Speciaal verslag nr. 4/2001 over de controle van het EOGFL-Garantie ― de implementatie van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Speciaal verslag nr. 4/2001

over de controle van het EOGFL-Garantie - de implementatie van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 214/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Ten behoeve van een beter marktevenwicht werd het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in 1992 hervormd tot een systeem dat rechtstreekse steun bood aan landbouwers, waardoor het aantal begunstigden, maar ook de kans op onregelmatigheden en fraude aanzienlijk toenam. Om deze risico's het hoofd te bieden is het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS) ingevoerd. Het systeem bestaat uit vijf onderdelen: een geautomatiseerde database, een identificatiesysteem voor landbouwpercelen, een systeem voor de identificatie en registratie van dieren, steunaanvragen en een geïntegreerd systeem voor administratieve controles en inspecties in het veld.

II. In de Europese Unie worden alle GBCS-steunaanvragen (circa 6 miljoen per jaar) administratief verwerkt en gecontroleerd (ongeveer 3,2 miljoen steunaanvragen voor oppervlakten en 2,8 miljoen aanvragen voor dieren). In 1999 werd circa 25 353,6 miljoen euro, ofwel 63,6 % van de uitgaven van het EOGFL-Garantie direct of indirect via het GBCS verwerkt. Deze controles worden aangevuld met inspecties in het veld (minimaal 5 % van de steunaanvragen voor oppervlakten en 10 % van alle aanvragen voor dieren die onder het GBCS vallen), die zijn gekozen op basis van een risicoanalyse. Al deze controles leiden tot aanzienlijke dalingen in de uitgaven van de Gemeenschap. De Rekenkamer meent dat het GBCS een degelijk hechte grondslag vormt voor de controle van de uitgaven voor akkerbouwgewassen- en dierpremies en dat het een essentieel instrument is voor de beperking van de risico's voor het Fonds (zie de paragrafen 3 tot en met 6 en 9 tot en met 32).

III. Tijdens controlebezoeken in 1999 en 2000 heeft de Rekenkamer het implementatieniveau van het GBCS in 1998, het tweede jaar na afloop van de overgangsperiode (1993 tot en met 1996; 1997 voor de drie nieuwe lidstaten), onderzocht bij de Commissie en in zes lidstaten, te weten Duitsland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk. Een specifiek onderzoek werd ingesteld naar de steun voor oppervlakten en de rundveepremies. Indien er betrouwbare informatie beschikbaar was voor latere jaren heeft de Rekenkamer deze gebruikt om haar bevindingen te actualiseren (zie de paragrafen 7 en 8).

IV. De belangrijkste taken van de Commissie zijn het ontwerpen van het GBCS (medegefinancierd tussen 1992 en 1997), alsmede het toezicht op en de coördinatie en controle van de implementatie van het GBCS in alle lidstaten. Hiermee is het directoraat "Goedkeuring van de rekeningen" van het directoraat-generaal Landbouw belast. Verder zijn er andere diensten van de Commissie die ook te maken hebben met het GBCS (zoals de marktafdelingen van het directoraat-generaal Landbouw en het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming, dat belast is met veterinaire aspecten), maar sommige problemen hadden vermeden kunnen worden als de coördinatie doeltreffender was geweest (zie paragraaf 41).

V. Het GBCS en de verschillende marktverordeningen zijn naar hun aard ingewikkeld en ze zijn niet nauwkeurig genoeg om alle mogelijkheden met betrekking tot hun interpretatie gedetailleerd toe te lichten. De Commissie heeft daarom een aantal interpretaties en aanbevelingen geformuleerd. Desondanks zijn de praktijken in de lidstaten nog steeds verschillend. Tussen 1992 en 1999 zijn de belangrijkste verordeningen 80 maal gewijzigd (zie de paragrafen 37 en 38 en 43 tot en met 53).

VI. De hoeveelheid en kwaliteit van de door de lidstaten verstrekte informatie dient te worden verbeterd. De Commissie dient zich te blijven inzetten voor de verbetering van de kwaliteit van de informatie die zij van de lidstaten vraagt en ontvangt en deze informatie te evalueren en te gebruiken voor de verbetering van haar beheer van de implementatie van het GBCS door de lidstaten (zie de paragrafen 39 en 54 tot en met 66).

VII. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de feitelijke implementatie van het GBCS. Hoewel de uiterste termijn voor de volledige implementatie van het GBCS 1 januari 1997 was, bracht de controle van de Rekenkamer aanhoudende tekortkomingen in de bezochte lidstaten aan het licht. Dit betreft vooral de niet of gedeeltelijk uitgevoerde kruiscontroles van oppervlakten en dieren, de soms onvolledige en verouderde databases voor oppervlakten en rundvee en de slechte kwaliteit van de controles ter plaatse (zie de paragrafen 68 tot en met 71).

VIII. De belangrijkste aanbevelingen van de Rekenkamer aan de Commissie betreffen de ontwikkeling van een efficiënt managementinformatiesysteem en de vereenvoudiging en harmonisatie van de regelgeving (zie paragraaf 81).

INLEIDING

Algemene context

1. Ten behoeve van een beter marktevenwicht werd het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in 1992 aanzienlijk hervormd, met name in de sector akkerbouwgewassen (granen, olie- en eiwithoudende zaden en niet-vezelvlas) en de sector vlees (rund- en kalfsvlees, schapen- en geitenvlees). De institutionele prijzen werden verlaagd en er zijn rechtstreekse compensatiebetalingen aan de landbouwers ingevoerd. Deze bedragen zijn gebaseerd op de subsidiabele oppervlakten (voor akkerbouwgewassen) en dieren (voor premies voor dieren)(1), die de landbouwers opgeven.

2. Vóór de hervorming waren de uitgaven vooral bestemd voor interventieopslag en exportrestituties. Terwijl de overschakeling naar een stelsel van directe steun aan landbouwers(2) het GLB meer in overeenstemming bracht met GATT/WTO-verplichtingen, nam het aantal begunstigden aanzienlijk toe en werd de administratie van de steun beduidend ingewikkelder. Daarom was er behoefte aan een effectief, alomvattend controlesysteem en zo besloot de Raad in 1992 het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS)(3) op te zetten.

3. Het GBCS verwerkt en controleert jaarlijks circa 6 miljoen steunaanvragen (ongeveer 3,2 miljoen steunaanvragen voor oppervlakten en 2,8 miljoen steunaanvragen voor dieren)(4). Elke steunaanvraag bevat details over veel afzonderlijke landbouwpercelen of runderen, alsook diverse gegevens ter onderbouwing van de aanvraag. Om onjuiste aanvragen te ontdekken en te corrigeren vindt er een automatische administratieve controle plaats van alle steunaanvragen. Voorts worden er per jaar circa 387000 inspecties ter plaatse uitgevoerd voor steunaanvragen voor oppervlakten en ongeveer 333000 inspecties ter plaatse voor runderen. Zonder een systeem als GBCS zou het onmogelijk zijn om adequate controles uit te voeren om de verwerking van onjuiste aanvragen tot een minimum te beperken.

Implementatie van het GBCS

4. De lidstaten dienden adequate systemen in te voeren voor de implementatie van het GBCS, en met name krachtige computersystemen waarmee het beheer van databases met honderden miljoenen gegevens mogelijk is.

5. De invoering van het GBCS ging in 1993 van start en de desbetreffende betalingen voor het nieuwe GLB begonnen in het begrotingsjaar 1994. Er waren verschillende termijnen voor het bereiken van de diverse fasen van het GBCS. De termijn voor de definitieve implementatie was 1 januari 1997(5) (behalve voor de drie nieuwe lidstaten Oostenrijk, Zweden en Finland, die een jaar extra hadden).

6. Het GBCS is het belangrijkste instrument voor de controle van de uitgaven van het EOGFL-Garantie en het wordt steeds belangrijker omdat er gestaag meer maatregelen en uitgaven direct of indirect via dit systeem worden beheerd en gecontroleerd (zaaddragende leguminose, rijst, gedroogd veevoeder, vezelvlas en hennep, katoen, hop en milieumaatregelen in de landbouw): 42,6 % van de uitgaven van het EOGFL-Garantie in 1994 en 63,6 % in 1999 (zie tabel 1 en illustratie 1). In het begrotingsjaar 2004 zal meer dan 80 % van de uitgaven van het EOGFL-Garantie worden verwerkt via het GBCS als gevolg van de hervorming van Agenda 2000 en het besluit van de Raad om ook andere regelingen op te nemen, zoals die voor tabak, olijfolie, krenten en rozijnen, citrusvruchten en voor verwerking bestemde tomaten, en wijn vanaf 2003(6).

Tabel 1

Ontwikkeling van de uitgaven van het EOGFL, afdeling Garantie, die sinds 1994 onder het GBCS vallen (volgens de begrotingsnomenclatuur van 1999)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

1994-1999: Financieel verslag betreffende het EOGFL, afdeling Garantie.

2000: Commissiedocument AGRI/72bis/2000 van 18 januari 2001.

2001: Algemene begroting 2001.

Illustratie 1

Ontwikkeling van het percentage uitgaven van het EOGFL dat onder het GBCS val

>PIC FILE= "C_2001214NL.000601.EPS">

NB:

De verlaging in 2000 is het gevolg van een wijziging in het tijdstip van de betaling van steun voor oliehoudende zaden en niet zozeer van een verminderde dekking van uitgaven door het GBCS.

Bron:

Ontwikkeling van uitgaven van het EOGFL, Commissie, DG AGRI (zie tabel 1).

De controle van de Rekenkamer

7. In 1995 en 1996 onderzocht de Rekenkamer het implementatieniveau van bepaalde delen van het GBCS tijdens de analyse van steunaanvragen voor oppervlakten en de premieregeling voor rund- en kalfsvlees. De resultaten van de controle zijn gepubliceerd in het jaarverslag over 1996(7). Voor de onderhavige controle onderzocht de Rekenkamer aan de hand van controlebezoeken bij de Commissie en in de lidstaten in 1999 en 2000, in hoeverre het GBCS in 1998 was ingevoerd (hoofdzakelijk uitgaven voor het EOGFL-Garantie in 1999 voor in 1998 ingediende steunaanvragen), het tweede jaar waarin het volledig ingevoerd moest zijn. Met de controle moest voornamelijk worden nagegaan of het GBCS volledig geïmplementeerd en operationeel was, of de aanwezige gegevens in de databases compleet en correct waren en bijtijds werden geactualiseerd, en hoe de Commissie (tot medio 2000) haar taak vervulde bij de implementatie van het GBCS.

8. De controle was gebaseerd op documenten van de Commissie, inclusief de resultaten van inspecties van de Commissie in de lidstaten. Verder zijn bezoeken gebracht aan centrale en regionale/lokale autoriteiten die zich bezig houden met het beheer van GBCS-regelingen in zes lidstaten, te weten Duitsland(8), Spanje(9), Frankrijk(10), Ierland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk(11). Deze lidstaten nemen 76 % van de uitgaven van het GBCS voor hun rekening door het EOGFL-Garantie voor akkerbouwgewassen en runderen (zie illustratie 2).

Illustratie 2

Aandeel van de lidstaten in de uitgaven in verband met het GBCS in 1999

>PIC FILE= "C_2001214NL.000701.EPS">

Bron:

Basisgegevens uit verslagen van de Commissie, DG AGRI, over uitgaven.

OPZET VAN HET GEÏNTEGREERDE SYSTEEM

Inleiding

9. De verordening van de Raad inzake de invoering van het GBCS verlangt dat de lidstaten de volgende vijf onderdelen(12) tot stand brengen:

a) een geautomatiseerde database voor de registratie van de gegevens van de steunaanvragen voor elk landbouwbedrijf;

b) een identificatiesysteem voor de percelen landbouwgrond, d.w.z. een systeem voor de locatie van opgegeven percelen zodat zij in de loop der tijd kunnen worden gevolgd en er geautomatiseerde kruiscontroles en controles ter plaatse kunnen worden uitgevoerd;

c) een systeem voor de identificatie en registratie van dieren, aan de hand waarvan op de aanvragen kruiscontroles en controles ter plaatse kunnen worden verricht;

d) steunaanvragen voor oppervlakten, voederarealen en dieren;

e) een geïntegreerd controlesysteem voor administratieve controles en inspecties in het veld.

10. Het diagram in tabel 2 geeft een overzicht van de theoretische verwerking van de steunaanvragen via het GBCS, met de belangrijkste controles. Illustratie 3 toont het aantal ontvangen aanvragen voor akkerbouwgewassen en de betrokken oppervlakten in 1998. De desbetreffende gegevens voor steunaanvragen voor runderen zijn vermeld in illustratie 4.

Tabel 2

Overzicht van de belangrijkste GBCS-controles

>PIC FILE= "C_2001214NL.000801.EPS">

NB:

In geval van gedecentraliseerde databases dienen er kruiscontroles te zijn op centraal niveau, bijvoorbeeld kruiscontroles met aantallen dieren of oppervlakten waarvoor in andere regio's steun is aangevraagd.

Bron:

Analyse door de Rekenkamer van de relevante verordeningen.

Illustratie 3

Aanvragen oppervlaktesteun in 1998

>PIC FILE= "C_2001214NL.000901.EPS">

Bron:

Basisgegevens van de Commissie, DG AGRI (GBCS-statistieken voor 1998).

Illustratie 4

Steunaanvragen rundvee in 1998

(1) Aanvragen voor speciale premies voor rundvlees in 1998

>PIC FILE= "C_2001214NL.001001.EPS">

(2) Aanvragen voor zoogkoeien in 1998

>PIC FILE= "C_2001214NL.001002.EPS">

(1 + 2) Steunaanvragen voor runderen in 1998

>PIC FILE= "C_2001214NL.001003.EPS">

Bron:

Basisgegevens van de Commissie, DG AGRI (GBCS-statistieken voor 1998).

Geautomatiseerde databases

11. De geautomatiseerde database dient de gegevens uit de steunaanvragen van elk landbouwbedrijf te bevatten zodat ze direct kunnen worden geraadpleegd. De keuze van het/de computersyste(e)m(en) stond de lidstaten vrij. Zij kunnen gedecentraliseerde databases opzetten mits zij en de administratieve procedures die ten grondslag liggen aan de registratie van, en de toegang tot de gegevens homogeen zijn voor het gehele grondgebied van de lidstaat en onderling compatibel zijn(13).

12. In Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk hebben de nationale autoriteiten gekozen voor een gedecentraliseerd GBCS, dat aansloot op hun administratieve systemen, door het opzetten van respectievelijk 16, 17 en vier databases. Het gebrek aan onderlinge compatibiliteit tussen de databases dwong de verantwoordelijke autoriteiten procedures ad hoc in te voeren voor nationale kruiscontroles van landbouwpercelen en dieren. In Duitsland en Spanje kreeg deze procedure de vorm van elektronische uitwisseling van gegevens die in de desbetreffende databases ter verwerking worden ingevoerd. Wat betreft landbouwpercelen heeft het Verenigd Koninkrijk alleen voorzieningen voor manuele verwerking getroffen.

13. Een "landbouwbedrijf" omvat alle productie-eenheden die een landbouwer in één lidstaat beheert. Terwijl sommige lidstaten al een identificatiesysteem voor deze bedrijven hadden toen het GBCS werd ingevoerd en geïmplementeerd moest worden, was dat in andere lidstaten niet het geval. De lidstaten moesten ook de nodige maatregelen nemen ter voorkoming van de kunstmatige opsplitsing van bestaande bedrijven of de oprichting van bedrijven na 30 juni 1992, om de persoonlijke limieten te omzeilen die de specifieke steunregelingen opleggen.

