Speciaal verslag nr. 1/2002 over macrofinanciële bijstand (MFB) aan derde landen en structurele aanpassingsfaciliteiten (SAF) in de mediterrane landen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Speciaal verslag nr. 1/2002

over macrofinanciële bijstand (MFB) aan derde landen en structurele aanpassingsfaciliteiten (SAF) in de mediterrane landen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2002/C 121/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

AFKORTINGEN

ACS-landen Landen in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan

BNP Bruto nationaal product

BTW Belasting over de toegevoegde waarde

BWI Bretton Woods-instellingen (het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank)

DG Directoraat-generaal

DG ECFIN Directoraat-generaal Economische en financiële zaken

DG RELEX Directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen

Raad ECOFIN Raad Economische en Financiële Zaken

EOF Europees Ontwikkelingsfonds

EU Europese Unie

FYROM Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

IMF Internationaal Monetair Fonds

MFB Macrofinanciële bijstand

PB Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen

SAF Structurele aanpassingsfaciliteit(en)

UNMIK Missie van de Verenigde Naties in Kosovo

SAMENVATTING

Het programma in vogelvlucht

I. De EU helpt derde landen niet alleen via specifieke programma's en projectbijstand, maar ook door in het algemeen de economische overgang en structurele hervorming op macro-economisch niveau te ondersteunen. Verleend aan derde landen zoals de kandidaat-lidstaten, de westelijke Balkan en de nieuwe onafhankelijke staten(1) heet deze bijstand MFB en verleend aan de mediterrane (MEDA) derde landen SAF(2).

Regelgeving en rechtsgrond

II. Omdat er geen kaderverordening bestaat, zijn de MFB-acties gebaseerd op afzonderlijke besluiten van de Raad. MFB wordt hoofdzakelijk in de vorm van leningen verstrekt. Het wordt als een uitzonderlijk instrument beschouwd en beheerd door DG ECFIN. De rechtsgrond voor de SAF-acties is de MEDA-verordening van 1996. SAF wordt in de vorm van subsidies verleend, wordt niet als uitzonderlijk instrument beschouwd en werd door DG RELEX beheerd tot 2001, toen EuropeAid het beheer van SAF overnam (zie de paragrafen 1 tot en met 5).

Opzet van de structurele aanpassingsfaciliteiten

III. Wat SAF betreft, houdt de Commissie geen documentatie bij over de grondslag van de besluiten betreffende het totaalbedrag van het programma of over de timing en het bedrag van de tranches. Bijgevolg is de redenering achter deze besluiten niet duidelijk. Doorgaans is het steunbedrag niet gebaseerd op de specifieke kosten van het eraan gekoppelde hervormingsprogramma (zie paragraaf 20). De voorwaarden in de programma's hebben voornamelijk betrekking op de opstelling van wetgeving, actieplannen, enz., dus meer op intenties dan op resultaten. Over het algemeen wordt in de financieringsovereenkomsten niet duidelijk aangegeven welke voorwaarden overeenstemmen met die van de BWI(3) en welke alleen door de Commissie worden gesteld. Veel van de specifieke voorwaarden houden verband met de sociale sector. Deskundigen op het gebied van structurele aanpassing zouden echter wel eens een totaalbeeld van de sociale sectoren kunnen missen, en technisch experts worden niet stelselmatig geraadpleegd (zie de paragrafen 23 tot en met 27).

Opzet van MFB

IV. MFB van de EU voldoet niet altijd aan de vijf beginselen(4) die de Raad ECOFIN in 1995 heeft vastgelegd voor het verlenen van MFB aan derde landen. Zo wordt de bijstand soms regelmatig en doorlopend in plaats van bij uitzondering verleend. Aan de politieke voorwaarden vooraf(5) wordt niet altijd voldaan. Tot dusver is MFB hoofdzakelijk als economisch instrument ontwikkeld (zie de paragrafen 34 en 35). Uit een onderzoek van de complementariteit tussen MFB van de EU en andere bijstand van de EU zijn problemen met de coördinatie binnen de Commissie gebleken (zie de paragrafen 36 tot en met 41). Hoewel het beginsel van het stellen van voorwaarden met betrekking tot politieke en economische hervormingen altijd in acht wordt genomen, behelzen veel voorwaarden geen duidelijke en meetbare prestatiecriteria en is de naleving niet gemakkelijk te verifiëren. Verder werd het met het beginsel van macro-economische conditionaliteit niet zo nauw genomen wanneer bij een betalingsbesluit rekening werd gehouden met urgenties en politieke knelpunten (zie de paragrafen 42 tot en met 45).

Beoordeling van de begrotings- en boekhoudprocessen van partnerlanden

V. Bij maatregelen ter ondersteuning van de begroting, hetzij met leningen, hetzij met subsidies, is het van belang dat de begrotings- en boekhoudprocedures van het land betrouwbaar zijn, daar het geld rechtstreeks in het begrotingssysteem van het land wordt opgenomen en de besteding ervan niet kan worden onderscheiden van de rest van de begrotingsuitvoering. De Commissie heeft geen specifieke beoordelingen opgemaakt van de betrouwbaarheid van deze processen in de landen waaraan zij steun heeft verleend (zie de paragrafen 47 tot en met 50).

Toezicht

VI. Bij de eenheden van de Commissie die met toezicht zijn belast, zijn er geen taakomschrijvingen, interne voorschriften en specifieke instrumenten voorhanden waarin vastligt hoe zal worden nagegaan of het hervormingsbeleid in de begunstigde landen voldoet en of de specifieke voorwaarden zijn vervuld. De Commissie ziet in nauw overleg met het IMF en de Wereldbank op haar bijstandsverlening toe en verlaat zich veelal op werkzaamheden van deze financiële instellingen. In de praktijk verlangt de Commissie niet dat aan alle voorwaarden is voldaan, voordat het land een gunstige beoordeling van zijn vorderingen kan krijgen en de middelen kunnen worden uitgekeerd. Het besluit om tot betaling over te gaan, kan worden beïnvloed door vele andere factoren en de Commissie zou haar besluit duidelijk moeten motiveren (zie de paragrafen 51 tot en met 60).

Verslaglegging en evaluatie

VII. Het jaarverslag over MFB is uitvoerig, maar in de uitleg over de macro-economische resultaten en structurele hervormingen worden geen (causale) verbanden met de bijstand gelegd. Het ontbreken van evaluaties (MFB) of de beperkte reikwijdte ervan (SAF) betekent dat de Commissie nog niet volledig uitvoering heeft gegeven aan haar algemene beleid voor de evaluatie van de communautaire uitgavenprogramma's (zie de paragrafen 61 tot en met 65).

Conclusies en aanbevelingen

VIII. De instrumenten hebben de algemene hervormingsprocessen voor economische overgang en structurele aanpassing stellig aangezwengeld, maar zijn sterk voor verbetering vatbaar. De volgende aanbevelingen worden gedaan (zie de paragrafen 66 tot en met 78):

- Duidelijker moet worden vastgesteld welke meerwaarde de acties van de EU opleveren in vergelijking met die van de Wereldbank en het IMF.

- Overwogen moet worden enerzijds het MFB-beleid voor de kandidaat-lidstaten, de westelijke Balkan en de nieuwe onafhankelijke staten en anderzijds het SAF-beleid voor de mediterrane derde landen meer te harmoniseren, zodat landen die in soortgelijke situaties verkeren, dezelfde soort behandeling krijgen. Er zou ook lering moeten worden getrokken uit de ervaring die in de ACS-landen is opgedaan.

- De Commissie moet haar besluitvorming voor de diverse fasen van het beheer van de macro-economische bijstand doorzichtiger maken, met name wat betreft de voorwaarden en criteria voor de inhoud van de financieringsovereenkomst en voor de uitbetaling van de tranches.

- Wanneer de Commissie vrijstelling van voorwaarden verleent, moet zij haar motivering documenteren.

- Het toezicht van de Commissie op de kwaliteit van het financieel beheer in de begunstigde landen moet aanzienlijk worden verbeterd, met inschakeling van alle betrokken DG's.

- Er moet meer prioriteit worden verleend aan het verrichten van evaluaties.

INLEIDING

1. De EU helpt derde landen niet alleen via specifieke programma's en projectbijstand, maar ook door in het algemeen de economische overgang en structurele hervormingen op macro-economisch niveau te ondersteunen. Verleend aan derde landen zoals de kandidaat-lidstaten, de westelijke Balkan en de nieuwe onafhankelijke staten heet deze bijstand MFB en verleend aan de mediterrane (MEDA) derde landen SAF.

2. Het instrument MFB werd oorspronkelijk ingevoerd voor intracommunautaire ondersteuning van betalingsbalansen. Sedert 1990 is MFB uitgebreid naar derde landen ter ondersteuning van hun inspanningen voor politieke en economische hervorming. De Raad stelt op voorstel van de Commissie en na raadpleging van zijn Economisch en Financieel Comité en het Europees Parlement MFB-acties vast (zie paragraaf 28). De Commissie (DG ECFIN) verleent deze bijstand in overleg met het Economisch en Financieel Comité van de Raad.

3. Sinds het midden van de jaren tachtig hebben vele landen uit het zuiden en oosten van het Middellandse-Zeegebied in overleg met de BWI hervormingen voor structurele aanpassing doorgevoerd. Deze hervormingen waren toegespitst op vermindering van de tekorten op de begroting en de betalingsbalans. Naarmate de macro-economische situatie in de meeste mediterrane partnerlanden verbeterde, werden de doelstellingen inzake macro-economische stabilisatie minder belangrijk en zijn de programma's meer op structurele hervormingen gericht. De Commissie heeft deze hervormingen ondersteund door SAF te bieden.

4. De instrumenten vertonen zekere gelijkenissen. Voor beide geldt dat de middelen in de regel in tranches aan de centrale bank van het begunstigde land worden uitbetaald om de betalingsbalans te ondersteunen of de begroting te helpen financieren. De bijstand wordt niet aan bepaalde uitgavencategorieën toegewezen. Aan de uitbetaling ervan worden geen specifieke boekhoudkundige vereisten verbonden. De bijstand wordt doorgaans vrijgegeven in opeenvolgende tranches en deze worden pas uitgekeerd als is voldaan aan overeengekomen criteria met betrekking tot macro-economische resultaten en structurele aanpassing, op basis van de programma's van de begunstigde landen.

5. De Rekenkamer constateerde drie grote verschillen in opzet en uitvoering tussen MFB voor derde landen en SAF voor mediterrane niet-lidstaten:

a) MFB wordt niet als een permanent, maar als een uitzonderlijk instrument beschouwd, terwijl SAF als een normaal en zelfs essentieel instrument wordt gezien. Bijgevolg bestaat er voor MFB geen kaderverordening(6), terwijl SAF onder de MEDA-verordening(7) valt;

b) terwijl SAF altijd in de vorm van subsidie wordt verleend, neemt MFB gewoonlijk de vorm van leningen aan en worden slechts in enkele bijzondere gevallen subsidies verstrekt;

c) MFB wordt hoofdzakelijk door DG ECFIN beheerd, terwijl bij SAF DG RELEX de leiding had. Vanaf 2001 heeft EuropeAid de verantwoordelijkheid voor het beheer van SAF overgenomen.

6. Wegens deze verschillen maakt de Rekenkamer waar nodig afzonderlijke controleopmerkingen over MFB en SAF. Voor het overige zijn de opmerkingen op beide van toepassing.

7. Aan de ACS-landen verstrekt de EU ook via het EOF bijstand voor structurele aanpassing. Tot voor kort geschiedde dit in de vorm van gericht aan te wenden begrotingssteun, die via zogeheten tegenwaardefondsen werd verleend. Over het gebruik van deze tegenwaardefondsen heeft de Rekenkamer onlangs een speciaal verslag uitgebracht(8).

FINANCIËLE EN BUDGETTAIRE BETEKENIS

SAF in de mediterrane landen

8. In totaal zijn er tussen 1992 en 2000 voor 955 miljoen EUR verplichtingen voor SAF aangegaan, waarvan 600 miljoen EUR voor rekening kwam van het MEDA-programma tussen 1996 en 2000(9) (zie de tabellen in bijlage I). De betalingen in het kader van het MEDA-programma beliepen tussen 1996 en 2000 470 miljoen EUR. Deze programma's kwamen vijf landen ten goede: Algerije, Jordanië, Marokko, Tunesië en Libanon. 34 % van alle middelen waarmee in het kader van het MEDA-programma verplichtingen voor deze landen zijn aangegaan, bestond uit SAF. Jordanië en Tunesië waren de grootste SAF-begunstigden in het kader van het MEDA-programma.

MFB voor derde landen

9. De uitbetalingen van MFB voor de jaren 1998, 1999 en 2000 beliepen 822 miljoen EUR, waarvan 704 miljoen (85,6 %) werd verstrekt in de vorm van leningen en 118 miljoen (14,4 %) in de vorm van subsidies (zie bijlage II). De betalingen gingen in deze periode naar negen landen/provincies: Bulgarije en Roemenië (kandidaat-lidstaten), Bosnië-Herzegovina, de FYROM, Montenegro en Kosovo (westelijke Balkan) en Armenië, Georgië en Oekraïne (nieuwe onafhankelijke staten). Voor Tadzjikistan, Moldavië en Albanië werden er in 1998-2000 besluiten genomen, maar geen betalingen verricht.

10. Voor MFB aan derde landen in de vorm van subsidies bestaan er specifieke begrotingsonderdelen in de algemene begroting van de EU(10). Bij leningen is het effect op de algemene begroting(11) beperkt tot bijdragen aan een Garantiefonds(12). Dit fonds wordt aangesproken wanneer de debiteur in gebreke blijft (zie paragraaf 46).

DE CONTROLE VAN DE REKENKAMER

11. De controle had voornamelijk ten doel, het volgende te beoordelen:

a) de idee achter de opzet van de instrumenten;

b) de kwaliteit van de procedures van de Commissie voor goedkeuring en toezicht;

c) of de Commissie zich naar behoren van haar rapportagetaak heeft gekweten en uitvoerige evaluaties heeft verricht.

