Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Halfjaarlijkse bijwerking van het scorebord van de vorderingen op het gebied van de totstandbrenging van een ruimte van "vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" in de Europese Unie (tweede halfjaar 2002)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - HALFJAARLIJKSE BIJWERKING VAN HET SCOREBORD VAN DE VORDERINGEN OP HET GEBIED VAN DE TOTSTANDBRENGING VAN EEN RUIMTE VAN "VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID" IN DE EUROPESE UNIE (TWEEDE HALFJAAR 2002)

WOORD VOORAF

Het scorebord over de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid wordt regelmatig door de Commissie bijgewerkt om de vorderingen bij te houden bij de goedkeuring en tenuitvoerlegging van de maatregelen die moeten worden genomen om de doelstellingen te verwezenlijken die in het Verdrag van Amsterdam en door de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 zijn vastgelegd.

In deze versie van het scorebord wordt evenals in de vorige versies een overzicht gegeven van de doelstellingen en termijnen die door de Europese Raad van Tampere zijn vastgesteld, waarbij per geval wordt aangegeven wie verantwoordelijk is voor het op gang brengen, de voortgang en de voltooiing van het proces. Om de vorderingen gemakkelijk te kunnen volgen, wordt in de tabellen een onderscheid gemaakt tussen ingediende voorstellen en initiatieven, de stand van zaken bij de Raad, en eventueel bij het Europees Parlement, en de voor de toekomst voorgenomen werkzaamheden. De rubriek "omzetting" van de goedgekeurde besluiten geeft ook een indicatie van de inwerkingtreding en de tenuitvoerlegging van goedgekeurde besluiten en maatregelen.

Teneinde de lezer te helpen bij het interpreteren van de tabellen, wordt in een inleidende samenvatting een overzicht gegeven van de belangrijkste resultaten die sinds Tampere zijn bereikt en van de toekomstige voorstellen en werkzaamheden van de Commissie.

INHOUDSOPGAVE

1. Samenvatting

2. Een gemeenschappelijk Europees asiel- en migratiebeleid

2.1. Partnerschap met de landen van herkomst

2.2. Een gemeenschappelijk Europees asielstelsel

2.3. Eerlijke behandeling van derdelanders

2.4. Beheer van migratiestromen

3. Een ware Europese rechtsruimte

3.1. Een betere toegang tot de rechter in Europa

3.2. Wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen

3.3. Grotere convergentie inzake burgerlijk recht

4. Criminaliteitsbestrijding op het niveau van de Unie

4.1. Criminaliteitspreventie op het niveau van de Unie

4.2. Intensievere samenwerking bij de bestrijding van de criminaliteit

4.3. Bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

4.4. Speciaal optreden tegen het witwassen van geld

5. Aangelegenheden op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, tenuitvoerlegging van art. 62 VEG en omzetting van het Schengenacquis

6. Burgerschap van de Unie

7. Samenwerking ter bestrijding van drugs

8. Krachtdadiger extern optreden

9. Andere lopende initiatieven

1. SAMENVATTING

In dit deel wordt een samenvatting gegeven van de belangrijkste vorderingen bij de tenuitvoerlegging van de conclusies van de Europese Raad van Tampere sinds de vorige versie van het scorebord, die door de Commissie op 30 mei 2002 werd ingediend, alsmede van de werkzaamheden die door de Commissie overeenkomstig haar werkprogramma worden overwogen voor 2003. Deze vorderingen worden uitvoerig weergegeven in de tabellen.

De vorderingen die de voorbije zes maanden zijn vastgesteld, bevestigen dat de impuls die ter gelegenheid van de Europese Raad van Laken werd gegeven, resultaten blijft opleveren. Belangrijke beslissingen waarover een beginselakkoord was bereikt, zijn formeel bevestigd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het besluit over een Europees arrestatiebevel en het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding. Ook op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken zijn belangrijke stappen gedaan bij de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning.

Deze vorderingen moeten echter worden afgemeten aan de vooruitgang die nog moet worden geboekt om het programma van Tampere binnen de vastgestelde termijnen te verwezenlijken.

De "achterstand" die op de Europese Raad van Laken werd aangekaart, is op bepaalde gebieden echter niet ingelopen, met name op het gebied van het gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid, waarvoor nochtans alle nodige voorstellen bij de Raad werden ingediend. De Europese Raad van Sevilla heeft niettemin een nieuwe impuls willen geven door blijk te geven van zijn vast voornemen de tenuitvoerlegging, in al haar aspecten, van het in Tampere goedgekeurde programma te bespoedigen met het oog op de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie. Bijgevolg is opnieuw voorrang gegeven aan de bestrijding van de illegale immigratie en de vorderingen bij de instelling van een gemeenschappelijk beheer van de buitengrenzen.

