Verkennend rapport van het Comité van de Regio's over "Governance en de vereenvoudiging van het beheer van de structuurfondsen na 2006"

Verkennend rapport van het Comité van de Regio's over "Governance en de vereenvoudiging van het beheer van de structuurfondsen na 2006"

(2003/C 256/01)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het Witboek van de Commissie (2001) over Europese governance, waarin het volgende wordt opgemerkt: "het Comité van de Regio's moet een meer proactieve rol spelen bij het onderzoeken van beleid, bijvoorbeeld door middel van de voorbereiding van verkennende verslagen voorafgaand aan de voorstellen van de Commissie";

gezien het Samenwerkingsprotocol van Comité en Commissie (september 2001), waarin wordt opgemerkt dat "de Commissie (...) het opstellen van strategische documenten door het Comité over onderwerpen die zij van belang acht [stimuleert]; in deze 'oriënterende rapporten' zal de analyse worden verdiept van problemen op gebieden waarop het Comité veel praktische kennis in huis heeft";

gezien de brief van commissaris de Palacio aan voorzitter Bore (10 september 2002) waarin de commissaris het Comité voorstelt "verkennende rapporten c.q. adviezen of impactverslagen op te stellen over de in bijlagen opgenomen onderwerpen";

gezien de brief van commissaris Barnier aan voorzitter Bore (23 juli 2002) waarin de commissaris ex artikel 265, 1e alinea, van het EG-verdrag het Comité vraagt, advies uit te brengen over de uitvoering van programma's die gefinancierd worden uit de structuurfondsen en de wijze waarop het beheer van het cohesiebeleid na 2006 kan worden vereenvoudigd;

gezien het als volgt luidende artikel 161, 1e alinea, (economische sociale cohesie) van het EG-verdrag: "Onverminderd artikel 162 stelt de Raad op voorstel van de Commissie, en na instemming van het Europees Parlement en raadpleging van het Economisch Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, met eenparigheid van stemmen de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen vast, hetgeen ook samenvoeging van de fondsen kan omvatten. De Raad stelt volgens dezelfde procedure tevens de algemene regels vast die voor deze fondsen gelden, alsmede de bepalingen die nodig zijn voor de doeltreffende werking van de fondsen en de coördinatie tussen de fondsen onderling en met de andere bestaande financieringsinstrumenten.";

gezien het besluit van het bureau van 9 oktober 2002 en het document over "Interne rapporten en impactverslagen: prioriteiten van het Comité van de Regio's en werkmethode";

gezien het advies van het Comité van 15 februari 2001 over "Opzet en doelstellingen van het Europees regionaal beleid tegen de achtergrond van de uitbreiding en de mondialisering: een aanzet tot discussie" (CdR 157/2000 fin)(1);

gezien het tweede verslag over economische en sociale cohesie (31 januari 2001 (COM(2001) 24 def.) en het desbetreffende advies van het Comité (CdR 74/2001 fin)(2);

gezien het eerste voortgangsverslag over economische en sociale cohesie - "Samenvatting en volgende stappen" (COM(2002) 46 final) en het desbetreffende advies van het Comité (CdR 101/2002 fin)(3);

gezien het tweede voortgangsverslag over economische en sociale cohesie (COM(2003) 34 final);

gezien het ontwerp van verkennend rapport (CdR 389/2002 rev.) dat op 30 april 2003 door de commissie "Beleid inzake territoriale samenhang" is goedgekeurd (co-rapporteurs: de heren FITTO, voorzitter van de regio Apulië (I, EVP) en Van Cauwenberghe, minister-president van de Waalse regering (B, PSE),

heeft tijdens zijn 50e zitting van 2 en 3 juli 2003 (vergadering van 2 juli) het volgende verkennend rapport goedgekeurd.

DEEL I - GEVOLGDE METHODE

1. Doelstellingen

Na het politieke besluit van het staatshoofd en de regeringsleiders om de Unie met 10 lidstaten uit te breiden, moet het beleid van de EU inzake economische sociale samenhang worden herschikt.

Het cohesiebeleid, zoals vastgelegd in de Verdragen, is een instrument om de beginselen solidariteit, samenwerking en herverdeling te concretiseren en vormt een hoeksteen van de integratie van de volkeren en gebieden van de Unie. Reeds meer dan twintig jaar vormt het cohesiebeleid een illustratie van de wil van de lidstaten om structurele gebreken gezamenlijk aan te pakken. Dit beleid heeft over het algemeen een sterke en positieve impact, zoals blijkt uit de regelmatig door de Commissie uitgebrachte cohesieverslagen.