12. Wat MFB betreft onderzocht de Rekenkamer alle 23 uitbetalingen voor 1998-2000, met inbegrip van de desbetreffende besluiten (zie bijlage II). Aan Bulgarije, dat het grootste bedrag aan leningen ontvangt, werd een controlebezoek gebracht. De Rekenkamer bezocht naar aanleiding van een controle van het Europees Bureau voor Wederopbouw ook UNMIK.

13. Voor SAF bestonden de werkzaamheden uit controles aan de hand van stukken in Brussel van de zes programma's met betrekking tot Libanon, Jordanië en Tunesië over de periode 1996-2000(13), waarmee in totaal 450 miljoen EUR aan verplichtingen was gemoeid (zie bijlage I). Verder werd voor de programma's in Jordanië en Tunesië een grondiger controle verricht, waarbij de delegatie en de vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten werden bezocht.

14. Ook bij de Wereldbank en het IMF werd over de implementatie van MFB en SAF informatie ingewonnen.

OPZET VAN DE PROGRAMMA'S

SAF in de mediterrane landen

Achtergrond

15. Oorspronkelijk werden de SAF-programma's geregeld in het vierde protocol(14). Deze communautaire steun bestond hoofdzakelijk uit programma's ter ondersteuning van de invoer, waarbij de tegenwaarde in nationale munt van de steun in deviezen (de zogeheten tegenwaardefondsen) in overleg met de Commissie aan welbepaalde posten of activiteiten uit de begroting van de staat werd besteed. De programma's voor structurele aanpassing in mediterrane derde landen heeft de Rekenkamer in 1994 onderzocht(15).

16. Bij een resolutie van de Raad van juni 1995(16) werd het beheer van het instrument voor structurele aanpassing flexibeler gemaakt. Zo ontstond de mogelijkheid van rechtstreekse begrotingssteun voor landen met een convertibele valuta en van een minder strikte oormerking van de tegenwaardefondsen wanneer de controle-instrumenten en de programmering en uitvoering van de begroting doeltreffender waren geworden. Daar de macro-economische situatie in de meeste mediterrane partnerlanden is verbeterd, werden de doelstellingen inzake macro-economische stabilisatie minder belangrijk en zijn de programma's meer op structurele hervormingen gericht.

Regelgeving

17. Na de verklaring van Barcelona van 1995(17) had de financiële samenwerking van de EU met de mediterrane regio voornamelijk het economische overgangsproces en de invoering van een zone voor vrijhandel tussen de EU en haar mediterrane partners(18) en tussen deze partners onderling ten doel. Het voornaamste financiële instrument van de EU voor de uitvoering van dit Europees-mediterrane partnerschap is het MEDA-programma. Tot rechtsgrond strekt de MEDA-verordening van 1996. Deze voorziet in structureleaanpassingssteun in de vorm van rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming.

18. Volgens de MEDA-verordening moeten acties ter ondersteuning van structurele aanpassing voldoen aan de volgende subsidiabiliteitscriteria:

a) het betrokken land dient een door de BWI goedgekeurd hervormingsprogramma te ondernemen of als soortgelijk erkende programma's uit te voeren in samenwerking met deze instellingen;

b) er wordt rekening gehouden met de economische situatie van het land, in het bijzonder met de hoogte van de schulden en de lasten van de schuldendienst, de situatie van de betalingsbalans en de beschikbaarheid van deviezen, de begrotingssituatie, de monetaire situatie, het BNP per inwoner en de werkloosheid.

19. De Commissie heeft niet voorzien in aangepaste opleiding voor het personeel dat de inachtneming van deze criteria en het effect ervan op de opzet van het programma moet evalueren. Dit leidt wegens de grote organisatorische veranderingen die de laatste jaren bij de Commissie hebben plaatsgevonden, tot ernstige risico's, temeer daar de verantwoordelijkheid voor de implementatie van SAF in 2001 van DG RELEX aan EuropeAid werd overgedragen. De Rekenkamer constateert echter dat er bij de Commissie thans een procedurehandleiding in voorbereiding is.

Grondslag van de financieringsovereenkomsten

20. De bedragen die als SAF aan de begunstigde landen worden toegekend, resulteren uit vele factoren en overwegingen, zoals de specifieke behoeften van het betrokken land, de in de EU-begroting uitgetrokken bedragen en het vermogen van het land om hervormingen uit te voeren. De Commissie houdt echter geen documentatie bij over de grondslag van de besluiten betreffende het totaalbedrag van het programma of over de timing en het bedrag van de tranches. Bijgevolg is de redenering achter deze besluiten niet duidelijk. Ook wordt het bedrag van de steun niet gemotiveerd door het aan de sociale of andere kosten van het hervormingsprogramma te relateren. In dit opzicht werd met het sectorale programma "Tunisia Santé" enige vooruitgang geboekt. Het financieringsvoorstel daarvoor(19) bevat een bijlage waarin de kosten van de hervorming geëvalueerd, maar toch weer niet aan het bedrag van het programma gerelateerd worden.

21. Hoewel de aanpassingen of hervormingen in het kader van SAF doorgaans niet voor de korte termijn zijn bedoeld, zijn de SAF-acties tot dusver als eenmalig gepland en goedgekeurd, zonder verbintenis op lange termijn voor continuïteit in de programmering.

Conditionaliteit

22. Voor SAF geldt het beginsel van conditionaliteit, hetgeen betekent dat er slechts mag worden uitbetaald mits aan de onderling overeengekomen criteria is voldaan.

23. De voorwaarden in de programma's zijn tot dusverre toegespitst op de vaststelling van wetgeving, actieplannen, begrotingen, enz., dus meer op intenties dan op concrete resultaten. Zo is er geen follow-up van de vraag of de wetgeving werkelijk is vastgesteld en de hervormingen uiteindelijk zijn uitgevoerd. SAF I in Jordanië bevatte bijvoorbeeld de voorwaarde dat de regering een mededingingswet zou uitvaardigen. De regering nam de wet wel aan, maar het parlement stelde hem niet vast. In Libanon waren twee voorwaarden voor de uitkering van de tweede tranche geformuleerd als bepaalde doelstellingen die in de begrotingswet voor 2000(20) moesten worden opgenomen. Dit houdt in dat de Commissie ook na de betaling stelselmatig moet toezien op de vervulling van de voorwaarden, daar zij er rekening mee moet houden wanneer zij nieuwe programma's opzet. Gezien de personele middelen die de Commissie thans voor het beheer van SAF inzet, is dit moeilijk, temeer daar het toezicht grotendeels gericht is op de vervulling van de voorwaarden vóór de uitkering (zie paragraaf 53).

24. In Libanon besloot de Commissie haar financieringsprogramma uit te voeren, terwijl de Wereldbank het hare wegens de destijds alarmerende macro-economische situatie van het land opschortte. Daar het financieringsprogramma van de Wereldbank was weggevallen en de Commissie dus niet meer op het daarvoor verrichte evaluatiewerk kon steunen, werd in een laat stadium de voorwaarde toegevoegd dat "voor de uitkering van de eerste tranche rekening zou worden gehouden met het onderzoek van het verslag van de IMF-medewerkers over het overleg krachtens artikel IV in 2000"(21). Toen de eerste uitbetaling werd voorbereid, was er nog geen IMF-verslag beschikbaar. De betaling werd uiteindelijk gedaan na een briefwisseling tussen de Commissie en het IMF. Hoewel het IMF een tamelijk gevarieerd beeld van de macro-economische situatie in Libanon schetste, besloot de Commissie door te gaan met betalen, daar zij van mening was dat de voorwaarden voor de eerste tranche, zoals bepaald in de financieringsovereenkomst, genoegzaam vervuld waren.

25. In bijlage II van de MEDA-verordening wordt aan het verlenen van SAF-steun de voorwaarde verbonden dat het betrokken land een door de BWI goedgekeurd hervormingsprogramma onderneemt of in samenwerking met deze instellingen een als soortgelijk erkend programma uitvoert. Doorgaans wordt in de financieringsovereenkomsten niet duidelijk aangegeven welke voorwaarden overeenstemmen met die van de BWI en welke slechts door de Commissie worden gesteld.

26. De Commissie heeft in een algemene SAF specifieke sectorale voorwaarden ingevoerd, meestal met betrekking tot de sociale sector. Zo bevatte SAF II voor Tunesië voorwaarden met betrekking tot de vermindering van de staatsbemoeienis en het macro-economische kader en voorwaarden in verband met hervormingen in het lager en hoger onderwijs. SAF I voor Jordanië bevatte voorwaarden op het gebied van bevolkingspolitiek en geboorteplanning. De doeltreffendheid van de specifieke sectorale voorwaarden is echter niet verzekerd, daar de technische experts van de Commissie bij de voorbereiding en beoordeling van de voorwaarden voor de sociale sector niet stelselmatig worden geraadpleegd en deskundigen in structurele aanpassing wellicht geen totaalbeeld van de sociale sectoren zullen hebben.

27. In SAF I voor Jordanië en Tunesië werden sommige voorwaarden voor de tweede tranche opengelaten ten tijde van de ondertekening van de financieringsovereenkomst. Nu kan het wel moeilijk zijn om bij de onderhandelingen over een SAF reeds te voorzien aan welke voorwaarden vóór de tweede tranche zal moeten worden voldaan, want de omstandigheden kunnen veranderen, maar voorwaarden openlaten leidt tot onzekerheid over de vraag hoeveel onderhandelingsruimte er overblijft. Een contract zoals een financieringsovereenkomst zou dergelijke leemten niet mogen vertonen en ten minste uitsluitsel moeten geven over de criteria en procedures voor de voorwaarden waarover in een later stadium zal worden onderhandeld.

MFB aan derde landen

Regelgeving

28. De rechtsgrond voor MFB aan derde landen bestaat tot dusverre uit afzonderlijke besluiten van de Raad krachtens artikel 308 (voorheen artikel 235) van het EG-Verdrag(22). Er bestaat geen kaderverordening waarin de algehele strategie en doelstellingen zijn vastgelegd, omdat MFB niet als een permanent maar als een uitzonderlijk instrument werd beschouwd. De Raad ECOFIN(23) kwam in 1995 echter met vijf beginselen voor het MFB-beleid. De Commissie vermeldde in haar verslag 2000 over de verlening van MFB(24) dat de communautaire acties nog steeds voortbouwen op deze beginselen, namelijk

a) uitzonderlijk karakter,

b) politieke voorwaarden vooraf,

c) complementariteit,

d) conditionaliteit,

e) financiële discipline.

29. De inachtneming van deze beginselen wordt geanalyseerd in de paragrafen 30 tot en met 46.

Uitzonderlijk karakter

30. Het eerste overeengekomen beginsel is dat MFB aan derde landen uitzonderlijk van aard dient te blijven, daar de Gemeenschap geen internationale financiële instelling is zoals de Wereldbank of het IMF, die als voornaamste instellingen gelden die een dergelijke financiering verlenen. Op voorstel van de Commissie heeft de Raad tien besluiten genomen die gedurende de drie onderzochte jaren, 1998 tot en met 2000, werden uitgevoerd. De Commissie heeft het Economisch en Financieel Comité telkens een informatienota toegezonden met een toelichting en een financiële verantwoording. In deze voorbereidende documenten wordt niet altijd duidelijk aangegeven waarom er volgens de Commissie sprake is van een uitzonderlijk karakter en ook niet of de bijdrage van de EU een meerwaarde oplevert in vergelijking met die van de internationale financiële instellingen. Zo komt niet uit de verf of de EU dezelfde doelstellingen als de Wereldbank en het IMF nastreeft of ook nog andere doelstellingen heeft die in haar eigen straatje passen.

31. Het aantal landen/provincies die voor uitzonderlijke bijstand in aanmerking worden genomen (19 eind 2000), neemt gestaag toe. Het begrip "uitzonderlijk karakter" heeft de laatste jaren een ontwikkeling doorgemaakt, met name wat betreft de voor Armenië, Georgië en Tadzjikistan verleende MFB, die als "zeer uitzonderlijk" wordt aangemerkt. In deze bijstand wordt ter aanvulling van de gebruikelijke leningen een subsidie opgenomen. De subsidie wordt beschikbaar gesteld voorzover de nettoschulden van de begunstigde landen bij de Commissie met ten minste eenzelfde bedrag worden afgebouwd(25).

32. MFB aan Kosovo en Montenegro is in een ander opzicht uitzonderlijk: daar dit geen soevereine staten zijn, komen zij niet in aanmerking voor de gangbare IMF- of Wereldbankprogramma's.

33. In een aantal gevallen is MFB regelmatig en permanent in plaats van uitzonderlijk geworden. In november 1999 werd aan Bulgarije en Roemenië voor de vierde maal sinds 1991 bijstand toegezegd. Drie andere landen hebben reeds driemaal MFB ontvangen.

Politieke voorwaarden vooraf

34. Het tweede beginsel is dat MFB slechts mag worden verleend aan derde landen die reeds bepaalde politieke voorwaarden vervullen: nauwe politieke en economische banden met de EU, geografische nabijheid, volledige toepassing van de werkzame mechanismen van de democratie, zoals een parlementair meerpartijensysteem, de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten.

35. In de praktijk wordt er ook bijstand verleend aan derde landen waar deze politieke voorwaarden vooraf niet of slechts ten dele worden vervuld. Wat betreft geografische nabijheid kwamen Armenië, Georgië en Tadzjikistan volgens de Genval-criteria (zie voetnoot 4 op bladzijde 8) niet in aanmerking aangezien zij deze voorwaarde vooraf niet vervullen. Met betrekking tot de mensenrechten hebben de Raad en de Commissie in sommige begunstigde landen hun bezorgdheid geuit(26), met name wat betreft minderheden. Niettemin zou de dialoog met de betrokken landen over MFB een politieke hefboom kunnen worden ter verbetering van de mechanismen van de democratie en van de rechtsstaat en ter waarborging van de mensenrechten.