Het identificatiesysteem voor landbouwpercelen

14. Het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen moest worden gebaseerd op kaarten van het kadaster, andere cartografische referenties, luchtfoto's, satellietbeelden of andere gelijkwaardige bewijsstukken. De lidstaten konden het systeem ook baseren op kadasterpercelen of productie-eenheden. Aan de hand van dit systeem moeten alle landbouwpercelen duidelijk kunnen worden vastgesteld, alsook hun geografische positie. Dit element is essentieel voor de uitvoering van effectieve kruiscontroles (zie paragraaf 23).

15. Van de bezochte lidstaten kozen Duitsland, Spanje en Frankrijk vanaf het begin voor het kadaster als uitgangspunt voor hun systeem voor de identificatie van landbouwpercelen. Dit kadaster is wel niet helemaal actueel wat betreft de bestemming van de grond, maar is betrouwbaar wat betreft de oppervlakte van de percelen. Andere lidstaten, bijvoorbeeld Ierland, Portugal en Schotland in het Verenigd Koninkrijk, kozen voor een systeem met luchtopnames en/of satellietbeelden (geografisch informatiesysteem(14), ook al was aanvankelijk soms een ander systeem toegepast. De rest van het Verenigd Koninkrijk hanteert een identificatiesysteem dat is gebaseerd op de officiële kaarten van het land (opgesteld door de "Ordnance Survey").

Het systeem voor de identificatie en registratie van dieren

16. De regels voor de identificatie en registratie van dieren zijn opgenomen in een specifieke richtlijn uit 1992(15), en in latere verordeningen waarnaar de GBCS-verordeningen verwijzen. De richtlijn bepaalde dat landbouwers nauwkeurige bedrijfsregisters moesten bijhouden en dat runderen met een unieke identificatiecode moesten worden geoormerkt. Dit moest op uiterlijk 1 juli 1994 zijn beslag gekregen hebben. Evenals bij de percelen is dit systeem essentieel voor de uitvoering van effectieve kruiscontroles. Het moet alle in de steunaanvragen vermelde dieren duidelijk kunnen vaststellen.

17. Uit de BSE-crisis bleek dat dit systeem talrijke tekortkomingen vertoonde, hetgeen wees op de noodzaak, meer gedetailleerde regels voor de identificatie en registratie van runderen in te voeren. Dit gebeurde in april 1997, toen de richtlijn uit 1992 vervangen werd door een nieuwe verordening van de Raad(16), die de regels voor oormerken(17) en bedrijfsregisters aanpaste en vereisten introduceerde voor een gecomputeriseerd gegevensbestand(18) en dierpaspoorten. Een controle van de Rekenkamer in 1998(19) inzake de BSE-crisis beklemtoonde het belang van de opstelling van alomvattende en betrouwbare registers van dieren in de lidstaten.

18. Volgens deze nieuwe verordening moeten de lidstaten inspecties ter plaatse uitvoeren om te controleren of de eigenaren van dieren aan deze vereisten voldoen. Op basis van risicoanalyse dient jaarlijks ten minste 10 % van de veestapel te worden geïnspecteerd(20). Als de Commissie het gecomputeriseerde gegevensbestand als volledig operationeel erkent, hoeven de lidstaten geen paspoorten voor alle runderen te verstrekken, maar alleen voor de runderen die voor de intracommunautaire handel zijn bestemd, en kan het jaarlijkse inspectiepercentage worden verlaagd van 10 % naar 5 %.

19. Als uit zo'n inspectie blijkt dat de dieren niet correct zijn geïdentificeerd en geregistreerd, worden sancties opgelegd, variërend van beperkingen in de bewegingsvrijheid tot destructie van de betrokken dieren, afhankelijk van de ernst van het aangetroffen probleem(21). Deze sancties staan los van de financiële sancties die krachtens de GBCS-verordeningen worden toegepast (zie paragraaf 32).

Steunaanvragen

20. Elk jaar kunnen landbouwers één steunaanvraag "oppervlakten" indienen (inclusief het voederareaal) en één of meer aanvragen "dieren". Alle aanvragen dienen de naam van de landbouwer te vermelden en de schriftelijke verplichting om de bijzondere voorschriften van de betrokken regelingen na te leven. Alle gegevens die vereist zijn voor de uitvoering van alle subsidiabiliteitscontroles voordat de steun wordt betaald moeten in de aanvraag staan of in bijlage gaan.

21. De steunaanvragen voor oppervlakten dienen alle landbouwpercelen, de oppervlakte, ligging, bestemming en de desbetreffende steunregeling te vermelden. De lidstaten kunnen verlangen dat percelen die worden gebruikt voor gewassen die niet in aanmerking komen voor steunregelingen die door het GBCS worden beheerd, worden opgenomen in een categorie "andere bestemmingen".

22. Aanvragen voor rundveepremies dienen het nummer te vermelden van de oormerken van de dieren waarvoor steun wordt verlangd, alsook te verwijzen naar de steunaanvraag "oppervlakte" waarin het voederareaal is opgegeven(22).

Het geïntegreerde controlesysteem

Administratieve controles

23. De administratieve controles van het GBCS dienen in de eerste plaats om de steun correct te berekenen en dubbele betalingen te vermijden. Dit behelst controles van de aanvragende bedrijven en kruiscontroles van de opgegeven oppervlakten (inclusief voederarealen) en van de opgegeven dieren.

24. Er zijn twee types administratieve controles: handmatig en per computer. De manuele administratieve controles vinden plaats in alle fasen van de beoordeling van de aanvragen, vanaf het moment dat menselijke interventie nodig blijkt. De geautomatiseerde controles omvatten alle met computers uitgevoerde procedures om te zien of de aanvragen aan de criteria voor steun voldoen. De belangrijkste geautomatiseerde controles zijn de kruiscontroles van percelen en dieren. Gezien de omvang van de betrokken transacties en de complexiteit van de vereiste kruiscontroles kunnen deze niet doelmatig met de hand worden uitgevoerd.

25. De doelmatigheid van de manuele administratieve controles hangt rechtstreeks af van de kwaliteit van de beschikbare personele middelen en de toegepaste procedures. Bij de geautomatiseerde controles hangt de efficiëntie af van de kwaliteit van de basisgegevens (alfanumeriek systeem voor de identificatie van percelen en runderen), de hoeveelheid in de aanvragen verstrekte gegevens en de ontwikkelingsstand van de computerprogramma's.

26. Wat de landbouwgrond betreft zijn de belangrijkste geautomatiseerde controles die inzake de subsidiabiliteit van de percelen en het daadwerkelijke bestaan ervan, alsmede controles van de oppervlakte en ter voorkoming van duplicaties, namelijk het verifiëren of eenzelfde gebied niet in meer dan één aanvraag voorkomt. Bij de controles inzake de subsidiabiliteit van de percelen moet onder meer worden vastgesteld of de percelen waarvoor steunaanvragen zijn ingediend gronden zijn die op 31 december 1991 niet permanent als weidegrond, voor meerjarige teelten (d.w.z. gewassen die niet elk jaar hoeven te worden gezaaid), als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik waren(23).

27. Voor runderen zijn de belangrijkste geautomatiseerde controles die inzake de subsidiabiliteit van de dieren (leeftijd, geslacht, ras in geval van zoogkoeien, het bestaan van het toegewezen aantal) en controles ter voorkoming van ongerechtvaardigde duplicatie, namelijk dat voor een dier niet meermaals dezelfde steun dan wel verschillende vormen van steun worden verleend.

28. Na afloop van de overgangsperiode zou het onmogelijk moeten zijn dat aanvragen worden betaald voordat alle computerfilters zijn gepasseerd en eventuele ongeregeldheden zijn opgelost. Het is verder van belang dat de lidstaten afwijkingen registreren die bij eerdere administratieve controles en inspecties in het veld zijn aangetroffen om te voorkomen dat in voorgaande jaren geconstateerde fouten worden herhaald(24).

Inspecties in het veld

29. Met de inspecties in het veld dient hoofdzakelijk te worden geverifieerd of de verklaringen van de landbouwers in hun steunaanvragen overeenstemmen met de werkelijkheid. Bij de inspecties in het veld moet ten minste 5 % van de aanvragen "oppervlakte" en 10 % van de aanvragen "veestapel" worden nagegaan(25). Risicoanalyse, in combinatie met een zekere representativiteit van de ingediende aanvragen, dient het uitgangspunt voor de inspecties te zijn(26). Er moet meer worden gecontroleerd als de inspecties ter plaatse aanzienlijke onregelmatigheden in een regio of een deel van een regio aantonen. De inspecties moeten onverwachts plaatsvinden en alle percelen en dieren uit één of meer aanvragen betreffen(27). Zie illustratie 5 voor de mate van inspectie voor elke steunregeling in de lidstaten in 1998.

30. Fysieke of traditionele inspecties in het veld voor de aanvragen "oppervlakte" zijn te vervangen door teledetectie. In dat geval interpreteren de Iidstaten satellietbeelden of luchtfoto's om de gewassen en de oppervlakte van het gebied te bepalen. Traditionele inspecties in het veld dienen te worden uitgevoerd als uit teledetectie eventuele onnauwkeurigheden in de aanvragen blijken.

31. De kwaliteit van de inspecties in het veld hangt rechtstreeks af van de kwaliteit van de risicoanalyse, de bekwaamheid van de controleurs, de reikwijdte van de uitgevoerde controles en de toegepaste meettechnieken (in geval van landbouwpercelen).

Illustratie 5

Percentage inspecties in 1998

>PIC FILE= "C_2001214NL.001401.EPS">

NB:

Griekenland heeft het percentage inspecties voor de rundveepremies opgevoerd in een poging de ernstige tekortkomingen in de andere onderdelen van het GBCS te compenseren.

Bron:

Basisgegevens van de Commissie, DG AGRI (GBCS-statistieken voor 1998).

Sancties

32. Als de steunaanvragen te laat worden ingediend, moeten er sancties worden opgelegd. Als er tijdens een administratieve controle of een controle ter plaatse afwijkingen worden vastgesteld, dient volgens de verordeningen de aanvraag eenvoudigweg te worden gecorrigeerd, als de afwijking een bepaalde drempel niet overschrijdt. Is dit wel het geval dan dienen er geleidelijk oplopende sancties te worden opgelegd (zie bijlage). De sanctieregels voor runderen zijn sterk gewijzigd in 1999, toen er sancties voor dieren werden ingevoerd waarvoor in feite geen premieaanvraag is ingediend en de reikwijdte van de sancties werd uitgebreid tot gehonoreerde aanvragen van de voorafgaande twaalf maanden(28). Indien een controle voorts uitwijst dat er gedurende één of meer van de laatste jaren ten onrechte steun is betaald, moeten de bedragen met terugwerkende kracht worden teruggevorderd(29), vanaf de eerste valse aangifte.

DE ROL VAN DE COMMISSIE

Inleiding

33. De belangrijkste taak van de Commissie is, erop toe te zien dat de lidstaten de GBCS-regelgeving correct implementeren, en indien nodig wijzigingen in de regelgeving voor te stellen. Dit houdt in: interpretatie van de regelgeving en begeleiding van de lidstaten; verzameling van gegevens over de wijze waarop het GBCS door de lidstaten is ingevoerd; evaluatie en handhaving van de implementatie van het GBCS door de lidstaten.

Algemene organisatorische achtergrond

Het directoraat-generaal Landbouw (DG AGRI)

34. Tussen 1993 en 1996, toen de lidstaten tot volledige implementatie van het GBCS moesten komen, werd hierop toegezien door een speciale eenheid van DG AGRI, bijgestaan door het directoraat Goedkeuring van de rekeningen. Sinds 1997 is deze taak toegewezen aan het directoraat Goedkeuring van de rekeningen. De verantwoordelijkheid voor de technische aspecten van teledetectie en elektronische identificatiesystemen is overgedragen aan het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek ISPRA (Instituut voor systemen, informatica en veiligheid).

35. De markteenheden van DG AGRI voor rund- en kalfsvlees en granen zijn indirect ook betrokken bij de implementatie van het GBCS omdat zij bij wijzigingen in de regelgeving worden geraadpleegd en assistentie verlenen bij de interpretatie van marktspecifieke verordeningen die rechtstreeks van invloed zijn op de werking van het GBCS. Een GBCS-comité van experts, bestaand uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie, komt jaarlijks twee- à driemaal bijeen. In het comité komen hoofdzakelijk wijzigingen in de GBCS-regelgeving aan de orde.

Het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming (DG SANCO)

36. Na de BSE-crisis is in 1997 DG SANCO verantwoordelijk geworden voor veterinaire maatregelen. Er werden gedetailleerde regels ingevoerd voor de identificatie en registratie van runderen (zie de paragrafen 16 tot en met 19). Volgens de GBCS-verordeningen dient aan deze voorschriften te worden voldaan om in aanmerking te komen voor premies voor dieren. Verder zijn er veel onderlinge verwijzingen en punten van overeenkomst in de twee sets verordeningen. Zo schrijven de verordeningen voor dat fouten die zijn vastgesteld bij door de nationale veterinaire diensten uitgevoerde inspecties naar de identificatie en registratie van runderen worden gemeld bij de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor GBCS-inspecties, en omgekeerd.

Begeleiding door de Commissie en kwesties in verband met de regelgeving

37. Het GBCS en de marktverordeningen zijn naar hun aard ingewikkeld en zijn niet nauwkeurig genoeg om in detail alle nuances met betrekking tot hun interpretatie uit te leggen. De Commissie voorziet de lidstaten derhalve van interpretaties van de verordeningen en soms van algemenere begeleiding en aanbevelingen(30).

38. De verordeningen zijn vaak gewijzigd vanwege uitbreidingen van het toepassingsgebied van het GBCS, wijzigingen in de bepalingen van de steunregelingen die het controleert en veranderingen in het controlesysteem zelf. Al deze veranderingen compliceren het werk van degenen die bij het GBCS betrokken zijn (landbouwers en nationale bestuursinstanties, inclusief systeemontwikkelaars en inspecteurs). Uit illustratie 6 blijkt dat tussen 1992 en 1999 de belangrijkste verordeningen 80-maal zijn gewijzigd.

Illustratie 6

Wijzigingen in de verordeningen tussen 1992 en 1999

>PIC FILE= "C_2001214NL.001501.EPS">

Bron:

CELEX-database van de Europese Unie.

Managementinformatie

39. Voor het toezicht op de effectieve implementatie van het GBCS door de lidstaten heeft de Commissie bijtijds relevante en betrouwbare informatie nodig uit de lidstaten, over zaken als statistieken van steunaanvragen, statistieken van administratieve controles en controles ter plaatse en voortgangsverslagen over de implementatie. Deze informatie stelt de Commissie in staat haar controlebezoeken in de lidstaten doelgerichter te maken, en is essentieel voor begrotings- en marktbeheer. De belangrijkste informatie die de Commissie ontvangt uit de lidstaten is, afgezien van de gesprekken binnen het GBCS-comité van experts en de tijdens controlebezoeken verkregen gegevens:

a) informatie over de maatregelen die getroffen zijn ter uitvoering van het GBCS(31). De bedoeling was de Commissie te voorzien van actuele informatie over de nationale maatregelen voor de implementatie van het GBCS;

b) statistieken van rundveepremies(32) en opgegeven oppervlakten(33);

c) niet-verplichte statistieken van steunaanvragen, administratieve controles en controles ter plaatse, voor steun voor oppervlakten en premieregelingen voor dieren, de zogenaamde GBCS-statistieken (deze zijn verplicht sinds 2000(34));

d) jaarverslagen van certificerende instanties over betaalorganen die vóór 10 februari van het volgende jaar bij de Commissie moeten zijn ingediend(35);

e) inspectieverslagen over de identificatie en registratie van runderen(36): het eerste verslag moest voltooid zijn op 1 juli 1999.