Toch blijven er nog grote nationale, inter- en intraregionale dispariteiten bestaan. Deze verschillen vormen een struikelblok voor het concurrentievermogen van de Unie als geheel en zullen door de uitbreiding alleen maar fors toenemen. Daarom moet het cohesiebeleid worden gehandhaafd en versterkt.

De huidige discussie in dit verband vindt plaats tegen de achtergrond van de uitbreiding, de Conventie en de herziening van de Verdragen, dit wil zeggen in het licht van de noodzaak om tot een nieuwe governance van het cohesiebeleid te komen.

Commissaris Barnier heeft op grond van het onlangs door de Commissie en het Comité gesloten Samenwerkingsprotocol het Comité gevraagd een advies (in de vorm van een verkennend rapport) uit te brengen over de uitvoering van programma's die gefinancierd worden uit de structuurfondsen en de wijze waarop het beheer van het cohesiefonds na 2006 kan worden vereenvoudigd.

De Commissie zal dit rapport meenemen bij het opstellen van haar derde cohesieverslag (gepland voor december 2003), waarin zij met name zal ingaan op de toekomstige ontwikkeling van het cohesiebeleid.

Met onderhavig rapport wordt beoogd om via raadpleging van zoveel mogelijk regio's en beheersautoriteiten in de Unie, de stand van zaken in kaart te brengen betreffende de huidige tenuitvoerlegging door met name de regionale en lokale autoriteiten van de door de Europese structuurfondsen gefinancierde programma's. Verder worden daaruit conclusies getrokken en concrete voorstellen gedaan met het oog op de herziening van het cohesiebeleid na 2006.

2. Gevolgde methode

Het rapport is gebaseerd op de resultaten van een raadpleging/enquête die met behulp van de vier hieronder beschreven instrumenten is uitgevoerd. Het rapport is geen samenvatting van maar het vervolg op deze raadpleging en het Comité wil ermee substantiële waarde toevoegen aan de discussie over de toekomst van de cohesie in Europa.

2.1. Vragenlijst bestemd voor de beleidsverantwoordelijken en de technische verantwoordelijken voor de Europese structuurfondsen

Voor kerstmis 2002 werd een vragenlijst toegestuurd aan de voorzitters van alle EU-"regio's". Het responspercentage lag hoog: ongeveer 70 %, en daaruit blijkt het belang dat de regio's aan de enquête hechten.

Een analyse van de geconstateerde tendensen en de gedane voorstellen werd aan de commissie COTER voorgelegd.

2.2. Nationale Focusgroepen, samengesteld uit de beleidsverantwoordelijken voor het beheer van de structuurfondsen in het kader van de nationale delegaties bij het Comité

In februari 2003 hebben in bijna alle lidstaten nationale focusgroepen vergaderd onder politieke verantwoordelijkheid van een lid van de desbetreffende werkgroep van de commissie COTER. De coördinatie werd verzorgd door het secretariaat van het Comité en verder bood een team deskundigen technische en organisatorische ondersteuning. Tijdens deze vergaderingen werden een aantal cruciale punten uit de vragenlijsten behandeld, te weten:

- de rol van de regio's en de autonome lokale gemeenschappen bij het ontwerpen en ten uitvoer leggen van beleid en programma's: subsidiariteit en medeverantwoordelijkheid;

- de door het Europees cohesiebeleid toegevoegde waarde: structuurfondsen en communautaire initiatieven;

- governance van de structuurfondsen: verantwoordelijkheid en controle;

- het dagelijks beheer van de programma's.

Een verslag van de werkzaamheden van de focusgroepen is aan de commissie COTER gezonden. Verder hebben de co-rapporteurs een samenvatting van de binnen de groepen geconstateerde tendensen gemaakt en deze op 19 februari 2003 in bijzijn van vertegenwoordigers van Commissie en Europees Parlement aan de commissie COTER gepresenteerd.

2.3. De discussie binnen de werkgroep van de commissie COTER

De werkgroep wordt voorgezeten door de twee co-rapporteurs. Voorts is ieder van de 15 groepsleden belast met het organiseren van de bijeenkomst van de focusgroep in zijn eigen land. De werkgroep is voor de eerste keer bijeengekomen bij gelegenheid van de vergadering van de commissie COTER op 19 februari 2003 te Brussel en heeft zich geconcentreerd op de in de vragenlijst genoemde onderwerpen en de conclusies van de focusgroepen.