Complementariteit

36. Het derde overeengekomen beginsel is dat van de complementariteit tussen MFB van de EU en de bijstand van andere multilaterale of bilaterale donoren. Om een passende lastenverdeling te verzekeren, mag de bijstand van de EU maximaal 60 % (voor kandidaat-lidstaten) of één derde (overige landen) van de totale bilaterale steun bedragen(27). Het beginsel van de complementariteit heeft een tweede aspect: er moet ook naar complementariteit tussen de macrofinanciële bijstand van de EU en andere EU-bijstand worden gestreefd, hetgeen interne coördinatie vereist.

37. Er wordt doorgaans slechts MFB vrijgemaakt wanneer er naast de middelen die het IMF en de Wereldbank verstrekken, een grote externe financieringsbehoefte(28) resteert die tezamen met deze instellingen wordt vastgesteld. Daarom bestaat er gewoonlijk reeds in de planningsfase een nauwe coördinatie met het IMF en de Wereldbank. Er doken echter problemen op wanneer er tussen de planning van een actie en de uitvoering ervan veel tijd verstreek.

38. Wat betreft de vierde lening aan Bulgarije, waartoe in 1999 werd besloten (100 miljoen EUR), verstreek meer dan een jaar tussen de eerste raming van de resterende financieringsbehoefte en de daadwerkelijke uitbetaling die hierin moest voorzien. De oorspronkelijke berekening van de bijstand door de Commissie was gebaseerd op een raming van de financieringsbehoefte door het IMF in september 1998. De voor 1999 geraamde resterende financieringsbehoefte daalde echter sterk(29). Daarom waren de diensten van de Commissie van mening dat Bulgarije in 1999 geen uitkering hoefde te krijgen. Niettemin werd in december 1999 de eerste tranche van de lening betaald(30).

39. Wat betreft de betaling van de tweede tranche van de lening aan Bulgarije in september 2000 (60 miljoen EUR), wijst niets erop dat vóór het voorstel tot uitbetaling paragraaf 9 van het memorandum van overeenstemming tussen de Commissie en de Bulgaarse autoriteiten werd toegepast. Volgens deze paragraaf zou over het bedrag van de tweede tranche worden beslist na onderzoek door de Commissie van de resterende financieringsbehoefte van Bulgarije en zou tevens terdege rekening worden gehouden met de daadwerkelijke vrijmaking van financiële bijstand aan Bulgarije door andere bilaterale donoren. Daar een dergelijk onderzoek toen niet heeft plaatsgevonden, kon niet worden uitgemaakt of er resterende financieringsbehoeften voor 2000 bestonden en of de communautaire bijstand aan Bulgarije minder dan 60 % van de totale bilaterale steun in 1999 en 2000 vormde en dus binnen de limiet voor kandidaat-lidstaten bleef, die ten doel had een passende lastenverdeling te verzekeren.

40. Wat betreft de complementariteit en coördinatie tussen de macrofinanciële bijstand van de EU en andere EU-bijstand, werd de aanpak voor Kosovo niet altijd tussen de verschillende diensten van de Commissie geharmoniseerd. Het in Pristina gevestigde Europees Bureau voor Wederopbouw, dat verantwoordelijk was voor ongeveer 400 miljoen EUR aan verplichtingen in 2000, leverde kritiek op de doelmatigheid van UNMIK. UNMIK verstrekte de verslagen over de besteding van de door het Bureau beheerde EU-middelen niet, ondanks meerdere rappelbrieven, waaronder één van de Commissie in Brussel, waarin erop werd gewezen dat UNMIK de voortzetting van de betalingen in gevaar bracht. Tegelijkertijd besloot de met MFB belaste dienst van de Commissie de tweede tranche van de verplichting van 35 miljoen EUR voor de door UNMIK beheerde begroting van Kosovo snel uit te betalen (zie bijlage III, punt 1).

41. Voor Albanië besloot de Raad in april 1999 om maximaal 20 miljoen EUR aan MFB in de vorm van een lening toe te kennen. Ten tijde van de controle van de Rekenkamer (februari 2001) was er echter nog steeds niets betaald, omdat Albanië veel andere EU-bijstand genoot, hoofdzakelijk in de vorm van subsidies (nood-begrotingssteun voor kosten in verband met vluchtelingen in het kader van het voedselvoorzieningsprogramma). Omdat andere landen MFB in de vorm van subsidies ontvangen, zou Albanië geen genoegen meer nemen met leningen. Het lijkt aangewezen de leningsovereenkomst op te zeggen.

Conditionaliteit

42. Als vierde beginsel was macro-economische conditionaliteit overeengekomen. De bijstand wordt doorgaans vrijgegeven in opeenvolgende tranches en deze worden pas uitgekeerd als is voldaan aan overeengekomen criteria met betrekking tot macro-economische resultaten en structurele aanpassing, op basis van de programma's van de begunstigde landen, zoals overeengekomen in de stand-by-overeenkomsten met het IMF. De voorwaarden hebben ook betrekking op de vooruitgang bij het wederzijdse openstellen van de markt in het kader van het externe beleid van de Gemeenschap.

43. Een onderzoek van alle acties in de periode 1998-2000 heeft uitgewezen dat het beginsel van conditionaliteit gedurende de gehele periode in acht is genomen. Veel voorwaarden behelzen echter geen duidelijke en meetbare prestatiecriteria, maar zijn algemeen geformuleerd, zodat de naleving ervan niet gemakkelijk te verifiëren is (zo wordt van Kosovo verlangd, dat de juiste maatregelen worden getroffen om de nodige regelgeving te ontwikkelen voor de diverse prioritaire sectoren, en van de FYROM, dat de regering grote vooruitgang boekt bij het opzetten van een prestatiegericht systeem voor ambtenaren).

44. De reden waarom deze voorwaarden zijn gesteld, is niet altijd duidelijk, omdat er geen verband met de globale doelen wordt gelegd. Wat Roemenië betreft vertonen de voorwaarden een onsamenhangend beeld en wordt het belang ervan voor het toetredingsproces niet verduidelijkt.

45. Doorgaans wordt de bijstand betaald in twee of drie tranches. De meeste regelingen voorzien in een minimumtermijn van drie maanden tussen de eerste en de tweede tranche. Voor Montenegro werd deze minimumtermijn op slechts twee maanden gesteld. Een dergelijke planning wekt in het begunstigde land de verwachting dat het totaalbedrag van de bijstand snel zal worden uitgekeerd. Maar significante meetbare macro-economische vooruitgang wordt in de regel niet op zo korte termijn geboekt. Voor Montenegro werden de betalingen in januari 2001 (dat wil zeggen na vier en een halve maand) verricht, terwijl ook de uitkeringsvoorwaarden nog waren verlicht (zie bijlage III, punt 6).

Financiële discipline

46. Het vijfde beginsel dat door de Raad ECOFIN was overeengekomen, is naleving van de financiële discipline. Dit betekent dat de bedragen van de bijstand de jaarlijkse begrotingslimieten die in de financiële vooruitzichten van de Gemeenschap zijn vastgesteld, niet mogen overschrijden en moeten voldoen aan de voorschriften en overeengekomen bovengrenzen van het Garantiefonds voor externe maatregelen(31). De Rekenkamer controleert jaarlijks het mechanisme van het Garantiefonds(32). Zij heeft geen gevallen ontdekt waarin het beginsel van financiële discipline niet in acht werd genomen.

BEOORDELING VAN DE BEGROTINGS- EN BOEKHOUDPROCEDURES VAN DE PARTNERLANDEN

47. Wegens de fungibele aard van de als SAF verstrekte middelen heeft de Commissie deze beschikbaar gesteld als begrotingssteun zonder specifieke bestemming. Bijgevolg zijn alle bepalingen betreffende de accountantscontrole van uitgaven voor SAF uit de financieringsovereenkomsten verdwenen. Daarvoor is echter geen algemenere controle in de plaats gekomen. Bij maatregelen ter ondersteuning van de begroting, hetzij met leningen, hetzij met subsidies, is het van belang dat de begrotings- en boekhoudprocedures van het land betrouwbaar zijn, daar het geld rechtstreeks in het begrotingssysteem van het land wordt opgenomen en de besteding ervan niet kan worden onderscheiden van de rest van de begrotingsuitvoering. Een grote mate van doorzichtigheid, verantwoordingsplicht en externe controle bij het beheer van de overheidsmiddelen is van vitaal belang om een goed bestuur te waarborgen en fraude en corruptie te helpen bestrijden. De Commissie zou documenten moeten bijhouden over haar eigen beoordeling van deze processen in de mediterrane landen en over de mate waarin daarbij op werkzaamheden van de internationale financiële instellingen is gesteund. Tot dusverre zijn er geen aanwijzingen gevonden dat de Commissie een dergelijke beoordeling heeft verricht.

48. In het kader van de financieringsovereenkomst voor de onderwijs-SAF in Tunesië heeft de Commissie gepoogd de kwestie van de betrouwbaarheid van 's lands begrotings- en boekhoudprocedures aan de orde te stellen, maar omdat dit in een zeer laat stadium gebeurde, werd hierover uiteindelijk niets in de financieringsovereenkomst opgenomen. Deze belangrijke kwestie werd echter niet te berde gebracht in het kader van een algemene beleidslijn waartoe de Commissie voor alle landen had besloten, maar veeleer op een ad-hocbasis.

49. Ook in landen die MFB ontvingen, ontbrak het goeddeels aan een beoordeling van de betrouwbaarheid van het beheer van de overheidsmiddelen. Alleen in Montenegro werd - in zeer beperkte mate - specifiek toezicht uitgeoefend door externe technische assistenten (zie bijlage III, punt 6). In ACS-landen is een begin gemaakt met hierop gerichte coördinatie met de Wereldbank. In haar recente verslag heeft de Rekenkamer de Commissie aanbevolen, zich toe te leggen op een nauwgezet toezicht op de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën(33). Deze aanbeveling geldt gelijkelijk voor alle landen die begrotingssteun ontvangen.

50. Alle bij begrotingssteun betrokken DG's zouden rekening moeten houden met de lering die is getrokken uit de ervaring van de Commissie met deze instrumenten. Zo heeft ook de interne accountantsdienst van de Commissie onlangs een analyse van de aan de ACS-landen verleende begrotingssteun verricht(34). Het interne verslag hierover bevat een aantal opmerkingen die van toepassing zijn op alle landen die begrotingssteun ontvangen. Met name wordt gewezen op het belang van kwesties met betrekking tot financieel beheer ten aanzien van de administratieve capaciteit en het verantwoordingssysteem van de begunstigde landen.

TOEZICHT OP MFB EN SAF

Algemene opmerkingen

51. De Commissie heeft tot taak, na te gaan of het economische beleid in de begunstigde landen overeenstemt met de algemene doelstellingen van de bijstand en of de gestelde voorwaarden worden vervuld. Er bestaan in de toezichthoudende eenheden echter geen interne voorschriften betreffende de verantwoordelijkheden, geen taakomschrijvingen en geen instrumenten voor het toezicht (zoals checklists, uitvoeringsvoorschriften of richtlijnen).

52. Programmabeheer en -toezicht vinden hoofdzakelijk vanuit Brussel plaats. Voordat er betalingen worden gedaan bezoekt de Commissie gewoonlijk het betrokken land. De rol van de delegatie varieert van land tot land. Veelal verlaat de Commissie zich voor het toezicht op het werk van het IMF en de Wereldbank, omdat veel voorwaarden gemeenschappelijk zijn.

53. Wegens de beperkte personele middelen fluctueert het toezicht van de Commissie nogal. Het is toegespitst op de vervulling van de voorwaarden voor de goedkeuring van de betalingen en vormt geen doorlopend toezicht op de economische en politieke situatie in elk land.

54. Ondanks de deskundigheid die DG ECFIN terzake in huis heeft, wordt het niet nauw betrokken bij het toezicht op de mediterrane landen en is niet duidelijk bepaald welke rol het DG daarbij toevalt.

55. De coördinatie tussen de Wereldbank en de Commissie was in het algemeen zeer goed, met name in het ontwerpstadium. In het stadium van het toezicht varieerde de kwaliteit van de coördinatie naar gelang van het land, daar er geen regelmatige, nauwe samenwerking was opgezet, maar de samenwerking grotendeels afhing van persoonlijke contacten.

Goedkeuring van de SAF-betalingen

56. SAF in het kader van het eerste MEDA-programma was als instrument voor snelle betalingen bedoeld. Hoewel de Commissie er misschien in geslaagd is de betalingen sneller te laten verlopen dan bij traditionele projecten, werd bij de goedkeuring van de betalingen en de daaropvolgende uitkeringen zelden het in de financieringsovereenkomsten bepaalde tijdschema in acht genomen. Het is echter belangrijk dat de betalingen voorspelbaar verlopen als eenmaal aan de voorwaarden is voldaan. Voor de landen is het van essentieel belang te weten wanneer de middelen zullen binnenkomen, met name wanneer zij deze in hun begroting opnemen. Anders vallen er negatieve effecten op het hervormingsproces te verwachten. Ook het IMF heeft erop gewezen dat coördinatie wat betreft het tijdschema een belangrijk punt is.

57. Bij de eerste SAF-reeks in het kader van het MEDA-programma liep de goedkeuring van de betalingsprocedures vertraging op doordat de verantwoordelijkheden niet duidelijk genoeg over de verschillende betrokken DG's verdeeld waren. De coördinatie was niet altijd goed, met divergerende plannen als gevolg (bijvoorbeeld voor de organisatie van toezichtmissies).