Evaluatie van het GBCS en de handhaving van de implementatie

40. De belangrijkste middelen van het directoraat Goedkeuring van de rekeningen voor de evaluatie en handhaving van de implementatie van het GBCS zijn de inspecties in de lidstaten en het opleggen van sancties als onderdeel van de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen wanneer wordt vastgesteld dat het EOGFL risico loopt. Volgens de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen (beoordeeld door de Rekenkamer in speciaal verslag nr. 22/2000(37) kunnen sancties met terugwerkende kracht worden opgelegd tot maximaal twee jaar vóór de schriftelijke kennisgeving aan de betrokken lidstaat.

Belangrijkste bevindingen bij de Commissie

Algemene organisatorische achtergrond

Het directoraat-generaal Landbouw (DG AGRI)

41. Terwijl het directoraat Goedkeuring van de rekeningen de algehele verantwoordelijkheid draagt voor het GBCS, zijn ook andere diensten van de Commissie hierbij betrokken (zie de paragrafen 35 en 36). Bepaalde problemen die de Rekenkamer heeft aangetroffen, zouden wellicht niet zijn ontstaan als de coördinatie tussen de diensten doeltreffender was geweest (zie paragraaf 42, onder c), voor de inspectie van databases voor dieren, en paragraaf 67 voor de overschrijding van de limieten voor rundveepremies).

Het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming (DG SANCO)

42. De onderlinge verwijzingen en overeenkomsten tussen de GBCS-verordeningen en de verordeningen voor de identificatie en registratie van runderen spreken vanzelf. Er zijn echter problemen met de implementatie:

a) bij de Commissie was geen systematisch toezicht op de coördinatie in de lidstaten van de identificatie en registratie van de runderen en de GBCS-inspecties. De Commissie wist bijvoorbeeld niet in hoeverre de veterinaire instanties de GBCS-autoriteiten inlichtten over belangrijke, bij inspecties geconstateerde problemen, en omgekeerd;

b) hoewel de uiterste termijn voor de invoering van de database voor de identificatie en registratie van runderen 1 januari 2000 was, hadden acht lidstaten toen nog geen databases die als volledig operationeel waren goedgekeurd (Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Portugal en het Verenigd Koninkrijk met uitzondering van Noord-Ierland)(38);

c) de procedure van DG SANCO voor de goedkeuring van de database voor de identificatie en registratie van runderen is niet adequaat. De goedkeuring is gebaseerd op een kort bezoek aan de betrokken lidstaat, waarbij het systeem niet uitgebreid wordt getest. Momenteel heeft de Commissie geen officieel toezichtprogramma om te controleren of goedgekeurde databases volledig operationeel blijven en voldoen aan de goedkeuringscriteria. Met name was in juli 2000 nog geen programma voor controlebezoeken aan de lidstaten opgesteld, hoewel de Commissie in april 1999 was begonnen met de goedkeuring van de databases van de lidstaten;

d) het kan voorkomen dat een database volgens de regelgeving voor de identificatie en registratie van runderen beschouwd wordt als volledig operationeel en goedgekeurd, hetgeen tot een gereduceerd inspectieregime van 5 % leidt, maar dat het directoraat Goedkeuring van de rekeningen haar tegelijkertijd wellicht als niet volledig operationeel volgens de GBCS-regelgeving beschouwt, zodat een inspectiefrequentie van 10 % is vereist(39).

Begeleiding door de Commissie en kwesties in verband met de regelgeving

Begeleiding door de Commissie

43. Het directoraat Goedkeuring van de rekeningen is verantwoordelijk voor de (financiële) controle van de uitgaven en voor het opleggen van financiële sancties aan de lidstaten in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Het is ook verantwoordelijk voor het beheer en de administratie van het GBCS, de uitvoering van wijzigingen in de verordeningen en de begeleiding van lidstaten. Voor de laatste taak is echter betrekkelijk weinig personeel beschikbaar en doordat de beoordeling van de prestaties van de lidstaten wordt toegespitst op de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, hebben de diensten van de Commissie te weinig aandacht geschonken aan de invoering van het GBCS-beleid en de begeleiding van de lidstaten bij de implementatie ervan.

44. Zelfs op gebieden waarvoor de Commissie een aantal interpretaties en aanbevelingen heeft opgesteld, heersen er nog steeds afwijkende praktijken in de lidstaten. Bijvoorbeeld:

a) de toleranties die gelden bij de meting van oppervlakten tijdens inspecties ter plaatse - een belangrijke factor bij de beslissing of al dan niet sancties moeten worden opgelegd (zie tabel 3). De Rekenkamer heeft al op dit probleem gewezen in haar jaarverslag over 1999(40). De Commissie heeft haar richtlijnen herzien door met ingang van 2000 maximaal toegestane technische toleranties in te voeren(41);

b) de interpretatie van gevallen van "klaarblijkelijke fout"(42) - wanneer een afwijking in een steunaanvraag als een klaarblijkelijke fout wordt beschouwd, mag de autoriteit van de lidstaat deze corrigeren zonder de aanvrager een sanctie op te leggen;

c) de oplegging van sancties met terugwerkende kracht.

45. Bij de controle van de Rekenkamer werden gebieden aangetroffen waarop interpretaties en aanbevelingen van de Commissie nodig waren, zoals:

a) de toelaatbaarheid van gebruikelijke normen die lidstaten hanteren voor het meten van de bebouwde oppervlakten(43). De Rekenkamer heeft dit probleem vermeld in haar jaarverslag over 1999(44). De Commissie behandelde het vraagstuk in 2000(45);

b) de definitie van gebieden die in aanmerking komen voor braaklegging(46). De Commissie schafte dit subsidiabiliteitscriterium af met ingang van het seizoen 2001-2002;

Tabel 3

In 1998 in de zes bezochte lidstaten gehanteerde meetmethoden en technische toleranties voor klassieke veldinspecties

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Documentatie van de lidstaten.

c) de berekening van dichtheidsfactoren waarvoor de Commissie nog steeds met een interpretatie moet komen. De regels zijn ingewikkeld; in de bezochte lidstaten zijn er veel verschillende praktijken aangetroffen.

46. Op andere gebieden lopen de praktijken in de lidstaten uiteen, ook al zijn de verordeningen duidelijk genoeg. De Commissie dient zich te blijven inzetten voor de correcte implementatie door de lidstaten en, indien nodig, op te treden via de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, in gevallen als de volgende:

a) de in Portugal opgelegde sancties voor de belangrijkste rundveepremies komen niet tot uitdrukking in lagere premies voor extensivering;

b) het gebrek aan nationale kruiscontroles van aanvragen voor zoogkoeienpremies om ongerechtvaardigde aanvragen op te sporen (Spanje, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk);

c) het minimumaantal te controleren landbouwpercelen of dieren bij een bezoek ter plaatse.

47. Wat betreft de verplaatsing van runderen tussen de lidstaten heeft de Commissie geen passende maatregelen getroffen om te waarborgen dat de lidstaten samenwerken overeenkomstig artikel 15 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 (zie paragraaf 71, onder b)).

Kwesties in verband met de regelgeving

48. Eén van de belangrijkste voorwaarden in de regelgeving om in aanmerking te komen voor oppervlaktesteun is dat het land op 31 december 1991 in gebruik was voor akkerbouw(47). Deze voorwaarde geldt zelfs voor de drie lidstaten die in 1995 tot de Europese Unie toetraden. Maar het is zeer kostbaar om te controleren of hieraan voldaan werd, daar er destijds in de lidstaten geen systemen bestonden om dit met terugwerkende kracht op bevredigende wijze te verifiëren.

49. De regels voor het uit productie nemen van landbouwgrond, één van de basisvoorwaarden voor de toekenning van oppervlaktesteun, bepaalden dat om in aanmerking te komen, de braak te leggen gebieden in de twee jaar vóór de aanvraag moesten zijn bebouwd door de aanvrager(48). Dit criterium viel moeilijk te controleren en was niet meer van belang nadat in 1996 de verplichte wisselbouw voor de braaklegging was afgeschaft. Om doeltreffende controles uit te voeren hadden de lidstaten een speciaal controleprogramma moeten opstellen. Duitsland ontwikkelde zo'n programma, maar Spanje, Frankrijk en Portugal niet.

50. In een poging om de regelgeving van de Gemeenschap te vereenvoudigen, verviel het criterium van de "twee jaar" in september 1998, zonder dat werd aangegeven vanaf welk jaar deze wijziging zou gelden(49). In november 1998 werd een nieuwe verordening uitgevaardigd, die bepaalde dat de afschaffing van dit criterium zou gaan gelden voor gebieden die in de jaren 1999/2000 en volgende landbouwseizoenen zouden worden braakgelegd(50). Na deze verduidelijking handhaafde Duitsland de controle voor het seizoen 1998/1999, maar Spanje, Frankrijk en Portugal namen dit niet in overweging op grond van het rechtsbeginsel dat strengere regels niet met terugwerkende kracht mogen worden toegepast.

51. Volgens de marktverordeningen voor rund- en kalfsvlees(51) worden premies voor zoogkoeien betaald voor het houden van een kudde met een bepaald aantal zoogkoeien, en niet voor afzonderlijke dieren. De GBCS-verordeningen verlangen echter gedetailleerde controles voor alle runderen, en niet alleen voor de kudde (zie paragraaf 27). Spanje, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk voeren geen geschikte kruiscontroles uit voor afzonderlijke zoogkoeien waarvoor steun is gevraagd, met als argument dat de marktverordening voorziet in steun voor de kudden en niet voor afzonderlijke dieren. Ongeschikte kruiscontroles vergroten echter de kans op te hoge betalingen.

52. Bij steun voor oppervlakten wordt de foutenmarge na een controle ter plaatse berekend door het geconstateerde verschil te delen door de totale opgegeven oppervlakte en niet door de oppervlakte die in de steekproef is gecontroleerd. Deze methode minimaliseert afwijkingen en verlaagt dus de sancties. Het effect van deze methode is des te groter in Frankrijk, waar de steekproef van te controleren percelen niet systematisch werd uitgebreid als er afwijkingen werden aangetroffen. In 2000 voerde de Commissie duidelijke regels in voor de uitbreiding van de te controleren steekproef wanneer er fouten worden aangetroffen(52).

53. Aan landbouwers kan gedurende twee jaar steun voor oppervlakten of dieren worden ontzegd als zij met opzet een valse aangifte doen (zie bijlage). Akkerbouwers kunnen echter aan deze sanctie ontsnappen als zij een voorziening treffen waarbij deze oppervlakten voor de betrokken jaren in de steunaanvraag van een andere landbouwer worden opgenomen, aangezien de landbouwpercelen zelf niet van betaling zijn uitgesloten. Op zijn best proberen zij daarmee de sanctiebepalingen van het GBCS te omzeilen, op zijn slechtst, fraude te plegen.

Managementinformatie

54. De omvang en kwaliteit van de informatie die de lidstaten verstrekken, dient te worden verbeterd (zie paragraaf 39). De Commissie dient zich te blijven inzetten voor de verbetering en de evaluatie van deze inlichtingen, en voor een beter beheer van de implementatie van het GBCS door de lidstaten. Tijdens de controle stelde de Rekenkamer het volgende vast:

a) de lidstaten hebben de informatie over de getroffen maatregelen ter implementatie van het GBCS niet systematisch verstrekt, noch heeft de Commissie hierom verzocht. De verplichting voor de lidstaten om inlichtingen te verstrekken is per 2000 bij verordening vastgelegd(53);

b) de statistieken over rundveepremies worden door de eenheid rundvlees gebruikt als onderdeel van haar algemene overzicht van de marktsituatie, en om na te gaan of er betalingen zijn gedaan boven de limieten voor dieren. Het directoraat Goedkeuring van de rekeningen verwees hier echter niet naar, noch vonden er kruiscontroles plaats met de GBCS-statistieken die niet uit de verordeningen voortvloeien. Als onderdeel van haar jaarplan voor 2001 wil de Commissie een volledig overzicht opnemen van de betaalde quota en premies vanaf het aanvraagjaar 1997;

c) de GBCS-statistieken voor steunaanvragen, administratieve controles en inspecties zijn van essentieel belang voor het verrichten van analyses. Deze belangrijke gegevens worden verstrekt buiten de verordeningen om, en zijn vanaf 2000 specifiek voorgeschreven in de verordeningen(54). De lidstaten zijn vaak traag met het verschaffen van de statistieken. In juni 2000 bijvoorbeeld waren de gegevens over controles van runderen uit Spanje, Ierland en Italië voor het jaar 1998 onvolledig of nog niet ontvangen. Terwijl de Commissie voorts regelmatig de statistieken voor oppervlaktesteun in beknopte verslagen evalueerde, is een dergelijk verslag over de premies voor dieren sinds 1994 niet meer verschenen;

d) de jaarverslagen van de verklarende instanties zijn in de regelgeving voorgeschreven om de informatie en waarborgen te verschaffen die de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen vereist, en niet speciaal om het GBCS te analyseren. Bijgevolg varieert de mate van informatie in de verslagen over het GBCS(55) en gaat er een belangrijke potentiële bron van managementinformatie over de implementatie van het GBCS verloren. Dit is door de Rekenkamer al meermaals bekritiseerd. In haar jaarverslag over 1998(56) heeft de Rekenkamer erop gewezen dat de verklarende instanties de resultaten van de inspecties in het kader van het GBCS niet stelselmatig behandelen. In haar speciaal verslag nr. 22/2000(57) over de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen stelt de Rekenkamer dat de verklarende instanties de inspecties ter plaatse niet toereikend controleren, en ook de informatie over foutenpercentages en de ten gevolge van GBCS-controles opgelegde sancties niet analyseren.

55. Uit de controle bleek dat er grote verschillen bestaan tussen de door de lidstaten verstrekte statistieken, hetgeen de interpretatie bemoeilijkt. De variaties zijn te groot om ze te verklaren uit verschillende percentages onjuiste steunaanvragen in de desbetreffende lidstaten.

56. De belangrijkste resultaten van een analyse van de statistieken over 1998 zijn:

a) het percentage inspecties in het veld (voor zowel premies voor dieren als oppervlaktesteun) dat fouten aantoont varieert van ruim 80 % tot vrijwel 0 %, al naar gelang van de steunregeling en de lidstaat (zie illustratie 7);

b) het percentage steunaanvragen dat bij administratieve controles afwijkingen bleek te vertonen, varieert van ruim 35 % tot vrijwel 0 %, afhankelijk van de steunregeling en de lidstaat (zie illustratie 8);

c) wat betreft de resultaten van inspecties in het veld naar oppervlaktesteun melden sommige landen meestal kleine fouten en nauwelijks ernstige fouten(58) (met name Ierland en het Verenigd Koninkrijk), terwijl andere melding maken van veel ernstiger fouten (met name Italië, Griekenland en Spanje) en betrekkelijk weinig kleine fouten (zie illustratie 9);

d) wat betreft de resultaten van inspecties in het veld naar premies voor dieren meldden sommige landen nauwelijks ernstige fouten (met name Ierland, Portugal en Oostenrijk), terwijl andere landen er veel meer meldden (met name Italië, Griekenland, Spanje en Duitsland) (zie illustratie 10).

Illustratie 7

Percentage inspecties in 1998 waarbij fouten werden geconstateerd

>PIC FILE= "C_2001214NL.002101.EPS">

Bron:

Basisgegevens van de Commissie, DG AGRI (GBCS-statistieken voor 1998).