2.4. Regelmatige contacten tussen de rapporteurs en de deskundigen en de Commissie (met name de DG's die de structuurfondsen beheren)

Er werd voornamelijk statistische informatie uitgewisseld over de tenuitvoerlegging van de structuurfondsen. De co-rapporteurs hebben van deze gegevens gebruikgemaakt bij het formuleren van hun voorstellen.

DEEL II - DE ENQUÊTE: RESULTATEN

Als uitgangspunt kunnen dienen de volgende opmerkingen uit het advies van het Comité over het eerste voortgangsverslag over economische en sociale cohesie (CDR 101/2002 fin): "het herinnert er tevens aan dat het cohesiebeleid, zoals in het Verdrag is neergelegd, een instrument is waarmee de beginselen van solidariteit, samenwerking en herverdeling kunnen worden toegepast, en dat het een van de steunpilaren is van de integratie tussen de volkeren en de regio's van de Unie". In hetzelfde advies wees het Comité er nogmaals op "dat de lidstaten en de regionale en lokale overheden, als logisch vervolg van subsidiariteitsbeginsel, meer en beter moeten worden betrokken bij de uitwerking van het cohesiebeleid, maar dat moet worden opgepast voor een 'hernationalisering' van het regionale ontwikkelingsbeleid".

Wanneer in deze tekst wordt gesproken over "regio's", worden hiermee de territoriale bestuurslagen bedoeld (regionale overheden, of anders de lokale overheden die hen vertegenwoordigen) die via hun vertegenwoordigers hebben meegewerkt aan de enquête.

Alvorens de verkregen resultaten te presenteren, dient eerst de kernboodschap te worden belicht:

- De regio's vragen meer samenhang ter zake van de structuurfondsen, te weten:

a) interne samenhang (tussen de fondsen, tussen de verschillende diensten van de Commissie en tussen de verschillende diensten van de nationale autoriteiten) en

b) externe samenhang (verticale en horizontale coördinatie tussen EG-, nationale en regionale programma's).

- De regio's willen tevens dat het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel beter in de praktijk worden gebracht: zij willen terug naar het oorspronkelijke concept van subsidiariteit en daarbij rekening houden met de aan ieder nationaal stelsel eigen zijnde constitutionele beperkingen. Ook vinden zij dat de rol van de regio's in het Verdrag moet worden opgenomen. De structuurfondsen kunnen het beste op regionaal niveau worden ingezet en daarom dient dit niveau ten aanzien van de fondsen het uitgangspunt van subsidiariteit te vormen. Zulks des te meer omdat de meeste regio's, deels dankzij Europese programma's, in een "learning proces" zijn aangeland waardoor zij verdere stappen kunnen zetten in de richting van geïntegreerde regionale ontwikkeling.

- Er lijkt zich een paradox voor te doen: samenhangender en doeltreffender beleid zou tot versterking van de rol van de Commissie leiden, terwijl daadwerkelijke concretisering van het subsidiariteitsbeginsel gebaseerd is op het uitvoeren van bevoegdheden en het nemen van verantwoordelijkheden door de lagere overheden. Dat is efficiënter, want zij staan dichter bij de materie.

Om dit probleem op te lossen, heeft het Comité een nieuwe model van governance van het Europese regionaal en cohesiebeleid voor ogen, dat is gebaseerd op de algemene beginselen en de operationele aanbevelingen die in dit rapport zijn opgenomen.

In de volgende paragrafen worden de uit de enquête naar voren gekomen indicaties gepresenteerd. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de heterogeniteit van de betrokken regio's, in institutioneel opzicht, qua wetgevende bevoegdheden en ook op het gebied van de respectieve programmadoelstellingen.

I. De rol van de regio's in de governance van het structuurbeleid

I.1. De wijze waarop de regio's betrokken zijn bij de programmering van de structuurfondsen en bij de besluitvormings- en beheersorganen

De grote meerderheid van de regio's denkt betrokken te zijn bij alle stadia van de programmering en vooral het uitwerken van strategieën, het ontwerpen van programma's en de uitvoering daarvan.

Daarentegen voelt men zich slechts in geringe mate bij de besluitvorming over programma's betrokken. Dit is vooral het geval in sterk gecentraliseerde lidstaten waar de regio's weinig eigen bevoegdheden hebben. In deze landen wensen de regio's nauw betrokken te worden bij besluiten die het nationale en het EG-bestuur samen nemen.

