Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Evaluatie en toekomstige oriëntatie van Verordening (EG) nr. 1292/96 inzake voedselhulpbeleid en voedselhulpbeheer en bijzondere operaties ter ondersteuning van de voedselzekerheid
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Evaluatie en toekomstige oriëntatie van Verordening (EG) nr. 1292/96 inzake voedselhulpbeleid en voedselhulpbeheer en bijzondere operaties ter ondersteuning van de voedselzekerheid
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD - Evaluatie en toekomstige oriëntatie van Verordening (EG) nr. 1292/96 inzake voedselhulpbeleid en voedselhulpbeheer en bijzondere operaties ter ondersteuning van de voedselzekerheid
Inhoud
1. Inleiding
2. Evaluatie van de Verordening
2.1 Overzicht
2.2. Bevindingen en aanbevelingen van de evaluatie
2.3. Reactie van de Commissie op de evaluatie
3. Toekomstige toepassing van de verordening
3.1. Achtergrond
3.2. De veranderende ontwikkelingscontext
3.3. De rol van de verordening en de verhouding tot andere EG-instrumenten
3.4. Toepassing van de verordening en de instrumenten
3.5. Programmering en programmabeheer
BIJLAGE 1: ACHTERGROND EN DOELSTELLINGEN VAN VERORDENING NR. 1292/96
BIJLAGE 2: FINANCIËLE TOEWIJZINGEN KRACHTENS VERORDENING 1292/96 (1993-1999)
BIJLAGE 3: BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN VAN DE EVALUATIE
BIJLAGE 4: dE INTERNATIONALE ONTWIKKELINGSDOELSTELLINGEN
BIJLAGE 5: HET VOEDSELHULPVERDRAG
BIJLAGE 6: ASPECTEN VAN VOEDSELZEKERHEID
1. Inleiding
Overeenkomstig artikel 32 van Verordening (EG) nr. 1292/96 inzake voedselhulpbeleid en voedselhulpbeheer en bijzondere operaties ter ondersteuning van de voedselzekerheid [1], heeft de Commissie een algemene evaluatie [2] ondernomen van de operaties die door de Gemeenschap krachtens de verordening worden gefinancierd. Deze mededeling heeft betrekking op de bevindingen van deze evaluatie en doet voorstellen voor de toekomst van deze verordening.
[1] PB L 166/1, 5.7.1999
[2] Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Synthesis Report, December 2000, Natural Resources Institute, England, Netherlands Economic Institute, The Netherlands.
Op basis van de evaluatie concludeert de Commissie dat het niet nodig is de inhoud van de verordening te wijzigen. Er is echter behoefte aan verduidelijking van de rol van de verordening in het kader van de prioriteiten die worden omschreven in het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap [3] en de vooruitgang naar de ontwikkeling van een alomvattend kader voor armoedebestrijding. In deze mededeling zullen duidelijker worden omschreven:
[3] Mededeling van de Commissie aan de Raad en aan het Europees Parlement, 'Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap', COM (2000) 212, 26 april 2000.
- de rol van de verordening en de samenhang met ander beleid en overige instrumenten van de Commissie;
- de specifieke doelstellingen en toepassingen van de diverse instrumenten binnen de verordening;
- de nodige maatregelen ter verbetering van de efficiëntie en de kwaliteit van het programmabeheer in alle fasen van de programmerings- en projectcyclus.
2. Evaluatie van de Verordening
2.1 Overzicht
Verordening nr. 1292/96 stelt de Commissie in staat bijstand te verlenen aan ontwikkelingslanden bij het oplossen van tijdelijke voedseltekorten, het beheren van rehabilitatie en herstel na een crisis, en het aanpakken van problemen van voedselzekerheid op lange termijn (bijlage 1). De benadering van de tenuitvoerlegging van de verordening benadrukt dat (i) voedselhulp en voedselzekerheid moeten worden geïntegreerd binnen een algemeen ontwikkelingsbeleid, en (ii) de verantwoordelijkheid voor de planning van voedselhulp en voedselzekerheid blijft liggen bij de regeringen van de ontvangende landen, waarbij de EG een ondersteunende rol vervult.
De verordening voorziet in drie soorten steun:
- Voedselhulp. Voedselhulp in natura is nog steeds een belangrijk onderdeel van de verordening, maar is teruggelopen van 90 % van de in 1993 toegewezen fondsen tot ongeveer 40 % in 1999. De voedselhulp in natura wordt geleidelijk verminderd en vervangen door financiële hulp ter ondersteuning van de voedselzekerheid.
- Ondersteuning van voedselzekerheid. Hieronder valt een breed scala aan programma's en projecten (waaronder technische bijstand) ter vergroting van de voedselzekerheid. Deze activiteiten waren goed voor 57 % van de in 1999 toegewezen fondsen.
- Systemen voor vroegtijdige waarschuwing en programma's voor opslag. Aangezien veel van deze programma's traditioneel door andere instrumenten werden gedekt, blijven de toewijzingen aan dit onderdeel beperkt tot slechts 2 % van de totale financiering.
Voor elk van deze instrumenten zijn er twee kanalen voor de tenuitvoerlegging van het programma: directe hulp, die wordt beheerd door de ontvangende regering, die een partnerschap kan aangaan met andere lokale entiteiten (NGO's en de particuliere sector) als onderdeel van een overeengekomen landstrategiedocument; en indirecte hulp, die wordt verstrekt via een contract tussen de EG en de uitvoerende organisaties, waaronder VN-bureaus en NGO's.
De laatste jaren zijn de financieringstoewijzingen verschoven naar directe hulp, die is toegenomen van 25 % tot bijna 60 % van de totale toewijzingen tussen 1993 en 1999. Deze verandering weerspiegelt het toenemende belang van strategieën voor nationale ontwikkeling/voedselzekerheid en de EG-landstrategiedocumenten als basis voor het opzetten van programma's van voedselzekerheid.
In bijlage 2 worden de financiële toewijzingen voor de periode 1993-2000 ingedeeld naar (i) soort instrument, en (ii) financieringskanalen.
2.2. Bevindingen en aanbevelingen van de evaluatie
In een periode van een jaar, met als beginpunt november 1999, werd een externe evaluatie van de verordening uitgevoerd. In december 2000 dienden de consultants hun rapport bij de Commissie in. De evaluatie omvatte uitgebreide analyses en veldonderzoek [4].
[4] In zes landen: Bangladesh, Bolivia, Haïti, Kirgizië, Liberia en Mozambique. Deze landen vertegenwoordigen 24% van de globale vastleggingen in het kader van van de verordening.
Uit de evaluatie bleek dat de doelstellingen van de verordening het nauwe verband weerspiegelen tussen voedselonzekerheid en armoede. De beoordelaars concludeerden dat "het effect van het [programma] moeilijk te beoordelen is aangezien het programma nog niet lang loopt en vele activiteiten gericht zijn op het tot stand brengen van structurele oplossingen op lange termijn voor voedselonzekerheid. Beleid en programma-opzet worden geacht positieve resultaten te kunnen opleveren. Een mogelijk risico is echter het effect van nog onopgeloste operationele problemen".
De belangrijkste bevindingen van de evaluatie zijn aangegeven in bijlage 3, en de voornaamste aanbevelingen volgen hieronder.