58. Bij SAF I voor Jordanië liep de betaling vertraging op doordat de mededingingswet niet was goedgekeurd. Dat er tussen februari en juli 1997 vertraging optrad, kan grotendeels worden geweten aan het verzuim van de Jordaanse autoriteiten om de Commissie de verlangde informatie te verstrekken. Er deden zich echter ook vertragingen voor doordat DG Concurrentie laat bij het proces betrokken werd. Uiteindelijk werd de medewerking van DG Concurrentie niet optimaal benut doordat DG RELEX besloot de betaling te doen, en wel omdat Jordanië verklaarde dat het de door DG Concurrentie voorgestelde veranderingen in een wet zou opnemen. Daarbij werden niet de resultaten afgewacht van een missie van DG Concurrentie naar Jordanië, die plaatsvond terwijl de betalingsprocedure aan de gang was. Uiteindelijk stelde het Jordaanse parlement deze wet niet vast.

Vervulling van de voorwaarden

59. Krachtens de besluiten van de Raad (in het geval van MFB) of de afzonderlijke financieringsovereenkomsten (in het geval van SAF) moeten de overeengekomen voorwaarden worden vervuld voordat er betalingen kunnen worden verricht. De uitkeringen vinden in de regel plaats indien de Commissie, de Wereldbank en het IMF het erover eens zijn dat het begunstigde land genoeg vorderingen met de geplande hervormingen heeft gemaakt. Ingeval er geen Wereldbank- of IMF-programma bestaat (zoals voor Libanon en Montenegro) en ook wanneer de Commissie haar eigen specifieke voorwaarden stelt, moet zij op haar eigen oordeel afgaan. In de praktijk hanteert de Commissie een zekere speelruimte bij haar oordeel of is voldaan aan de voorwaarden inzake economisch beleid. Wanneer de Commissie voorstelt een betaling te doen, wordt ook rekening gehouden met noodsituaties en politieke knelpunten (zie bijlage III).

60. Deze aanpak komt erop neer dat het voortgangsverslag over een land gunstig kan zijn en dat de middelen kunnen worden betaald ofschoon niet aan alle voorwaarden is voldaan(35). Weliswaar is de noodzaak van een marge bij de beoordeling inherent aan een instrument zoals SAF of MFB, maar de Commissie stelde niet altijd duidelijk genoeg vast of al dan niet aan bepaalde voorwaarden was voldaan. In die gevallen was de motivering van de vrijstelling van voorwaarden niet voldoende gedocumenteerd.

VERSLAGLEGGING EN EVALUATIE

SAF in de mediterrane landen

61. In 2000 bracht de Commissie een evaluatie uit voor de ACS-landen en de mediterrane landen die communautaire steun ontvangen voor programma's voor economische hervormingen en structurele aanpassing(36). Om de gangbare praktijken in deze landen te verbeteren, bevatte de evaluatie diverse aanbevelingen, bijvoorbeeld ter verbetering van de eigendom van de ontvangende landen van hun hervormingsprogramma's. Eén van de aanbevelingen was, dat de voorwaarden duidelijk en verifieerbaar moesten zijn en niet te zeer toegespitst op louter formele verbintenissen om hervormingen uit te voeren. De reikwijdte van de evaluatie werd echter beperkt doordat ze werd uitgevoerd op een tijdstip waarop alleen de eerste tranches van de eerste SAF in het kader van het MEDA-programma nog maar waren betaald. Erkend werd dat een diepgaande evaluatie niet mogelijk was omdat de invoering van 1996 dateerde en er over 1997 slechts voorlopige gegevens beschikbaar waren. Dit betekent dat er slechts voor de eerste tranches van de eerste SAF in het kader van het eerste MEDA-programma een onafhankelijke evaluatie is geweest. Hoewel de evaluatie over het effect van SAF over het geheel genomen positief was, is het de vraag of er op die basis wel enig oordeel over het effect ervan kon worden gegeven. In het evaluatieverslag zelf werd toegegeven dat sommige voorwaarden voor deze eerste tranches reeds min of meer vervuld waren toen de financieringsovereenkomst werd ondertekend.

62. Er hebben geen systematische onafhankelijke evaluaties van afzonderlijke SAF-acties als volledige programma's plaatsgehad(37). In de financieringsovereenkomsten wordt niet duidelijk voorzien in evaluatie van deze programma's. Verder bepalen de financieringsovereenkomsten voor de mediterrane landen wel dat de ontvanger een verslag over de voltooiing van het project moet indienen, maar is daaraan niet stelselmatig de hand gehouden.

MFB voor derde landen

63. De diverse besluiten van de Raad over MFB bepalen dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad een verslag moet toezenden (gewoonlijk ten minste eenmaal per jaar, voor sommige besluiten per 15 september) met daarin een evaluatie van de uitvoering van de besluiten. Overeenkomstig deze bepaling heeft de Commissie jaarverslagen opgesteld. De verslagen over 1997 en 1998 werden beide pas in november 1999 gepubliceerd en het verslag over 1999 werd pas eind oktober 2000 gepubliceerd(38).

64. Het verslag over 1999 biedt een algemeen overzicht over MFB (achtergrond, ontwikkelingen in het lopende jaar, trends en tendensen, lastenverdeling) en bevat daarnaast een beschrijving van de situatie in elk begunstigd land. Grosso modo is het verslag uitvoerig, maar de uitleg over de macro-economische resultaten en structurele hervormingen zou relevanter zijn indien er (causale) verbanden met de bijstand werden gelegd. De verklarende gedeelten over de uitvoering van de besluiten zijn zeer beknopt en kunnen niet voor evaluaties doorgaan. De Commissie heeft noch voor de activiteit als geheel, noch voor afzonderlijke landen om onafhankelijke externe evaluaties verzocht. De aan de kandidaat-lidstaten, de nieuwe onafhankelijke staten en de westelijke Balkan verleende MFB is niet onderworpen aan het soort evaluaties dat was uitgevoerd voor andere landen die soortgelijke steun ontvingen (zie paragraaf 61).

65. Dat er geen evaluaties van MFB bestaan, betekent dat de Commissie zich nog steeds niet aan haar algemene beleidslijn voor de evaluatie van programma's voor communautaire uitgaven houdt. Het initiatief SEM 2000 heeft een algemene beleidslijn voor de evaluatie van communautaire uitgavenprogramma's ingevoerd. Deze bepaalt dat de operationele DG's en diensten verantwoordelijk zijn voor de regelmatige evaluatie van hun programma's en voor de organisatie van de capaciteit die nodig is voor de planning en het beheer van de evaluaties die op hun beleidsterrein noodzakelijk zijn(39). De operationele afdelingen moeten ook de programmering van de evaluaties in hun werkplannen opnemen(40). Aan deze vereisten wordt niet voldaan bij MFB die door DG ECFIN wordt beheerd.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Inleiding

66. De twee instrumenten hebben de Commissie in de gelegenheid gesteld, met regeringen een zinvollere dialoog aan te gaan over het gehele hervormingsproces, hetgeen met name bij traditionele ontwikkelingsprojecten gewoonlijk niet mogelijk is. De aard van deze instrumenten is in de loop der jaren geleidelijk veranderd en alle betrokken DG's van de Commissie moeten blijven nadenken over de vraag hoe deze instrumenten in het kader van haar algehele beleid ten aanzien van de begunstigde landen het best kunnen worden gebruikt.

67. De Commissie is niet de enige die zich op dit terrein beweegt. In verband met MFB heeft de Europese Raad erop gewezen dat de Commissie geen internationale financiële instelling is, zoals de Wereldbank of het IMF. In dat verband is benadrukt dat macro-economische interventies uitzonderlijk dienen te zijn. De rol van de EU als derde internationale speler op dit gebied ligt echter niet duidelijk vast en er wordt niet verduidelijkt waarin de meerwaarde van de EU-bijdrage zou bestaan (zie de paragrafen 30 tot en met 33).

Aanbeveling 1

68. De Commissie moet altijd de redenen aangeven waarom een afzonderlijk EU-optreden, met alle administratieve gevolgen van dien, noodzakelijk is. De verwachte meerwaarde moet niet alleen worden aangegeven ten opzichte van de bestaande programma's van de BWI. Bij MFB zou ook complementariteit met de traditionele project- en programmabijstand van de EU moeten zijn gewaarborgd.

Consistente aanpak bij soortgelijke instrumenten

69. MFB en SAF zijn soortgelijke instrumenten. In beide gevallen zijn de middelen fungibel en worden ze in tranches uitgekeerd zodra de Commissie zeker is van de vervulling van de in een overeenkomst tussen haar en de regering neergelegde voorwaarden, die hoofdzakelijk dienen ter ondersteuning van structurele hervormingen in de economie van het begunstigde land. MFB voor de kandidaat-lidstaten, de westelijke Balkan en de nieuwe onafhankelijke staten wordt echter beschouwd als een uitzonderlijk instrument, voornamelijk in de vorm van leningen, terwijl SAF voor de mediterrane derde landen wordt beschouwd als een normaal instrument, altijd in de vorm van subsidies (zie de paragrafen 1 tot en met 5).

Aanbeveling 2

70. De Commissie moet het bijstandsbeleid op macro-economisch niveau beter harmoniseren. De wijze waarop het beheer van deze instrumenten is verdeeld over de verschillende diensten van de Commissie zou, evenals de rol van de delegaties, opnieuw moeten worden bezien. Ook zou lering moeten worden getrokken uit de ervaring die in de ACS-landen is opgedaan.

Opzet en voorwaarden van de overeenkomsten en toezicht daarop

71. Het proces dat uitloopt op de overeenkomsten met de begunstigde landen is niet duidelijk gedocumenteerd. Bij MFB betreft dit manco de relevantie van de voorwaarden voor bredere politieke doelstellingen, bijvoorbeeld de toetreding tot de EU (zie paragraaf 44). Bij SAF betreft het de motivering van het totaalbedrag van de steun en de verdeling ervan in tranches (zie paragraaf 20).

72. Bij gemeenschappelijke voorwaarden in de overeenkomsten maakt de Commissie bij haar toezicht gebruik van het werk van het IMF en de Wereldbank. Het toezicht van de Commissie zelf fluctueert. Het is toegespitst op de vervulling van de voorwaarden voor de goedkeuring van de betalingen en vormt geen doorlopend toezicht op de economische en politieke situatie in het land (zie de paragrafen 52 tot en met 55).

73. Hoewel de specifieke voorwaarden van afzonderlijke programma's moeten zijn vervuld voordat er betalingen kunnen worden gedaan, is het begrijpelijk dat de Commissie in de praktijk behoefte heeft aan een zekere speelruimte bij de beoordeling van de werkelijke inspanningen van het begunstigde land om de doelstellingen op het gebied van macro-economisch beleid en hervormingen te bereiken. Verder moet zij soms incalculeren dat er zich onvoorspelbare gebeurtenissen kunnen voordoen. Maar dat aan sommige voorwaarden niet was voldaan en er zich problemen voordeden, werd niet altijd op voldoende transparante wijze vastgesteld en op corrigerende maatregelen werd niet altijd voldoende aangedrongen (zie de paragrafen 22 tot en met 27 en 42 tot en met 45).

Aanbeveling 3

74. De Commissie moet haar besluitvorming duidelijker maken door voor de diverse fasen van het beheer van de macro-economische bijstand richtlijnen op schrift te stellen. Zij moet ook haar overwegingen duidelijker documenteren wanneer zij beslist over de inhoud van de financieringsovereenkomsten met de begunstigde landen en wanneer zij op basis van de beoordeling van de voorwaarden in de overeenkomst beslist over de betalingen. Wanneer de Commissie in situaties waarin niet is voldaan aan de voorwaarden, afwijkingen toestaat, moet zij haar motivering documenteren.

Beoordeling van de begrotings- en boekhoudprocedures van de partnerlanden

75. De kwaliteit van de begrotingsprocedures in de begunstigde landen speelt een cruciale rol gedurende het gehele hervormingsproces en zou een hoofdvoorwaarde voor het toekennen van begrotingssteun zonder specifieke bestemming moeten vormen. Een grote mate van doorzichtigheid, verantwoordingsplicht en externe controle van het beheer van de overheidsmiddelen is van vitaal belang om een goed bestuur te verzekeren en fraude en corruptie te helpen bestrijden (zie paragraaf 50).

Aanbeveling 4

76. Het toezicht van de Commissie op de kwaliteit van het financiële beheer in de begunstigde landen moet sterk worden verbeterd, met inschakeling van alle betrokken DG's. De Commissie moet zich volledig rekenschap geven van werk dat de BWI eventueel in dit verband hebben verricht, wanneer zij van plan is daarop te steunen.

Evaluaties

77. Het ontbreken van evaluaties (MFB) of de beperkte reikwijdte ervan (SAF) betekent dat de Commissie nog niet volledig uitvoering heeft gegeven aan haar algemene beleid voor de evaluatie van de communautaire uitgavenprogramma's. Daardoor trekt zij niet systematisch profijt van de mogelijkheden van een gestructureerd leerproces (zie de paragrafen 61 tot en met 65).

Aanbeveling 5

78. De Commissie moet regelmatig uitvoerige evaluaties verrichten om daaruit lering te trekken voor haar besluitvorming, met name wat betreft de geschiktheid van hervormingsprogramma's, de relevantie van haar voorwaarden voor het hervormingsproces en de verlichting van de sociale kosten van de hervormingsprogramma's.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 maart 2002.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Deze regio's onvangen MFB. In het verleden waren ook Israël (1991) en Algerije (1991 en 1994) begunstigde landen.

(2) De EU verleent ook bijstand voor structurele aanpassing aan de ACS-landen (zie paragraaf 7).

(3) Het IMF en de Wereldbank.

(4) Uitzonderlijk karakter, politieke voorwaarden vooraf, complementariteit, conditionaliteit en financiële discipline.

(5) Geografische nabijheid ten opzichte van de EU, volledige eerbiediging van de mensenrechten en rechtsstaat.

(6) Maar volgens het werkprogramma van DG ECFIN is dit DG voornemens, een voorstel voor een besluit van de Raad over een kaderovereenkomst voor MFB op te stellen.