Wat de deelname aan besluitvorming en beheer betreft, blijkt dat de regio's met veel eigen bevoegdheden, ondanks kritiek op inhoud en functioneren, nauw betrokken zijn bij de jaarlijkse ontmoetingen in de lidstaten (meer dan 75 % van de antwoorden was positief).

Voorts kan worden geconstateerd dat de betrokkenheid van de regio's bij de structuurfondsen hoofdzakelijk geconcentreerd is op de uitvoering van programma's binnen de toezichtcomités, waarover de regio's zeer te spreken zijn. Ook hier is evenwel sprake van paradoxale situaties. Enerzijds bestaat er waardering voor het werk van deze comités op grond van hun potentiële positieve impact op de dynamiek van de territoriale ontwikkeling. De rol van de regionale autoriteiten en de samenwerkingsverbanden wordt door de tenuitvoerlegging van geïntegreerd ontwikkelingsbeleid en het bereiken van meer consensus tussen de betrokken actoren namelijk versterkt. Anderzijds bestaat er echter kritiek omdat de comités zich te veel zouden bezighouden met reglementaire en technische kwesties. De meningen over de huidige raadgevende rol van de Commissie binnen de comités lopen uiteen.

I.2. De interne samenhang van de structuurfondsen op EG-niveau

Momenteel doen er zich op EG-niveau problemen voor betreffende de samenhang tussen de doelstellingen van de respectieve fondsen, de coördinatie tussen de DG's en de heterogeniteit van normen en uitvoeringsmodaliteiten, die door de nationale praktijk in een aantal gevallen toeneemt. Daarom spreekt een overgrote meerderheid zich uit voor integratie van de drie structuurfondsen in één enkel financieringsinstrument, zodat er meer samenhang komt tussen de verschillende onderdelen van het territoriaal beleid, die elkaar van nature overlappen.

De drie structuurfondsen hebben ieder hun eigen specifieke doelstellingen en veel regio's hebben dan ook met moeilijkheden te kampen omdat zij niet of nauwelijks volgens één enkel stramien te werk kunnen gaan. Zij bevelen dan ook aan, om binnen één structuur een grote mate van flexibiliteit op beheersgebied te verkrijgen.

Over het algemeen wordt de koppeling van de drie fondsen in de praktijk weinig bevredigend gevonden, maar belangrijke problemen worden vooral genoemd in verband met het huidige functioneren van het Europees Sociaal Fonds (ESF): de beheersmethoden worden weinig efficiënt gevonden.

Voorts dient volgens de regio's een territoriale en geïntegreerde ontwikkelingsaanpak centraal staan in de doelstellingen van de structuurfondsen en moet prioriteit worden verleend aan de via het EFRO opgestarte projecten. Zij zijn van mening dat de twee andere fondsen, (vooral) het ESF en het EOGFL (afdeling Oriëntatie) daarbij moeten aansluiten. Sommige regio's wijzen er terecht op dat in een aantal zones die niet voor ondersteuning in aanmerking komen behoefte aan opleiding bestaat. Alle EG-regio's moeten onder doelstelling 3 vallen, maar de ondersteuning via het ESF moet regionaal worden beheerd om deze in lijn te brengen met de horizontale aanpak van regionale ontwikkeling.

De afstemming van de doelstellingen van het EOGFL (Oriëntatie) op die van het EFRO levert minder problemen op omdat de doelstellingen van beide fondsen dicht tegen elkaar liggen. Veel regio's bevelen ten behoeve van plattelandszones aan dat er gewerkt wordt met één enkel soort programmering naar het model van dat van het EFRO.

Voorts wordt ervoor gepleit om op basis van een strategisch regionaal ontwikkelingsplatform te programmeren in plaats van zich te concentreren op maatregelen die slechts gelden voor een specifieke zone binnen een regio.

Daarnaast kunnen de regio's zich vinden in het innovatieve karakter van de communautaire initiatieven, maar constateren zij dat deze ontworpen en uitgevoerd worden zonder direct verband met de strategische richtsnoeren en de prioritaire maatregelen van de structuurprogramma's. Hieruit vloeit een verlies aan efficiency en synergie voort. Ook blijkt dat de bestuurlijke en financiële kosten/baten-verhouding bij de communautaire initiatieven een grotere rol speelt dan bij de zogenoemde "mainstream"programma's.

Tenslotte hebben de regio's kritiek op het gebrek aan onderlinge afstemming tussen het Cohesiefonds en de andere structuurfondsen en het gebrekkige regionale en territoriale gehalte van maatregelen uit hoofde van het Cohesiefonds.