Dit neemt echter niet weg dat de moeilijkheden die door de Commissie aan de orde werden gesteld in haar scorebord van 30 oktober 2001 met het oog op de evaluatie halverwege van de uitvoering van het programma van Tampere door de Europese Raad van Laken, ondanks de geleverde inspanningen en de vooruitgang die onbetwistbaar is geboekt, nog niet uit de weg zijn geruimd. Hieruit blijken met name problemen bij de bijstelling van de aanpak op nationaal niveau van ongetwijfeld gevoelige aangelegenheden, waarvoor het institutionele kader van de Unie en de huidige besluitvormingsmechanismen geen oplossing bieden. De Unie staat voor een uitbreiding van een ongekende omvang. 2003 is bovendien het laatste jaar in de aanloop naar het tijdschema dat met het Verdrag van Amsterdam en in het programma van Tampere is vastgesteld. Op een ogenblik waarop de conventie over de toekomst van Europa een cruciale fase van haar werkzaamheden bereikt, moet erover worden nagedacht hoe versnippering van de initiatieven kan worden voorkomen om alle voorgenomen prioritaire maatregelen te kunnen uitvoeren.

De lezer krijgt door middel van de tabellen een duidelijker beeld van de werkzaamheden die zijn verricht en van de prioriteiten van de Commissie voor het komende halfjaar op gebieden die centraal staan bij de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid: asiel, immigratie, justitie, criminaliteitsbestrijding, buitengrenzen, burgerschap en versterking van het externe beleid.

Een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid van de EU

Achttien maanden vóór het tijdschema dat met het Verdrag van Amsterdam is vastgesteld, zijn slechts enkele van de doelstellingen die zijn aangegeven met het oog op de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid bereikt. De Europese Raad van Sevilla heeft echter de dynamiek die door de Europese Raad van Laken op gang werd gebracht, willen versterken.

Overeenkomstig het verzoek van de Europese Raad van Sevilla zou op asielgebied aanzienlijke vooruitgang moeten worden geboekt door de in december verwachte goedkeuring door de Raad van verordening Dublin II tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten wordt ingediend.

Voorts heeft de Commissie, overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Laken, in juni een gewijzigd voorstel voor een richtlijn betreffende minimumnormen voor de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus ingediend. In juli heeft de Commissie naar aanleiding van het besluit van het Comité van Permanente Vertegenwoordigers om de werkzaamheden van het CIBGA (Centrum voor informatie, beraad en gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden) stop te zetten, een netwerk van de Europese Unie voor deskundigen op asielgebied (EURASIL) ingesteld.

De Commissie is voornemens begin 2003 een verslag in te dienen over de voortgang van de werkzaamheden die zijn verricht in verband met de gemeenschappelijke asielprocedure en de uniforme status, alsmede over de tenuitvoerlegging van de instrumenten van de eerste fase. Zij zal eind 2003 tevens twee mededelingen presenteren, waarvan de ene betrekking zal hebben op de behandeling van asielverzoeken buiten de EU en de andere op de vaststelling van een enkele procedure voor de behandeling van verzoeken om bescherming in de lidstaten.

Op immigratiegebied is het voorstel voor een richtlijn inzake gezinshereniging, dat in mei op verzoek van de Europese Raad van Laken door de Commissie is gewijzigd, nog steeds in behandeling. De bepalingen betreffende de toelating van onderdanen van derde landen, zoals deze met name zijn vastgesteld in het voorstel voor een richtlijn betreffende de toelating met het oog op arbeid in loondienst van juli 2001, zijn aangevuld door een nieuw voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op studie, beroepsopleiding of vrijwilligerswerk, dat in oktober door de Commissie is ingediend.

De Commissie is tevens voornemens in de loop van het eerste halfjaar van 2003 een mededeling te presenteren over de integratie van onderdanen van derde landen, een aspect waarvan het belang tijdens de Europese Raad van Sevilla is onderstreept.

Wat de evaluatie van de migratiestromen betreft, heeft de Commissie, overeenkomstig haar mededeling van juli 2001 over de tenuitvoerlegging van een open coördinatiemethode, bijgedragen tot de invoering van een gegevensuitwisselingssysteem inzake asiel, migratie en de landen van herkomst door in december een mededeling in te dienen over de tenuitvoerlegging van het actieplan van de Raad van april 1998 betreffende de uitwisseling en de analyse van statistische informatie. Voorts heeft de Raad, op voorstel van de Commissie, een beschikking tot vaststelling van een actieprogramma voor administratieve samenwerking op het gebied van buitengrenzen, visa, asiel en immigratie (ARGO-programma) goedgekeurd.

Op het gebied van de bestrijding van de illegale immigratie heeft de Raad in juli, overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Sevilla, zijn goedkeuring gehecht aan het kaderbesluit inzake de bestrijding van mensenhandel, en in november aan het kaderbesluit inzake de aansprakelijkheid van mensensmokkelaars, aangevuld door de richtlijn inzake hulp bij illegale binnenkomst, illegaal verkeer of illegaal verblijf. De Commissie zal in 2003 een Witboek over de versterking van de bepalingen betreffende de aansprakelijkheid van vervoerders indienen.

De Commissie is voornemens in 2003 een voorstel van rechtsgrond tot de vaststelling van een meerjarenprogramma voor samenwerking met derde landen op migratiegebied in te dienen, dat ten doel heeft specifiek en in complementaire zin in te spelen op de behoeften van derde landen bij hun inspanningen om de migratiestromen in al hun aspecten beter te beheersen, en in het bijzonder om de derde landen te stimuleren bij de voorbereiding van de toepassing van de overnameovereenkomsten of om ze te begeleiden bij de toepassing zelf. Dit programma zal ten uitvoer worden gelegd met inachtneming van de algemene samenhang van het buitenlandse beleid van de Gemeenschap en in aanvulling op de overige communautaire instrumenten voor samenwerking en ontwikkeling.