(7) Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en maatschappelijke structuren in het kader van het Europees-mediterrane partnerschap (PB L 189 van 30.7.1996, blz. 1) (MEDA 1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2698/2000 (PB L 311 van 12.12.2000, blz. 1) (MEDA 2).

(8) Speciaal verslag nr. 5/2001 (PB C 257 van 14.9.2001).

(9) Het betrokken begrotingsonderdeel is B7-4 1 0 "Meda (Maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van de economische en sociale structuren in de derde landen van het Middellandse-Zeegebied)".

(10) Het MFB-begrotingsonderdeel voor subsidies werd voor het eerst in de algemene begroting van de EU ingevoerd voor het begrotingsjaar 1998 (artikel B7-5 3 1 "Buitengewone financiële bijstand voor Armenië, Georgië en Tadzjikistan"). In de begroting 1999 werd nog een artikel opgenomen (B7-5 3 2 "Macrofinanciële bijstand aan landen op de westelijke Balkan").

(11) In de vorm van een p.m.-post in hoofdstuk B0-2 1 ("Garantie voor opgenomen en verstrekte leningen ter bevordering van de ontwikkeling in derde landen").

(12) In 1994 werd een Garantiefonds voor externe maatregelen opgericht. Dit fonds dekt binnen de grenzen van het beschikbare bedrag alle niet-verrichte aflossingen.

(13) Zowel in Jordanië als in Tunesië was er één afgesloten en één lopend SAF-programma. In Tunesië liep er ook een sectoraal programma voor gezondheidszorg. In Libanon liep er één SAF-programma. Alle zes onderzochte SAF-programma's vielen onder het MEDA-programma.

(14) Bestaande uit protocollen per land voor de periode 1 november 1991 - 31 oktober 1996, naar gelang van het land ondertekend tussen 20 juni en 18 september 1991.

(15) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1994, paragrafen 11.9 tot en met 11.81 (PB C 303 van 14.11.1995).

(16) Tekstverzameling, deel 2, 06/95-11/97.

(17) De conferentie van de ministers van Buitenlandse Zaken van de EU en de mediterrane landen in Barcelona (27 en 28 november 1995).

(18) De twaalf mediterrane partners in het Zuidelijke en Oostelijke Middellandse-Zeegebied zijn Marokko, Algerije, Tunesië (Maghreb); Egypte, Israël, Jordanië, de Palestijnse Autoriteit, Libanon, Syrië (Mashrek); Turkije, Cyprus en Malta.

(19) In het kader van MEDA 1 werden aan een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten van de EU die de Commissie adviseren over de uitvoering van het MEDA-programma (het MED-comité), financieringsvoorstellen van meer dan 2 miljoen EUR voorgelegd. Het comité heeft over de voorstellen advies uitgebracht.

(20) Namelijk wetsontwerpen inzake vermindering van het begrotingstekort en verhoging van de lonen.

(21) Krachtens artikel IV van de artikelen van overeenkomst van het IMF pleegt het IMF gewoonlijk jaarlijks bilateraal overleg met de leden. Een team van medewerkers bezoekt het land, wint economische en financiële informatie in en bespreekt met officiële vertegenwoordigers de economische ontwikkelingen en beleidslijnen van het land. Terug in het hoofdkantoor stellen de medewerkers een verslag op dat ten grondslag ligt aan de discussie in de raad van bestuur.

(22) Artikel 308 van het EG-Verdrag: "Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement de passende maatregelen.".

(23) Conclusies van de Raad ECOFIN van 20 maart 1995 over de beginselen van MFB voor derde landen, waarbij de conclusies van de Raad ECOFIN van Genval van 9 oktober 1993 over MFB (de zogeheten herziene Genval-richtlijnen) werden geactualiseerd.

(24) Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de verlening van MFB aan derde landen in 2000 (COM(2001) 288 def. van 1 juni 2001).

(25) In het kader van de 1250 miljoen EUR aan communautaire kredietfaciliteiten die in 1992 ter beschikking van de nieuwe onafhankelijke staten werd gesteld voor de invoer van voedsel en medische producten ontvangen Armenië en Georgië respectievelijk 58 en 113 miljoen EUR in de vorm van leningen. Deze landen konden zich niet aan de termijnen voor de aflossing van de hoofdsom en de rente houden. Om de regeling van dit schuldprobleem te vergemakkelijken, besloot de Raad in november 1997 Armenië en Georgië uitzonderlijke financiële bijstand in de vorm van een combinatie van leningen en subsidies te verlenen. Dit besluit van de Raad werd in maart 2000 tot Tadzjikistan uitgebreid.

(26) Jaarverslag 2001 van de Raad van 8 oktober 2001 over de mensenrechten in de EU.

Europees initiatief voor de democratie en de mensenrechten, Compendium 2000, door de Commissie gefinancierd programma.

(27) Steun van afzonderlijke landen (niet van multilaterale organisaties).

(28) De Commissie maakt onderscheid tussen de overblijvende financieringsbehoefte, met uitsluiting van de financiële steun van het IMF en de Wereldbank, en de resterende financieringsbehoefte, waarbij rekening wordt gehouden met de steun van deze beide instellingen.

(29) Van 205 miljoen USD in september 1998 tot 71 miljoen USD in september 1999.

(30) Deze werd van 50 tot 40 miljoen EUR verlaagd.

(31) Het Garantiefonds werd op 31 oktober 1994 ingesteld bij Verordening (EG, Euratom) nr. 2728/94 van de Raad en wordt aangesproken indien de ontvanger van een door de Gemeenschap toegekende of gegarandeerde lening aan of in een derde land in gebreke blijft. Artikel 14 van Beschikking 94/729/EG van de Raad betreffende de begrotingsdiscipline bepaalt dat elk jaar een reserve als voorziening wordt opgenomen in de algemene begroting om te voldoen aan de behoeften van het Garantiefonds. Wanneer zij een nieuw voorstel voor MFB in de vorm van leningen indient, verstrekt de Commissie informatie over de budgettaire implicaties van de maatregel. Zo wordt melding gemaakt van de vereiste bijdrage aan het Garantiefonds en van de gevolgen ingeval er een beroep op de begrotingsgarantie wordt gedaan.

(32) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, hoofdstuk 8 (PB C 359 van 15.12.2001).

(33) Speciaal verslag nr. 5/2001, paragrafen 40 tot en met 44.

(34) Verslag over de regelingen voor beheer, toezicht en controle van toepassing op het gebruik van tegenwaardefondsen en begrotingssteun bij ontwikkelingshulp, intern document, Brussel, 4 juli 2001.

(35) De Rekenkamer heeft in hoofdstuk 2, paragraaf 35, van haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1999 (verslag over de activiteiten van het zesde, zevende en achtste EOF) een soortgelijke opmerking gemaakt in verband met de ACS-landen (PB C 342 van 1.12.2000).

(36) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Steunmaatregelen van de Gemeenschap ten behoeve van de economische hervormingsprogramma's en de structurele aanpassing: balans en vooruitzichten, COM(2000) 58 def. van 4 februari 2000.

(37) Het MEDA-managementteam (samengesteld uit externe experts) heeft het Marokkaanse programma geëvalueerd. Daaruit resulteerde een interessant document met vele relevante opmerkingen die van belang zouden kunnen zijn voor SAF in andere landen.

(38) Verslag van de Commissie van 27 oktober 2000 aan het Europees Parlement en de Raad over de verlening van MFB aan derde landen in 1999 (COM(2000) 682 def.).

(39) Focus on results: Strengthening evaluation of Commission activities (Nadruk op resultaten: versterking van de evaluatie van de activiteiten van de Commissie), mededeling aan de Commissie van mevrouw Schreyer, met instemming van de heer Kinnock en de voorzitter (SEC(2000) 1051 van 26 juli 2000, blz. 3).

(40) Spending more wisely: Implementation of the Commission's evaluation policy (Verstandiger besteden: uitvoering van het evaluatiebeleid van de Commissie), mededeling aan de Commissie van mevrouw Gradin en de heer Liikanen, met instemming van de voorzitter (SEC(1999) 69/4).

BIJLAGE I

FINANCIËLE ONTWIKKELING SAF 1992-2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Cijfers van de Rekenkamer op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

BIJLAGE II

MACROFINANCIËLE BIJSTAND AAN DERDE LANDEN

Betalingen 1998-2000: bijzonderheden

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Cijfers van de Rekenkamer op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

BIJLAGE III

VERVULLING VAN VOORWAARDEN

Kosovo

1. In Kosovo werd de strikte vervulling van alle voorwaarden niet noodzakelijk geacht voor het besluit van de Commissie om voor te stellen de tweede tranche van de subsidie voor de begroting van de regio (15 miljoen EUR) te betalen. UNMIK was er niet in geslaagd met de consolidatie van de begroting de verwachte vooruitgang te boeken. De problemen aan de ontvangstenzijde behelsden hoofdzakelijk het niet invoeren van een loonbelasting van 15 %(1) en de vertraging bij de invoering van een winstbelasting. Aan de uitgavenzijde vormden de openbare voorzieningen een groot probleem (bijvoorbeeld ontoereikend factureersysteem voor elektriciteit)(2). Omdat de begrotingsontvangsten niet stegen, bleef de behoefte aan begrotingssteun groot. In juni 2000 bestond er een reëel gevaar voor een kasmiddelentekort op de begroting van Kosovo; bij de internationale donoren werd om liquide middelen verzocht. De tweede tranche werd wegens deze urgente financieringsbehoeften vrijgegeven. Deze snelle betaling bracht echter het beginsel van macro-economische conditionaliteit in het gedrang, al kwam de Commissie tot de slotsom dat de specifieke voorwaarden voor de begrotingssteun van de EU "grotendeels" waren vervuld.

Bulgarije

2. De controle van de Rekenkamer in Bulgarije van april 2001 wees wat betreft de privatisering van banken uit dat de staatsbank Biochim nog steeds niet was verkocht, zoals volgens de voorwaarden had moeten geschieden. Vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën, het IMF en de Wereldbank namen het standpunt in dat de voorwaarde met betrekking tot de verkoop van de staatsbank Biochim onrealistisch was. Ook de vertegenwoordigers van de Wereldbank verklaarden dat zij het geen goed idee vonden, te bepalen dat bij name genoemde ondernemingen op een bepaalde datum moeten zijn geprivatiseerd, daar dit een ongunstig effect op de verkoopprijs zou kunnen hebben.

3. Op milieugebied werd verlangd dat Bulgarije wetgeving vaststelt die geheel in overeenstemming is met de richtlijn van de EU over milieueffectrapportage. In april 2000 achtte de delegatie de voorwaarde niet vervuld. In juli 2000 oordeelde DG ECFIN dat de voorwaarde naar de letter niet was vervuld, maar dat er desondanks grote stappen in de goede richting waren gezet. DG ECFIN oordeelde dat er voldoende vooruitgang was om de tweede tranche vrij te geven. Maar hoewel er in april 2001 een nieuw wetsontwerp voor milieueffectrapportage ter tafel lag, was de wet nog steeds niet vastgesteld door het Bulgaarse parlement.

4. In het kader van de lening achtte de Commissie de milieuvoorwaarde (de wetgeving geheel in overeenstemming brengen met de EU-richtlijn over milieueffectrapportage) vervuld. Maar in het door DG Uitbreiding opgestelde periodieke verslag over de vooruitgang van Bulgarije op de weg naar toetreding (november 2000) verklaarde de Commissie dat er voor een volledige conformiteit met de EU-bepalingen over milieueffectrapportage nog meer veranderingen in de wetgeving nodig zouden zijn.

5. Wat betreft de vorige lening aan Bulgarije, waartoe in 1997 was besloten (250 miljoen EUR), overwoog de Commissie de tweede tranche in tweeën te splitsen omdat de voorwaarden ter voorbereiding op de EU slechts gedeeltelijk waren vervuld. Maar de resultaten van het toezichtproces werden uiteindelijk niet in acht genomen en het gehele bedrag werd betaald.

Montenegro

6. In november 2000 werd een eerste verslag uitgebracht door een consultant die op grote problemen met de doorzichtigheid en volledigheid van de begroting wees (zo zouden de cijfers over de kasmiddelen geen getrouw beeld van de begrotingsuitvoering geven). In het eindverslag concludeerde de consultant dat Montenegro veel vooruitgang had geboekt - op het ene gebied meer dan op het andere - bij het voldoen aan de voorwaarden. Wat betreft de voorwaarde inzake het vergroten van de fiscale en budgettaire doorzichtigheid vermeldde het verslag enerzijds dat Montenegro de voorwaarden met betrekking tot de indeling van de begroting volledig vervulde, maar anderzijds dat het nog lang niet voldeed aan de internationale normen voor fiscale transparantie (Montenegro voldeed slechts aan drie van de 20 beginselen uit de IMF-code voor goede praktijken inzake fiscale doorzichtigheid). De consultant sprak zich niet duidelijk vóór of tegen een besluit tot betaling uit. Het voorstel van de Commissie aan het Economisch en Financieel Comité over de uitbetaling van de tweede tranche (onder bepaalde voorwaarden) werd echter gedaan nog voordat dit eindverslag beschikbaar was. De Commissie bracht begin december 2000 haar eigen bezoek aan Montenegro en concludeerde eveneens dat er op een aantal gebieden grote vooruitgang was geboekt, terwijl er op andere gebieden meer gedaan moest worden (bijvoorbeeld onvoldoende vooruitgang bij het versterken van de rol van het ministerie van Financiën; weinig vooruitgang bij de hervorming van de inkomstenbelasting en de vereffening van achterstallige betalingen; ontoereikende uitgavencontrole). De Montenegrijnse autoriteiten werd verzocht, snel op te treden. Tot op zekere hoogte werd opnieuw over de voorwaarden onderhandeld en werden ze afgezwakt, zodat Montenegro er reeds in december 2000 aan kon voldoen. Zoals gepland keerde de Commissie in januari 2001 12,95 miljoen EUR uit.