Aanbevelingen van de evaluatie
Het evaluatierapport beveelt de Commissie het volgende aan:
1. handhaving van de verordening, aangezien deze van belang is voor armoedebestrijding;
2. een volgende evaluatie na 2 tot 3 jaar, wanneer de implementatie van de verordening van 1996 voldoende is gevorderd om resultaten vast te stellen;
3. ontwikkeling van specifieke criteria en verifieerbare indicatoren voor alle programma's en projecten. Toezicht en evaluatie moeten systematisch ter plekke worden uitgevoerd zodat er informatie beschikbaar komt voor evaluatie van projecten en programma's;
4. er moet voor gezorgd worden dat de implementatieprocedures adequaat zijn en de capaciteit van de EG en de ontvangende landen om middelen te absorberen overeenstemmen met de beschikbaarheid van de middelen en de vastleggingen; tot dit het geval is, heeft het verhogen van de vastleggingen weinig zin;
5. er moet voor gezorgd worden dat nog niet geïmplementeerde landstrategieën alle instrumenten beslaan, (niet slechts voedselhulp) voor een specifiek land op een coherente en complementaire wijze;
6. stimulering van lokale aankopen en driehoekstransacties;
7. kortere lijnen tussen Brussel en het veld;
8. een gedetailleerder mandaat voor RESAL op landniveau;
9. versterking van de rol van het Comité voor voedselhulp en voedselzekerheid door grotere concentratie op strategische en sectoriële kwesties;
10. Steun voor voedselzekerheidsdoelstellingen in de vorm van begrotingsbijstand moet worden beschouwd als (i) de tegenhanger van deviezensteun in de context van een voedseltekort, en (ii) een zelfstandig instrument ter ondersteuning van sectoriële programma's.
2.3. Reactie van de Commissie op de evaluatie
Gelet op de beperkte financiële middelen en de beperkte tijd voor deze zeer brede en ingewikkelde taak, is de Commissie van mening dat zij een acceptabel rapport heeft ontvangen. Hoewel er geen grondige evaluatie is gemaakt van het meer algemene conceptuele en strategische kader van de steun van de Commissie voor voedselhulp en voedselzekerheid, levert het rapport een positieve bijdrage aan de huidige inspanningen voor een coherenter beleid en een grotere efficiëntie van programma's binnen een algemene strategie voor armoedebestrijding. Ook deelt de Commissie het standpunt dat het drie jaar na de inwerkingtreding van de verordening te vroeg is om het effect en de effectiviteit ervan volledig te beoordelen.
In dit stadium concludeert de Commissie dat de verordening duidelijke en specifieke kenmerken heeft die zeer relevant zijn voor de aanpak van voedselzekerheid als basisdimensie van armoede in zeer kwetsbare landen met voedselonzekerheid, maar dat verdere analyse en evaluatie nodig zijn voor een volledige integratie van zowel de doelstelling als het instrument voor voedselzekerheid in het algemene ontwikkelingsmechanisme van de Commissie.
Er is echter een urgente behoefte aan een duidelijker definitie van de rol van de verordening en de diverse instrumenten met het oog op coherentie en complementariteit met andere programma's en beleid van de Gemeenschap. Bovendien moet de efficiëntie en de kwaliteit van het programmabeheer in alle fasen van de programmerings- en projectcyclus worden verbeterd.
Als reactie op de bevindingen en aanbevelingen van de evaluatie worden in deel 3 hieronder de voorstellen van de Commissie voor het toekomstig functioneren van de verordening gepresenteerd.
3. Toekomstige toepassing van de verordening
3.1. Achtergrond
Over het voedselhulpbeleid van de Gemeenschap werd hevig gediscussieerd na de goedkeuring van het Pisani-plan in 1986. Hierin werd de discussie geconcentreerd op strategieën voor voedselzekerheid, en werd de voedselhulp voor het eerst losgekoppeld van het beheer van de Europese landbouwoverschotten, en directer in verband gebracht met ontwikkelingskwesties.
In november 1994 nam de Europese Raad een resolutie over voedselzekerheid aan waarin het volgende werd benadrukt:
- de ontwikkeling van een lange-termijnbenadering die voedselzekerheid in verband bracht met meer algemene ontwikkelingsdoelstellingen;
- verbetering van de algemene samenhang tussen EG-beleid en -strategieën, met name het overbruggen van de kloof tussen noodhulp en ontwikkelingshulp.
De verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van voedselhulp- en voedselzekerheidsoperaties werd verder uitgewerkt in een besluit van de Commissie, waarin werd vastgesteld dat de verantwoordelijkheid voor de programma-uitvoering gesplitst moet worden tussen DG DEV (ontwikkelingsoperaties) en ECHO (noodhulpoperaties). [5]
[5] Besluit van de Commissie van december 1994 SEC(94)2164
Wat betreft wetgeving werd het hervormingsproces in juni 1996 afgerond met de vaststelling van Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp en van de specifieke acties ter ondersteuning van de voedselzekerheid. Het nieuwe beleid is een krachtig instrument waarmee de bijstand kan worden gericht op zo'n 25 prioritaire landen overal ter wereld, met het oog op het oplossen van problemen van tijdelijke voedseltekorten, het beheer van post-crisis-situaties voor herstel van de voedselzekerheid en de aanpak van structurele problemen op het gebied van voedselzekerheid.
Als onderdeel van het hervormingsproces hebben de Commissie en de lidstaten in 1998 een aantal basisprincipes voor het gebruik van voedselhulp in natura gedefinieerd [6]. De belangrijkste elementen van deze zogenaamde « Gedragscode voedselhulp » zijn opgenomen in het nieuwe Voedselhulpverdrag (bijlage 5), onderdeel van de Internationale Graanovereenkomst. [7]
[6] Voorstel raad Voedselhulp voor een EU-gedragscode voor voedselhulp.
[7] Internationale Graanovereenkomst van 1995 bestaande uit 2 afzonderlijke rechtsinstrumenten (i) Het Graanhandelsverdrag en (ii) het Voedselhulpverdrag
3.2. De veranderende ontwikkelingscontext
Recente veranderingen in het denken over ontwikkeling
Sinds 1996 hebben in de gehele donorgemeenschap fundamentele veranderingen in het ontwikkelingsdenken plaatsgevonden. Belangrijkste punten zijn:
- concentratie op armoede en de internationale ontwikkelingsdoelstellingen (International Development Targets, IDT) als algemene doelstellingen voor ontwikkelingssamenwerking (zie bijlage 4);
- de opstelling door veel ontwikkelingslanden van strategiedocumenten voor armoedebestrijding (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP), waarin een gedetailleerde analyse van de aard van de armoede in elk land wordt gegeven, en waarin doelstellingen en beleidsmaatregelen voor armoedebestrijding worden vastgelegd;
- grotere nadruk op de bredere stimulerende omgeving en op beleid en institutionele hervorming voor het bereiken van duurzame economische groei en het bestrijden van armoede;
- een duidelijkere definitie van de rol van de overheid en het bedrijfsleven in ontwikkelingsprocessen;
- nadruk op samenwerking en lokale inbreng bij de identificatie van ontwikkelingsprioriteiten;
- globalisering en toegenomen integratie van de wereldmarkten in termen van technologie, vaardigheden, kapitaal en goederen (waaronder voedsel);
- uitoefening van druk voor de hervorming van handelsregelingen, zodat arme landen grotere toegang krijgen tot markten voor producten waar zij een comparatief voordeel hebben, en groeipatronen worden bevorderd die in het belang zijn van de arme bevolkingsgroepen.
In dit kader heeft de voedselzekerheid zich ontwikkeld tot een veel breder concept: voedselonzekerheid op nationaal niveau is het algemeen een probleem van haperende ontwikkeling en een zwakke handelspositie. Op gezinsniveau is voedselonzekerheid fundamenteel het gevolg van armoede. De doelstellingen op het gebied van voedselzekerheid kunnen kan dan ook het beste verwezenlijkt worden door ze te integreren in beleid en strategieën voor de lange termijn voor de uitroeiing van armoede op regionaal en nationaal niveau.