I.3. Medeverantwoordelijkheid van de Commissie, de lidstaten en de regio's en de toekomstige rol van de regio's in verband met het cohesiebeleid en de structuurfondsen

De regio's spreken zich bijna unaniem duidelijk uit over de toekomst van de medeverantwoordelijkheid. Zij vinden dat het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel efficiënt moeten worden nageleefd in de door medeverantwoordelijkheid gekenmerkte betrekkingen tussen Commissie, lidstaten en regio's, waarbij het regionale besluitvormingsniveau dient te worden versterkt.

Zij vinden namelijk dat

- regionale ontwikkeling de hoofddoelstelling van de structuurprogramma's vormt. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel zouden het regionale bestuursniveau en de regionale collectiviteiten het meest geschikte besluitvormings- en beheersniveau vormen. De regio's dienen dus op dezelfde wijze als de lidstaten als directe partner van de Commissie te worden behandeld;

- de regio's dienen hoofdrolspeler te zijn bij het ontwerpen van territoriale projecten die zijn gebaseerd op een strategie voor het inschakelen van instrumenten en de regionale, grensoverschrijdende, nationale of transnationale factoren;

- de regio's dienen een actievere rol te krijgen in het nieuwe regionale beleid van na 2006 door deel te nemen aan de vaststelling van prioriteiten, de uitvoering van regelingen, de toewijzing van middelen en de verdeling van beheers- en bestuurstaken. Medeverantwoordelijkheid is geen eenrichtingverkeer en mag niet, zoals momenteel het geval is, uitsluitend tot verplichtingen worden beperkt. De regio's roepen dan ook op tot het sluiten van contractuele partnerschappen tussen de Commissie, de lidstaten en de regio's.

In deze optiek moet de verantwoordelijkheid van de regio's als motor achter de praktische uitvoering van alle hun aangaande EG-programma's worden geformaliseerd en dienen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de drie bestuursniveaus duidelijk te worden vastgelegd.

I.4. Toepassing van het subsidiariteitsbeginsel en opneming ervan in het Verdrag

De toepassing van het subsidiariteitsbeginsel in de lidstaten hangt in hoge mate af van het nationale institutionele landschap en blijft krachtens het Verdrag een zaak van de lidstaten. De regio's zijn hierover niet tevreden, omdat de helft van hen van mening is dat zij door de lidstaten veel minder bij de tenuitvoerlegging van het structuurbeleid worden betrokken dan op grond van het subsidiariteitsbeginsel zou moeten. Regio's met vergaand autonome bevoegdheden tonen zich in dit verband het meest tevreden.

Waar het dus om gaat, is het Europa van de regio's nu op de kaart te zetten en van een ondubbelzinnige en duidelijke grondslag te voorzien. De rol van de regio's ten aanzien van het cohesiebeleid moet expliciet worden erkend en dus in het Verdrag worden genoemd.

Er zijn qua inhoud variërende maar niet onbelangrijke reacties gekomen betreffende een eventuele wijziging van het subsidiariteitsbeginsel. Deze kunnen als volgt worden samengevat:

- Het Europa van de regio's dient op EU-niveau te worden erkend en daarvoor is een duidelijke en ondubbelzinnige rechtsgrondslag geboden. De regio dient expliciet als actor in het EG-cohesiebeleid te worden aangemerkt.

- Correcte toepassing van het subsidiariteitsbeginsel betekent dat de Commissie slechts optreedt "indien en voor zover de doelstelling van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of tengevolge van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt." In het Witboek over Europese governance erkent de Commissie overigens dat de regionale en lokale autoriteiten een sleutelrol vervullen bij de tenuitvoerlegging van het EG-recht en -beleid. De Commissie wil dan ook gaan experimenteren met tripartiete overeenkomsten tussen haarzelf, lidstaten en regionale of lokale autoriteiten.

- Het structuurbeleid is gericht op regionale ontwikkeling. De regio's vormen daarom niet alleen het besluitvormings- maar ook het tenuitvoerleggingsniveau bij uitstek voor de belangrijkste maatregelen: het beleid wordt namelijk in het veld geconcretiseerd middels nauwe samenwerking tussen de regionale autoriteiten en de betrokken actoren.

- Aan de hand van het subsidiariteitsbeginsel dient het evenwicht te worden hersteld tussen enerzijds het juiste besluitvormingsniveau en anderzijds de beoogde burgernabijheid.

- De prioriteiten voor territoriale ontwikkeling kunnen het beste door het regionale bestuur in kaart worden gebracht.