Jordanië

7. In de door de Commissie verrichte analyse van de vrijgave van de eerste tranche van SAF II voor Jordanië werd uitgelegd dat de invoering van BTW was uitgesteld, maar werd desondanks geconcludeerd dat de voorwaarde terzake was vervuld.

Tunesië

8. Wat betreft de tweede tranche van SAF I voor Tunesië werd in een analyse van de Commissie over de vervulling van de voorwaarden geconcludeerd dat een voorwaarde met betrekking tot het te koop aanbieden van vijf overheidsbedrijven was vervuld, terwijl dit slechts tweemaal was geschied. De Commissie gaf in december 1997 de tweede tranche van SAF I voor Tunesië vrij nadat hiervoor de handtekening van de financieel controleur was verkregen, ook al werd erkend dat aan vijf voorwaarden slechts gedeeltelijk was voldaan. Dit geld werd in euro aan de Tunesische centrale bank overgemaakt. Volgens de financieringsovereenkomst moest de tegenwaarde in dinar daarop na dubbele ondertekening door de nationale coördinator en het delegatiehoofd worden overgeboekt naar de begroting(3). Het delegatiehoofd ondertekende pas in juli 1998 omdat de Commissie pas toen de voorwaarden vervuld achtte(4). Zo gezien zou de enige verklaring voor de overmaking van december 1997 kunnen zijn dat de Commissie het schijnbare percentage van haar begrotingsuitvoering wilde verhogen. Er is nooit enige rente betaald over dit bedrag, dat meer dan zes maanden op een rekening van de Tunesische centrale bank stond.

(1) Er heerst grote bezorgdheid over gelijke behandeling, daar het ter plaatse geworven VN-personeel krachtens de Conventie van de Verenigde Naties belastingvrijstelling geniet. UNMIK heeft (bij brief van 25 mei 2000 van de heer Kouchner aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties) tot dusver tevergeefs voorgesteld om deze vrijstellingen in het specifieke geval van Kosovo niet toe te passen.

(2) Zie verslag over de financiële verantwoording van het Europees Bureau voor Wederopbouw en de implementatie van de steun voor Kosovo voor het jaar 2000 (PB C 355 van 13.12.2001).

(3) Het vereiste van dubbele ondertekening heeft bij rechtstreekse, vanuit Brussel beheerde begrotingssteun geen zin. Het besluit over de vervulling van de voorwaarden zou in één keer in naam van de Gemeenschap moeten worden genomen en niet in twee stappen.

(4) De voorwaarde inzake het te koop aanbieden van vijf overheidsbedrijven werd vervuld geacht; er kwam dus geen verdere follow-up terzake.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

I en II. Hoewel zij in een aantal aspecten op elkaar lijken, is de opzet van MFB en SAF verschillend en zijn zij gericht op verschillende behoeften.

MFB wordt in uitzonderlijke omstandigheden gebruikt (op grond van besluiten ad hoc van de Raad) en is erop gericht de begunstigde landen te helpen om ernstige macro-economische onevenwichtigheden die in het algemeen van korte duur zijn (ernstige problemen inzake betalingsbalans en belastingen), het hoofd te bieden.

SAF zijn in het kader van de MEDA-bijstand gewone instrumenten van de financiële samenwerking met de begunstigde landen. Zij zijn meer gericht op behoeften op lange termijn die met het ontwikkelingsproces van deze landen te maken hebben en waartoe wordt besloten binnen de normale programmering met betrekking tot alle acties die krachtens de MEDA-verordening worden uitgevoerd.

III. Bij de toewijzing van een bedrag aan een SAF wordt rekening gehouden met de kosten van de hervormingen die door de actie worden ondersteund. Sinds 2001 wordt dit beter verantwoord. De Commissie voert telkens vertrouwelijk overleg met het land en de internationale financiële instellingen, in het bijzonder het IMF en de Wereldbank, om zich te oriënteren en de werkelijke behoeften van het land te beoordelen. Bij SAF wordt samenwerking met de Wereldbank belangrijk geacht; het kan daarbij gaan om parallelle acties onder gelijke voorwaarden (om de gezamenlijke invloed te vergroten en te vermijden dat de begunstigde dubbele betalingen ontvangt) of om op zichzelf staande acties van de EU die de doelstellingen van de associatieovereenkomsten waaraan de Wereldbank veel belang hecht, bevorderen.

Indien SAF gepaard gaan met de hervormingsprogramma's van de partners uit het gebied rond de Middellandse Zee, is een vast tijdschema van de betalingen niet nodig (de tranches worden vrijgegeven wanneer de voorwaarden zijn vervuld). Redenen hiervoor zijn dat a) de snelheid waarmee het partnerland hervormingen doorvoert moet worden gerespecteerd en b) SAF geen uitzonderlijke instrumenten zijn die moeten worden gebruikt bij de dringende financiering van interne en externe tekorten.

IV. Hoewel de door de Rekenkamer vermelde conclusies van de Raad ECOFIN informeel en wettelijk niet bindend zijn, worden bij MFB de beginselen ervan meestal nageleefd. Gezien de aard van het programma kunnen soms uitzonderingen voorkomen, die bekend zijn en degelijk worden gecontroleerd.

Uiteraard kan coördinatie altijd worden verbeterd, maar over het algemeen lijkt er een goed evenwicht te zijn bereikt tussen coördinatie en de eigenlijke werkzaamheden.

V. Alle bij deze bijstand betrokken landen worden regelmatig onderworpen aan een nazicht overeenkomstig artikel IV van het IMF; dit bestaat uit een onderzoek en een evaluatie van de uitvoering van de begroting en de kwaliteit van de gegevens betreffende de openbare financiën. Deze gegevens zijn belangrijk voor de beoordeling van de kwaliteit van de begrotings- en boekhoudkundige procedures.

VI. Hooggekwalificeerde en ervaren personeelsleden die in contact staan met specialisten en onafhankelijke deskundigen, zijn belast met de programma's. De Commissie werkt terecht nauw samen met de internationale financiële instellingen en gebruikt dezelfde gegevens, aangezien de doelstellingen vaak dezelfde zijn. Uitbetalingen kunnen zijn gebaseerd op een algemene evaluatie van de verwezenlijking van doelstellingen, hoewel alle relevante beschikbare gegevens moeten worden afgewogen om tot een juiste conclusie te komen. Sommige acties waarin niet was voorzien in een oorspronkelijke overeenkomst, kunnen belangrijk zijn om de algemene doelstelling te bereiken.

VII. De Commissie stelt een verslag op dat de minimumvereisten overtreft. Zij streeft evenwel voortdurend naar verbetering en het verslag zou dus in de toekomst worden uitgebreid met gegevens betreffende de resultaten van evaluaties, waaraan nu meer aandacht wordt besteed.

VIII. Er wordt een systematische inspanning gedaan om te zorgen voor voldoende complementariteit met de programma's van het IMF en de Wereldbank. In het algemeen wordt het gebruik van MFB en SAF verbonden met de vereiste dat de ontvangende partnerlanden extra inspanningen tot hervormingen leveren. Er worden meer evaluaties gepland als onderdeel van het hervormingsproces, dat tevens criteria voor de resultaten omvat. Door deze evaluaties zou de toegevoegde waarde van EU-interventies beter moeten kunnen worden vastgesteld.

Hoewel deze twee instrumenten verschillend zijn opgevat en hun doelstellingen enigszins verschillen, wordt getracht de toepassingsprocedures op elkaar af te stemmen. In dit verband zal rekening worden gehouden met de opmerking van de Rekenkamer.

De Commissie zal er in ieder geval voor zorgen dat voldoende bewijsstukken worden voorgelegd ter verantwoording van het toestaan van afwijkingen.

Dit wordt gepland in het kader van de algemene hervorming.

INLEIDING

4. MFB wordt in uitzonderlijke omstandigheden gebruikt (op grond van besluiten ad hoc van de Raad) en is erop gericht begunstigde landen te helpen om macro-economische onevenwichtigheden die in het algemeen van korte duur zijn, het hoofd te bieden.

SAF zijn daarentegen gewone instrumenten van economische samenwerking, waarmee wordt beoogd de begunstigde landen gedurende een lange periode bij te staan in hun inspanningen tot hervorming.

OPZET VAN DE PROGRAMMA'S

19. De Commissie neemt zich voor een procedurehandboek samen te stellen en een specifieke opleiding over dit handboek te organiseren in het kader van de hervorming van het beheer van de externe steunmaatregelen.

De Commissie is van mening dat de diensten die met het beheer van deze instrumenten zijn belast, over voldoende deskundigheid beschikken om de criteria voor de resultaten van de tenuitvoerlegging ervan efficiënt te evalueren.

20. Bij de toewijzing van een bedrag aan een SAF wordt rekening gehouden met de kosten van de hervormingen die door de actie worden ondersteund. Sinds 2001 wordt dit beter verantwoord.

21. Dankzij de nationale strategiedocumenten 2000-2006 en de indicatieve driejarenprogramma's 2000-2002 konden de diensten van de Commissie op middellange termijn de SAF-verrichtingen structureren. Hierdoor kan ieder jaar het bereik van de voor de modernisering van het land noodzakelijke hervormingen worden uitgebreid, zonder dat de samenhang van de steunmaatregelen van de EU in het gedrang komt.

23. Zie het antwoord op paragraaf 53.

24. De terugtrekking van de Wereldbank is ten dele te wijten aan de economische situatie van Libanon. Over de handhaving van SAF is bijzonder nauw overleg gepleegd met het IMF en de Wereldbank. Beide instellingen drongen er sterk op aan dat de Commissie haar actie handhaaft, zodat er een manier is waarop druk kan worden uitgeoefend op het hervormingsbeleid in Libanon.

Hoewel het overleg uit hoofde van artikel IV vertraging heeft opgelopen, kon het IMF, dat de toestand in Libanon op de voet volgt, de Commissie op de hoogte stellen van alle noodzakelijke ontwikkelingen.

Na de vervulling van de voorwaarden voor de eerste tranche kon onder meer de BTW, het proefstuk van de fiscale hervorming in Libanon, worden voorbereid en konden de onderhandelingen over de associatieovereenkomst weer op gang worden getrokken. De betaling van de eerste tranche was gerechtvaardigd, hoewel het bevoegde lid van de Commissie het ministerie van Financiën op 28 juli 2000 schriftelijk moest wijzen op ernstige bedenkingen van de Commissie in verband met het macro-economische plan.

De Commissie heeft gekozen voor een niet dwingende formulering om aan te geven dat zij bij haar beoordeling onafhankelijk van het IMF blijft.

25. Bij SAF wordt samenwerking met de Wereldbank belangrijk geacht; het kan daarbij gaan om a) parallelle acties onder gelijke voorwaarden om de gezamenlijke invloed te vergroten en te vermijden dat de begunstigde dubbele betalingen ontvangt, of om b) op zichzelf staande acties van de EU die niet tegenstrijdig zijn met acties van de Wereldbank, maar die de doelstellingen van de associatieovereenkomsten waaraan de Wereldbank veel belang hecht, bevorderen.

26. In elk van de door de Rekenkamer vermelde gevallen heeft de Commissie raad ingewonnen bij de deskundigen van de Wereldbank, die hun expertise op sociaal gebied hiervoor gebruikten. Meer in het algemeen konden de diensten van de Commissie dankzij deze dialoog de acties die onder de programma's vallen, beter op elkaar afstemmen.

27. Slechts in uitzonderlijke gevallen werden voorwaarden voor de betaling van de tweede tranche niet ingevuld en sinds januari 2001 heeft de Commissie in alle SAF-overeenkomsten alle voorwaarden vermeld voor de betaling van de tweede tranche.

28. De conclusies van de Raad ECOFIN te Genval, waaraan de Rekenkamer refereert, geven een algemene oriëntatie voor de opzet en de tenuitvoerlegging van MFB. Wegens het ad-hockarakter van een besluit tot macrofinanciële of uitzonderlijke financiële bijstand, worden telkens opnieuw de beginselen en voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van het desbetreffende bijstandspakket uitgelegd.

30. De motivering van het voorstel van de Commissie, die tevens haar beoordeling omvat van de factoren die een financiële interventie van de Gemeenschap rechtvaardigen, wordt in het algemeen vastgesteld in het memorandum van toelichting bij het voorstel van de Commissie. Het bestaan van een resterende behoefte aan externe financiële middelen op de betalingsbalans van het ontvangende land (na boeking van de financiering van internationale financiële instellingen) is een belangrijke, maar geen voldoende voorwaarde om met deze soort bijstand te beginnen.

De verwachte toegevoegde waarde van de interventie van de Gemeenschap komt voort uit de aard zelf van MFB. De bijstand wordt in het algemeen ter beschikking gesteld van derde partnerlanden die zich geografisch dicht bij de EU bevinden en er nauwe politieke en economische banden mee hebben. Deze soort bijstand is een aanvulling op de financiering door de betrokken internationale financiële instellingen en de doelstellingen ervan sporen derhalve met die waarover deze instellingen en het ontvangende land een overeenkomst hebben bereikt. De voorwaarden inzake economisch beleid (vooral betreffende structurele hervorming) die aan de tenuitvoerlegging van de bijstand zijn verbonden, hebben evenwel ook te maken met de agenda voor de economische samenwerking tussen de EU en het ontvangende land, die in associatie- of samenwerkingsovereenkomsten is vastgesteld.

31. De Commissie heeft voorstellen voor MFB ingediend indien er een resterende behoefte was aan externe financiële middelen, naast en ter aanvulling van de middelen die door de internationale financiële instellingen konden worden gedekt.