Illustratie 8

Tijdens administratieve controles in 1998 geconstateerde fouten

>PIC FILE= "C_2001214NL.002102.EPS">

NB:

Oostenrijk en Zweden verstrekten niet alle gegevens over de aanvragen voor oppervlaktesteun, respectievelijk zoogkoeien.

Bron:

Basisgegevens van de Commissie, DG AGRI (GBCS-statistieken voor 1998).

Illustratie 9

Tijdens inspecties in het veld van oppervlaktesteun in 1998 geconstateerde soorten fouten

>PIC FILE= "C_2001214NL.002201.EPS">

Bron:

Basisgegevens van de Commissie, DG AGRI (GBCS-statistieken voor 1998).

Illustratie 10

Tijdens inspecties in het veld van runderen in 1998 geconstateerde soorten fouten

>PIC FILE= "C_2001214NL.002202.EPS">

NB:

Italië verstrekte geen informatie over de van steun uitgesloten aanvragen.

Bron:

Basisgegevens van de Commissie, DG AGRI (GBCS-statistieken voor 1998).

57. De belangrijkste resultaten van een analyse van de evolutie van statistieken over controles van 1997 tot 1999 zijn:

a) wat de inspecties van oppervlaktesteun betreft is het aangetroffen percentage afwijkingen laag (behalve in Italië) en vertoont het een neerwaartse tendens. In 1999 hadden zeven lidstaten afwijkingen van minder dan 1 % van de gecontroleerde oppervlakten (zie illustratie 11). Het gemiddelde afwijkingspercentage (exclusief Italië) dat bij inspecties werd aangetroffen, bedroeg in 1998 en 1999 1,3 %;

b) wat de inspecties van runderen betreft zijn de statistieken onvolledig en wat sommige lidstaten betreft incoherent. In de meeste lidstaten die gegevens doorgaven was het afwijkingspercentage hoger dan 5 %. Sommige lidstaten maakten melding van percentages boven 100 % - hetgeen de inconsistentie van de gegevens benadrukt (zie illustraties 12en 13).

Illustratie 11

Tijdens inspecties in het veld geconstateerde ontwikkeling van afwijkingen in oppervlakten (%)

>PIC FILE= "C_2001214NL.002301.EPS">

NB:

Griekenland had voor 1999 geen statistieken verstrekt (per 1.2.2001).

Bron:

Analyse door de Rekenkamer van de GBCS-statistieken van de Commissie.

Illustratie 12

Speciale premie voor rundvlees - Tijdens inspecties in het veld geconstateerde ontwikkeling van afwijkingen (%)

>PIC FILE= "C_2001214NL.002401.EPS">

NB:

Griekenland verstrekte geen statistieken voor 1997 en Italië geen voor 1999. Denemarken bezorgde geen volledige statistieken voor de drie jaren en Frankrijk geen voor 1997. De cijfers voor Finland in 1997 zijn inconsistent, daar zij een afwijkingspercentage van meer dan 100 % weergeven.

Bron:

Analyse door de Rekenkamer van de GBCS-statistieken van de Commissie.

Illustratie 13

Premie voor zoogkoeien - Tijdens inspecties in het veld geconstateerde ontwikkeling van afwijkingen (%)

>PIC FILE= "C_2001214NL.002402.EPS">

NB:

Griekenland verstrekte geen statistieken voor 1997 en Italië geen voor 1999. Denemarken bezorgde geen volledige statistieken voor 1998. De cijfers voor Denemarken in 1999 en voor Finland in 1997 zijn inconsistent, daar zij een afwijkingspercentage van meer dan 100 % weergeven.

Bron:

Analyse door de Rekenkamer van de GBCS-statistieken van de Commissie.

58. De bevindingen lijken er ten slotte op te wijzen dat administratieve controles en inspecties in het veld in elke lidstaat verschillend worden toegepast en beschreven.

59. Verder is een deel van de informatie waarom de Commissie de lidstaten verzoekt niet aangepast aan de specifieke vereisten van de regelingen. Zo is in de GBCS-statistieken de slachtoptie voor de speciale premieregeling voor rundvlees niet opgenomen. Het opnemen van dergelijke cijfers leidt dus tot een onjuiste analyse van de geconsolideerde statistieken.

60. Goede systemen voor de identificatie en registratie van runderen zijn nodig voor de controle van premies voor rundvee en voor het achterhalen van dieren en rundvlees. Maar in juni 2000 waren er over de inspecties van de identificatie en registratie van runderen voor 1998, d.w.z. het eerste jaar waarin het systeem van kracht was, nog geen verslagen ontvangen van Duitsland, Griekenland, Ierland, Luxemburg, Oostenrijk en Zweden. België had alleen de voorgestelde indeling van een verslag gestuurd. De inhoud van de ontvangen verslagen verschilt sterk tussen de lidstaten, hetgeen een analyse van de uitvoeringsstand bemoeilijkt(59) (zie ook paragraaf 42 voor gebreken in verband met de identificatie en registratie van runderen).

Evaluatie van het GBCS en handhaving van de implementatie

61. Evaluatie van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het GBCS is van bijzonder belang omdat dit het belangrijkste controlemiddel is voor de meeste uitgaven binnen het GLB. De bijeengebrachte informatie is vaak onnauwkeurig, verouderd of niet vergelijkbaar, wat dergelijke evaluaties bemoeilijkt (zie de paragrafen 54 tot en met 59).

62. Sommige gegevens die relevant zijn voor een evaluatie zijn niet ingewonnen, bijvoorbeeld de kosten voor het beheer van het GBCS in de lidstaten of de besparingen die het heeft opgeleverd in de vorm van reducties die in onjuiste steunaanvragen zijn aangebracht. In haar speciaal verslag nr. 22/2000(60) stelde de Rekenkamer dat de Commissie van de betaalorganen geen kwantificatie van de opgelegde sancties verlangde, zodat de geldswaarde van de met het GBCS ontdekte fouten niet berekend werd.

63. Bij die evaluatie werd de beschikbare informatie niet stelselmatig gebruikt. Bovendien doet de Commissie niet regelmatig verslag van de implementatie van het GBCS als zodanig. Het laatste document van de Commissie over de evaluatie van de algehele invoering van het GBCS dateert van juli 1998, toen zij verslag deed aan het Parlement in het kader van de kwijtingsprocedure voor 1996(61).

64. In de verslagen over regelingen voor oppervlaktesteun en dierpremies die na bezoeken van de Commissie aan de lidstaten zijn opgesteld als onderdeel van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen wordt niet systematisch verslag gedaan van de implementatie van alle aspecten van het GBCS, hoewel er belangrijke en bijkomstige tekortkomingen in de controle zijn geconstateerd. Tabel 4 geeft een overzicht van deze tekortkomingen die de Commissie in de lidstaten heeft vastgesteld. Sommige verslagen kunnen desalniettemin een algemene evaluatie van de stand van implementatie van het GBCS bevatten, en in deze context kwamen de diensten van de Commissie tot de conclusie dat het GBCS niet is geïmplementeerd in Griekenland, maar wel in Oostenrijk, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Niettemin bestaan er in alle lidstaten nog tekortkomingen, zoals te zien is in tabel 4.

65. De bevindingen van de Rekenkamer bevestigen deels de constateringen van de Commissie tijdens haar controlebezoeken in de lidstaten (zie tabel 5 en de paragrafen 69 en 70). Om diverse redenen is dit echter niet altijd het geval; de belangrijkste redenen zijn:

a) de doelstellingen van de controles in de bezochte lidstaten of regio's waren niet hetzelfde. In 1998 richtte de Commissie zich hoofdzakelijk op controles ter plaatse en de toepassing van sancties, terwijl de Rekenkamer het systeem in zijn geheel tegen het licht hield;

b) in lidstaten met gedecentraliseerde databases (met name Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk) worden sommige regio's slechts om de drie of vier jaar bezocht.

66. Wat betreft het laatste punt besloot de Commissie om in 1998 en 1999 geen gedetailleerde inspectie te verrichten naar oppervlaktesteun in de autonome gemeenschap Catalonië. De controle van de Rekenkamer van oktober 1999 toonde onder andere aan dat de autonome gemeenschap Catalonië tot 1999 geen enkele geautomatiseerde administratieve controle van oppervlakten heeft uitgevoerd, hetgeen een essentiële tekortkoming in de controle is (zie paragraaf 70, onder b)). De Commissie heeft direct actie ondernomen om verliezen voor het EOGFL te voorkomen, daar zij ingevolge de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen een termijn van slechts 24 maanden heeft om corrigerend op te treden. Volgens ramingen kan voor 1997 ten minste 1 miljoen euro worden teruggevorderd.

Tabel 4

Overzicht van door de Commissie in de lidstaten vastgestelde tekortkomingen voor 1998 (verslagen van controlebezoeken van 1998 tot juni 2000)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Tekortkomingen in de "essentiële" en "bijkomstige" controles zijn omschreven volgens de instructies van de Commissie voor de oplegging van sancties overeenkomstig de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, behalve dat controles van dubbele betalingen en de correcte oplegging van sancties in deze tabel worden beschouwd als "essentiële" controles.

Essentiële tekortkoming in de controle vastgesteld

Bijkomstige tekortkoming in de controle vastgesteld

Geen tekortkoming in de controle vastgesteld

Gebied niet onderzocht

Bron:

Analyse door de Rekenkamer van verslagen van de Commissie van bezoeken aan de lidstaten.

Tabel 5

Overzicht van door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen in de bezochte lidstaten (voor aanvragen van 1998 - hoofdzakelijk begroting 1999)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Niet van toepassing op dit niveau

Goed, werkt probleemloos

Matig, werkt met enige problemen

Gebrekkig, werkt niet op aanvaardbaar niveau

Bron:

Rekenkamer.

Overige bevindingen

67. Wat betreft de oppervlaktesteun controleren de markteenheid en het directoraat Goedkeuring van de rekeningen van de Commissie de berekeningen van de lidstaten van de overschreden basisarealen. In haar jaarverslag over 1996(62) uitte de Rekenkamer kritiek op deze controles en de Commissie reageerde daarop door meer inlichtingen te verlangen van de lidstaten, waardoor betere controles mogelijk werden. Met ingang van 2000(63) verbeterde de Commissie opnieuw de procedures die de lidstaten moeten toepassen voor de berekening van de overschrijdingen. Deze procedure is wel niet 100 % waterdicht, maar staat in contrast met de limieten voor bijzondere rundveepremies, waar een dergelijk kader voor de aangifte en de controle van overschrijdingen ontbreekt (zie paragraaf 54, onder b)). De kans bestaat dus dat de onjuiste berekening van een overschrijding door een lidstaat bij de Commissie onopgemerkt blijft, wat tot te hoge betalingen leidt. De Rekenkamer stelde de kans op zulke fouten vast in Spanje, Frankrijk en Portugal.

DE ROL VAN DE LIDSTATEN

68. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het opzetten van het GBCS(64). Het gehele beheer van de steunaanvragen - inclusief computersystemen en databases - speelt zich af in de lidstaten. Tijdens de overgangsfase kon de Commissie wijzigingen verlangen in de maatregelen van de lidstaten voor de invoering van het GBCS(65). Sinds 1997 zijn de ingrepen van de Commissie beperkter (zie paragraaf 34).

Belangrijkste bevindingen in de lidstaten

69. Tijdens de controle van steunaanvragen uit 1998 in de zes lidstaten stelde de Rekenkamer vast dat, twee jaar na de uiterste termijn voor de introductie, niet alle onderdelen van het GBCS in alle lidstaten volledig waren ingevoerd: er werden talrijke tekortkomingen en aanzienlijke vertragingen geconstateerd. Tabel 5 geeft een beknopt overzicht van de aangetroffen situatie, met een beoordeling volgens drie categorieën: goed, matig en zwak.

70. Zoals aangegeven in genoemde tabel is bij de controle het volgende gebleken:

a) alleen Duitsland en Ierland vertoonden geen grote gebreken wat betreft de implementatie van het GBCS in 1998;

b) in Spanje waren er grote verschillen in ontwikkeling tussen de autonome gemeenschap Navarra, waar geen grote tekortkomingen optraden, en de autonome gemeenschap Catalonië, waar met name geen kruiscontroles van percelen zijn verricht. Verder weken de nationale instructies soms af van de communautaire verordening. Er zijn bijvoorbeeld geen sancties opgelegd wegens onregelmatigheden die zijn vastgesteld bij administratieve controles voor rundveepremies. Voorts waren de nationale kruiscontroles voor runderen zeer onvolledig;

c) Frankrijk vertoonde gebreken in de kwaliteit van de controles ter plaatse voor de steunaanvragen "oppervlakten", hoofdzakelijk doordat de controles grotendeels werden uitgevoerd door tijdelijk personeel dat individueel werkte en een vast bedrag per nageziene aanvraag ontving. Ook zijn er geen sancties met terugwerkende kracht opgelegd als administratieve controles of inspecties in het veld onregelmatigheden met betrekking tot eerdere jaren aan het licht brachten;

d) in Portugal waren de kruiscontroles bij dieren verre van compleet (te weinig controle van diverse subsidiabiliteitscriteria, bijvoorbeeld bestaan van toegewezen oormerknummer; geen kruiscontrole tussen het betalingsdossier voor mannelijke runderen en het betalingsdossier voor zoogkoeien(66) en werden de sancties inconsequent toegepast;

e) in het Verenigd Koninkrijk (Schotland en Wales) waren de kruiscontroles van dieren onvolledig, met name wat betreft zoogkoeien, waarvoor geen nationale kruiscontrole is uitgevoerd.

71. De controle toonde verder het volgende aan:

a) als fraude wordt vermoed en na de toepassing van sancties als voorzien in de GBCS-verordeningen, kan de zaak worden voorgelegd aan de nationale rechter. Er bestaan grote verschillen in de aanpak van deze situaties in en tussen de lidstaten. In Duitsland (Beieren en Neder-Saksen) vond in vele zaken vervolging plaats, terwijl de andere bezochte landen niet vele gevallen van steun voor het volgende jaar uitsloten en in zeer weinig zaken tot vervolging overgingen. Dit betekent dat landbouwers niet overal in de Europese Unie op dezelfde wijze worden behandeld. Wanneer zelden tot vervolging wordt overgegaan gaat een belangrijk afschrikwekkend middel verloren;

b) in 1998 beliep de handel in levende runderen tussen de lidstaten het equivalent van 1,6 miljoen ton (ongeveer 20 % van de productie in de Europese Unie(67)). Hoewel de regelgeving bepaalt dat de lidstaten onderling moeten samenwerken voor de implementatie van het GBCS(68), ontbrak die samenwerking vaak met betrekking tot de uitwisseling van informatie over de verplaatsing van runderen tussen de lidstaten. Dit leidde tot ontoereikende controles ter identificatie van dieren die wellicht niet in aanmerking komen voor steun in de importerende lidstaat;

c) er bestaan overeenkomsten tussen de GBCS- en veterinaire wetgeving die voortkomen uit samenwerking tussen de diensten tijdens de ontwerpfase. Wat betreft de controles die de nieuwe verordening inzake identificatie en registratie van runderen voorschrijft, zoals vermeld in paragraaf 18, was er in het algemeen een gebrek aan coördinatie tussen de veterinaire (d.w.z. voor de identificatie en registratie van runderen) en GBCS-inspecties, zodat misschien onnodig dubbel werk is gedaan. Beide verordeningen verlangen controles van 10 % (van de veestapel voor de veterinaire inspecties en van de aanvragen voor GBCS-inspecties), maar het is heel goed mogelijk deze controles uit te voeren met soortgelijke monsters, aangezien de criteria voor de risicoanalyse ook sterk op elkaar lijken. Zonder coördinatie is het bovendien mogelijk dat fouten die bij de ene inspectie aan de dag treden, niet automatisch worden meegedeeld aan de autoriteit die de andere inspectie moet uitvoeren (zie paragraaf 42, onder a)).