- De rol van het nationale bestuursniveau wordt evenwel niet geheel verwaarloosd: overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel dient de centrale overheid op te treden als bemiddelaar en coördinator tussen de Commissie en de regio's, waarbij de respectieve bevoegdheden worden geëerbiedigd.

- De regio's met autonome bevoegdheden beargumenteren hun aanspraak op exclusieve competenties als volgt: afgezien van de grote steden is het lokale bestuursniveau te klein en mist het daarom de middelen om zelf een geïntegreerd regionaal ontwikkelingsbeleid te voeren. Het lokale niveau dient echter wel middels partnerschappen betrokken te worden bij kwesties die hen aangaan. Het regionale bestuur staat dicht genoeg bij de lokale realiteit en kan tegelijkertijd voldoende afstand nemen om de belangen van de respectieve lokale gemeenschappen af te wegen.

- De regio's van sterk gedecentraliseerde lidstaten vinden dat hun rol moet worden versterkt en opname van die aanspraak in het Verdrag zou daartoe bijdragen.

I.5. Externe samenhang van de structuurfondsen

De meeste regio's vinden dat de EG-programma's voor lidstaten en regio's op nationaal niveau nauw zijn verweven en dat in recente programma's steeds meer oog bestaat voor coherentie tussen regionale, nationale en communautaire aangelegenheden en strategieën. Zij hopen dat deze lijn wordt doorgetrokken.

Afhankelijk van het belang van de programma's dient vooral op deze samenhang te worden gelet in de ontwerp- en de uitvoeringsfase.

I.6. De meerwaarde van EG-programma's voor de regionale ontwikkeling

Alle regio's zijn van opvatting dat ondersteuning via de structuurprogramma's waarde toevoegt. Het gaat daarbij niet alleen om financiële steun, hoewel deze op de eerste plaats komt, maar vooral ook over de "communautaire methode".

De door EG-maatregelen gegenereerde meerwaarde heeft in de eerste plaats betrekking op de inhoud van de regionale strategie en vervolgens op het ontwerpen van programma's. Daarna komt de impact op het beheer van de programma's. Het effect van EG-steun op de tenuitvoerlegging van public/private partnerships lijkt daarentegen niet doorslaggevend.

II. Het beheer van de programma's en het toezicht

II.1.1. Organisatorisch beheer van de programma's: resultaatverplichting en door de Commissie uitgevoerde controles

Volgens de regio's kan de Commissie als hoedster van het cohesiebeleid minder goed toezicht houden op de strategische samenhang van de projecten dan op de uitvoering van de begroting van de programma's. Deze constatering moet in samenhang worden gezien met de manier waarop de jaarlijkse ontmoetingen en de toezichthoudende comités functioneren en met de rollen die de diverse partijen hierin hebben.

Over de vraag of de Commissie uitsluitend met een adviserende stem aan de toezichtcomités mag deelnemen zijn de meningen zoals gezegd verdeeld. Een meerderheid stemt in met deze regel, terwijl de rest van mening is dat de Commissie bij het beheer van de programma's een volwaardige rol zou moeten krijgen, op voorwaarde dat de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel herzien wordt.

Bijna alle regio's vinden de controlevereisten waaraan de lidstaten krachtens Verordening (EG) nr. 438/2001 moeten voldoen te streng en bovendien onduidelijk. Dit neemt echter niet weg dat deze eisen volgens hen in de praktijk relatief effectief blijken te zijn.

Een meerderheid is van mening dat er voldoende audits worden uitgevoerd door de Commissie en de Rekenkamer, maar dat deze wel met te veel rompslomp gepaard gaan. De efficiency van deze audits wordt niet in twijfel getrokken: de meeste regio's vinden ze efficiënt of enigszins efficiënt. Hun kritiek komt er echter vooral op neer dat de controlenormen niet duidelijk genoeg zijn en dat de afstemming met de nationale en regionale controlesystemen te wensen overlaat.

II.1.2. Dagelijks beheer en toezicht op de programma's

Bijna alle regio's zijn direct betrokken bij het dagelijks beheer van de programma's. Dit dagelijks beheer en het toezicht op de programma's zijn dan ook de belangrijkste manieren waarop de regio's invloed uitoefenen op het structuurbeleid.