De kenmerken van de uitzonderlijke financiële bijstand aan Armenië, Georgië en Tadzjikistan leken op die van de andere programma's voor MFB, in het bijzonder:

- de noodzaak om de financiële verplichtingen tegenover de Gemeenschap na te komen voordat een nieuw bijstandspakket kan worden toegestaan;

- een subsidie-element, dat wordt verantwoord door de uitzonderlijk moeilijke economische en sociale situatie en het beperkte vermogen om rente te betalen in landen als Albanië, Kosovo en Bosnië-Herzegovina;

- uitbetaling van subsidies indien de begunstigde landen voorwaarden van macro-economische en structurele hervorming vervullen.

Met de gevraagde vermindering van de nettoschuld van Armenië, Georgië en Tadzjikistan werd beoogd de rentelast van deze landen met een laag inkomen te verlichten.

33. Het verlenen van MFB moet in een breder perspectief worden gezien.

In het begin van de jaren negentig, tijdens de eerste jaren waarin de meeste landen van Midden- en Oost-Europa zijn overgeschakeld van plan- naar markteconomie, werden aan vele van deze landen eenmalige bijstandspakketten verleend (Hongarije, Tsjechië, Slowakije, de Baltische landen). Uit het feit dat herhaaldelijk MFB is verleend aan een beperkt aantal landen van Oost- en Zuidoost-Europa (met name Roemenië, Bulgarije en Oekraïne), blijkt enkel dat het overgangsproces naar de markteconomie in sommige gevallen complex was en onregelmatig is verlopen. Vanwege de moeilijke politieke toestand zijn de noodzakelijke structurele hervormingen in sommige landen vertraagd of niet degelijk uitgevoerd en zijn opnieuw uitzonderlijke omstandigheden ontstaan.

35. Gelet op de geografische nabijheid, kunnen Armenië en Georgië in vele opzichten worden beschouwd als Europese nieuwe onafhankelijke staten. Na de eventuele toetreding van Turkije zullen zij zelfs buurlanden van de EU worden, zoals Wit-Rusland, Oekraïne en Moldavië. Zij zijn van strategisch belang voor de Gemeenschap, aangezien hun macro-economische en politieke stabiliteit van essentieel belang is voor de toevoer van energie naar Europa via de olie- en gaspijpleidingen van Centraal-Azië. Deze landen zijn met de EU in een speciale relatie verbonden door hun partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten en door belangrijke programma's zoals Traceca en Inogate. Het geval van Tadzjikistan is enigszins verschillend, maar de stabiliteit van dit land is ook essentieel voor de stabiliteit van Centraal-Azië en de goede werking van de olie- en gaspijpleidingen.

Weliswaar moet in sommige van de betrokken landen nog meer vooruitgang worden geboekt op het gebied van de mensenrechten, maar de Commissie is van oordeel dat tot nog toe de politieke voorwaarden zijn nageleefd en dat momenteel geen land met een kwalijke reputatie inzake het respect voor democratische beginselen en mensenrechten begunstigde is van een actief MFB-programma.

38. Over het algemeen wordt in het kader van een door het IMF gesteund programma op een bepaald moment een besluit genomen over communautaire bijstand, waarbij middelen worden vastgelegd op basis van de geraamde resterende behoefte aan financiering van de betalingsbalans van het ontvangende land. De betalingen vinden plaats wanneer de voorwaarden voor de bijstand zijn vervuld, in principe gedurende de programmeringsperiode, maar ongeacht de effectieve behoeften voor de betalingsbalans (die tijdens de periode voortdurend veranderen) op het moment van de betalingen (tenzij zich onvoorziene omstandigheden voordoen, het programma wordt stopgezet of vanaf het begin was voorzien in een tweede evaluatie van de externe financiële situatie). Dit is de enige praktische wijze om een dergelijke financiële bijstand te verlenen; deze aanpak wordt door alle grote overheidsdonoren toegepast.

39. Zoals vermeld in bijlage 2.1 van het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de verlening van MFB aan derde landen in 2000 (COM(2001) 288 def.), vertegenwoordigde de communautaire bijstand aan Bulgarije in 1999/2000 ongeveer 50 % van de totale bilaterale steun die ter beschikking van dit land werd gesteld (zie tevens het antwoord op paragraaf 38).

40. Volgens de Commissie had UNMIK onder zeer moeilijke omstandigheden bijzonder grote vorderingen gemaakt bij de instelling van een macro-economisch kader. Dit hield bijvoorbeeld in dat een centrale belastingautoriteit werd opgericht en dat een inkomstenbasis werd ontwikkeld. Volgens de Commissie rechtvaardigde dit de vrijmaking van de middelen voor de tweede betaling.

Deze gunstige beoordeling werd bevestigd door de waardering van de internationale financiële instellingen en andere organen voor de economische omschakeling van Kosovo. Bij haar besluitvorming hield de Commissie terecht ook rekening met de behoeften aan externe financiering en de dringendheid. Het kantoor van het Europees Agentschap voor Wederopbouw te Pristina was niet bevoegd om te bepalen of de voorwaarden voor de vrijgave van de middelen voor de tweede betaling waren vervuld. Het werd raadzaam geacht MFB te verlenen wanneer de specifiek hiermee verbonden voorwaarden waren vervuld, in plaats van gecombineerde voorwaarden te stellen waardoor de vooruitgang op het gebied van het economische kader en de verlening van basisdiensten in Kosovo in het gedrang zouden kunnen komen.

41. Toen de Kosovocrisis uitbrak, besliste de Commissie om Albanië budgettaire noodhulp (een subsidie) te geven ten belope van ten hoogste 67 miljoen EUR om het land te helpen om een groot aantal vluchtelingen op te vangen. Omdat de vluchtelingen sneller terugkeerden dan verwacht, werd uiteindelijk slechts 33 miljoen EUR uitbetaald; Albanië besloot toen om af te zien van de reeds goedgekeurde steun. Deze bijstand wordt niet meer geprogrammeerd en de Commissie is het ermee eens dat hij kan worden geschrapt.

43. MFB die is verleend onder aan het beleid gebonden voorwaarden, moet soms worden verwoord in algemene termen om rekening te houden met complexe omstandigheden en een beoordelingsmarge te laten.

Wat de twee voorbeelden betreft, merkt de Commissie het volgende op:

- in verband met Kosovo stelden UNMIK, de Commissie en de Wereldbank gedetailleerde programma's en documentatie voor tijdens de tweede donorenconferentie op 17 november 1999. In deze documenten werd beschreven voor welke beleidsgebieden een regelgevend kader moest worden ingesteld (bijv. energie, water en afval, vervoer, telecommunicatie, enz.). Resultaten kunnen worden beoordeeld op grond van voorbereidende documenten (bijv. het witboek voor de ontwikkeling van de particuliere sector), ontwerpen van verordeningen (verspreid binnen de tijdelijke civiele administratie of toegezonden aan de juridische dienst) of goedgekeurde verordeningen;

- de bij de FYROM vermelde voorwaarde was gebaseerd op het actieplan van de Wereldbank voor openbare uitgaven en institutionele herziening. In dit actieplan worden bepaalde te nemen maatregelen beschreven, maar het te volgen tijdschema was niet erg nauwkeurig (het was grotendeels afhankelijk van de oprichting van een ambtenarenagentschap). Derhalve werd het gepast geacht de voorwaarde ruim te formuleren en het actieplan van de Wereldbank te gebruiken om na te gaan of de autoriteiten "aanzienlijke vooruitgang hebben geboekt ...".

44. Alle aan de macrofinanciële lening aan Roemenië van 1999 verbonden voorwaarden waren hoofdthema's in de standpunten en tussentijdse verslagen van de Commissie van 1997, 1998 en 1999.

45. Tijdens de actie had Montenegro af te rekenen met zeer complexe en moeilijke externe omstandigheden en het begon een overgangsperiode die opbouw van instellingen en modernisering van de administratie inhield. Om politieke, economische en financiële redenen moest de bijstand snel worden verleend. In dit verband werd beslist om de gebruikelijke minimumperiode van drie maanden tussen de betalingen te verminderen tot twee maanden. De aan de betaling verbonden voorwaarde van structurele hervorming lag vooral op begrotingsvlak, met name de verbetering van de fiscale en budgettaire transparantie; het werd voor de autoriteiten haalbaar geacht binnen twee maanden voldoende vooruitgang te boeken.

Zoals duidelijk blijkt uit het besluit van de Raad, was de periode van twee maanden een minimum en de bijstand kon in geen geval worden betaald voordat de voorwaarden waren vervuld. In de praktijk werd de tweede tranche vier maanden na de eerste betaald, juist omdat de voorwaarden niet voldoende waren vervuld.

BEOORDELING VAN DE BEGROTINGS- EN BOEKHOUDPROCEDURES VAN DE PARTNERLANDEN

47. De uitvoering van de begroting en de kwaliteit van de gegevens met betrekking tot de openbare financiën worden momenteel onderzocht en geëvalueerd overeenkomstig artikel IV van het IMF. De Commissie heeft deze onderwerpen niet specifiek geëvalueerd omdat zij nauw samenwerkt met de Wereldbank, die de openbare uitgaven in de regio nakijkt, en met het IMF, inclusief zijn fiscale afdeling, voor alle fiscale aspecten. Deze gegevens zijn belangrijk voor de beoordeling van de kwaliteit van de begrotings- en boekhoudkundige procedures.

48. In de handleiding voor procedures voor begrotingssteun, die momenteel wordt voorbereid, wordt gesteld dat de beoordeling van openbare financiën een van de belangrijkste stappen is bij de voorbereiding van het verlenen van begrotingssteun.

49. Wanneer MFB wordt gebruikt voor zijn normale doelstelling van versterking van de externe reserves van een land, is een nauw toezicht op de nationale begroting van het begunstigde land niet het belangrijkste aandachtspunt. De regering wordt niet verondersteld het aan de centrale bank betaalde geld te gebruiken, aangezien een toename van de externe reserves niet automatisch betekent dat het krediet van de centrale bank aan de regering wordt verhoogd. Het toezicht van het IMF op kwantitatieve doelstellingen is in dit verband een voldoende waarborg.

Wanneer MFB rechtstreeks aan de nationale begroting wordt verleend (bijv. Kosovo, Montenegro) dient toezicht te worden gehouden op deze begroting. In dit verband konden de diensten van de Commissie gebruikmaken van het algemene begrotingstoezicht door de internationale financiële instellingen, de EU-pijler van de VN-administratie in Kosovo en een raadgever in Montenegro.

50. De Commissie is het ermee eens dat terdege rekening moet worden gehouden met lessen uit het verleden. Zij stemt er tevens mee in dat het belangrijk is dat de kwaliteit van het beheer van de openbare financiën in landen waaraan begrotingssteun wordt verleend, wordt beoordeeld, een belangrijk punt dat in het IAS-verslag wordt beklemtoond. De Commissie pleegt overleg met donoren, waaronder de Wereldbank en het IMF, over de beoordeling van het beheer van de openbare financiën.

TOEZICHT OP MFB EN SAF

51. Er zijn interne regels en procedures voor MFB, die evenwel niet altijd strikt geformaliseerd zijn. Het informele karakter van de regels en procedures is een gevolg van het feit dat het instrument uitzonderlijk wordt toegepast.

De bevoegdheid voor de tenuitvoerlegging van MFB berust bij de geografische administratieve eenheden, maar de adviseur die belast is met de coördinatie van de financiële bijstand houdt toezicht op alle verrichtingen en zorgt voor de algemene samenhang.

53. De diensten van de Commissie, inclusief de delegaties, volgen de economische en politieke ontwikkelingen in de begunstigde landen op de voet.

Door de uitvoering van haar programma tot deconcentrering van de personeelsleden naar de delegaties, stelt de Commissie hen beter in staat de politieke en economische omstandigheden in de begunstigde landen waar te nemen.

55. Zonder haar vrijheid van oordeel in het gedrang te brengen, werkt de Commissie momenteel systematisch samen met de Wereldbank.

56. Principieel is geen vast tijdschema voor de betalingen bij SAF (die de hervormingsprogramma's van de partners uit het Middellandse-Zeegebied begeleiden) nodig. Tranches worden slechts betaald wanneer de voorwaarden daartoe zijn vervuld. Het hervormingstempo van het partnerland moet worden gerespecteerd. Er moet op worden gewezen dat SAF geen uitzonderlijke instrumenten zijn die worden gebruikt voor dringende externe financieringsbehoeften op korte termijn.

58. Zoals bepaald in het memorandum van akkoord, waarin de uitbetalingsvoorwaarden zijn vastgelegd, heeft de Jordaanse regering een ontwerp van mededingingswet goedgekeurd, waarin de opmerkingen van DG Concurrentie zijn verwerkt. De regering legde dit ontwerp voor aan het parlement in 1997. Sindsdien hebben parlementscomités het ontwerp besproken en het herhaaldelijk teruggezonden naar de regering met verzoeken tot wijzigingen. Jammer genoeg verwierp het parlement de wet in april 2001. Uiteindelijk heeft de gesprekspartner van de Commissie, de Jordaanse regering, ten volle de voorwaarden vervuld die in het memorandum van akkoord waren vermeld.

59. Het klopt dat er in het algemeen een consensus bestaat tussen de Commissie, het IMF en de Wereldbank over de vooruitgang in het aanpassings- en hervormingsproces van de ontvangende landen. De besluiten van de Commissie aangaande betalingen van MFB en SAF worden evenwel autonoom genomen.

60. In de besluiten van de Raad waarbij MFB wordt toegestaan, is bepaald dat de Commissie in samenspraak met het Economisch en Financieel Comité en in coördinatie met het IMF een akkoord over de voorwaarden voor MFB dient te bereiken met de autoriteiten van de ontvangende landen en moet nagaan of deze voorwaarden zijn vervuld. De Commissie tracht in elk geval iedere opschorting van voorwaarden grondig te verantwoorden. SAF worden op dezelfde manier aangepakt (zie tevens paragraaf 74).

VERSLAGLEGGING EN EVALUATIE

61 en 62. Alle sinds 2000 goedgekeurde SAF omvatten een financiële bepaling met het oog op een onafhankelijke eindevaluatie van de programma's. De opmerking van de Rekenkamer met betrekking tot het door het begunstigde land in te dienen verslag, zal in overweging worden genomen voor de lopende en toekomstige programma's.