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

Conclusie

72. In 1999 verwerkte het GBCS direct of indirect 63,6 % van de uitgaven van het EOGFL-Garantie. In 2004 zou dit ruim 80 % moeten zijn (zie paragraaf 6). Daarom is het van belang dat dit systeem goed is opgezet en grotendeels doeltreffend wordt toegepast om de landbouwuitgaven van de Europese Unie in de hand te houden en onverschuldigde betalingen te vermijden.

73. De algehele opzet van het GBCS door de Commissie is bevredigend. Het systeem rust op twee pijlers, te weten de identificatie van percelen landbouwgrond en de identificatie van dieren. Beide pijlers moeten solide zijn (alle percelen landbouwgrond en alle dieren moeten correct geïdentificeerd zijn) en alle databases en procedures moeten goed zijn ontworpen en worden toegepast. Het GBCS vormt een hechte basis voor de beheersing van de meeste uitgaven van het EOGFL-Garantie.

74. In 1998, het zesde jaar nadat het is ingesteld en het tweede jaar na afloop van de overgangsperiode, was er in alle bezochte lidstaten sprake van tekortkomingen in de implementatie van het GBCS. De gebreken betroffen soms elementen die nog niet zover waren ontwikkeld dat er effectieve controles mee konden worden verricht en zelfs onderdelen van het GBCS die nog niet waren ingevoerd (zie de paragrafen 69 en 70).

75. Er was ook sprake van te weinig coördinatie tussen de veterinaire en GBCS-inspecties. Dit leidde tot een grote toename van controles bij landbouwers en van de financiële lasten voor de lidstaten. De invoering op dit niveau van geïntegreerde controles zou op zijn plaats zijn (zie paragraaf 71).

76. Het directoraat Goedkeuring van de rekeningen van de Commissie is verantwoordelijk voor de (financiële) controle van de uitgaven en voor het opleggen van financiële sancties aan de lidstaten. Zij is ook belast met het beheer en de administratie van het GBCS, de invoering van wijzigingen in de verordeningen en de begeleiding van lidstaten. Doordat het directoraat zich heeft geconcentreerd op de beoordeling van de prestaties van de lidstaten in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, zou er meer aandacht geschonken moeten worden aan de invoering van het beleid en aan de begeleiding van de lidstaten. Verder zijn de GBCS-verordeningen complex en worden ze vaak gewijzigd. Ondanks door de Commissie verstrekte interpretaties zijn er nog steeds verschillende interpretaties in de lidstaten of tussen de regio's van één en dezelfde lidstaat en bijgevolg ongelijke behandeling van de landbouwers van de Europese Unie. De Commissie moet de lidstaten beter begeleiden om te garanderen dat de regelgeving goed wordt begrepen en correct en consistent in de gehele Unie wordt toegepast (zie de paragrafen 43 tot en met 45).

77. Wat betreft de nieuwe regelgeving voor de identificatie en registratie van runderen en met name de goedkeuring van de databases, was er in 1999 een algeheel gebrek aan coördinatie tussen het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming en het directoraat-generaal Landbouw. Bovendien was de procedure voor de goedkeuring van de databases niet adequaat en ontbrak er een toezichtprogramma om te controleren of de goedgekeurde databanken volledig operationeel bleven en voldeden aan de criteria voor de goedkeuring (zie paragraaf 42).

78. De regelgeving van de Gemeenschap bevat diverse gebreken. De controle van de bestemming van land op 31 december 1991 - één van de belangrijkste criteria om in aanmerking te komen voor oppervlaktesteun - is een kostbare zaak (paragraaf 48). Er is ook geconstateerd dat diverse verordeningen met elkaar in tegenspraak zijn (zie de paragrafen 49 tot en met 51).

79. De communautaire bepalingen over sancties waren in 1998 niet nauwkeurig genoeg, met name wat betreft oppervlaktesteun (paragraaf 52) en de ontdekking van en het toezicht op gevallen van opzettelijk onjuiste aangiften (paragraaf 53).

80. De omvang en kwaliteit van de door de lidstaten verstrekte informatie dient te worden verbeterd. De Commissie dient zich te blijven inzetten voor de verbetering en de evaluatie hiervan met het oog op een beter beheer van de implementatie van het GBCS door de lidstaten, met name bij de steunregelingen voor dieren. De lidstaten zijn vaak traag met de verschaffing van de vereiste gegevens aan de Commissie (zie de paragrafen 54 tot en met 60). De Commissie moet vaststellen aan welke informatie zij werkelijk behoefte heeft en moet de lidstaten duidelijke aanwijzingen terzake geven, zo nodig door middel van een verordening. Vooral zou er meer moeten worden gedaan om te garanderen dat de door de lidstaten verstrekte informatie over de resultaten van administratieve controles en controles ter plaatse consistent en volledig is. De huidige beperkingen verhinderen dat de Commissie de implementatie van het GBCS door de lidstaten effectief kan beheren.

Aanbevelingen

81. De Rekenkamer beveelt het volgende aan:

a) de regels voor de diverse maatregelen in verband met het GBCS moeten worden vereenvoudigd, geharmoniseerd en nauwkeuriger geformuleerd; inconsistenties en tegenstrijdigheden dienen eruit te worden verwijderd;

b) er dient voor de lidstaten een handleiding te komen voor de interpretatie en procedures van het GBCS, die regelmatig wordt bijgewerkt. Deze handleiding moet voorbeelden bevatten van steunberekening en uitleg geven over de behandeling van ingewikkelde zaken;

c) alle landbouwpercelen van de landbouwers die steun ontvangen van de Gemeenschap dienen in de database voor percelen te worden opgenomen om effectieve controles mogelijk te maken, waarmee wordt voorkomen dat voor hetzelfde perceel meer dan eens steun wordt verleend;

d) alle dieren met een identificatienummer dat niet compatibel is met de nieuwe databases moeten opnieuw worden gelabeld - een onmisbare voorwaarde voor de uitvoering van effectieve kruiscontroles;

e) de Commissie dient haar vermogen te verbeteren om de implementatie van het GBCS stelselmatig te evalueren, met name door ervoor te zorgen dat zij van de lidstaten relevante en betrouwbare informatie ontvangt die zij gebruikt, en door regelmatig over de geboekte vooruitgang te rapporteren;

f) de Commissie dient te overwegen, van de lidstaten betrouwbare financiële gegevens te verlangen over sancties, zodat kosten-batenanalyses van het GBCS kunnen worden verricht;

g) de verantwoordelijkheden van alle diensten van de Commissie die betrokken zijn bij het beheer en de administratie van het GBCS dienen duidelijk te zijn afgebakend;

h) de Commissie dient procedures en programma's vast te stellen om na te gaan of de goedgekeurde databanken volledig operationeel blijven en voldoen aan de goedkeuringscriteria.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 6 en 7 juni 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Er zijn gedetailleerde regels voor de bepaling van subsidiabele gebieden en dieren. Om voor oppervlaktesteun in aanmerking te komen, moet het land in 1991 bestemd zijn geweest voor akkerbouwgewassen. Er gelden diverse quota voor de steun voor dieren en de betaling is verder beperkt tot het in aanmerking komende voederareaal.

(2) Voor de sector rund- en kalfsvlees was er vóór 1992 al directe steun. Na de hervorming is deze steun tussen 1992 en 1996 voor de EU-12 meer dan verdrievoudigd.

(3) Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad (PB L 355 van 5.12.1992, blz. 1). De gedetailleerde uitvoeringsbepalingen zijn vastgelegd in Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie (PB L 391 van 31.12.1992, blz. 36).

(4) Bron: Oppervlaktesteun - Gegevens van DG VI van de Commissie voor 1998; Premies voor dieren - Onvolledige gegevens van DG VI van de Commissie voor 1998, met een op 1994 gebaseerde raming (de Commissie beschikt niet over actuele informatie).

(5) Aanvankelijk was de uiterste termijn 1 januari 1996. De nieuwe termijn is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 2466/96 van de Raad (PB L 335 van 24.12.1996, blz. 1).

(6) Verordening (EG) nr. 1593/2000 van de Raad van 17 juli 2000 houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 3508/92 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 182 van 21.7.2000, blz. 4) stelt dat steunregelingen gebaseerd op oppervlakten (zoals vlas en hennep, milieumaatregelen, bosbouw) en voor productiesteun (zoals tabak, olijfolie, katoen, wijn, tomaten en citrusvruchten) compatibel moeten zijn met het GBCS.

(7) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996, hoofdstukken 3 en 4 (PB C 348 van 18.11.1997).

(8) Er zijn bezoeken gebracht aan het Bondsministerie van Landbouw en aan de deelstaten Nedersaksen en Beieren.

(9) Er zijn controles verricht op centraal niveau en in de autonome gemeenschappen Catalonië en Navarra.

(10) Er zijn controles verricht op centraal en regionaal niveau in de departementen Bouches-du-Rhône, Haute Corse en Landes.

(11) In het Verenigd Koninkrijk zijn controles verricht op centraal niveau en in Schotland en Wales.

(12) Verordening (EEG) nr. 3508/92, artikel 2.

(13) Verordening (EEG) nr. 3508/92, artikel 3.

(14) Recentelijk besloot de Raad dat vanaf 2005 alle lidstaten moeten beschikken over een geografisch informatiesysteem. Volgens artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1593/2000 moet het systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond tot stand worden gebracht aan de hand van geautomatiseerde geografische informatietechnieken, bij voorkeur met inbegrip van gerectificeerde lucht- of satellietbeelden met een homogene norm die ten minste een precisie waarborgt welke overeenkomt met die van kaarten van 1:10000.

(15) Richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren (PB L 355 van 5.12.1992, blz. 32).

(16) Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (PB L 117 van 7.5.1997, blz. 1). Deze verordening bevat bepalingen die direct van toepassing zijn op het GBCS, maar betreft ook de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten.

(17) Oormerken moeten in elk oor worden aangebracht ter identificatie van alle dieren op het bedrijf die na 1 januari 1998 zijn geboren of na die datum bestemd zijn voor de handel binnen de Gemeenschap.

(18) De geautomatiseerde databases moesten volledig operationeel zijn op 31 december 1999. Is de database eenmaal operationeel, dan dienen bedrijven alle verplaatsingen, geboortes en sterfgevallen van dieren te melden bij de bevoegde autoriteit. Richtlijn 97/12/EG van de Raad (PB L 109 van 25.4.1997, blz. 1) betreft veterinaire maatregelen voor het intracommunautaire handelsverkeer, maar vermeldt ook de vereisten voor de geautomatiseerde database, zoals genoemd in Verordening (EG) nr. 820/97. Artikel 14 van de richtlijn noemt de gegevens die het computersysteem moet bevatten. Dit zijn de identificatiecode, de datum van geboorte, het geslacht, ras of kleed, de ID-code van de moeder (moederdier), het ID-nummer van het bedrijf waar het dier geboren is, de ID-nummers van alle bedrijven waar het dier gehouden is, de data van alle verplaatsingen en de datum van overlijden of slacht. Is aan deze vereisten voldaan, dan verschaft de database complete documentatie over elk rund.

(19) Speciaal verslag nr. 19/1998 over de communautaire financiering van bepaalde maatregelen naar aanleiding van de BSE-crisis, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB C 383 van 9.12.1998).

(20) Verordening (EG) nr. 2630/97 van de Commissie (PB L 354 van 30.12.1997, blz. 23). Bij de risicoanalyse moet rekening worden gehouden met het aantal dieren op het bedrijf, volksgezondheids- en diergeneeskundige overwegingen en eventuele eerdere ziekte-uitbraken, het bedrag van de aangevraagde/betaalde premies voor runderen, vergeleken met eerdere jaren, andere belangrijke veranderingen en de resultaten van in voorgaande jaren verrichte controles (bijvoorbeeld het naar behoren bijhouden van bedrijfsregisters en paspoorten).

(21) Verordening (EG) nr. 494/98 van de Commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft (PB L 60 van 28.2.1998, blz. 78).

(22) Ook al heeft een landbouwer geen akkerbouwgewassen, hij dient zijn voederareaal op te geven om in aanmerking te komen voor de steun voor dieren (uitzonderingsregels gelden alleen voor kleine bedrijven).

(23) Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 181 van 1.7.1992, blz. 12), artikel 9, lid 1.

(24) Bijvoorbeeld land dat door een producent als akkerland was opgegeven, dat bij inspectie permanent voederareaal blijkt te zijn, of zelfs bouwterreinen of meren - deze percelen komen voortaan niet meer in aanmerking en dienen derhalve te worden opgenomen in een database waardoor een efficiënte kruiscontrole voor toekomstige aanvragen mogelijk wordt.

(25) Overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder a) (van kracht vanaf 1 januari 2000) van Verordening (EEG) nr. 3887/92, kunnen lidstaten besluiten het percentage inspecties te verlagen van 10 % naar 5 %, wanneer een volledig operationele geautomatiseerde database overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EG) nr. 820/97 gedurende ten minste één jaar bestaat.

(26) Bij de risicoanalyse dient rekening te worden gehouden met de omvang van de betrokken steun, het aantal percelen of dieren, veranderingen ten opzichte van het vorige jaar, de resultaten van eerder verrichte controles, overige, door de lidstaat te bepalen factoren en overtredingen van Verordening (EG) nr. 820/97 (voor runderen).

(27) Wat betreft de inspectie van landbouwpercelen, dient er bij de steekproef te worden gemeten volgens de door de lidstaat vastgestelde toleranties. Ook moet worden gecontroleerd of zij voor steun in aanmerking komen. Voor runderen bestond vóór 1999 geen document inzake de reikwijdte van de te verrichten controles. Met ingang van 1999 waren de uitvoeringsbepalingen van de Commissie compleet. De controles ter plaatse van steunaanvragen voor levend vee moesten voortaan een controle omvatten van het totale aantal dieren op het bedrijf, een controle van het register om te garanderen dat alle dieren waarvoor in de voorafgaande twaalf maanden steunaanvragen zijn ingediend, gedurende de aanhoudperiode(n) aanwezig waren, een steekproefsgewijze controle van het register op basis van bewijsstukken, zoals facturen, veterinaire verklaringen, enz., een controle van alle runderen en hun identificatie aan de hand van oormerken, paspoorten en het bedrijfsregister.

(28) Verordening (EG) nr. 1678/98 van de Commissie (PB L 212 van 30.7.1998, blz. 23).

(29) Werkdocument van de Commissie, Doc. VI/629/98.

(30) Het directoraat Goedkeuring van de rekeningen brengt interpretaties uit van de GBCS-verordeningen. De marktsecties verstrekken interpretaties over de specifieke steunregelingen voor dieren en oppervlakten. De meeste verzoeken om interpretatie komen na wijzigingen in de regelgeving. DG AGRI-B-1 houdt een register van de interpretaties bij. Recentelijk verstrekte interpretaties worden periodiek gebundeld en verspreid onder de lidstaten tijdens bijeenkomsten van de GBCS-deskundigengroep en van het EOGFL-comité.

(31) Artikel 18 van Verordening (EEG) nr. 3887/92.

(32) Bijlage V van Verordening (EEG) nr. 3886/92 (zoals gewijzigd).

(33) Bijlage VIII van Verordening (EG) nr. 658/96 van de Commissie (PB L 91 van 12.4.1996, blz. 46).

(34) Artikel 17 van Verordening (EEG) nr. 3887/92, zoals laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2801/1999.

(35) Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158 van 8.7.1995, blz. 6).