Het sluiten van overnameovereenkomsten met derde landen is een aspect van de beheersing van de migratiestromen waaraan door de Raad van Sevilla groot belang werd gehecht. Hij heeft verzocht het sluiten van overeenkomsten waarover onderhandelingen gaande zijn, te versnellen en nieuwe onderhandelingsrichtsnoeren goed te keuren die het de Commissie mogelijk maken onderhandelingen met andere landen te beginnen.

Tot nog toe is door de Commissie een eerste overeenkomst ondertekend, op 27 november met Hongkong. Deze overeenkomst is de eerste communautaire overnameovereenkomst die van kracht is geworden. Zij zou moeten worden gevolgd door die met Sri Lanka, die op 30 mei is geparafeerd, en met Macao, die op 18 oktober 2002 is geparafeerd en zich eveneens in de ratificatiefase bevindt. In november zijn onderhandelingen begonnen met Oekraïne en de onderhandelingen met Marokko worden op informele wijze voortgezet.

De Europese Raad van Sevilla heeft verzocht in elke toekomstige samenwerkings- of associatieovereenkomst of daarmee gelijk te stellen overeenkomst die de Europese Unie of de Europese Gemeenschap sluit een clausule op te nemen over het gezamenlijk beheer van de migratiestromen en over de verplichte overname in het geval van illegale immigratie (zie ook de conclusies van de Raad Algemene Zaken van 18.11.2002). De Raad heeft derhalve aan de Commissie nieuwe richtsnoeren gegeven om onderhandelingen te beginnen met Albanië, Algerije, China en Turkije, en heeft conclusies goedgekeurd over de versterkte samenwerking met derde landen op het gebied van het beheer van de migratiestromen.

Het communautaire terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal op het grondgebied van de Europese Unie verblijven ten slotte is een ander aspect van het beleid inzake het beheer van de migratiestromen van de Unie. Naar aanleiding van haar Groenboek van april en overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Sevilla, die had verzocht vóór het einde van het jaar de elementen van een repatriëringsprogramma aan te nemen, heeft de Commissie in een in oktober goedgekeurde mededeling haar eerste beschouwingen over een actieprogramma inzake terugkeer ingediend. Op grond daarvan heeft de Raad in november het actieprogramma inzake terugkeer aangenomen en tevens zijn goedkeuring gehecht aan het terugkeerprogramma voor Afghanistan. Voorts heeft de Commissie, eveneens op verzoek van de Europese Raad, in december aan de Raad een verslag toegezonden over de financiële middelen die op communautair niveau beschikbaar zijn voor de repatriëring van afgewezen immigranten en asielzoekers, voor het beheer van de buitengrenzen en voor asiel- en migratieprojecten in derde landen. De Commissie heeft dit verslag samen met een mededeling over migratie en ontwikkeling goedgekeurd.

Een Europese rechtsruimte

Op burgerrechtelijk gebied

In de loop van dit halfjaar zijn aanzienlijke vorderingen gemaakt. De lidstaten en de Commissie hebben de voorbereidende werkzaamheden voor het netwerk, dat sinds 1 december functioneert, afgerond.

De Raad zou de richtlijn over de rechtsbijstand in december moeten kunnen goedkeuren. In aansluiting op het in april ingediende voorstel voor een verordening inzake niet-betwiste schuldvorderingen is de Commissie voornemens in december 2002 een Groenboek betreffende een verdergaande harmonisatie van de procedureregels inzake niet-betwiste schuldvorderingen en geringe vorderingen, en in 2003 een voorstel tot invoering van een Europese betalingsbevelprocedure in te dienen.

Ter verbetering van de bescherming van de rechten van slachtoffers en de bijstand aan slachtoffers heeft de Commissie in oktober, in het verlengde van het Groenboek dat in september 2001 werd ingediend en waarover sindsdien uitvoerig van gedachten is gewisseld, een voorstel voor een richtlijn betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers ingediend.

Ten slotte zijn talrijke concrete initiatieven genomen om de burgers te informeren over de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken in de Unie; in oktober heeft met de Raad van Europa een gezamenlijke conferentie plaatsgehad over de toegang tot de rechter; in 2003 zal eveneens met een campagne worden gestart en zullen initiatieven worden genomen die ten doel hebben de rechters en het publiek beter vertrouwd te maken met het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken.

In oktober heeft de Raad onderhandelingsrichtsnoeren goedgekeurd voor een overeenkomst tussen de Gemeenschap en de staten die partij zijn bij het Verdrag van Lugano, teneinde de wederzijdse erkenning van beslissingen in burgerlijke en handelszaken te vergemakkelijken.

Wat het recht betreft dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen (Verdrag van Rome II) is de Commissie begonnen met een openbare raadpleging betreffende een voorontwerp van verordening, en zij zal haar definitieve voorstel voor een verordening vermoedelijk in de loop van het eerste halfjaar van 2003 indienen.

De Commissie is voornemens in december 2002 een Groenboek goed te keuren over de kwestie van de herziening van het Verdrag van Rome met het oog op de modernisering en de eventuele omzetting ervan in een communautair instrument.