62. Een evaluatie van de macro-economische beleidssteun wordt gepland voor 2004/2005. Er wordt niet voorgenomen MFB hieronder te laten vallen. Zodra het evaluatieverslag voltooid is, zal het beschikbaar worden gesteld op de website van de Commissie.

63. Onlangs is aanzienlijke vooruitgang geboekt: op 1 juni 2001 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan het verslag over de verlening van MFB in 2000 (COM(2001) 288).

64 en 65. De in het jaarverslag opgenomen analyse van de structurele hervorming komt in grote lijnen overeen met de aan het beleid gebonden voorwaarden die met de begunstigde landen zijn afgesproken. Gelet op het delicate en vertrouwelijke karakter van de hervorming waarover met de regeringen van de begunstigde landen in het memorandum van akkoord overeenstemming is bereikt, wordt het verband tussen de analyse van de Commisie en de precieze voorwaarden die aan verrichtingen zijn verbonden, evenwel meestal niet uitdrukkelijk vermeld.

De Commissie is voornemens om vanaf 2003 te beginnen met onafhankelijke evaluaties van MFB-programma's.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

66. De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer en onderzoekt momenteel hoe deze aan het beleid gebonden instrumenten het beste kunnen worden gestructureerd en toegepast om hun samenhang en efficiëntie te verbeteren.

67. Zoals vermeld in paragraaf 30, wordt MFB in het algemeen ter beschikking gesteld van partnerlanden die geografisch dicht bij de EU liggen en er belangrijke economische en politieke banden mee hebben. Hij is een aanvulling op de financiering door de betrokken internationale financiële instellingen en de doelstellingen ervan sporen derhalve met die waarover deze instellingen en het ontvangende land een overeenkomst hebben bereikt. De voorwaarden inzake economisch beleid (vooral betreffende structurele hervorming) die aan de tenuitvoerlegging van de bijstand zijn verbonden, hebben evenwel ook te maken met de agenda voor de economische samenwerking tussen de EU en het ontvangende land, die in associatie- of samenwerkingsovereenkomsten is vastgesteld.

68. Bij SAF wordt systematisch gestreefd naar samenwerking met de Wereldbank; het kan daarbij gaan om a) parallelle acties onder gelijke voorwaarden om de gezamenlijke invloed te vergroten en te vermijden dat de begunstigde dubbele betalingen ontvangt, of om b) op zichzelf staande acties van de EU die niet tegenstrijdig zijn met acties van de Wereldbank, maar die de doelstellingen van de associatieovereenkomsten waaraan de Wereldbank veel belang hecht, bevorderen.

Bij MFB worden afzonderlijke EU-acties uitdrukkelijk verantwoord in het memorandum van toelichting van de desbetreffende besluiten van de Raad; er wordt altijd gestreefd naar samenhang met andere EU-instrumenten (zie het antwoord op paragraaf 30).

69. MFB en SAF hebben verschillende doelstellingen, aangezien zij op andere behoeften gericht zijn, maar bepaalde operationele elementen zijn vergelijkbaar, zoals de Rekenkamer opmerkt.

70. De Commissie wenst de aanpak van haar acties zoveel mogelijk te harmoniseren, maar toch voldoende flexibiliteit te behouden om diverse vereisten te kunnen nakomen.

73. In de handleiding over begrotingssteun, die momenteel door AIDCO wordt voorbereid, worden verscheidene van de aanbevelingen van de Raad met betrekking tot SAF verwerkt. (Zie ook de antwoorden op de paragrafen 60 en 74).

74. De Commissie werkt aan de instelling van een meer systematisch geheel van regels en procedures dat van toepassing zou moeten zijn op financiële instrumenten met macro-economische implicaties. De toepassing van instrumenten zoals MFB en SAF is in het algemeen onderworpen aan de toereikende vervulling van aan het beleid gebonden voorwaarden. Dergelijke voorwaarden moeten soms worden verwoord in algemene termen om rekening te houden met complexe omstandigheden. Vaak is het niet enkel nodig, maar ook nuttig om ruimte voor beoordeling te laten.

Daarom is een deskundige en grondige beoordeling van het programma voor macro-economische aanpassing en structurele hervorming noodzakelijk om na te kunnen gaan of de aan MFB en SAF verbonden voorwaarden voldoende zijn vervuld.

75. De Commissie is het volledig eens met de Rekenkamer, wat betreft de beklemtoning van de kwaliteit van de begrotingsprocedure en het belang van transparantie.

76. De Commissie wil het toezicht op het financiële beheer in de begunstigde landen nog meer verbeteren.

De Commissie werkt nauw samen met het IMF en de Wereldbank, maar zij is geen lid van deze instellingen. Er kunnen dus institutionele beletselen zijn tegen het betrekken van de Commissie bij hun werkzaamheden.

78. De Commissie overweegt hoe de evaluatieprocedures voor MFB kunnen worden verbeterd, met name door evaluaties vanaf 2003 te financieren. Bij de jaarlijkse verslaggeving door de Commissie aan de Raad en het Parlement over de uitvoering van MFB, evenals bij iedere toekomstige evaluatie van dergelijke bijstand, zal terdege rekening moeten worden gehouden met het delicate en vertrouwelijke karakter van de beleidsmaatregelen waarover de Commissie en de begunstigde landen een akkoord hebben gesloten als voorwaarde voor de uitbetaling van de bijstand.

Vanaf de voorbereidende fase van een SAF begint de Commissie met een analyse van de haalbaarheid en de gevolgen van het door een SAF gesteunde hervormingsproces. Bovendien worden sinds 2001 alle SAF systematisch geëvalueerd.

BIJLAGE III

VERVULLING VAN DE VOORWAARDEN

Kosovo

1. In het geval van Kosovo lag de vaststelling van voorwaarden bijzonder gevoelig vanwege de uitzonderlijke omstandigheden en de moeilijke situatie ter plaatse. Na haar controlebezoek in juni 2000 was de Commissie er niettemin van overtuigd dat de vorderingen van UNMIK bij het vervullen van de voorwaarden voldoende waren voor een uitbetaling.

Wat de begroting van Kosovo betreft, werd geen consolidering gevraagd, maar een betere vergaring van inkomsten en meer controle op de uitgaven. UNMIK had vooruitgang geboekt op deze gebieden en werd hiervoor geprezen door de internationale gemeenschap (Working Level Steering Group van 20 juni 2000).

Zoals de Rekenkamer erkent (zie voetnoot 1 op bladzijde 18) schuilen belangrijke sociale en economische redenen ("grote bezorgdheid over gelijke behandeling") achter de beslissing van UNMIK om geen inkomstenbelasting in te voeren. De Commissie was het eens met dit standpunt en aanvaarde dus deze beslissing.

Volgens de Commissie had UNMIK aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de verhoging van het binnenlands gefinancierde deel van de begroting. Tijdens de vier maanden van 1999 waarin een begroting is opgesteld (september-december), werd ongeveer één derde van de lopende uitgaven gedekt door eigen inkomsten, zij het in een bijzonder budgettair kader. In 2000 was in het begrotingsplan een externe financiering van ongeveer 50 % of 220 miljoen DEM geraamd, maar in feite werd de begroting afgesloten met een kasoverschot van 46 miljoen DEM, waarvan 38 miljoen DEM aan binnenlandse ontvangsten. In het begrotingsplan voor 2001 wordt een verdere vermindering van de externe financiering geraamd (in absolute en relatieve termen).

Bulgarije

2. Zoals hierboven vermeld laat de Commissie altijd ruimte voor beoordeling in de verwoording van aan het beleid gebonden voorwaarden.

De Commissie is van mening dat het vermelden van afzonderlijke bedrijven in aan het beleid gebonden voorwaarden in sommige gevallen noodzakelijk kan zijn om een minimale vooruitgang te boeken in het privatiseringsproces, met name bij grote banken en andere overheidsbedrijven. Het argument dat dit de verkoopprijs kan beïnvloeden, klopt enkel indien de voorwaarden openbaar worden gemaakt, wat niet het geval is met aan MFB verbonden voorwaarden. Er dient op te worden gewezen dat de verkoop van de staatsbank Biochim ook uitdrukkelijk deel uitmaakte van de voorwaarden van het IMF en de Wereldbank.

3. Bij de vrijmaking van de tweede tranche kon de Commissie bevestigen dat het ministerie van Milieubescherming een nieuwe wet op de milieueffectrapportage voorbereidde met het oog op de naleving van de richtlijn van de EU over de milieueffectrapportage. De verzekering van de Bulgaarse autoriteiten dat deze nieuwe wetgeving zal worden goedgekeurd, werd voldoende geacht.

4. De Commissie was van mening dat de voorwaarde voldoende vervuld was, gelet op de doelstelling van MFB. Volledige overeenstemming met het communautair acquis, die vereist is voor het lidmaatschap van de EU en die in de tussentijdse verslagen wordt nagegaan, gaat veel verder dan was gevraagd in het afgesproken memorandum van akkoord.

5. In de overeenkomst met de Bulgaarse autoriteiten was bepaald dat de bijstand in twee tranches zou worden betaald. De voorwaarden voor de vrijmaking van de tweede tranche werden in zeer hoge mate vervuld in de tweede helft van 1998. In juni 1998 werd inderdaad overwogen de tweede tranche te splitsen. Dit werd evenwel uitgesteld vanwege moeilijkheden met verscheidene EU-lidstaten in verband met schuldenkwesties. De volledige betaling werd pas in december 1998 verricht, nadat de Commissie er zeker van was dat de voorwaarden voldoende waren vervuld.

Montenegro

6. De belangrijkste taak van de raadgever was de ondersteuning van de Montenegrijnse regering op het gebied van de budgettaire en fiscale hervorming en het helpen van de autoriteiten bij het vervullen van de voorwaarden inzake economisch beleid voor deze bijstand. Bij het vervullen van zijn opdracht verstrekte de deskundige uiteraard nuttige informatie aan de Commissie, welke informatie haar hielp in het toezicht op de bijstand. De Commissie voerde haar eigen toezicht en evaluatie van de bijstand uit via regelmatige contacten en een evaluatiebezoek in december 2000.

De raadgever vervulde zijn taak op bevredigende wijze, vooral gelet op de korte periode van zijn opdracht en de toenmalige moeilijke omstandigheden. Hij hielp in het bijzonder het Montenegrijnse ministerie van Financiën om aanzienlijke vooruitgang te boeken op het gebied van de transparantie van de begroting en de begrotingsprocedures. De Commissie verwachtte geen duidelijke aanbeveling voor of tegen een besluit tot uitbetaling, aangezien zij dit beschouwde als haar eigen verantwoordelijkheid.

Begin december 2000 legde de Commissie een bezoek af om na te gaan in hoeverre de voorwaarden waren vervuld. De deskundige was toen ook aanwezig in Podgorica en de Commissie had de gelegenheid om zijn ontwerp van eindverslag, dat in het begin van het bezoek beschikbaar was, te lezen. De raadpleging van het Economisch en Financieel Comité was gebaseerd op de eigen beoordeling van de Commissie en op de conclusies in het ontwerp van eindverslag.

Tijdens haar bezoek in december 2000 merkte de Commissie op dat op sommige gebieden onvoldoende vooruitgang was geboekt. Daarom waarschuwde zij de Montenegrijnse autoriteiten dat de uitbetaling van de tweede tranche onmogelijk zou zijn zonder aanzienlijke vooruitgang op deze gebieden. De Commissie vertelde ook welke maatregelen moesten worden genomen, maar zwakte in geen geval de in het memorandum van akkoord vastgestelde voorwaarden af. De voorwaarden moesten ook meer gedetailleerd worden uitgelegd, aangezien de informatie over sommige aspecten van de situatie ter plaatse en de politieke omstandigheden onvolledig was toen de voorwaarden werden opgesteld.

Tunesië

a) Verkoop van vijf bedrijven: bij het gezamenlijke evaluatiebezoek van de Wereldbank, de Afrikaanse Ontwikkelingsbank en de Commissie werd deze voorwaarde als vervuld beschouwd, omdat de ontstane beursconjunctuur uitzonderlijk ongunstig was en de verkoop van de drie overblijvende bedrijven redelijkerwijs niet kon worden geëist in die omstandigheden. De Tunesiërs hebben als tegenprestatie een tijdschema voor verkoop ingediend dat verder gaat dan werd geëist. Het klopt dat achteraf beschouwd de procedure van technische verklaring van afstand ("waiver") in dit geval transparanter zou zijn geweest, maar het hoofd van de missie (Wereldbank) achtte dit niet noodzakelijk en deze procedure bestaat niet bij de Commissie.

b) Vijf van de 35 voorwaarden voor de tweede tranche zijn slechts ten dele vervuld. Dit bleek uit het dossier dat ter goedkeuring werd voorgelegd aan de directeur-generaal en nadien aan de financieel controleur. Mathematisch waren de voorwaarden derhalve voor meer dan 85 % vervuld.

Gelet op het feit dat er nooit een "compliance" van 100 % is, dat de manier waarop bepaalde voorwaarden zijn vervuld, duidelijk verder gaat dan was geëist en dat de Tunesiërs hebben verzekerd dat de overblijvende voorwaarden volledig zullen worden vervuld, hebben de hiertoe bevoegde instanties ingestemd met de uitbetaling op voorwaarde dat de middelen pas definitief verworven zijn (dubbele handtekening) bij de vaststelling van "full compliance". Deze situatie zal niet opnieuw voorkomen omdat de procedure van de dubbele handtekening is afgeschaft. Niemand kon toen weten dat deze zes maanden zou duren. Het spreekt vanzelf dat de Commissie de statuten van de centrale bank van Tunesië niet kan wijzigen.

Dit programma werd als exemplarisch beschouwd, met name inzake de coördinatie van de donoren en de resultaten van de privatisering.