(36) Verordening (EG) nr. 2630/97 van de Commissie van 29 december 1997 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad inzake de minimaal te verrichten controles overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (PB L 354 van 30.12.1997, blz. 23). Artikel 5 verlangt dat de lidstaten aan de Commissie een jaarverslag uitbrengen. Deze jaarverslagen zijn bestemd voor DG SANCO.

(37) Speciaal verslag nr. 22/2000: Evaluatie van de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen (PB C 69 van 2.3.2001).

(38) Voor de overige lidstaten (België, Denemarken, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Finland, Zweden en de regio Noord-Ierland in het Verenigd Koninkrijk) is het operationele karakter van de nationale database voor runderen erkend.

(39) Nadat in Luxemburg de database voor de identificatie en registratie van runderen op 19 mei 1999 was goedgekeurd als volledig operationeel, stelden de controleurs na een bezoek in mei 2000 vast dat het directoraat Goedkeuring van de rekeningen twijfelde of de database aan de goedkeuringsvoorwaarden voldeed.

(40) Paragrafen 2.36 en 2.37 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1999 (PB C 342 van 1.12.2000).

(41) Doc. VI/8388/94 rev. 6 van 17 december 1999.

(42) De Commissie heeft de lidstaten diverse aanwijzingen verstrekt over het begrip klaarblijkelijke fout. Doc. VI/646/96 van 27 februari 1996 had betrekking op steunaanvragen voor 1998 en omvatte gevallen als onvolledige informatie, toegevoegde fouten, een perceel dat in één aanvraag tweemaal voorkomt, en omkering van de identificatienummers.

(43) Artikel 6, lid 7, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 (zoals gewijzigd) bepaalt dat de totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond in aanmerking kan worden genomen op voorwaarde dat er volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio sprake is van een volledig gebruikt perceel, en dat in andere gevallen de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking wordt genomen.

(44) Paragrafen 2.36 en 2.37 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1999 (PB C 342 van 1.12.2000).

(45) Verordening (EG) nr. 2721/2000 van de Commissie (PB L 314 van 14.12.2000, blz. 8) tot wijziging van artikel 6, lid 7, van Verordening (EEG) nr. 3887/92.

(46) Zaak C-372/98 (Hof van Justitie) van 12 oktober 2000 over de vraag of het Verenigd Koninkrijk een te restrictieve uitleg heeft gegeven aan het vereiste van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 762/94 dat, om in aanmerking te komen voor het uit productie nemen van grond, de oppervlakte het jaar voordien met een geoogst gewas moest zijn bebouwd. Naar het oordeel van het Verenigd Koninkrijk kwam kuilvoer dus niet in aanmerking, terwijl andere lidstaten en de diensten van de Commissie dergelijke percelen als subsidiabel beschouwden.

(47) Artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad.

(48) Artikel 3, lid 4, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 762/94 van de Commissie van 6 april 1994 houdende toepassingsbepalingen inzake het uit productie nemen van grond als bedoeld in Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad (PB L 90 van 7.4.1994, blz. 8).

(49) Verordening (EG) nr. 1981/98 van de Commissie tot wijziging van Verordening (EG) nr. 762/94 [(PB L 256 van 18.9.1998, blz. 8)].

(50) Verordening (EG) nr. 2490/98 van de Commissie tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1981/98 [(PB L 309 van 19.11.1998, blz. 27)].

(51) Pre-hervormingen van Agenda 2000: artikel 4, onder d), van Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148 van 28.6.1968, blz. 24) (zoals gewijzigd); post-hervormingen van Agenda 2000: artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 21).

(52) Verordening (EG) nr. 2801/1999 van de Commissie (PB L 340 van 31.12.1999, blz. 29).

(53) Artikel 17 van Verordening (EG) nr. 2801/1999 van de Commissie van 21 December 1999 (PB L 340 van 31.12.1999, blz. 29).

(54) Artikel 17 van Verordening (EG) nr. 2801/1999.

(55) Zo geven de verslagen over 1998 van de verklarende instanties uit Frankrijk belangrijke informatie over het functioneren van de systemen voor het GBCS, terwijl de verslagen uit het Verenigd Koninkrijk betrekkelijk weinig gegevens bevatten.

(56) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1998, paragraaf 2.92 (PB C 349 van 3.12.1999).

(57) Speciaal verslag nr. 22/2000 over de evaluatie van de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen (PB C 69 van 2.3.2001).

(58) In deze context geldt als een ernstige fout een te hoge declaratie (meer dan 20 % te hoog) met als gevolg dat de gehele oppervlakte in kwestie van steun wordt uitgesloten.

(59) Het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming van de Commissie bereidde in juli 2000 een verordening voor met gedetailleerde aanwijzingen voor de lidstaten voor de indeling van dit jaarverslag.

(60) Speciaal verslag nr. 22/2000 over de evaluatie van de gewijzigde procedure voor de goedkeuring van de rekeningen (PB C 69 van 2.3.2001).

(61) Verslag over de stand van implementatie van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem in de lidstaten, Doc. VI/6467/98 van 6 juli 1998.

(62) Paragraaf 3.73 van het jaarverslag over 1996 (PB C 348 van 18.11.1997).

(63) Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie (PB L 280 van 30.10.1999, blz. 43).

(64) Verordening (EEG) nr. 3508/92, artikel 1.

(65) Verordening (EEG) nr. 3887/92, artikel 17, laatste alinea.

(66) Is er geen kruiscontrole tussen de betaalde premies voor mannelijke runderen en zoogkoeien, dan bestaat het gevaar dat er tweemaal voor hetzelfde dier steun wordt betaald, ondanks het feit dat de premies voor dieren van verschillend geslacht worden betaald. Zulke dubbele betalingen zijn in Portugal voorgekomen.

(67) Comext, een database van de Commissie en de maandelijkse vleesstatistieken van Eurostat (11/2000).

(68) Verordening (EEG) nr. 3887/92, artikel 15.

Bijlage

REGELS VOOR HET OPLEGGEN VAN SANCTIES IN 1998

TE LATE INDIENING VAN EEN AANVRAAG (artikel 8)

1 % verlaging van het steunbedrag per werkdag bij te late indiening (er wordt geen steun toegekend als de aanvraag meer dan 25 dagen te laat is ingediend).

Producenten die uitsluitend een aanvraag indienen voor runderen die zijn vrijgesteld van de eisen inzake bezettingsdichtheid en geen aanvraag indienen voor premies voor extensivering (kleine producenten), of uitsluitend voor ooi- of geitenpremies, of seizoencorrectiepremie, hoeven geen aanvraag in te dienen voor oppervlaktesteun.

STEUN OPPERVLAKTEN (artikel 9)

Wanneer wordt vastgesteld dat de feitelijk geconstateerde oppervlakte groter is dan de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte, wordt de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen voor de berekening van het steunbedrag.

Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.

Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.

Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van toepassing van:

- de betrokken steunregeling voor het betrokken kalenderjaar en

- bij opzettelijk onjuiste aangifte, alle steunregelingen die rechtstreeks van het GBCS afhangen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.

In dit artikel wordt onder geconstateerde oppervlakte verstaan de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde voorwaarden is voldaan.

Het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, worden elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.

Noot:

De verordening vermeldt niet wat men dient te beschouwen als grove nalatigheid of als onjuiste aangifte. Het bijbehorende besluit is dus gebaseerd op het oordeel van de betrokken autoriteiten overeenkomstig de nationale voorschriften.

DIEREN (artikel 10)

In de gevallen waarin een individueel maximum geldt, wordt het in steunaanvragen vermelde aantal dieren beperkt tot het voor het betrokken bedrijfshoofd vastgestelde maximumaantal.

Wanneer wordt vastgesteld dat het aantal in een steunaanvraag aangegeven dieren groter is dan het aantal bij de controle geconstateerde dieren, wordt het steunbedrag berekend op basis van het aantal geconstateerde dieren. Behoudens overmacht en na aftrek van het aantal natuurlijk overleden dieren wordt het steunbedrag per eenheid echter verlaagd met:

a) betreffende een steunaanvraag voor maximaal 20 dieren:

- het percentage dat overeenkomt met het vastgestelde verschil indien dit kleiner of gelijk is aan twee dieren,

- het dubbele percentage dat overeenkomt met het vastgestelde verschil indien dit minstens twee, maar niet meer is dan vier dieren.

Er wordt geen steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil meer dan vier dieren bedraagt;

b) in de andere gevallen:

- het percentage dat overeenkomt met het vastgestelde verschil wanneer dit laatste ten hoogste 5 % van het geconstateerde aantal bedraagt,

- het dubbele percentage wanneer het vastgestelde verschil meer dan 5 % en ten hoogste 20 % van het geconstateerde aantal bedraagt.

Er wordt geen steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil meer dan 20 % van het geconstateerde aantal bedraagt.

De percentages onder a) worden berekend op basis van de in de steunaanvraag aangegeven dieren, die onder b) op basis van het geconstateerde aantal.

Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van toepassing van:

- de betrokken steunregeling voor het betrokken kalenderjaar en

- bij opzettelijk onjuiste aangiften, dezelfde steunregeling voor het volgende kalenderjaar.

Noot:

De verordening vermeldt niet wat men dient te beschouwen als grove nalatigheid of als onjuiste aangifte. Het bijbehorende besluit is dus gebaseerd op het oordeel van de betrokken autoriteiten overeenkomstig de nationale voorschriften.

Bron:

Verordening (EEG) nr. 3887/92, zoals gewijzigd.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I. De hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in 1992 vormde een keerpunt voor de wijze van beheer van de communautaire steun voor de landbouw. Er werd namelijk overgeschakeld van prijsondersteuning naar rechtstreekse betalingen aan de landbouwers. Hierdoor nam het aantal begunstigden, maar ook de kans op onregelmatigheden en fraude toe. Daarom werden in het hervormingspakket ook bepalingen opgenomen inzake de invoering, door elke lidstaat, van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) voor rechtstreekse betalingen. Het is de bedoeling dat alle steunaanvragen van individuele producenten via het GBCS worden verwerkt. Dit verhoogt de efficiëntie van de verwerking en verbetert de kwaliteit van de controles op de betalingen.

De lidstaten zijn verplicht om in het kader van het GBCS geïnformatiseerde databanken op te richten waarmee zij elektronische kruiscontroles en controles ter plaatse op de bedrijven kunnen uitvoeren. Voorts moest, om deze controles mogelijk te maken, een nieuw systeem worden opgezet om de percelen landbouwgrond te identificeren, de dieren te identificeren en te registreren en de gegevens over de steunaanvragen van elke begunstigde bij te houden. Om de percelen in kaart te brengen en de bestemming van de grond te controleren, wordt gebruikgemaakt van luchtfoto's en satellietbeelden.

Uit opmerkingen tijdens controles of in vergaderingen van deskundigen is gebleken dat het GBCS een uitstekend instrument is om betrouwbare gegevens over de veldsituatie te verzamelen en om steunaanvragen te controleren.

IV. Nadat de Commissie het wettelijk kader voor het verrichten van uitgaven via het GBCS had vastgesteld, heeft zij de lidstaten richtsnoeren voor hun GBCS-systeem gegeven en hun advies verstrekt. Door dit nauwlettende toezicht konden tekortkomingen in de functionering van het systeem worden opgespoord, zodat de lidstaten de nodige maatregelen konden nemen om de problemen te verhelpen. Als blijkt dat het GBCS-systeem van een lidstaat ontoereikend is, weigert de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen de financiering van alle betrokken uitgaven of een gedeelte daarvan.

De bevoegdheid voor het GBCS ligt bij het directoraat Goedkeuring van de rekeningen van het directoraat-generaal Landbouw (DG AGRI), dat evenwel nauw samenwerkt met de juridische dienst en de markteenheden van DG AGRI en met het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming (DG SANCO).

V. De diversiteit van de marktordeningen maakt het nog belangrijker dat de controles via het GBCS worden geharmoniseerd. De toepassing van het systeem is weliswaar niet overal volledig toereikend, maar hierbij moet rekening worden gehouden met de verschillen in gebruiken, tradities en wettelijke en bestuursrechtelijke systemen tussen de lidstaten. Voorts zij erop gewezen dat de lidstaten mogen besluiten verder te gaan dan de wettelijke minimumvoorschriften, zodat uiteenlopende praktijken in de lidstaten zo goed als onvermijdelijk zijn.

De wijzigingen waarnaar de Rekenkamer verwijst, waren meestal van ondergeschikt belang en een groot aantal daarvan houdt verband met wijzigingen die zijn doorgevoerd met het oog op het marktbeheer.

VI. De Commissie erkent dat sommige lidstaten hebben nagelaten om sommige gegevens naar behoren binnen de vastgestelde termijn te verstrekken.

Wat akkerbouwgewassen en dierpremies betreft, heeft de Commissie al bepaald welke informatie zij nodig heeft, en heeft zij de lidstaten hierover duidelijke richtsnoeren gegeven. Half 2000 zijn reeds belangrijke stappen gezet om de informatieverstrekking over de dierpremies te verbeteren. Voorts is vanaf 2000 in de regelgeving bepaald dat de lidstaten tijdig statistische gegevens moeten voorleggen.

VII. De Rekenkamer geeft een algemene beschrijving van de belangrijkste tekortkomingen die in sommige lidstaten op het gebied van de controles zijn geconstateerd. De Commissie is het ermee eens dat het GBCS, zelfs in de lidstaten waar het systeem is ingevoerd, nog zwaktes vertoont. Deze tekortkomingen worden dienovereenkomstig behandeld in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

VIII. De Commissie neemt nota van de aanbevelingen van de Rekenkamer inzake beheer en vereenvoudiging van de voorschriften, maar wijst erop dat voor een zeer groot deel daarvan reeds begonnen is met de uitvoering van de passende maatregelen. Van groot belang in dit verband is de huidige herziening van de bestaande GBCS-wetgeving in het licht van de ervaring die is opgedaan sinds de hervorming van het GLB in 2000.

OPZET VAN HET GEÏNTEGREERDE SYSTEEM

Het identificatiesysteem voor landbouwpercelen

15. De Rekenkamer beschrijft de verschillende systemen in een aantal lidstaten.

De lidstaten hebben verschillende gebruiken, tradities en wettelijke en bestuursrechtelijke systemen die automatisch leiden tot de verschillen in aanpak waarnaar de Rekenkamer verwijst. De toepassing van het systeem is weliswaar niet overal volledig toereikend, maar er mag niet uit het oog worden verloren dat de bestaande systemen van de lidstaten van elkaar verschillen. Met deze diversiteit wordt rekening gehouden bij de evaluatie in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Zonder een dergelijke aanpak zou het trouwens onmogelijk zijn geweest om zo snel een degelijk controle-instrument in te voeren.

De lidstaten mogen besluiten verder te gaan dan de wettelijke minimumvoorschriften, zodat uiteenlopende praktijken in de lidstaten zo goed als onvermijdelijk zijn.

Het geïntegreerde systeem

Sancties

32. De sanctievoorschriften met betrekking tot de premieregelingen voor runderen zijn ingrijpend gewijzigd en verduidelijkt bij wijzigingsverordening (EG) nr. 1678/98 van de Commissie, die van toepassing is geworden op 1 januari 1999. De hoofdbedoeling daarvan was rekening te houden met de bij Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad vastgestelde wijzigingen in de identificatie- en registratieregeling voor runderen.

DE ROL VAN DE COMMISSIE

Begeleiding door de Commissie en kwesties in verband met de regelgeving

38. Het totale aantal verordeningen waarbij wijzigingen zijn aangebracht in Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad en in Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem, lijkt weliswaar hoog, maar vele wijzigingen, en vooral die van Verordening (EEG) nr. 3508/92, waren van zeer ondergeschikt belang. Voorts waren de wijzigingen van de controleregels een onvermijdelijk gevolg van de afzetregels, die regelmatig zijn gewijzigd wegens aanpassingen in het beleid.