Het ontwikkelingsbeleid van de EG
De algemene doelstelling van het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap is het bevorderen van een duurzame ontwikkeling die leidt tot een vermindering van de armoede in de ontwikkelingslanden. De oorzaken van de armoede zijn complex en het EG-ontwikkelingsbeleid roept dan ook op tot een geïntegreerde benadering, met onder andere de volgende elementen:
- de ontwikkelingslanden te helpen zelf de armoede te bestrijden;
- het combineren van de beleidsdialoog, ontwikkelingssamenwerking en handel;
- de ontwikkeling van een beleid voor voedselzekerheid, conflictpreventie en crisisbeheer, en verlichting van rampen en paraatheid voor rampen;
- concentratie van de steun op een beperkt aantal kernactiviteiten in overeenstemming met hun effect op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling, en de toegevoegde waarde en het comparatieve voordeel van het verstrekken ervan door de EG.
Binnen dit kader bevestigt het EG-ontwikkelingsbeleid voedselzekerheid als een van de zes prioritaire gebieden voor communautaire steun aan de armoedebestrijding.
Naast dit beleid moet de verordening ook stroken met de externe verplichtingen van de EG, bijvoorbeeld in het kader van het Voedselhulpverdrag en de daarbij behorende Gedragscode, het mondiale netwerk van ontwikkelingssamenwerkingspartnerschappen van de Commissie en de handelsbetrekkingen krachtens de WTO.
3.3. De rol van de verordening en de verhouding tot andere EG-instrumenten
Zoals reeds vermeld bevestigt het ontwikkelingsbeleid van de Commissie dat voedselzekerheid een prioritair gebied is voor EG-ontwikkelingssteun. Aangezien de ontwikkelingssamenwerking steeds meer plaatsvindt in het kader van nationale ontwikkelingsstrategieën is een coherente en holistische respons van de Commissie vereist. Hoewel het in theorie mogelijk is gemeenschappelijke doelstellingen zoals voedselzekerheid te bereiken door het gebruik van complementaire instrumenten, is dit in de praktijk moeilijk gebleken. Met het oog op maximale coherentie, complementariteit en efficiëntie zal de Commissie de doelstellingen en strategieën voor voedselzekerheid volledig in haar Kader voor Ontwikkelingssamenwerking integreren, zowel op algemeen beleidsniveau als op specifiek land-strategisch niveau (EG-landstrategiedocumenten). De Commissie zal verder kijken naar de beschikbare opties om het voedselzekerheidsinstrument te laten samengaan met de belangrijkste regionale ontwikkelingsinstrumenten voor de lange termijn.
Het is op dit moment van belang de rol van de verordening en de diverse instrumenten duidelijker te definiëren en de efficiëntie en kwaliteit van het programmabeheer in alle fasen van de projectcyclus te verbeteren.
Rol van de verordening
Het handhaven van specifieke concentratie op voedselzekerheid via Verordening nr. 1292/96 op dit moment wordt gerechtvaardigd op basis van het volgende:
- de behoefte aan een specifiek ontwikkelingsinstrument ter ondersteuning van de inspanningen van de EG die gericht zijn op: (i) structurele voedselzekerheid als eerste stap in de armoedebestrijding op lange termijn in bepaalde landen, (ii) kritieke situaties die verband houden met de voedselvoorziening op regionaal en nationaal niveau, en (iii) specifieke voedingsproblemen;
- de behoefte aan het overbruggen van de kloof tussen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling;
- EG-verplichtingen in het kader van internationale overeenkomsten en multilaterale initiatieven die gericht zijn op de instelling van een strategisch kader voor de armoedebestrijding. De belangrijkste hiervan zijn steun aan de internationale ontwikkelingsdoelstellingen (International Development Target, IDP's) en het Voedselhulpverdrag (bijlagen 4 en 5).
Verband met andere EG-instrumenten
De verdeling van verantwoordelijkheden tussen het voedselzekerheidsinstrument en de EG-ontwikkelingsinstrumenten voor de lange termijn (EOF, ALA, MEDA, TACIS, en macro-financiële leningen), en de verdeling tussen het door DEV/AIDCO beheerde voedselhulpinstrument en de door ECHO beheerde humanitaire spoedhulpprogramma's op de korte termijn, behoeven toelichting.
Maatregelen op het gebied van voedselzekerheid zijn gericht op de onderliggende structurele oorzaken van voedselonzekerheid op de volgende drie niveaus:
1. onvoldoende beschikbaarheid van voedsel op nationaal niveau;
2. armoede die leidt tot onvoldoende toegang tot voedsel op gezinsniveau;
3. het gebruik van voedsel en adequate voedingswaarden op individueel niveau.
Terwijl het algemene ontwikkelingsbeleid van de Commissie (onder andere handelspolitiek, macro-economisch beheer, plattelandsontwikkeling, sociale ontwikkeling, vervoer en infrastructuur) eerder een rol spelen bij het tot stand brengen van voedselzekerheid op de lange termijn en de armoedebestrijding, zijn maatregelen op het gebied van voedselzekerheid in het algemeen gericht op structurele voedselonzekerheid als uitgangspunt voor duurzame armoedebestrijding op lange termijn in een aantal zeer kwetsbare landen.
Voedselhulp in natura in het kader van de voedselhulp/voedselzekerheidverordening, hoofdzakelijk gekanaliseerd via directe overheidsprogramma's, EuronAid/NGO's en WVP moet in de volgende situaties worden gemobiliseerd:
1. als aanvulling op ECHO, om hulp te bieden bij grote crises [8];
[8] Voedselhulp in natura voor noodhulpmaatregelen zal systematisch door DEV/AIDCO worden geprogrammeerd en op de doelgroepen worden gericht, in nauw overleg met ECHO.
2. als bijdrage aan de strategische reserves en vangnetten;
3. bij het combineren van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling.
Daarentegen zijn de voedselhulpprogramma's van ECHO vooral een snelle reactie op humanitaire noodsituaties.
3.4. Toepassing van de verordening en de instrumenten
Uitgangspunten
De uitvoering van de verordening en de bijbehorende instrumenten is gebaseerd op de volgende algemene principes:
- maatregelen op het gebied van voedselhulp zullen worden opgezet en uitgevoerd op zodanige wijze dat ze consistent zijn met het EG-ontwikkelingsbeleid en de strategieën voor ondersteuning van land en regio (landstrategiedocumenten regionale-strategiedocumenten);
- voor zover mogelijk zal de steun voor voedselzekerheid en voedselhulp de nadruk leggen op een partnerschap, en worden opgezet in het kader van de eigen strategieën van het land voor de armoedebestrijding;
- voedselzekerheidsprogramma's zullen steun verlenen aan veranderingen in het algemene beleid en de institutionele omgeving die nodig zijn voor duurzame economische groei en armoedebestrijding;
- alle maatregelen zullen worden beoordeeld in termen van hun directe en indirecte effecten op de inkomens van de arme bevolkingsgroepen;
- in post-crisissituaties zal de steun aan voedselzekerheid worden geconcentreerd op het leggen van een verband tussen humanitaire hulp en noodhulp en de ontwikkeling op lange termijn;
- de maatregelen op het gebied van voedselhulp stroken met de Gedragscode voor voedselhulp die de EU en de lidstaten hebben afgesproken:
- argumenten voor en tegen het gebruik van voedselhulp zullen gebaseerd zijn op de efficiëntie van een instrument om de voedingsproblemen aan te pakken en betere toegang tot voedsel tot stand te brengen;
- prioriteit zal worden gegeven aan lokale en regionale inkopen voor voedselhulp;
- de tenuitvoerlegging van de verordening bouwt voort op bestaande capaciteiten van de Gemeenschap en comparatieve voordelen, en op die van de uitvoerende partners. Een nauwe coördinatie met EU-lidstaten en andere belangrijke donoren in alle fasen van de programmerings- en projectcyclus staat garant voor de complementariteit.
