootrechten en proefprojecten op dat terrein gebaseerd moeten zijn op vrijwilligheid (zoals dat voor de handel in het algemeen het geval is) en betrekking moet hebben op handelingsbekwame rechtspersonen (gemeenten, coöperatieve en naamloze vennootschappen enz.). Dit maakt een installatieplekgebonden benadering overbodig. Bovendien bepleit het Comité dat de kandidaat-lidstaten, in het geval zij dat wensen, ook moeten kunnen deelnemen aan de handel in uitstootrechten.

3.2. Eenieder die betrouwbare gegevens over zijn broeikasgasemissies kan verschaffen en de betrokken autoriteiten zowel vóór als na de verkoop inzage in zaken verleent, behoort volgens het Comité al aan het proefproject te kunnen deelnemen. Nationale emissie-aandelen zouden in het proefstadium beperkt kunnen worden tot maximaal de helft van de broeikasgasuitstoot van het land in kwestie. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan inschrijving vóór een bepaalde termijn.

3.3. In deze eerste fase zouden de emissierechten gratis moeten zijn.

3.4. Om de verhandelbare gassen te beperken tot het belangrijkste broeikasgas, kooldioxide, acht het Comité ook in het stadium van het proefproject niet efficiënt. Met het oog op de representativiteit van de handel zou het beter zijn wanneer ook gassen als het bij de afvalverwerking vrijkomende methaan en het door het verkeer in de lucht geblazen stikstofoxyduul verhandelbaar zouden zijn.

3.5. Het Comité is van oordeel dat de beperkingen die de Commissie in onderhavig voorstel aan de diverse sectoren en aan de energiesector in haar geheel wil opleggen, de mogelijkheden van potentiële actoren onnodig inperkt. Op nationaal niveau kunnen bedrijven immers, aldus de redenering van het Comité, voor elk geval afzonderlijk bekijken hoe de uitstoot van broeikasgassen zo efficiënt mogelijk kan worden gereduceerd.

3.6. Het toezicht op de handel in uitstootrechten dient volgens het Comité zowel op nationaal als op EU-niveau te geschieden met dien verstande dat de instanties die daarbij worden betrokken vrij "licht" blijven. Gedacht kan worden aan speciale centra voor de markt voor uitstootrechten, die bijvoorbeeld aan het toezicht op de naleving van het Protocol van Kyoto gekoppeld kunnen worden.

3.7. Het Comité vindt het zorgwekkend dat onderhavige drie documenten inhoudelijk en qua voorbereidende werkzaamheden en door Commissie of lidstaten uit te voeren maatregelen zonder uitzondering uitgaan van emissiecijfers, nationale overheden en de belangrijkste sectoren. Hoe wil de Commissie kleine actoren op lokaal en regionaal niveau, lokale en regionale overheden en de geringe emissiehoeveelheden en diverse gassoorten die hier een rol spelen, betrekken bij de noodzakelijke maatregelen ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen? Iedere inspanning op dit vlak zou welkom moeten zijn en is op langere termijn zonder meer noodzakelijk. Zou het dan ook niet verstandig zijn om initiatieven ter vermindering van broeikasgasemissies te laten beginnen bij de kleine actoren, en, om nog een stap verder te gaan, bij de burger? Zo zou van onderop vorm kunnen worden gegeven aan een op gezonde ethische principes stoelende burgersamenleving die ook na afloop van het Protocol van Kyoto zal moeten blijven werken aan substantiële emissiereducties om haar eigen toekomst niet in gevaar te brengen.

Brussel, 14 maart 2002.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Albert Bore

(1) PB C 379 van 15.12.1997, blz. 11.

(2) PB C 315 van 13.10.1998, blz. 5.

(3) PB C 198 van 14.7.1999, blz. 3.

(4) PB C 57 van 29.2.2000, blz. 81.

(5) PB C 22 van 24.1.2001, blz. 30.

(6) PB C 107 van 3.5.2002, blz. 9.

(7) COM(2001) 579 def.

(8) CDR 7/2001 fin - PB C 107 van 3.5.2002, blz. 9.

(9) COM(2001) 580 def.

(10) COM(2001) 581 def.