Managementinformatie

39. De informatie wordt niet altijd volledig en tijdig door de lidstaten verstrekt, wat hinderlijk is voor de planning van de controlebezoeken, maar bij de risicoanalyse in het kader van de goedkeuring van de rekeningen en in het jaarplan voor de verschillende jaren wordt wel degelijk rekening gehouden met de ontvangen informatie.

a) Ook zij erop gewezen dat de lidstaten de Commissie vaak zelfs zeer volledige informatie verstrekken over de wijze waarop zij de marktregelingen uitvoeren. Deze informatie bestaat onder meer uit richtsnoeren voor controleurs en producenten, standaarddocumentatie, enz. Deze gegevens worden systematisch gecontroleerd.

Evaluatie van het GBCS en handhaving van de implementatie

40. Er wordt aan herinnerd dat de Rekenkamer in zijn speciaal verslag nr. 22/2000 vol lof was in zijn uitspraken over het GBCS.

Belangrijkste bevindingen bij de Commissie

Algemene organisatorische achtergrond

Directoraat-generaal Landbouw (DG AGRI)

41. De bevoegdheid voor het GBCS ligt bij het directoraat Goedkeuring van de rekeningen van DG AGRI, dat evenwel nauw samenwerkt met de juridische dienst en de markteenheden van DG AGRI en met DG SANCO.

Directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming (DG SANCO)

42. a) Dat de nationale veterinaire diensten en de GBCS-diensten elkaar de resultaten van hun controles moeten meedelen, is vastgesteld in de regelgeving (zie Verordening (EG) nr. 1678/98, die in 1999 van toepassing is geworden). DG AGRI controleert de doeltreffendheid van deze samenwerking.

b) De Rekenkamer verwijst naar de verschillen in de vooruitgang in de lidstaten bij het opzetten van databanken voor de identificatie en de registratie van runderen.

DG AGRI en DG SANCO hebben de vorderingen die in alle lidstaten op het gebied van de databanken zijn gemaakt, in 1999 en 2000 voortdurend gevolgd en gecontroleerd. Geconstateerde tekortkomingen of vertragingen zijn genoteerd om follow-up-maatregelen te kunnen nemen.

De vaststelling van de nieuwe Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad heeft de situatie niet wezenlijk veranderd, maar de uiterste datum van 1 januari 2000 voor de erkenning door de Commissie van de volledige operationaliteit van de nationale databanken voor runderen is geschrapt.

c) Tot dusver heeft het systeem voor de erkenning van de volledige operationaliteit van de nationale databanken gefunctioneerd als volgt:

Na een grondige analyse van de door de lidstaten verstrekte informatie voert DG SANCO een controle ter plaatse uit, met de bedoeling een demonstratie van de volledige werking van de databank te krijgen en alle aspecten grondig te bespreken. Momenteel onderzoekt DG SANCO hoe het de controles op de operationaliteit van de databanken het best kan integreren in zijn algemene controle- en inspectiefuncties.

d) De Rekenkamer wijst erop dat DG SANCO en DG AGRI verschillende minimumpercentages voor de controles aanvaarden. Wat evenwel de controles met betrekking tot de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft, mogen lidstaten die beschikken over een volledig operationele databank met efficiënte voorzieningen voor kruiscontroles, een minimumpercentage van 5 % toepassen. In de regel hanteert DG AGRI dezelfde criteria.

Begeleiding door de Commissie en kwesties in verband met de regelgeving

Begeleiding door de Commissie

43. De Rekenkamer suggereert dat de Commissie te weinig middelen voor het algemeen beheer en de administratie van het GBCS heeft ingezet. De belangrijke wijzigingen in de GBCS-regelgeving die bij de Verordeningen (EG) nr. 1678/98 en (EG) nr. 2801/1999 van de Commissie zijn vastgesteld naar aanleiding van de ontwikkelingen op het gebied van de identificatie van runderen, respectievelijk Agenda 2000, maken duidelijk welke rol de goedkeuring van de rekeningen speelt, zowel bij het uitstippelen van het beleid als bij de begeleiding. Voor deze activiteiten wordt namelijk rechtstreeks geput uit de diepgaande, recente kennis van deze eenheid over de toepassing van het GBCS-systeem in de lidstaten.

Als gevolg van de genoemde wijzigingen in de GBCS-regelgeving moest de Commissie een hele reeks interpretatienota's en richtsnoeren voor alle lidstaten opstellen, waarvan de Rekenkamer een exemplaar heeft ontvangen.

Voorts bevatten de brieven met opmerkingen over de controles die aan de lidstaten werden gestuurd, systematisch uitvoerige aanbevelingen inzake de inachtneming van de regelgeving en de praktische aspecten van de controle.

44. a) De Commissie heeft alle lidstaten verzocht gegevens te verstrekken over de toleranties voor alle in 2000 toegepaste methoden. Na analyse van deze informatie is gebleken dat alle lidstaten de technische toleranties toepassen per perceel landbouwgrond en dat zij hun maximumtoleranties hebben aangepast aan de aanbevelingen van de Commissie.

b) Het concept "klaarblijkelijke fout" is aan bod gekomen in een werkdocument dat de Rekenkamer reeds heeft ontvangen. Om rekening te houden met de vooruitgang van de moderne technologie wordt zelfs aan een nog homogenere aanpak gewerkt.

c) In Verordening (EEG) nr. 3887/92 en in Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad is duidelijk bepaald dat de lidstaten onverschuldigde betalingen moeten terugvorderen, inclusief de bedragen die voor vroegere aanvraagjaren zijn betaald. De Commissie zal nader toezien op een meer consequente en uniforme toepassing door de lidstaten.

46. Op de door de Rekenkamer onder a), b) en c) vermelde tekortkomingen is de procedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen toegepast. In sommige gevallen heeft deze procedure tot financiële correcties geleid. Voor andere gevallen is de procedure nog aan de gang.

47. In het kader van de herziening van Verordening (EEG) nr. 3887/92 zal met de lidstaten worden besproken of een specifiekere bepaling inzake wederzijdse bijstand moet worden vastgesteld.

Kwesties in verband met de regelgeving

48. Of aan deze voorwaarde is voldaan, kan worden nagegaan door de satellietbeelden te controleren van de periode 1986-1991 waarop te zien is wat de bestemming van het land op 31 december 1991 was.

50. In het kader van het prijzenpakket 1998/1999 had de Commissie, met het oog op de vereenvoudiging van de regelgeving, beloofd de verplichting dat braakgelegde grond sinds twee jaar deel moest uitmaken van het bedrijf, te schrappen.

De Commissie heeft de betrokken verordening met opzet na afloop van de braakleggingsperiode gepubliceerd. Zij wilde die namelijk pas vanaf het volgende verkoopseizoen van toepassing laten worden om te voorkomen dat producenten die niet-conforme aanvragen hadden ingediend, werden bevoordeeld.

Verordening (EG) nr. 2490/98 van de Commissie is, zoals uit de overwegingen blijkt, alleen een verduidelijking.

51. Inadequate kruiscontroles vergroten inderdaad de kans op onverschuldigde betalingen, maar voor een koe kunnen verschillende aanvragen per jaar worden ingediend op voorwaarde dat het betrokken dier naar behoren door een ander dier wordt vervangen. In deze omstandigheden moet de vervanging worden gecontroleerd, aangezien verschillende aanvragen op zich nog geen onregelmatigheid vormen. De Commissie stelt de opmerking van de Rekenkamer evenwel op prijs en bevestigt dat zij hieraan wel degelijk aandacht heeft besteed in de lidstaten, ook in die welke de Rekenkamer heeft vermeld.

52. Overeenkomstig artikel 9, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 worden verlagingen alleen toegepast op het niveau van de gewasgroep. De Commissie is het niet eens met de Rekenkamer dat de bepalingen van de Gemeenschap anomalieën minimaliseren. In artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 is bepaald dat als in de gecontroleerde steekproef fouten worden aangetroffen, de steekproef wordt uitgebreid. In een werkdocument hebben de lidstaten de aanbeveling gekregen om, zodra afwijkingen worden geconstateerd, alle percelen van eenzelfde gewasgroep te meten.

53. De Commissie is op de hoogte van het probleem dat het volle effect van de sancties wordt omzeild. Zij gaat na of hierover bij de codificatie van de GBCS-verordening van de Commissie bepalingen moeten worden vastgesteld. Hierbij moet evenwel met het volgende rekening worden gehouden:

- uit de evaluatie van de Commissie van de gevallen die de lidstaten als "met opzet gemaakte valse aangiften" aanmerken, blijkt dat het vaak gaat om aanvragers die areaal aangeven dat in feite niet bestaat. Bijgevolg blijft de sanctie in het tweede jaar zonder gevolg en een bepaling dat een oppervlakte gelijk aan die welke in het eerste jaar is afgewezen, ook voor het tweede jaar zou worden geweigerd, zou gewoonweg niet uitvoerbaar zijn. Het werkelijke effect van een dergelijke, als afschrikking bedoelde bepaling en de hieruit voortvloeiende vermindering van het risico voor het Fonds, zouden zeer beperkt zijn.

- een "blokkeringsclausule" zou in vele gevallen neerkomen op het opleggen van sancties aan derden. Als de grond waarvoor een dergelijke steunaanvraag is ingediend, in het betrokken jaar is gepacht en de pachtovereenkomst aan het einde van dat jaar verstrijkt, zou de eigenaar (of de dan gerechtigde persoon) rechtstreeks door de sanctie worden getroffen. Dit creëert tal van juridische problemen.

Managementinformatie

54. De Commissie heeft inzake regelgeving en begeleiding al maatregelen genomen om haar doelstellingen betreffende een beter beheer en een betere controle te verwezenlijken.

b) De Rekenkamer merkt terecht op dat er nog geen definitieve controle is verricht op de naleving van de limieten voor premies voor runderen. Aangezien de betalingen tot twee jaar na de aanvraagperiode kunnen worden verricht, kunnen de controles pas in "het aanvraagjaar + 2" overeenkomstig de auditnorm worden uitgevoerd.

c) Hoewel hierover geen formeel syntheseverslag wordt geschreven, worden de statistieken over de dierpremies elk jaar geëvalueerd en aan een grondige controle ter plaatse onderworpen. Dit leidt in de meeste lidstaten tot tal van financiële correcties in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. Dat sommige lidstaten nalaten om de gevraagde statistieken voor te leggen, is betreurenswaardig, maar deze tekortkoming is gecorrigeerd door een wijziging in Verordening (EG) nr. 2801/1999.

d) De Rekenkamer merkt op dat de nationale verklarende instanties zouden kunnen worden ingeschakeld bij de analyse van de wijze waarop het GBCS wordt ingevoerd.

De verklarende instanties brengen verslag uit over de procedures om te garanderen dat de verordeningen in acht worden genomen. In Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie is evenwel niet specifiek bepaald dat over de algemene toepassing van het GBCS verslagen moeten worden ingediend of met name statistieken, aangezien deze verordening niet rechtstreeks verband houdt met de goedkeuring van de rekeningen waarvoor het werk van de verklarende instantie wordt gebruikt. De Commissie neemt evenwel, met het oog op toekomstige acties, nota van de opmerking van de Rekenkamer dat de verklarende instanties de toepassing van het GBCS zouden kunnen evalueren.

55-59. De opmerkingen van de Rekenkamer zijn gebaseerd op statistieken die afkomstig zijn van de diensten van de Commissie en zij lijken over het algemeen sterk op die welke in het kader van de goedkeuring van de rekeningen zijn geformuleerd. Als de lidstaten de gevraagde statistieken niet, of slechts gedeeltelijk verstrekken, wordt op deze tekortkoming systematisch de procedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen toegepast.

56. b) Sommige lidstaten hadden een foutenpercentage van 0 %, aangezien in alle gevallen waarin bij de administratieve controles afwijkingen waren ontdekt, in aansluiting daarop inspecties in het veld zijn verricht.

c) Dit geeft perfect de realiteit weer, en de belangrijkste reden zijn de verschillen tussen de lidstaten en de kwaliteit van het kaartmateriaal waarover zij beschikken.

d) Zoals voor punt c) zijn de verschillen tussen de lidstaten wat opsporing en melding van ernstige fouten betreft, vaak een gevolg van de verschillende controlesystemen in de lidstaten. Voor akkerbouwgewassen en dierpremies worden dergelijke verschillen onderzocht in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

58-59. Alle lidstaten is systematisch verzocht statistieken voor te leggen over de resultaten van de controles (zowel administratieve controles als controles ter plaatse). Naarmate meer regelingen in het GBCS-systeem werden opgenomen, nam de ervaring toe en moesten de tabellen die aanvankelijk voor het verzamelen van de gegevens werden gebruikt, worden bijgewerkt.

Om al te grote verschillen in de statistieken te voorkomen, is voor oppervlaktesteun een voorgedrukte vragenlijst met uitvoerige toelichting opgesteld, die de lidstaten sinds 1995 invullen. Hierdoor konden de resultaten van alle lidstaten worden geanalyseerd en met elkaar worden vergeleken en kon worden geconcludeerd dat de gegevens over de administratieve controles en de inspecties in het veld op uniforme wijze worden meegedeeld.

Met de opmerking dat meer aandacht moest worden besteed aan de specifieke aard van sommige premieregelingen voor runderen, werd reeds rekening gehouden in 1999, en voor 2000 worden verdere maatregelen genomen.

60. De meeste lidstaten (Denemarken, Spanje, Frankrijk, Italië, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) hebben hun verslag over de in 1998 verrichte controles ingediend. Er zijn evenwel grote verschillen wat de volledigheid betreft. Het verslag over de in 1999 uitgevoerde controles is ingediend door alle lidstaten behalve Griekenland. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2630/97 heeft de Commissie in Verordening (EG) nr. 1898/2000 het model vastgesteld voor de jaarlijkse verslagen van de lidstaten over de controleresultaten in de rundvleessector in verband met de identificatie- en registratievoorschriften van de Gemeenschap.

Evaluatie van het GBCS en handhaving van de implementatie

61. De Commissie vindt het ook belangrijk dat de lidstaten tijdig betrouwbare informatie doorsturen. Zij houdt met hun prestaties rekening wanneer zij evaluaties maakt in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. Voorts wordt erop gewezen dat de rekeningen pas worden goedgekeurd nadat de statistische gegevens zijn ontvangen en op tekortkomingen zijn gecontroleerd

62. De Commissie heeft tot dusver geen enkele gedetailleerde kosten-batenanalyse van de invoering van het GBCS gemaakt.

Gezien het zeer hoge percentage van de uitgaven dat via het GBCS moet worden gecontroleerd, was het voor de Commissie belangrijker dat het GBCS functioneerde dan dat de kostenefficiëntie ervan werd geëvalueerd. Vooral het ontradings- en afschrikkingseffect van de GBCS-regels inzake sancties is belangrijk, hoewel dat moeilijk in cijfers kan worden uitgedrukt. Voorts is de rol die het GBCS in de beginfase speelt bij het opsporen en afwijzen van steunaanvragen (d.i. voordat de aanvragen echt in het systeem worden verwerkt), bijna onzichtbaar, maar wordt die zeer efficiënt vervuld.

Als de kostenefficiëntie van de controles louter als een financiële aangelegenheid wordt beschouwd, is dat een te enge benadering. De controles zijn namelijk ook van belang om te garanderen dat de uitgaven overeenkomstig de communautaire regelgeving worden gedaan. Hierdoor helpen zij ervoor te zorgen dat de economische doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordeningen worden gehaald.