Specifieke instrumenten van de verordening
De Commissie zal de diversiteit van directe en indirecte instrumenten voor voedselhulp en voedselzekerheid handhaven, om flexibel te kunnen reageren op het grote scala aan voedselzekerheidsproblemen en de situaties van ontwikkelingslanden op regionaal, nationaal, lokaal en gezinsniveau, en daarbij rekening te houden met de verschillende nationale, politieke, sociale en economische contexten. In het algemeen wordt verwacht dat de trend naar directe en structurele hulp zich zal voortzetten.
Ondersteuning van regeringsbeleid en -strategie
Programmahulp
Programmahulp (faciliteit deviezen [9]) voorziet in financiële bijstand via de overheidsbegroting ter ondersteuning van de volgende vier doelstellingen:
[9] De faciliteit deviezen is opgenomen in artikel 12 van de Voedselhulp/voedselzekerheidsverordening 1292/96. In artikel 2, lid 5, wordt gespecificeerd dat in het geval van landen die in een structureel aanpassingproces verwikkeld zijn, en overeenkomstig de relevante besluiten van de Raad, de door de verschillende instrumenten voor ontwikkelingshulp gegenereerde tegenwaardefondsen in lokale valuta beheerd moeten worden als onderdeel van een coherent begrotingsbeleid in de context van een overeengekomen hervormingsprogramma. Deze fondsen zullen verder gebruikt worden in overeenstemming met de programma's en het beleid op het gebied van voedselzekerheid. De verordening voorziet echter ook in de mogelijkheid over te schakelen van een vaste bestemming voor de tegenwaardefondsen op een meer algemene bestemming. Dit zou inhouden dat in plaats van een vaste bestemming voor de tegenwaardefondsen, meer nadruk wordt gelegd op het definiëren en toepassen van prestatie-indicatoren op het gebied van voedselzekerheid. Om redenen van efficiëntie zullen de tegenwaardefondsen steeds meer gegenereerd worden door het verstrekken van buitenlandse deviezen, in plaats van de verkoop van voedselhulp.
- ondersteuning van institutionele en beleidshervorming in verband met voedselzekerheid;
- bevordering van voedselinvoer door de particuliere sector;
- bevordering van de werkgelegenheid en het genereren van inkomsten voor een betere toegang tot voedsel;
- steun voor vangnetten.
Deze vorm van bijstand zal geleidelijk projecthulp en de traditionele voedselhulp in natura vervangen, omdat deze aanpak:
- de rol van de EG in de macro-economische dialoog versterkt door verbreding van bestreken terreinen (voedselzekerheid, werkgelegenheid en inkomen, gezondheid en onderwijs), naast de doelstellingen in verband met economische prestaties;
- overeenkomt met de doelstelling van het ontwikkelingsbeleid van de Commissie ten gunste van begrotingshulp;
- de betrokkenheid van de partnerlanden doelstellingen;
- een gerichte aanpak mogelijk maakt voor landspecifieke aspecten van voedselonzekerheid;
- een gunstig effect heeft op de lokale voedselmarkten, dit in tegenstelling tot voedselhulp in natura;
- de verantwoordelijkheid voor lokale voedselaankopen overhevelt van internationale instanties naar lokale actoren, hetgeen de efficiëntie vergroot en de ontwikkeling van de particuliere sector bevordert;
- multilaterale handel in voedingsmiddelen bevordert, en daarmee de regionale handelsbetrekkingen en de economische integratie.
Hoewel de evaluatie de positieve gevolgen van dit soort financiële hulp bevestigt, wordt ook benadrukt dat programmahulp alleen in specifieke situaties en in duidelijk gedefinieerde omstandigheden moet worden toegepast:
- landen met lage inkomens en de minst ontwikkelde landen;
- landen met een krachtig macro-economisch kader en een fiscale duurzaamheid;
- landen met een goed bestuur, wat ook blijkt uit solide beheer van de overheidsfinanciën en een effectieve openbare en particuliere sector;
- het bestaan van beleid en programma's die duidelijk de voedselzekerheid bevorderen en de armoede bestrijden.
De toekomstige toepassing van het instrument zal ook maatregelen omvatten voor een betere monitoring en evaluatie van het programma.
Projectondersteuning
De Commissie handhaaft projectondersteuning in omstandigheden waarin de beleidsomgeving geen budgettaire hulp toestaat, en meer in het algemeen met de volgende oogmerken:
- de financiële steun te richten op kwetsbare groepen die te kampen hebben met voedselonzekerheid;
- te zorgen voor goed beheer van de ontwikkelingshulp in omstandigheden waar sprake is van een onaanvaardbaar zwak beheer van de openbare sector en er geen zicht is op verbetering;
- het testen van nieuwe benaderingen om de voedselonzekerheid aan te pakken;
- specifieke activiteiten uit te voeren die gericht zijn op belangrijke struikelblokken voor de beschikbaarheid van en de toegang tot voedsel;
- zorgen voor een actievere betrokkenheid van de begunstigde bij het opstellen en uitvoeren van projecten.
Bovendien kunnen voedselzekerheidsprojecten voor een beperkte duur gesteund worden in een overgangsfase van spoedhulp tot langetermijnontwikkeling of in omstandigheden van structurele voedselonzekerheid. Het moet gaan om verbetering van de toegang van voedsel door ondersteuning van productiesystemen, andere systemen, andere inkomsten genererende activiteiten en sociale vangnetten.
Voedselhulp in natura
Voedselhulp in natura is geen geschikt instrument voor het verwezenlijken van voedselzekerheid op lange termijn. In bepaalde situaties van voedseltekort bij de overgang tussen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling op lange termijn blijft voedselhulp echter een essentieel element van de vangnetstrategieën voor bepaalde kwetsbare bevolkingsgroepen. De bijstand moet in overeenstemming zijn met de gedragscode voor voedselhulp en gericht zijn op kwetsbare groepen, waarbij hun voedingsbehoefte en -gewoonten worden gerespecteerd.
Capaciteitsversterking
Een van de belangrijkste beperkingen bij het opstellen en uitvoeren van effectieve nationale strategieën en programma's ter bestrijding van voedselonzekerheid en armoede is de zwakke lokale administratieve en technische capaciteit. Het resultaat van deze situatie is dat het absorptievermogen gering blijft en dat nationale en lokale overheden niet in staat zijn de programma's volledig over te nemen. De Commissie zal dan ook groter belang hechten aan de versterking van de lokale capaciteit door technische bijstand en nationale programma's voor opleiding en administratieve hervormingen. Bijzondere aandacht zal uitgaan naar de versterking van de lokale capaciteit voor het analyseren en controleren van nationale en regionale voedselzekerheidssituaties en het formuleren van beleid, strategieën en programma's op het gebied van voedselzekerheid en armoede.
Niet-gouvernementele hulpkanalen
Het Wereldvoedselprogramma (WVP) is momenteel de grootste niet-gouvernementele partner bij het verstrekken van hulp. De NGO's vormen de op een na grootste categorie in deze groep partners. Op basis van de onderscheiden comparatieve voordelen zullen deze hulpkanalen worden gebruikt overeenkomstig de eisen en behoeften. Voedselhulp in natura voor noodhulpmaatregelen zal systematisch door DEV/AIDCO worden geprogrammeerd en op de doelgroepen worden gericht, in nauw overleg met ECHO..
Wereldvoedselprogramma
De bijdragen aan het WVP voor de verstrekking van voedselhulp in natura zullen worden voortgezet, en geconcentreerd worden op noodoperaties en vluchtelingenoperaties in het kader van belangrijke crises en post-crisis-situaties. De operaties van het WVP moeten op zodanige wijze worden geprogrammeerd en uitgevoerd dat zij coherent en complementair met andere EG-maatregelen in hetzelfde land zijn.
NGO's
Momenteel worden NGO-projecten gesteund door middel van voedsel in natura of financiële bijdragen of een combinatie daarvan:
- voedselhulp in natura voor NGO's wordt uitsluitend verstrekt via EuronAid, dat zich bezighoudt met de organisatie van (i) vervoer naar en in het begunstigde land en (ii) lokale aankopen;
- financiële bijdrage worden aan de NGO's verstrekt op basis van een jaarlijkse oproep tot het indienen van voorstellen [10]. Projectvoorstellen zullen worden beoordeeld aan de hand van duidelijk opgestelde land- of regionale strategieën.