Volgens de regio's is de coördinatie tussen projectuitvoerders en beheersautoriteiten een van de belangrijkste, maar ook een van de lastigste aspecten van het dagelijks beheer. Gezien de grote oppervlakte waarop de programma's worden uitgevoerd, de nagestreefde samenhang en het regelgevings- en institutionele kader voor de uitvoering van de programma's, manifesteren eventuele haperingen zich met name bij de coördinatie met de projectuitvoerders. Deze moeilijkheden hebben vooral te maken met de geldigheidsduur van beschikkingen inzake goedkeuring en de tijd die de programma's en projecten nodig hebben om vrucht af te werpen, de selectiecriteria en -procedures, en de moeite die het kost om innovatieve projecten te ontwikkelen.

Wat het toezicht op de uitvoering van de projecten betreft leveren volgens alle regio's de interpretatie van de EU-regels en het gebrek aan duidelijke richtsnoeren de grootste moeilijkheden op.

Deze interpretatieproblemen betreffen de financiële kant van de zaak, en wel op de volgende drie gebieden (in volgorde van belangrijkheid): aanvaardbaarheid van de uitgaven, controle van de uitgaven en regels voor het financieel beheer.

II.1.3. Evaluatie van de programma's

Bij de beoordeling van de programma's als zodanig worden geen kanttekeningen geplaatst, maar de regio's denken wel heel verschillend over de effectiviteit hiervan. De meerderheid van de regio's valt uiteen in twee grote groepen: de ene groep vindt de evaluaties enigszins efficiënt en de andere vindt ze zonder meer efficiënt.

Men acht de evaluaties efficiënt waar het gaat om wijzigingen van de koers van de programma's, tussentijdse aanpassingen van de programma's, en toekomstige herzieningen van de programma's. Ze worden als enigszins efficiënt beschouwd (in volgorde van belangrijkheid) voor het opstellen van de programma's, de uitvoering van de programma's en de selectie van projectvoorstellen.

Over de efficiëntie van de evaluatie achteraf om het effect van de programma's op de ontwikkeling van de regio's te meten lopen de meningen sterk uiteen. De regio's zouden zeer graag bij deze beoordeling worden betrokken, zodat zij erop kunnen toezien dat hun specifieke kenmerken worden meegewogen.

Verder zijn de meeste regio's van mening dat zij worden betrokken bij de beoordeling vooraf en bij ongoing beoordelingen. Een grote meerderheid vindt dat de Commissie meer bij deze evaluaties moet worden betrokken.

II.2.1. Het financieel beheer van de programma's: de compatibiliteit tussen nationale (m.i.v. regionale) en communautaire financieringssystemen

De nationale en communautaire financieringssystemen worden als weinig compatibel en als bron van problemen beschouwd.

Volgens een grote meerderheid zijn deze compatibiliteitsproblemen echter niet onoverkomelijk. Omdat de nationale systemen een duidelijk eigen karakter hebben is het wel moeilijk om ze te vereenvoudigen. Een aanpak van land tot land is geboden, al zou één enkel referentiekader op EU-niveau ideaal zijn.

II.2.2. Het financieel beheer van de programma's: de communautaire financieringsmethoden

Met betrekking tot de co-financieringsregeling op basis van het additionaliteitsbeginsel zijn er twee duidelijke kampen: het ene kamp is tevreden over deze regeling, het andere vindt de regeling slechts tot op zekere hoogte goed werken. De nationale kenmerken spreken hier een woordje mee.

Bijna alle regio's zijn tegen de N+2-regel (automatische annulering van vastleggingen, art. 31 pt. 2). De regio's zijn van mening dat er bij toepassing van deze regeling niet voldoende rekening wordt gehouden met de tijd die vooral in de eindfase nodig is voor een goed beheer van de programma's, dat zij een bron is van problemen bij het huidige beheer van de programma's en dat zij er de oorzaak van is dat innoverende praktijken en projecten niet van de grond komen. Volgens de meeste regio's moet deze regeling dan ook worden aangepast.

Ten slotte is een geringe meerderheid van de regio's tevreden met de regel op grond waarvan het voorschot uiterlijk 18 maanden na de beschikking moet worden terugbetaald (art. 32, pt. 2). Volgens de overige regio's zou deze periode moeten worden gewijzigd in "uiterlijk 30 maanden na de beschikking".

DERDE DEEL - NAAR EEN NIEUW GOVERNANCEMODEL VAN HET COHESIEBELEID: VOORSTELLEN EN AANBEVELINGEN

Wij zien de grote respons van de regio's op de enquête en de meningen die doorklinken in de resultaten als een aansporing om voor het Europese cohesiebeleid een nieuw governancemodel in het leven te roepen. In dit verband wijzen wij erop dat de regio's in de strategieën voor geïntegreerde territoriale ontwikkeling een steeds belangrijker en meer centrale rol krijgen.