Op het gebied van het bij echtscheiding toepasselijke recht hebben de Raad, en vervolgens de Commissie, studies opgezet. De resultaten van de studie van de Commissie zijn in de loop van het derde kwartaal ter beschikking gesteld en de Commissie is voornemens op grond daarvan in de loop van 2003 een Witboek in te dienen.

Ten slotte heeft de Raad in november een beginselakkoord bereikt betreffende een aspect element van de ontwerpverordening van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, namelijk de regeling van de kwestie van de rechterlijke instantie in geval van ontvoering van kinderen. Er werd ook een akkoord bereikt over een beschikking van de Raad waarbij de lidstaten worden gemachtigd in het belang van de Europese Gemeenschap het Verdrag van 's-Gravenhage van 1996 te ondertekenen.

Op strafrechtelijk gebied

De goedkeuring door de Raad in juni van het kaderbesluit betreffende het Europees arrestatiebevel en de procedures van overlevering (dat gebaseerd is op een voorstel van de Commissie) is het eerste uitvloeisel, en ongetwijfeld een van de belangrijkste resultaten van de uitvoering van het programma inzake de wederzijdse erkenning in strafzaken. Het vervangt een systeem dat complex was omdat een gecombineerde lezing van verscheidene verdragen inzake uitlevering nodig was, door een enkel systeem van overlevering, dat is gebaseerd op het Europees arrestatiebevel, en schaft in het bijzonder het ingrijpen van het regeringsniveau in de procedures af. Voort betekent het een belangrijke stap vooruit bij de opheffing van de dubbele strafbaarstelling in de samenwerking tussen lidstaten voor 32 categorieën ernstige strafbare feiten. Het betekent ook dat vooruitgang is geboekt voor andere aspecten (b.v. uitlevering van onderdanen,...). De termijn voor de tenuitvoerlegging van dit kaderbesluit is 31.12.2003; vijf lidstaten hebben echter reeds aanvaard het vanaf 1 januari 2003 onderling toe te passen.

Voorts is de Commissie voornemens, ter aanvulling van het programma betreffende de wederzijdse erkenning, in het eerste halfjaar van 2003 een Groenboek over de aan de verdachten geboden proceduregaranties alsmede een mededeling over de vaststelling van criteria inzake de bevoegdheid op strafrechtelijk gebied in te dienen.

Op het gebied van de wederzijdse erkenning van aan het proces voorafgaande gerechtelijke bevelen moet de Raad het kaderbesluit tot bevriezing van vermogensbestanddelen of bewijsstukken nog formeel goedkeuren na advies van het Europees Parlement. De Commissie van haar kant is voornemens in de loop van 2003 een voorstel voor een kaderbesluit over de wederzijdse erkenning van bewijsgaringsmaatregelen in te dienen.

De Raad heeft in november vooruitgang geboekt bij zijn werkzaamheden betreffende een kaderbesluit inzake de toepassing van de wederzijdse erkenning op geldboetes. Denemarken heeft in juni een ontwerp voor een kaderbesluit betreffende de uitvoering in de Unie van beslissingen inzake confiscatie ingediend. De Commissie is voornemens in 2003 een mededeling over de harmonisatie van de sancties op strafrechtelijk gebied in te dienen.

Wat de uitwisseling van informatie over strafregisters betreft, is de Commissie voorts voornemens in de loop van het eerste halfjaar van 2003 een voorstel voor een besluit tot invoering van een model voor het verzoek om de gerechtelijke antecedenten in te dienen.

Bestrijding van de criminaliteit in de Unie in haar geheel

De bestrijding van de criminaliteit in haar ernstigste vormen, met inbegrip van de bestrijding van terrorisme, is meer dan ooit een prioriteit voor de Unie.

Wat Europol betreft, heeft de Raad op 28 en 29 november een Akte van de Raad betreffende een protocol tot wijziging van de Europol-overeenkomst aangenomen, teneinde de voorwaarden voor de deelneming van de verantwoordelijke personen van Europol aan gemeenschappelijke onderzoeksteams alsmede de verzoeken van Europol met het oog op het aanvatten van strafrechtelijke onderzoeken te preciseren.

Voorts is een reeks onderhandelingen over de uitwisseling van informatie aan de gang tussen Europol en derde landen, waaronder met name de kandidaat-landen voor toetreding, maar ook landen zoals de Verenigde Staten, Canada, Noorwegen en IJsland.

De goedkeuring door de Raad in juli van het programma AGIS voor de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, dat betrekking heeft op de periode 2003-2007, heeft ten doel de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten op politieel en justitieel gebied te versterken. In het AGIS-Programma zijn overigens de activiteiten van de oude samenwerkingsprogramma's van Titel VI, OISIN, FALCONE, GROTIUS, STOP, HIPPOKRATES, alsmede het begrotingsonderdeel voor de uitvoering van het actieplan van de Unie tegen drugs overgenomen.

In verband met de preventiemaatregelen van de Unie zij erop gewezen dat het eerste jaarverslag van het Europees netwerk inzake criminaliteitspreventie binnenkort beschikbaar zal zijn. Het Forum voor de preventie van georganiseerde misdaad heeft zijn activiteiten voortgezet via workshops over het witwassen van geld, onderzoek naar de effecten van criminaliteit, namaak en piraterij, en de illegale handel in cultuurgoederen. De Commissie is voornemens in 2003 een mededeling voor te bereiden over misdaadpreventie, die zal aansluiten op haar eerste mededeling van december 2000.