[10] Overeenkomstig het vademecum subsidiebeheer dat in juli 1999 werd goedgekeurd met als doel de procedures tussen de Commissie en de operationele partners te harmoniseren.
In de praktijk is het moeilijk gebleken deze twee instrumenten binnen één enkel project te combineren, vanwege problemen bij het synchroniseren van de twee kanalen. Dit beperkt (i) het vermogen in te springen op de echte behoeften van de bevolking en (ii) het vermogen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling met elkaar in verband te brengen. Om dit probleem aan te pakken is de Commissie voornemens de hulp in de vorm van een financiële bijdrage te intensiveren, en de NGO's de keuze te laten om voedsel zelf lokaal in te kopen of gebruik te maken van de diensten van EuronAid.
Ter bevordering van projecten die gericht zijn op voedselzekerheid op lange termijn wordt voorgesteld de huidige maximale looptijd van NGO-projecten (drie jaar) te verlengen.
3.5. Programmering en programmabeheer
Algemene programmering van middelen
Teneinde een dynamischer en alerter kader voor de programmering te scheppen stelt de Commissie het volgende voor:
- bijwerking van de lijst van in aanmerking komende landen volgens de OESO/DAC-lijst van ontwikkelinglanden;
- binnen de lijst van in aanmerking komende landen zal de Commissie prioritaire landen blijven selecteren teneinde versnippering van middelen te voorkomen en voldoende middelen te verstrekken om een aanzienlijk effect op de voedselzekerheid te garanderen. De prioritaire landen worden geselecteerd aan de hand van de volgende criteria:
- landen waar armoede veel voorkomt en waar de voedselzekerheidssituatie wordt gemeten aan de hand van consumptie- en voedingsindicatoren;
- landen met een voedselzekerheidsbeleid voor de lange termijn en waar de omstandigheden voor effectief gebruik van de EG-middelen zijn gecreëerd;
- de voedselonzekerheid wordt behandeld in de EG-strategie voor landensteun;
- landen waar de EG ervaring en een comparatief voordeel heeft.
Prioriteit kan ook worden toegekend aan een in aanmerking komend land dat zich gesteld ziet voor ernstige voedselcrises of post-crisis-situaties [11].
[11] Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad van juni 1996 blijft van in aanmerking komende minst ontwikkelde landen, lage-inkomenslanden en lagere-midden-inkomenslanden
- Toepassing van het principe van meerjarenprogrammering inzake voedselzekerheid op alle begunstigde landen om meer lange-termijnplanning en een eerlijke verdeling van de beschikbare middelen, met uitzondering van crisissituaties, te garanderen.
- De periode voor programma-implementatie voor alle instrumenten te verlengen tot een mogelijke periode van vijf jaar.
Programmering op landniveau
Voedselzekerheidsdoelstellingen moeten geïntegreerd worden binnen één enkel strategisch EG-kader - het EG-landstrategiedocument. Het is op dit niveau dat de prioriteiten en aandachtspunten van de EG aan de orde komen, samen met die van de partnerregering, de EU-lidstaten en andere internationale instanties, en dat de verschillende opvattingen worden besproken.
Om toegang te krijgen tot steun in het kader van de Voedselhulp/voedselzekerheids-begrotingslijn, moeten de landstrategiedocumenten op een aantal principes zijn gebaseerd:
- overeenstemming tussen de ontvangende regering en de EG over de prioriteiten voor armoedebestrijding en voedselzekerheid. Deze aanpak moet geconcentreerd worden op het door de regering opstelde strategiedocument voor armoedebestrijding (PRSP);
- dialoog met de partnerregering en de civiele maatschappij over hervormingen in het voordeel van de arme bevolkingsgroepen en prioritaire overheidsuitgaven;
- coördinatie met de EU-lidstaten en andere donoren over landstrategieën om de lasten voor de partnerregeringen te minimaliseren.
Opzet, beoordeling en uitvoering van programma's
Wat de programmaopzet betreft stelt de Commissie voor dat programma's die in de toekomst in het kader van de verordening worden uitgevoerd voldoen aan de volgende eisen:
- ze zijn meer en meer gebaseerd op land- of regionale strategieën met het oog op coherentie en complementariteit met andere programma's die door de EG, de EU-lidstaten en andere donoren worden gefinancierd;
- ze zijn geconcentreerd op de belangrijkste problemen van voedselzekerheid, aanpak van de onderliggende oorzaken van deze problemen, doelgroepen, meer aandacht voor onderzoek naar de uitgangssituatie, verhouding man/vrouw, milieu-aspecten en controle-indicatoren;
- financieringsvoorstellen zullen systematisch gebaseerd worden op een logisch kader overeenkomstig de principes van het projectcyclusbeheer dat op alle EG-projecten van toepassing is.
Zolang er onvoldoende planning-capaciteit is binnen de nationale overheden, blijft technische bijstand een belangrijke rol spelen bij het opstellen van programma's. Met het verstrijken van de contracten van het European Food Security Network (RESAL) [12], zullen nieuwe regelingen voor verdere analytische en adviescapaciteit op de volgende wijze worden opgezet en gefinancierd uit begrotingslijn B7-20:
[12] Het in 1998 opgerichte Europees netwerk voor voedselzekerheid dat wordt gefinancierd uit begrotingslijn B7-20. Uitvoerende leden: ADE, DRN, GOPA, IRAM-AEDES, MTL, SOLAGRAL en TRANSTEC
- belangrijke personeelsleden van RESAL zullen worden opgenomen in AIDCO en de delegaties;
- meer en meer zal internationale en regionale deskundigheid van hoog niveau worden gemobiliseerd door regionale multidonor-concentratiepunten [13];
[13] Regionale advies- en kenniscentra die door diverse donoren worden gesteund en gecoördineerd advies geven aan regeringen en regionale instanties over beleid en strategieën voor plattelandsontwikkeling en voedselzekerheid.
- de lokale voedselzekerheidseenheden zullen geleidelijk worden geïntegreerd in nationale instellingen.
Het is bekend dat er een uitzonderlijk grote kloof gaapt tussen het moment van vastlegging van de middelen en de lancering van de projecten, vooral als gevolg van een gebrek aan diepgang in het beoordelingsproces. Na goedkeuring van een programma/project moet nog een aanzienlijke hoeveelheid werk verzet worden om de inhoudelijke kwesties, de beleidskwesties en de conditionaliteit en de uitvoeringsregelingen verder uit te werken. De volgende oplossingen worden voorgesteld:
- het programmeringsproces negen maanden voor een bepaald begrotingsjaar af te ronden;
- het identificatie- en beoordelingsproces onmiddellijk na voltooiing van het programmeringsproces te lanceren, zodat er voldoende tijd is voor analyse, ontwerp en beoordeling van programma en projecten;
- grotere nadruk op meerjarenprogrammering.
Programmagoedkeuring
Met het oog op grotere coherentie en complementariteit met de programma's van de EU-lidstaten wordt voorgesteld dat het Voedselhulp- en Voedselzekerheidscomité een grotere rol speelt bij strategische kwesties en meerjarenprogrammering in overeenstemming met de richtsnoeren die voor de regionale comités van de Commissie zijn goedgekeurd (EOF, ALA, MEDA).
Uiteindelijk zouden de taken van het huidige Voedselhulpcomité moeten worden overgedragen aan de regionale comités van de Commissie, voor een grotere beleidscoherentie en een rationelere comitéprocedure.