63. De Rekenkamer beweert dat de Commissie niet stelselmatig verslag uitbrengt over de invoering van het GBCS. Er zij aan herinnerd dat daartoe geen enkele verplichting bestaat, maar dat in 1998 een verslag over de invoering van het GBCS aan het Europees Parlement is voorgelegd. Voorts worden recentere gegevens verstrekt in het kader van de kwijtingsprocedure.

Van groter belang is het permanente toezicht en de permanente verslaggeving over de toestand van het GBCS. De Commissie houdt rekening met de doeltreffendheid en de efficiëntie van de vereiste controles, en in haar opmerkingennota's doet zij de gecontroleerde lidstaten vaak suggesties inzake mogelijke verbeteringen.

Voorts wordt in de meeste controleverslagen van de diensten van de Commissie een evaluatie gemaakt van de invoering van het GBCS, hetzij gedeeltelijk, hetzij zo goed als volledig, en alle bevindingen inzake tekortkomingen en/of niet-naleving worden uitvoerig beschreven in de syntheseverslagen over de goedkeuring van de rekeningen, die verschillende malen per jaar worden gepubliceerd. Hierbij worden niet alleen de problemen geschetst, maar wordt ook beschreven welke follow-up-maatregelen de Commissie zal nemen.

64. De Commissie is het ermee eens dat er zelfs in de lidstaten waar het GBCS op bevredigende wijze is ingevoerd, nog tekortkomingen zijn. Die worden behandeld in het kader van de goedkeuring van de rekeningen. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen een regelgevingsprocedure is die tot doel heeft de belangen van zowel de Gemeenschapsbegroting als van de lidstaten te beschermen.

Door enkel en alleen op 1998 te focussen, houdt de Rekenkamer niet voldoende rekening met het permanente proces dat de goedkeuring van de rekeningen is.

65. De Commissie constateert met genoegen dat de bevindingen van de Rekenkamer stroken met haar eigen constateringen. De impliciete suggestie van de Rekenkamer dat de Commissie de systemen van de lidstaten niet in hun geheel heeft geanalyseerd (in 1998), is echter misleidend. Voor alle duidelijkheid: aangezien de Commissie voortdurend controle en toezicht op het GBCS houdt, is het niet nodig elk jaar alle aspecten ervan grondig te onderzoeken.

a) Wat met name 1998 betreft, kan de Commissie aantonen dat zij zich ook met andere zaken heeft beziggehouden dan met controles ter plaatse of de toepassing van sancties.

b) De Commissie acht het niet noodzakelijk elk betaalorgaan elk jaar te bezoeken. Daarom voert zij elk jaar een risicoanalyse uit om te bepalen waar zij controles gaat verrichten. Als in een regio controles ter plaatse worden verricht in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, hebben die controles steevast betrekking op verschillende jaren. Voorts leveren deze periodieke en soms op regionale basis verrichte controles altijd nuttige informatie over de uitvoering in de hele lidstaat.

66. Als gevolg van een controle op de premies voor runderen die in september 1998 in het kader van de goedkeuring van de rekeningen is verricht, is de aandacht gevestigd op een mogelijk ernstig gebrek aan controle van het areaal voedergewassen in Catalonië. Deze controle deed namelijk ernstige twijfels rijzen over de juistheid van de aangegeven oppervlakten voedergewassen.

Overige bevindingen

67. De Commissie onderzoekt momenteel of de regionale maxima voor de speciale rundvleespremie zijn overschreden. Zij doet dit via controles in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen (zie ook paragraaf 54).

DE ROL VAN DE LIDSTATEN

Belangrijkste bevindingen in de lidstaten

69-70. De Commissie verwijst naar haar gedetailleerde antwoord in paragraaf 64.

Wat betreft de tekortkomingen die de Rekenkamer in tabel 5 in de categorie "zwak" vermeldt, bevestigt de Commissie dat bijna alle aspecten daarvan momenteel worden behandeld in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Diezelfde procedure is ook toegepast voor de als "matig" aangemerkte punten. In sommige andere opzichten zijn de evaluaties van de diensten van de Commissie zelfs minder gunstig voor de lidstaten dan die van de Rekenkamer.

Met betrekking tot de tekortkomingen bij de kruiscontroles en andere controles op het gebied van de identificatie en de registratie van runderen, moet erop worden gewezen dat de in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 820/97 bedoelde databanken pas op 31 december 1999 operationeel moesten zijn.

a) De Commissie heeft voor 1998 zowel in Duitsland als in Ierland grote tekortkomingen geconstateerd, waartegen nu maatregelen worden genomen in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

b) Wat Catalonië betreft, dat bij de Rekenkamer heel wat negatieve opmerkingen heeft uitgelokt, kan de Commissie bevestigen dat zij na haar controlebezoek in september 1998, een hele reeks financiële correcties heeft voorgesteld of nog aan het voorstellen is in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Deze correcties hebben zowel op de regionale als op de nationale uitgaven betrekking.

c) De bevindingen van de Rekenkamer betreffende Frankrijk komen grotendeels overeen met die van de diensten van de Commissie, en bij de goedkeuring van de rekeningen zijn/worden financiële correcties toegepast. Voorts heeft het directoraat Goedkeuring van de rekeningen een aantal ernstige tekortkomingen geconstateerd bij de identificatie en de registratie van runderen.

d) De opmerkingen van de Rekenkamer over Portugal komen vrijwel overeen met die van de Commissie, die in het kader van de goedkeuring van de rekeningen financiële correcties heeft voorgesteld of aan het voorstellen is.

71. a) De Commissie is zich ervan bewust dat wat rechtsvervolging van vermoedelijke fraudegevallen betreft, de rechtssystemen en -praktijken van de lidstaten verschillend zijn, maar de lidstaten zijn zonder meer verplicht de sancties van artikel 9, lid 3, en artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 toe te passen.

Dit neemt echter niet weg dat de Commissie rekening moet houden met de beginselen van het Gemeenschapsrecht dat beroep moet kunnen worden aangetekend (ongeacht of het om een administratieve of een gerechtelijke procedure gaat). Voorts moet zij rekening houden met het bestaan van niet-uniforme nationale rechtsorden.

Sommige lidstaten hebben de Commissie gevraagd een regeling vast te stellen waarbij objectieve cijfers de verschillen aangeven waarvoor zwaardere sancties moeten worden toegepast. Momenteel worden de mogelijkheden hiertoe onderzocht en het is de bedoeling een nieuwe sanctieregeling op te nemen in de nieuwe gecodificeerde GBCS-verordening van de Commissie.

b) Zie het antwoord op paragraaf 47.

c) De veterinaire voorschriften en de GBCS-regelgeving zijn aan elkaar gekoppeld en de lidstaten hebben al de mogelijkheid om de controles te combineren. Sommige doen dit trouwens al. Er mag evenwel niet uit het oog worden verloren dat het GBCS niet van toepassing is op alle runderen of "houders" die onder Verordening (EG) nr. 820/97 vallen, en dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de efficiënte coördinatie.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

Conclusie

74. De Commissie heeft geconstateerd dat de basiselementen van het GBCS zijn ingevoerd in alle lidstaten, behalve in Griekenland en in een klein aantal van de financieel minder belangrijke autonome gemeenschappen van Spanje. Voorts functioneren de ingevoerde elementen nog niet in alle lidstaten op bevredigende wijze, aangezien sommige essentiële en aanvullende controles tekortkomingen blijven vertonen. Elke controleregeling is evenwel voor verbetering vatbaar en het is een van de taken van de auditors van de Commissie om verbeteringen aan te bevelen.

Als evenwel tekortkomingen zoals die welke door de Rekenkamer zijn beschreven, worden geconstateerd, blijft de Commissie financiële correcties toepassen in de vorm van verlagingen van de voorschotten en in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

75. De Commissie raadt de lidstaten aan hun controles te integreren voorzover dit toegestaan is.

76. De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie meer aandacht moet schenken aan de vaststelling van een GBCS-beleid en aan de begeleiding van de lidstaten. De belangrijke wijzigingsverordeningen (EG) nr. 1678/98 en (EG) nr. 2801/1999, de omvangrijke administratieve werkzaamheden voor de opstelling van interpretatienota's en de regelmatige organisatie van vergaderingen van groepen deskundigen zijn een duidelijk bewijs van de inspanningen van de Commissie op dit gebied. De verbeteringen die hieruit zijn voortgevloeid, zijn grotendeels te danken aan de expertise en aan de capaciteit van de Commissie om snelle verbeteringen en praktische oplossingen tot stand te brengen.

De correcte toepassing van de door de Commissie vastgestelde wetteksten is evenwel in de eerste plaats een zaak van de lidstaten. De GBCS-regelgeving is soms complex omdat zij geharmoniseerde regels moet bevatten voor tal van uiteenlopende regelingen inzake directe steun, die op hun beurt soms verschillende opties bevatten (bijv. de toekenning van de speciale rundvleespremie tijdens het leven van het dier ("levend model") of bij het slachten ("slachtmodel")).

De Commissie benadrukt dat vele wijzigingen zijn aangebracht na aanpassingen van de marktordeningen. Zij wijst op de huidige herziening van de GBCS-regelgeving, die ten doel heeft te vereenvoudigen en te verduidelijken en die zal resulteren in een gecodificeerde tekst ter vervanging van de GBCS-verordening.

Het GBCS is een zeer belangrijk instrument gebleken om het risico voor het Fonds te beperken en zelfs te verminderen (zie de opmerkingen van de Rekenkamer bij de kwijting voor 1998 en 1999).

77. Alle controleverslagen die in het kader van de goedkeuring van de rekeningen over de premieregelingen voor runderen worden opgesteld, worden systematisch naar DG SANCO gestuurd, en het directoraat Goedkeuring van de rekeningen wordt ingelicht over de door DG SANCO verrichte controles en de door dit directoraat-generaal verleende goedkeuringen van databanken. Soms neemt het directoraat Goedkeuring van de rekeningen zelf aan dergelijke controlebezoeken deel. Daarom is het onjuist te suggereren dat een van beide diensten van de Commissie niet op de hoogte zou zijn van wat er gebeurt.

De Rekenkamer benadrukt in paragraaf 36 terecht de gelijkenissen tussen de GBCS-regelgeving en de veterinaire voorschriften. Dit is te danken aan de nauwe samenwerking tussen de verschillende diensten. Het directoraat Goedkeuring van de rekeningen was actief betrokken bij de formulering van de uitvoeringsverordeningen voor de identificatie- en registratieregeling voor runderen, die de Commissie eind 1997 en/of begin 1998 heeft vastgesteld. Omgekeerd hebben de veterinaire diensten meegewerkt aan de totstandkoming van de GBCS-regels voor controles en sancties, die bij wijzigingsverordening (EG) nr. 1678/98 zijn vastgesteld.

78. De Rekenkamer constateert moeilijkheden bij de controle van een van de belangrijkste criteria om voor steun in aanmerking te komen, namelijk de bestemming van de grond op 31 december 1991.

De Commissie kan bevestigen dat de naleving van deze voorwaarde kan worden geverifieerd door geselecteerde satellietbeelden van de periode 1986-1991 te controleren. Deze teledetectiecontroles geven de bestemming van de grond op 31 december 1991 aan.

79. In antwoord op de opmerkingen van de Rekenkamer over de onnauwkeurigheid van de communautaire sanctievoorschriften wordt verwezen naar de antwoorden op de paragrafen 55 en 56 en op paragraaf 76, onder a). Overeenkomstig artikel 9, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 worden de verlagingen alleen toegepast op het niveau van de gewasgroep, en de lidstaten zijn zonder meer verplicht de sancties van artikel 9, lid 3, en artikel 10 sexies van Verordening (EEG) nr. 3887/92 toe te passen.

Wat toezicht en controle op fraude en onregelmatigheden betreft, moeten de lidstaten op grond van Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad de Commissie elk kwartaal melden welke onregelmatigheden zich hebben voorgedaan; deze mededeling moet worden aangevuld met gegevens over het verloop van de gerechtelijke of administratieve procedures.

80. De door de Commissie aan de Rekenkamer verstrekte statistische gegevens waren onvolledig, maar dit is te wijten aan de betrokken lidstaten. Wat de premies voor dieren betreft, zijn reeds maatregelen genomen om de kwaliteit van de gegevens die de lidstaten doorsturen, in de toekomst te verbeteren: de regelgeving is gewijzigd en het model voor de aangiften is herwerkt (met begeleidende toelichting). De Rekenkamer heeft reeds een exemplaar van dit nieuwe model ontvangen. De financiële consequenties waartoe is besloten in het kader van de goedkeuringsprocedure voor alle aanvraagjaren sinds 1993 geven aan dat de statistische gegevens op ernstige wijze zijn geëvalueerd.

Wat akkerbouwgewassen betreft, heeft de Commissie reeds onderzocht welke gegevens zij werkelijk nodig heeft, en heeft zij de lidstaten hierover duidelijke richtsnoeren gegeven. Zij heeft dit ook in de regelgeving vastgelegd. Voorts wordt verwezen naar de antwoorden op de paragrafen 58 en 66.

Aanbevelingen

81. a) De GBCS-regelgeving wordt reeds in de door de Rekenkamer gesuggereerde zin herzien. Om efficiënt te zijn moeten de Verordeningen (EEG) nr. 3508/92 en (EEG) nr. 3887/92 rekening houden met de eigen kenmerken van de regelingen voor marktbeheer, waardoor de aanbeveling van de Rekenkamer inzake nauwkeurige formulering van de GBCS-regels vrij moeilijk te realiseren is.

b) De Commissie heeft de aanbeveling van de Rekenkamer tot op zekere hoogte reeds in concreto uitgevoerd door regelmatig een compendium te publiceren van de op verzoek van de lidstaten opgestelde interpretatienota's en toelichtingen. Momenteel is de Commissie evenwel niet van plan een algemene interpretatie- en procedurehandleiding voor het GBCS uit te geven.

c) De bepaling inzake de verenigbaarheid die bij het nieuwe artikel 9 bis van GBCS-Verordening (EEG) nr. 3508/92 is vastgesteld, zou moeten garanderen dat geen onverschuldigde dubbele steunbetalingen voor hetzelfde perceel worden verricht.

d) De Commissie kan pas erkennen dat een nationale databank voor runderen volledig operationeel is als alle runderen in de lidstaat in die databank zijn geregistreerd.

e) De Commissie zal onderzoeken hoe zij de aanbeveling van de Rekenkamer verder in de praktijk kan omzetten, rekening houdend met de beschikbare middelen.

f) In principe zijn er reeds betrouwbare gegevens over de door de lidstaten toegepaste sancties beschikbaar aan de hand waarvan de rechtstreekse financiële voordelen van het GBCS kunnen worden geëvalueerd - zie evenwel ook het antwoord op paragraaf 62.

g) Het beheer en de administratie van het GBCS zijn een zaak van de lidstaten. Wat de verantwoordelijkheid van de Commissie betreft, zijn de taken van de verschillende diensten van de Commissie duidelijk afgebakend op basis van het toepassingsgebied van de betrokken rechtsgronden. Terwijl de marktgebonden eenheden, vooral die inzake steun voor dieren en oppervlakten, de voorwaarden moeten interpreteren waaronder een steunaanvraag in aanmerking kan worden genomen, is het directoraat Goedkeuring van de rekeningen verantwoordelijk voor de interpretatie van de bij de Verordeningen (EEG) nr. 3508/92 en (EEG) nr. 3887/92 vastgestelde voorschriften inzake administratie en controle.

h) De Commissie zal de mogelijkheden onderzoeken, ook rekening houdend met de beschikbare middelen.