Op het gebied van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit heeft de Raad in juni het kaderbesluit over de gemeenschappelijke onderzoeksteams aangenomen en het reglement van orde en de benoeming van de voorzitter van Eurojust goedgekeurd. De eenheid Eurojust is in december verhuisd naar Den Haag (door de Europese Raad van Laken vastgestelde voorlopige zetel).

Er is vooruitgang geboekt op het gebied van de harmonisatie van de gemeenschappelijke definities, strafbaarstellingen en straffen die op bepaalde van de ernstigste vormen van criminaliteit worden toegepast. Zo heeft de Raad in juni het kaderbesluit inzake terrorismebestrijding, en in juli het kaderbesluit inzake de bestrijding van de mensenhandel goedgekeurd. De Raad heeft in oktober tevens in beginsel zijn goedkeuring gehecht aan de goedkeuring van het kaderbesluit over de bestrijding van de seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie.

Nu de eerste kaderbesluiten zijn goedgekeurd, is de goede omzetting ervan van bijzonder belang om de doeltreffendheid van deze maatregelen in te schatten. In februari 2002 heeft de Raad een eerste verslag over het kaderbesluit tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bescherming van de euro goedgekeurd. Er zij op gewezen dat de Commissie in januari 2003 het tweede verslag over de uitvoering van dit kaderbesluit zal indienen en, eind 2003, een verslag over de omzetting van het kaderbesluit van juni 2002 betreffende terrorismebestrijding.

Ingevolge het advies van het Europees Parlement heeft de Commissie in oktober een gewijzigd voorstel betreffende de verbetering van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap ingediend. De Commissie zal in januari 2003 tevens het evaluatieverslag betreffende de activiteit van het OLAF indienen, waarin met name de problemen in verband met de justitiële opvolging van de onderzoeken van het OLAF zullen worden behandeld. In maart 2003 zal de Commissie een mededeling over de follow-up van het Groenboek betreffende de Europese officier van Justitie indienen.

Wat de bestrijding van het witwassen van geld betreft, waardoor financiële middelen naar zowel de georganiseerde criminaliteit als het terrorisme vloeien, heeft het fungerende voorzitterschap ook een ontwerpkaderbesluit inzake confiscatie alsmede een ontwerpkaderbesluit betreffende de uitvoering van beslissingen inzake confiscatie in de Europese Unie ingediend. De Commissie is voornemens in 2003 een voorstel voor een kaderbesluit ter bestrijding van het witwassen van geld door het gebruik van contanten in te dienen. Zij zal tevens een mededeling toezenden waarin de in het kader van de derde pijler ondernomen acties ter bestrijding van de financiële criminaliteit worden geëvalueerd.

Beleid op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, Schengen

De Europese Raad van Sevilla heeft onderstreept dat voorrang dient te worden verleend aan de instelling van een gemeenschappelijk beheer van de buitengrenzen van de Unie. Naar aanleiding van de mededeling van de Commissie van 7 mei over dit onderwerp, alsmede van de op initiatief van Italië verrichte uitvoerbaarheidsstudie betreffende de ontwikkeling van gezamenlijke acties en van een studie over de politie en grensbeveiliging, heeft de Raad in juni een plan voor het beheer van de buitengrenzen van de Unie goedgekeurd.

In het verlengde van de Europese Raad van Sevilla zijn de werkzaamheden voortgezet om een betere coördinatie van de immigratieverbindingsofficieren van de lidstaten te garanderen. Voorts worden gezamenlijke operaties aan de buitengrenzen voorbereid en is een aanvang gemaakt met verscheidene proefprojecten. Eén daarvan betreft een werkgroep die ten doel heeft een door de Europese Raad als prioritair aangemerkt gemeenschappelijk risicoanalysemodel op te stellen. De werkzaamheden in verband met de verschillende elementen van een gemeenschappelijk beheer van de grenzen, inclusief de eventuele invoering van een Europese grenswacht, zullen in 2003 worden voortgezet.

De Europese Raad had de Commissie tevens verzocht de Gemeenschapswetgeving betreffende de controles en het toezicht aan de buitengrenzen te "consolideren", en de Commissie is voornemens in de loop van het eerste halfjaar van 2003 een voorstel tot herziening van het gemeenschappelijk handboek inzake de buitengrenzen in te dienen.

In het kader van de ontwikkeling van een gemeenschappelijk visumbeleid heeft de Commissie in oktober een voorstel tot wijziging van de gemeenschappelijke consulaire instructies ingediend. Zij heeft in september tevens het startsein gegeven voor een uitvoerbaarheidsstudie betreffende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk identificatiesysteem voor visa, waarvan de resultaten aan het einde van het eerste kwartaal van 2003 beschikbaar zullen zijn en dat de grondslag zal vormen voor een voorstel voor een verordening die de Commissie voornemens is met het oog op de ontwikkeling van een dergelijk systeem in te dienen.

Aangezien de Europese Raad had gevraagd dat de Raad en de Commissie een absolute voorrang zouden geven aan de herziening van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum of waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, en dit in het kader van het actieplan van de Unie ter bestrijding van de illegale immigratie, heeft de Commissie ten slotte in november een voorstel tot wijziging van Verordening nr. 539/01 goedgekeurd, dat op de antwoorden op een aan de lidstaten toegezonden vragenlijst is gebaseerd.