Monitoring en beoordeling van het effect
Audits zullen systematisch worden gehouden voor alle programma en projecten op het gebied van voedselzekerheid, in ieder geval halverwege de looptijd en na afloop. De financieel gesteunde NGO-projecten blijven onderworpen aan een jaarlijkse audit overeenkomstig de procedures voor subsidiebeheer.
De Commissie is voornemens systematische monitoring van voedselzekerheidsprojecten in te voeren voor een beoordeling van de effecten en de concentratie op doelgroepen. Hoewel de voedselzekerheid moeilijk direct te meten is, zijn indicatoren van armoede en voeding relevant voor het probleem op verschillende niveaus, van het individu tot het land als geheel. In het monitoring-proces van programma's zal de Commissie trachten te zorgen voor coördinatie met de activiteiten van andere donoren en de monitoring van het PRSP-proces. Hierbij zal de Commissie steun verlenen aan capaciteitsversterking voor duurzame nationale, monitoringsystemen voor voedselzekerheid en armoede.
De Commissie zal haar evaluatie van het voedselzekerheidsprogramma verdiepen met als doel de instrumenten voor directe hulp jaarlijks te beoordelen. Met het oog op het aantal en de diversiteit van de instrumenten voor indirecte hulp zullen periodieke evaluaties worden gebaseerd op een representatieve steekproef van projecten.
*
Een tweede evaluatie van de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 1292/96 betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp en van de specifieke acties ter ondersteuning van de voedselzekerheid als geheel zal worden uitgevoerd in 2003-2004.
Deze evaluatie moet bestaan uit een grondig onderzoek van het bredere conceptuele en strategische ontwikkelingskader waarin de steun van de Commissie voor voedselhulp en voedselzekerheid wordt verstrekt, en ook de beleidscoherentie moet aan de orde komen. In het bijzonder moeten de opties worden bestudeerd voor een volledige integratie/fusie van zowel de doelstelling als het instrument voor voedselzekerheid in het algemene ontwikkelingsmechanisme van de Commissie.
Ook moet gekeken worden naar de opties voor een duidelijker definitie van de verdeling van verantwoordelijkheden tussen DEV/AIDCO en ECHO wat betreft de programmering, de concentratie op doelgroepen, en het hanteren van voedselhulp in natura.
BIJLAGE
BIJLAGE 1: ACHTERGROND EN DOELSTELLINGEN VAN VERORDENING NR. 1292/96
Achtergrond van Verordening 1292/96
De Europese voedselhulp in de vorm van graan ging in 1967 van start in het kader van het Internationale Tarweverdrag.
Aanvankelijk was de Europese voedselhulp vooral gebaseerd op het beheer van de EG-voorraden. Pas na enige tijd werden de beperkingen van een dergelijk voorraad-gestuurd beleid duidelijk. In het kader van eerst de Yaounde en daarna de Lomé-Overeenkomst werd het beleid door bevordering van de zelfvoorzienendheid op voedselgebied, op basis van voedselhulp en technische en financiële bijstand.
Naarmate het ontwikkelingsdenken zich meer richtte op concepten van voedselzekerheid, ontwikkelde het EG-beleid zich in de richting van een instrumentele opvatting van voedselhulp als onderdeel van een verbetering van de voedselzekerheid binnen een alomvattend ontwikkelingskader.
In de jaren '80 leidde het beleidskader voor ontwikkeling van het Plan Pisani tot de vaststelling van de volgende principes:
- financiële concentratie op alle aspecten van de voedselzekerheid;
- gemeenschappelijke beleidsopstelling en uitvoering met de ACS-landen;
- grotere integratie van de verschillende soorten hulp;
- betere coördinatie tussen donoren;
- loskoppeling van de voedselhulp van het beheer van de overtollige EG-voedselvoorraden;
- bevordering van driehoeksaankopen en lokale aankopen.
Deze principes zijn in achtereenvolgende besluiten van de raad van ministers geïntegreerd:
- betere dekking op voedingsgebied van de begunstigde bevolkingsgroepen (1982);
- hulp bij noodgevallen (1982);
- bijdrage aan een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling (1982);
- vermindering van de betalingsbalanstekorten (1983);
- bevordering voedselzekerheid in ontvangende landen en regio's (1986);
- steun voor een grotere lokale voedselproductie (1986);
- beleid voor humanitaire hulp en de oprichting van ECHO (1992).
Na de voedselcrisis van 1991-1992 ondernam de Commissie een externe evaluatie van haar beleid en instrumenten. De evaluatie benadrukte de beperkingen van de voedselhulp (hoge kosten, korte-termijnresultaten), het feit dat voedselonzekerheid de fundamentele indicator was geworden van onderontwikkeling, en de noodzaak van grotere concentratie op structurele oorzaken van voedselonzekerheid.
Meer recentelijk zijn voedselhulp- en voedselzekerheidsoperaties belangrijk geworden in het kader van de armoedebestrijding. Voedselzekerheid, een cruciale prioriteit voor armoedebestrijding, was het onderwerp van een resolutie van de raad van ministers in november 1994 - een resolutie waarin het belang werd benadrukt van een voedselzekerheidsbeleid voor de lange termijn op regionaal, nationaal en gezinsniveau.
Verordening (EG) nr. 1292 van de Raad van 27 juni 1996 plaatst voedselzekerheid in het kader van het EG-ontwikkelingsbeleid en meer in het bijzonder in het kader van de armoedebestrijding.
Doelstellingen van Verordening 1292/96
De doelstellingen van de operaties ter ondersteuning van voedselhulp en voedselzekerheid, waaronder de faciliteit buitenlandse deviezen, zijn vermeld in artikel 1, lid 3, van de verordening.
Deze doelstellingen zijn:
- het bevorderen van de voedselzekerheid voor de armste bevolkingsgroepen in de ontwikkelingslanden en -regio's op gezins-, plaatselijk, nationaal en regionaal niveau;
- het verbeteren van de voedingsstandaard en van de toegang tot een evenwichtige voeding voor de ontvangende bevolkingsgroepen;
- het verbeteren van de drinkwatervoorziening voor de bevolking;
- het bevorderen van de beschikbaarheid en de toegankelijkheid van levensmiddelen voor de bevolking;
- het bijdragen tot een evenwichtige economische en maatschappelijke ontwikkeling van de ontvangende landen op het platteland en in de steden; daarbij wordt speciale aandacht geschonken aan de respectieve rol van vrouwen en mannen in de gezinseconomie en de maatschappelijke structuur; het einddoel van de communautaire-hulpacties is, de ontvangers te veranderen in individuen die hun ontwikkeling in eigen hand nemen;
- het ondersteunen van de inspanningen van de ontvangende landen om hun voedselproduktie op regionaal, nationaal, plaatselijk en gezinsniveau te verbeteren;
- het verminderen van hun afhankelijkheid van voedselhulp;
- het bevorderen van hun onafhankelijkheid op voedselgebied, hetzij door verhoging van de productie, hetzij door verbetering en verhoging van de koopkracht;
- het bijdragen tot initiatieven op het gebied van de armoedebestrijding als onderdeel van een ontwikkelingsaanpak.
BIJLAGE 2: FINANCIËLE TOEWIJZINGEN KRACHTENS VERORDENING 1292/96 (1993-1999)
Bron: "Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security", NRI and NEI Synthesis Report, November 2000.
Toewijzing naar instrument
, 1993-1999 (miljoen euro)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Toewijzing naar kanaal
, 1993-1999 (miljoen euro)
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
N.B.: alle cijfers uitsluitend voor toewijzingen. Er zijn geen gegevens over daadwerkelijke vastleggingen en uitbetalingen. Uit de externe evaluatie bleek echter dat de uitbetalingsniveaus duidelijk beneden de verwachte niveaus liggen, hetgeen heeft geleid tot aanzienlijke niveaus van niet-uitgegeven middelen.