Op het gebied van de strijd tegen valse documenten heeft de Raad in juni de verordening tot communautarisering van het uniforme model voor een verblijfstitel voor onderdanen van derde landen goedgekeurd, waarvan de technische specificaties, die onontbeerlijk zijn voor de toepassing ervan, in augustus zijn aangenomen.

Ten slotte zijn de werkzaamheden betreffende de ontwikkeling van het Schengen-informatiesysteem van de tweede generatie, waarvoor de Commissie in juli 2002 opdracht voor een uitvoerbaarheidsstudie had gegeven, voortgezet.

Burgerschap van de Unie

De Raad bespreekt het voorstel voor een richtlijn betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven, dat de voorschriften inzake het recht op toegang, verkeer en verblijf van de burgers van de Unie bijstelt.

De Commissie is voorts voornemens in 2003 een voorstel voor een verordening betreffende een uniform model voor de verblijfskaart van burgers van de Unie en hun familieleden in te dienen.

Samenwerking ter bestrijding van drugs

De uitvoering van het drugsactieplan van de Europese Unie (2000-2004) dat tijdens de Europese Raad van Feira in juni 2000 werd aangenomen, is aan een tussentijdse evaluatie onderworpen door de Commissie, die in november een mededeling heeft ingediend. De in deze mededeling vastgestelde richtsnoeren zijn door de Europese Raad van Kopenhagen goedgekeurd.

De Europese Raad van Laken had de Raad verzocht voor het einde van de maand mei 2002 het kaderbesluit betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel goed te keuren. Dit instrument, dat op de agenda van de Raad JBZ van december staat, is nog steeds bij de Raad in behandeling.

Krachtdadiger extern optreden

De met de kandidaat-landen gevoerde onderhandelingen over hoofdstuk 24, dat betrekking heeft op aangelegenheden op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, zijn met tien van deze landen voorlopig afgesloten. Zij worden voortgezet met Bulgarije en Roemenië. Tijdens zijn bijeenkomst van oktober heeft de Raad met de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van de kandidaat-lidstaten van gedachten gewisseld over het Schengen-evaluatieproces en de wederzijdse erkenning.

Gezien het belang van de voortzetting van de samenwerking met de kandidaat-landen, dient te worden onderstreept dat de steun van de Gemeenschap wordt voortgezet, zelfs wanneer de onderhandelingen zijn afgesloten. De Europese Raad van oktober heeft zich voorts uitgesproken voor de opneming van vrijwaringsclausules in de toekomstige toetredingsverdragen.

Wat de niet-kandidaat-landen uit de regio van de Balkan betreft, zijn associatie- en stabilisatieovereenkomsten, die een belangrijk onderdeel justitie en binnenlandse zaken omvatten, ondertekend met Kroatië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. De Raad heeft een onderhandelingsmandaat verleend voor Albanië en er worden verkennende besprekingen gevoerd met de Federale Republiek Joegoslavië.

Ook de samenwerking met de Verenigde Staten neemt een prioritaire plaats in op de agenda van de Unie. Sinds het door de Raad in april verleende mandaat wordt op grond van de artikelen 24 en 38 van het VEU onderhandeld over een overeenkomst op het gebied van de justitiële samenwerking op strafrechtelijk gebied.

Wat de niet-kandidaat-landen voor toetreding betreft, heeft de Commissie zich beijverd om de met justitie en met binnenlandse zaken samenhangende thema's in haar programma's voor samenwerking met derde landen op te nemen. Er is een aanzienlijke hoeveelheid steun geprogrammeerd, hoofdzakelijk voor de periode 2002-2004, om de derde landen - in de eerste plaats de Middellandse-Zeegebieden (b.v. MEDA), de Balkan, Oost-Europa en Centraal Azië - rechtstreeks bij hun inspanningen te steunen.

2. Een gemeenschappelijk Europees asiel- en migratiebeleid

Prioriteiten van Tampere:

De afzonderlijke, maar onderling nauw verbonden vraagstukken van asiel en migratie vereisen dat een gemeenschappelijk EU-beleid wordt uitgewerkt. De Europese Raad heeft formeel herinnerd aan deze noodzaak en heeft de termijnen vastgesteld voor de goedkeuring van de wetgevingsinstrumenten [1].

[1] PB L 161 van 19.6.2001: Beschikking tot vaststelling van een actieprogramma voor administratieve samenwerking op het gebied van buitengrenzen, visa, asiel en immigratie (ARGO-programma).

2.1. Partnerschap met de landen van herkomst

De Europese Unie heeft behoefte aan een alomvattende aanpak van migratie, waarbij aandacht wordt besteed aan de politieke, mensenrechten- en ontwikkelingsvraagstukken in de landen en regio's van herkomst en doorreis. Beslissend voor het welslagen van dit beleid en voor het bevorderen van de gezamenlijke ontwikkeling zal ook het partnerschap met de betrokken derde landen zijn.

Sedert de Europese Raad van Tampere werden de thema's in verband met justitie en binnenlandse zaken op specifieke wijze opgenomen in de samenwerkingsprogramma's met derde landen (zie bijvoorbeeld de door de Commissie goedgekeurde documenten inzake nationale en regionale strategie).

Doelstelling: Evaluatie van de landen en regio's van herkomst en doorreis teneinde een land of regiospecifieke geïntegreerde aanpak te formuleren.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.2. Een gemeenschappelijk Europees asielstelsel

Het is de bedoeling toe te zien op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève en zo te garanderen dat niemand wordt teruggestuurd naar het land van vervolging, d.w.z. dat het beginsel van non-refoulement wordt gehandhaafd.

Op termijn moet dit leiden tot de vaststelling van een gemeenschappelijke asielprocedure en van een uniforme status voor personen die asiel hebben gekregen, welke in de hele Unie geldig is.

Secundaire bewegingen van asielzoekers tussen lidstaten moeten worden beperkt.

Op basis van de solidariteit tussen de lidstaten zal actief gezocht worden naar overeenstemming over een regeling voor tijdelijke bescherming van ontheemden.

Doel: Het bepalen van de Staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.3. Eerlijke behandeling van derdelanders

De voorwaarden voor toelating en verblijf van derdelanders, gebaseerd op een gezamenlijke evaluatie van de economische en demografische ontwikkelingen in de Unie alsook op de situatie in de landen van herkomst, zullen op elkaar worden afgestemd.

Het integratiebeleid moet erop gericht zijn aan derdelanders die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven (in bijzonder bij langdurig verblijf), rechten toe te kennen en verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die van de EU-burgers. Het moet tevens de non-discriminatie en de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat verder ontwikkelen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.4. Beheer van migratiestromen

Alle fasen van de migratiestromen moeten, in nauwe samenwerking met de landen van herkomst en doorreis, doeltreffender worden beheerd. De Europese Raad van Laken heeft herinnerd aan het belang van de integratie van het beleid op het gebied van de migratiestromen in het extern beleid van de Europese Unie, de intensivering van de bestrijding van de clandestiene immigratie, door de daarbij betrokken criminele netwerken te ontmantelen en tegelijkertijd de rechten van de slachtoffers te garanderen, en heeft gevraagd dat een actieplan wordt ontwikkeld dat gebaseerd is op de mededeling van de Commissie inzake illegale immigratie en mensenhandel. De Europese Raad van Sevilla heeft deze richtsnoeren bevestigd en gevraagd dat bij het nemen van maatregelen een goede balans tot stand wordt gebracht tussen een beleid van integratie van legaal gevestigde immigranten en een asielbeleid dat in overeenstemming is met de internationale verdragen, zoals met name het Verdrag van Genève van 1951. Bovendien moeten die maatregelen bijdragen tot een krachtige aanpak van illegale immigratie en mensenhandel. De Raad heeft de Commissie ook gevraagd een verslag in te dienen over de doeltreffendheid van de financiële middelen die op Gemeenschapsniveau beschikbaar zijn wat betreft de repatriëring van immigranten en uitgeprocedeerde asielzoekers, het beheer van de buitengrenzen en projecten inzake asiel en migratie in derde landen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Een ware Europese rechtsruimte

Prioriteiten van Tampere:

Het is de bedoeling dat de burgers in de gehele Unie eenzelfde beeld krijgen van justitie. Justitie moet worden beschouwd als een middel om het dagelijkse leven van de burgers te vergemakkelijken en om degenen die de vrijheid en de veiligheid van de individuen en de maatschappij in gevaar brengen, voor het gerecht te brengen. Dit impliceert zowel een betere toegang tot de rechter als volledige justitiële samenwerking tussen de lidstaten.

Op de top van Tampere is aangedrongen op concrete maatregelen met het oog op een betere toegang tot de rechter in Europa en op organisatorische voorzieningen ter bescherming van de rechten van de slachtoffers. Voorts is verzocht systemen te ontwikkelen voor wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen.

3.1. Een betere toegang tot de rechter in Europa

Een ware rechtsruimte moet garanderen dat burgers en bedrijven in alle lidstaten even gemakkelijk als in hun eigen land toegang kunnen hebben tot de rechter en de autoriteiten en niet door de complexiteit van de juridische en administratieve stelsels van de lidstaten worden verhinderd of ontmoedigd om hun rechten te doen gelden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2. Wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen

Een ware Europese rechtsruimte dient rechtszekerheid te verstrekken aan personen en economische subjecten. Dit betekent dat rechterlijke beslissingen en vonnissen in de gehele Unie in acht moeten worden genomen en uitgevoerd.

Een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen zouden de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu ten goede komen en zal, zoals de Europese Raad van Laken heeft bevestigd, het mogelijk maken "de moeilijkheden te overwinnen die voortvloeien uit de verschillen tussen de rechtsstelsels". Het is de bedoeling dat het beginsel van wederzijdse erkenning in zowel burgerlijke als strafzaken de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie wordt.