De Commissie gebruikt de volgende begrotingslijnen voor de financiering van de tenuitvoerlegging van de verordening:
- B7-200: voor producten die worden gemobiliseerd in het kader van het voedselhulpverdrag (verplicht, en verband houdend met internationale verplichtingen van de EG);
- B7-201: voor maatregelen in verband met voedselzekerheidsprogramma's;
- B7-202: kosten voor vervoer, distributie, logistiek, monitoring en evaluatie.
BIJLAGE 3: BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN VAN DE EVALUATIE
Beleidsdoelstellingen
- De verordening weerspiegelt recente concepten over de oorzaken van voedselonzekerheid en is een relevante manifestatie van het EG-beleid inzake voedselhulp en voedselzekerheid. De doelstellingen van de verordening weerspiegelen het nauwe verband tussen voedselonzekerheid en armoede.
- Het opstellen van beleid is aan verandering onderhevig: er heeft een verschuiving plaatsgevonden waarbij voedselonzekerheid niet langer gezien wordt als het niet beschikbaar zijn van voedsel (vooral op nationaal niveau) maar als een dimensie van armoede (vooral op gezinsniveau). Op landniveau is het beleid inzake voedselzekerheid vooral gericht op de landbouwproductie en de economische groei, terwijl het genereren van inkomsten en sociale kwesties minder aan bod komen.
- De verordening is coherent met en vervangt de voorgaande instrumenten voor voedselhulp en voedselzekerheid. De verordening is coherent met diverse verordeningen op gebied van ontwikkelingssamenwerking. De verordening is minder coherent met handelsverordeningen en bepaalde aanbestedingsverordeningen.
- Er bestaat behoefte aan een volledige, alomvattende EG-strategie op landniveau die alle EG-instrumenten beslaat.
- Voedselhulp in natura is een duur instrument, doch is gerechtvaardigd wanneer er geen alternatieven zijn, zoals in noodsituaties, gevallen waarin er geen effectieve regering is, of in gevallen waarin hulp in natura comparatieve voordelen heeft ten opzichte van andere soorten hulp bij de concentratie op bijzonder kwetsbare groepen.
- De verschuiving van hulp in natura naar de faciliteit buitenlandse deviezen en operaties ter ondersteuning van voedselzekerheid is een logische stap. Hoge kosten worden vermeden en de programma's kunnen flexibeler inspelen op de daadwerkelijke behoeften en verwachtingen van de begunstigden.
- De meeste projectdocumenten bevatten geen specifieke referentie naar gender-kwesties, en er zijn weinig gegevens uit effect-studies of uit onderzoek naar de uitgangssituatie die conclusies betreffende het effect op gender mogelijk maken.
Operaties en beheersprocedures
- Een van de belangrijkste problemen met betrekking tot de efficiëntie is de aanzienlijke vertraging tussen toewijzing en vastlegging. Er zijn bovendien diverse vertragingen bij het tot stand komen van uitbetalingen en de uitvoering van contracten. Zwakke institutionele en beheerscapaciteiten leiden dikwijls tot verdere vertragingen bij de uitvoering van projecten en programma's.
- Een van de belangrijkste bevindingen is dat het vermogen voor de implementatie en de absorptie van de Commissie en de begunstigde landen overschat wordt. De personeelsbezetting van de voedselzekerheidseenheden op EG-niveau en op nationaal niveau is onvoldoende voor het tijdig opstellen van voorstellen en een correcter monitoring van lopende programma's.
- Wat NGO's betreft, zijn er belangrijke problemen gemeld betreffende de goedkeuring van projecten en uitbetalingsvertragingen.
- Vele NGO's ondernemen activiteiten die pas na enkele jaren vruchten afwerpen. De maximumperiode van drie jaar wordt dikwijls als tekort gezien. In toekomstige contacten zou een maximumduur van vijf jaar mogelijk moeten worden.
- Er zijn problemen gerezen bij het synchroniseren van de financiële component van NGO-projecten en de voedselhulp in natura via EuronAid.
- De afwezigheid van onderzoek naar de uitgangssituatie en het ontbreken van betere monitoring-systemen beperken de effectieve beoordeling van het effect van de programma's, en maakt ook sturing van nieuw beleid en programma's onmogelijk. Het aantal evaluaties is gering.
- Een gebrek aan decentralisatie van de besluitvorming van DG DEV naar de delegaties.
- Uit de evaluatie bleek dat de lokale aankopen en driehoektransacties zijn afgenomen ten gunste van leveranties uit Europa. EU-brede regelingen over aanbestedingen en de toepassing van EU-gezondheidsnormen, mogelijk in combinatie met de omvang van de contracten, maken het uiterst moeilijk voor lokale handelaren om met Europese handelaren in de Europese markt te concurreren. De procedure voor het groeperen van aanbestedingen voor EuronAid heeft geleid tot toenemende aanbestedingen binnen Europa.
- Globaal gesproken begint RESAL naar voren te komen als een relevant instrument. Over de kosten-batenverhouding blijven echter twijfels bestaan.
- Het Comité Voedselhulp en Voedselzekerheid is een belangrijk hulpmiddel voor het bereiken van coördinatie, coherentie en effectiviteit van de EG-voedselhulpprogramma's. Het Comité besteedt echter veel van zijn tijd aan het bespreken van de door de Commissie voorgestelde projecten. Een deel van deze tijd zou beter kunnen worden besteed aan een inhoudelijke discussie over strategische en sectoriële kwesties van programma's van zowel de EG als van de lidstaten.
BIJLAGE 4: dE INTERNATIONALE ONTWIKKELINGSDOELSTELLINGEN
De in 1996 door het Comité voor Ontwikkelingsbijstand (DAC) van de OESO vastgestelde doelstellingen. Hierbij werd opgeroepen tot een mondiaal partnerschap bij het nastreven van een ontwikkelingsstrategie die gericht is op de belangrijkste ontwikkelingsdoelen. De ministers voor Ontwikkelingssamenwerking en de hoofden van Hulpinstanties hebben zich binnen het DAC tot het volgende verplicht:
Economisch welzijn
- een vermindering met 50% van het aantal mensen dat in extreme armoede leeft tegen 2015.
Sociale ontwikkeling
- universeel lager onderwijs in alle landen tegen 2015;
- aantoonbare vooruitgang naar gelijkheid van man en vrouw en responsabilisering van vrouwen door opheffing van het onderscheid tussen mannen en vrouwen in het lager en middelbaar onderwijs tegen 2005;
- een vermindering van het percentage sterfgevallen onder zuigelingen en kinderen beneden de vijf jaar en een vermindering van het sterftecijfer onder jonge moeders met drie vierde tegen 2015;
- alle personen met een passende leeftijd moeten via de basisgezondheidszorg toegang hebben tot diensten voor reproductieve gezondheidszorg en wel uiterlijk in het jaar 2015.
Duurzaamheid en verbetering van het milieu
- voor 2005 moet in elk land een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling in uitvoering zijn, ten einde ervoor te zorgen dat de huidige trends in het verlies van milieurijkdommen zowel op mondiaal als nationaal niveau voor 2015 effectief worden omgebogen.
BIJLAGE 5: HET VOEDSELHULPVERDRAG
De Europese Unie, met inbegrip van de Gemeenschap en haar lidstaten, is mede-ondertekenaar van het Voedselhulpverdrag [14]. Het Verdrag waarover in 1999 opnieuw werd onderhandeld, heeft als doelstelling bij te dragen aan de voedselzekerheid in de wereld en het verbeteren van het vermogen van de internationale Gemeenschap om te reageren op noodsituaties op het gebied van voedsel en op andere voedselbehoeften van ontwikkelingslanden. Dit wordt als volgt verwezenlijkt:
[14] Besluit van de Raad 1999/576/EG van 29 juni 1999 inzake de ondertekening en kennisgeving van de voorlopige toepassing van het Voedselhulpverdrag 1999 namens de Europese Gemeenschap, artikel I (PB L 222, blz. 38, 24.8.1999). Zie ook Besluit 2000/421/EG van de Raad van 13 juni 2000 inzake de sluiting namens de Europese Gemeenschap van het Voedselhulpverdrag 1999 (PB L 163, blz. 37, 4.7.2000).