Op burgerrechtelijk gebied:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3. Grotere convergentie inzake burgerlijk recht

Met het oog op een vlottere justitiële samenwerking en een betere toegang tot de rechter dient een grotere overeenstemming en convergentie tussen de verschillende rechtsstelsels te worden tot stand gebracht.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4. Criminaliteitsbestrijding op het niveau van de Unie

Prioriteiten van Tampere en strategie van de EU ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit voor het begin van het nieuwe millennium:

De Europese Raad van Tampere heeft erop aangedrongen op het niveau van de Unie een evenwichtige ontwikkeling van maatregelen te bewerkstelligen ter bestrijding van alle vormen van criminaliteit, met inbegrip van de ernstige vormen van georganiseerde en transnationale criminaliteit, waarbij tegelijkertijd de vrijheid en de wettelijke rechten van personen en economische subjecten worden beschermd. In deze context wordt speciale aandacht gevraagd voor de "Strategie van de Europese Unie voor het begin van het nieuwe millennium" inzake preventie van en controle op georganiseerde misdaad. Een aantal aanvullende acties, die verder gaan dan de conclusies van Tampere en waartoe werd opgeroepen in de aanbevelingen van deze strategie, zijn in dit hoofdstuk opgenomen.

4.1. Criminaliteitspreventie op het niveau van de Unie

Een doeltreffend beleid op het gebied van de bestrijding van alle vormen van criminaliteit, al dan niet georganiseerd, moet ook preventieve maatregelen van multidisciplinaire aard omvatten.

Criminaliteitspreventie moet een onderdeel worden van de maatregelen en programma's ter bestrijding van criminaliteit op het niveau van de Unie en van de lidstaten.

De samenwerking tussen nationale criminaliteitspreventieorganisaties moet worden aangemoedigd en er moeten bepaalde prioritaire gebieden worden vastgesteld.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.2. Intensievere samenwerking bij de bestrijding van de criminaliteit

In een ware rechtsruimte mogen misdadigers niet de gelegenheid krijgen om voordeel te halen uit de verschillen in de rechtsstelsels van de lidstaten. De Europese Raad van Laken heeft, in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap, nota genomen van de goedkeuring van het Groenboek inzake de instelling van een Europese officier van justitie en heeft de Raad verzocht dit zo spoedig mogelijk te onderzoeken.

De voor de toepassing van de wetgeving verantwoordelijke autoriteiten dienen intensiever samen te werken om de burgers een hoog niveau van bescherming te bieden. Hiertoe moet bij onderzoeken inzake grensoverschrijdende criminaliteit optimaal profijt worden getrokken uit de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten.

In het Verdrag van Amsterdam is door de uitbreiding van de bevoegdheden van Europol erkend dat dit orgaan een essentiële en centrale rol moet spelen bij de vergemakkelijking van de Europese samenwerking op het gebied van preventie en bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.3. Bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

Wat het nationaal strafrecht betreft, dienen de inspanningen om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en sancties in een eerste fase vooral gericht te zijn op een beperkt aantal sectoren van bijzonder belang. Er moet een akkoord worden bereikt over gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en sancties met betrekking tot ernstige vormen van georganiseerde en grensoverschrijdende criminaliteit teneinde de vrijheid en de wettelijke rechten van personen en economische subjecten te beschermen. Voorts heeft de Raad zich in zijn vergadering van 27-28 september 2001 ertoe verbonden onverwijld verder te gaan met de uitwerking van de algemene methodologie op het gebied van de harmonisatie van straffen en heeft hij op 25-26 april 2002 conclusies goedgekeurd over de manier waarop een dergelijke harmonisatie moet worden verwezenlijkt. De Commissie overweegt in dit verband een mededeling op te stellen over de harmonisatie van de straffen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.4. Speciaal optreden tegen het witwassen van geld

Het witwassen van geld is nauw verweven met de georganiseerde criminaliteit. Om die reden moeten maatregelen worden genomen om het witwassen uit te roeien, waar het zich ook voordoet, teneinde ervoor te zorgen dat concrete maatregelen worden genomen om opbrengsten van misdrijven op te sporen, te bevriezen, in beslag te nemen en te confisqueren. De buitengewone Europese Raad van 21 september 2001 heeft tevens gewezen op het belang van de bestrijding van de financiering van het terrorisme en vraagt dat hierover vóór eind juni 2002 een verslag wordt opgesteld.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5. Aangelegenheden op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, tenuitvoerlegging van art. 62 VEG en omzetting van het Schengenacquis

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6. Burgerschap van de Unie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7. Samenwerking ter bestrijding van drugs

Prioriteiten van het drugsbestrijdingsbeleid van de Europese Unie:

Het drugsprobleem, dat een collectieve en individuele bedreiging vormt, dient op een globale, multidisciplinaire en geïntegreerde manier te worden aangepakt. De tussentijdse evaluatie van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004) is in november 2002 door de Raad goedgekeurd. De evaluatie aan het eind zal worden uitgevoerd met de hulp van het Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving (EWDD) en Europol.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

8. Krachtdadiger extern optreden

Prioriteiten van de Europese Raden van Tampere en Feira:

De Europese Unie onderstreept dat alle bevoegdheden en instrumenten die ter beschikking van de Unie staan, met name in de externe betrekkingen, op een geïntegreerde en consequente manier moeten worden gebruikt om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen. Aangelegenheden op het gebied van justitie en binnenlandse zaken moeten geïntegreerd worden in de bepaling en de uitvoering van het beleid en de activiteiten van de Unie op andere gebieden.

Wat betreft de landen die geen kandidaat zijn voor toetreding, heeft de Commissie getracht de thema's in verband met justitie en binnenlandse zaken specifiek (en volgens een meerjarenprogrammering) in haar programma's voor samenwerking met derde landen te integreren.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

9. Andere lopende initiatieven

>RUIMTE VOOR DE TABEL>