- op voorspelbare grondslag passende hoeveelheden voedselhulp beschikbaar te stellen zoals bepaald in dit Verdrag;
- de leden ertoe aan te sporen om ervoor te zorgen dat de verstrekte voedselhulp in het bijzonder op vermindering van de armoede en de honger bij de meest kwetsbare groepen is gericht en verenigbaar is met de ontwikkeling van de landbouw in de ontvangende landen;
- beginselen op te nemen die zijn gericht op maximalisering van de impact, de effectiviteit en de kwaliteit van de voedselhulp die als hulpmiddel ter ondersteuning van de voedselzekerheid wordt verstrekt, en
- een kader te scheppen voor de samenwerking, de coördinatie en de uitwisseling van informatie tussen de leden op het gebied van met voedselhulp verband houdende aangelegenheden, met het oog op vergroting van de efficiëntie bij alle aspecten van de voedselhulpacties en verbetering van de coherentie tussen de voedselhulp en de andere beleidsinstrumenten.
Deze beleidsoriëntaties plaatsen voedselhulp in de bredere context van voedselzekerheid en de bestrijding van armoede en honger.
Tot andere recente veranderingen in het Verdrag behoren:
- verbreding van de lijst van in aanmerking komende producten;
- de systematische opname van de transportkosten bij voedselhulpleveranties;
- donoren krijgen de mogelijkheid om hun verbintenis uit te drukken in waarde, in tonnen, of een combinatie daarvan;
- de verplichting voor de leden ten minste 80 % van hun voedselhulp in de vorm van giften te verstrekken, en
- bevordering van driehoekstransacties en lokale aankopen.
Gedragscode voor voedselhulp
De Commissie en de EU-lidstaten zijn een aantal basisprincipes voor het gebruik van voedselhulp in natura overeengekomen. Deze zijn opgenomen in een Gedragscode voor voedselhulp, die nu is opgenomen in het Voedselhulpverdrag:
- Voedselhulp dient uitsluitend te worden verstrekt wanneer deze het effectiefste en meest geschikte middel van hulpverlening is.
- Kosteloos uit te reiken voedselhulp moet worden bestemd voor kwetsbare groepen, waarbij de plaatselijke voedingsgewoonten en voedselbehoeften van de begunstigden worden gerespecteerd.
- Bij de verstrekking van voedselhulp in noodsituaties moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de herstel- en ontwikkelingsdoelstellingen op langere termijn in de ontvangende landen en moeten de fundamentele humanitaire beginselen in acht worden genomen.
- Voedselhulp, vooral aan de minst ontwikkelde landen, wordt verleend in de vorm van giften.
- De in de vorm van giften verstrekte voedselhulp in het kader van dit Verdrag mag niet minder dan 80 % van de bijdrage van een lid uitmaken
- Alle voedselhulptransacties in het kader van dit Verdrag worden zo uitgevoerd dat schadelijke invloed op de normale patronen van de productie en van de internationale commerciële handel achterwege blijft. Voedselhulpbeleid dient coherent te zijn met ontwikkelingsbeleid en beleid in andere sectoren zoals landbouw en handel.
- Er dient overwogen te worden de voedselhulp met andere middelen (financiële steun, technische hulp, enz.) aan te vullen om de voedselzekerheidvergrotende capaciteit ervan te verbeteren en om de mogelijkheden waarover regeringen en burgermaatschappijen beschikken om voedselzekerheidsstrategieën op alle niveaus te ontwikkelen, uit te breiden (waar mogelijk als onderdeel van het PRSP-proces (strategiedocumenten armoedebestrijding).
- Ter bevordering van de plaatselijke agrarische ontwikkeling, ter versterking van de regionale en plaatselijke markten en om te zorgen voor duurzame voedselzekerheid dienen de leden te overwegen hun geldbijdragen te gebruiken of te bestemmen voor de aankoop van levensmiddelen in de ontvangende landen, of in andere ontwikkelingslanden.
- Indien voedselhulp binnen een ontvangend land wordt verkocht, moet de verkoop zoveel mogelijk via de privé-sector plaatsvinden en moet deze zijn gebaseerd op een marktanalyse. Bij het geven van een bestemming aan de opbrengsten van dergelijke verkopen moet voorrang worden gegeven aan projecten die tot doel hebben de voedselzekerheid van de begunstigden te verbeteren.
BIJLAGE 6: ASPECTEN VAN VOEDSELZEKERHEID
Anders dan in noodsituaties, zoals oorlog of grootschalige natuurrampen, waar de directe zorg uitgaat naar overleving, doen voedselzekerheidskwesties zich normaal gesproken voor op drie niveaus:
- de beschikbaarheid van voedsel van aanvaardbare kwaliteit. De beschikbaarheid heeft betrekking op het totale aanbod van voedsel op mondiaal en nationaal niveau. Wereldwijd bestaat de zorg dat de voedselproductie mogelijk geen gelijke tred houdt met de bevolkingsgroei. Op nationaal niveau kan de beschikbaarheid van voedsel gegarandeerd worden door een combinatie van binnenlandse productie en regionale en internationale handel. Landen met een zich goed ontwikkelende economie, een gezonde buitenlandse handel en effectief functionerende markten hoeven zich weinig zorgen te maken over de algemene beschikbaarheid van voedsel. Hulp die een succesvolle algemene ontwikkeling bevordert is dan ook de beste manier om algemene beschikbaarheid van voedsel te bevorderen. Benadrukt moet worden dat op nationaal niveau voedselzekerheid niet synoniem is met zelfvoorzienendheid op het gebied van voedsel. Bevordering van de zelfvoorzienendheid als doelstelling op zich kan haaks staan op verbetering van de voedselzekerheid, indien het beleid en institutionele hervormingen belemmert die bedoeld zijn om een brede groei aan te moedigen, of indien het leidt tot verhoging van de voedselprijzen.
- Toegang tot voedsel door gezinnen. Toegang heeft betrekking op vraag en koopkracht van consumenten op het platteland en in de steden. Het gezin is de economische en sociale eenheid die mensen vormen om een regeling te treffen voor voedselconsumptie. Het ontbreken van toegang tot voedsel, tijdelijk of chronisch, is in essentie het gevolg van armoede. Het is daarom noodzakelijk de voedselzekerheid in het bredere kader van armoedebestrijdingsstrategieën te plaatsen.
- Voedselgebruik en adequate voedingswaarde op individueel niveau. Het gebruik van voedsel heeft betrekking op aspecten van consumptie en voeding en wordt beïnvloed door voedingsgewoonten. Kwesties die binnen het gezin spelen, zoals de verdeling van voedsel, de voedingsgewoonten van moeder en kind en de bereiding van voedsel, zullen de kwaliteit beïnvloeden. Bepaalde gerichte programma's zoals voorlichting over voeding, of de overdracht van inkomen gericht op vrouwen, kunnen nodig zijn als aanvulling op bredere strategieën voor armoedebestrijding. Dit houdt ook verband met de kwestie van voedselkwaliteit en zekerheid, met name in verband met de invloed van het dieet op de gezondheid.
Voedselzekerheid is een van de belangrijkste dimensies van armoede. Derhalve kunnen de doeleinden om de voedselvoorziening zeker te stellen op lange termijn het best worden bereikt door deze in beleidsmaatregelen voor de armoedebestrijding op lange termijn op te nemen, waarmee een logisch kader wordt verschaft voor nationale ontwikkelingsstrategieën.
Bron: Integratie van voedselzekerheiddoelstellingen in het kader van armoedebestrijding, conceptnota van de Commissie, DEV/A/1/uw D (99).