Dit nieuwe model moet worden gebaseerd op zaken als subsidiariteit, medeverantwoordelijkheid, interne en externe samenhang, flexibiliteit, vereenvoudiging van de procedures, additionaliteit en samenwerking.

Het nieuwe governancemodel van het cohesiebeleid dient de volgende vijf principes als grondslag te hebben:

Eerste beginsel: het cohesiebeleid moet een EU-beleid blijven.

Het cohesiebeleid is een solidair beleid ten opzichte van regio's met structurele of speciale problemen. De bedoeling ervan is dat ook deze regio's van EU-regelingen kunnen profiteren en de grote Europese beleidsdoelstellingen op het gebied van duurzame ontwikkeling, concurrentievermogen en economische groei kunnen verwezenlijken.

Met het oog hierop moeten er daarom gemeenschappelijke richtsnoeren komen ter ondersteuning van de regio's die voor dit beleid in aanmerking komen.

Anders wordt de EU gewoon een "loket" waar elke regio kan halen wat zij nodig denkt te hebben voor de uitvoering van haar eigen beleid. Uiteraard is het risico van zo'n ontwikkeling dat de verschillen tussen de rijkste en de armste regio's alleen maar toenemen, dat de continuïteit van langetermijnmaatregelen in gevaar komt en dat de lidstaten in de verleiding komen om de voor regionale steun bedoelde middelen aan andere dingen te besteden.

Ten slotte wordt het communautaire karakter van het cohesiebeleid ook gerechtvaardigd door de nog altijd grote regionale verschillen in de huidige lidstaten. Om deze verschillen, die de lidstaten zelf niet kunnen laten verdwijnen, te verkleinen is dus een EU-beleid geboden.

"Hernationalisering" zou alleen maar een stap terug betekenen voor het hele EU-beleid en er bovendien toe leiden dat de regionale verschillen in de EU nog groter worden dan ze nu al zijn.

2e beginsel: het cohesiebeleid kan in de toekomst niet met minder middelen worden uitgevoerd.

De toegevoegde waarde van het EU-beleid is onmiskenbaar. Door de uitbreiding wordt de behoefte aan economische en sociale samenhang in de EU alleen maar groter. De momenteel voor dit beleid uitgetrokken middelen moeten daarom worden beschouwd als een minimum. Gemorrel aan de 0,45 % van het BBP van de EU zou het wezen en de geloofwaardigheid van dit beleid ondermijnen. Verder is het belangrijk dat regio's met een ontwikkelingsachterstand, die nog steeds steun nodig hebben, en de regio's die blootstaan aan het statistisch effect geen schade ondervinden van de uitbreiding. Dit betekent echter niet dat hervormingen uit den boze zijn, maar deze moeten er wel toe leiden dat het structuurbeleid ook ten goede komt aan alle andere regio's met structurele problemen.

Dit betekent ook dat het cohesiebeleid billijk moet zijn en dat er bij de uitvoering hiervan rekening moet worden gehouden met de absorptiecapaciteit van de betrokken regio's. Om deze communautaire meerwaarde nog verder te vergroten moeten de middelen eerlijk verdeeld worden over de verschillende Europese regio's en dient er tegelijkertijd voor te worden gezorgd dat deze de aan hen toegekende middelen op een juiste manier kunnen besteden. Met het oog op dit beginsel dient de huidige limiet (4 % van het BBP voor de structuurfondsen) dan ook te worden gehandhaafd.

3e beginsel: sectorspecifieke beleidsmaatregelen dienen een bijdrage te leveren aan het cohesiebeleid.

Niet alleen de regionale ontwikkeling moet doelstelling zijn van het cohesiebeleid. Het streven naar meer samenhang, waarin de solidariteit tussen de Europese regio's tot uitdrukking komt, werkt door op alle Europese beleidsterreinen (vervoer, milieu, onderzoek, GLB, concurrentie).

Vooral het GLB is gegeven zijn specifieke impact op land- en bosbouw in dit verband een relevante vorm van sectoraal beleid. In zijn definitieve vorm zal het namelijk van doorslaggevend belang zijn voor de toekomst van de plattelandsgebieden, die óf zullen opbloeien, óf zullen leeglopen, tenminste de kwetsbaarste gebieden, wat tot verstoring van het territoriale evenwicht tussen stad en platteland zal leiden

Wel moet worden bekeken met welke instrumenten en middelen al deze beleidsterreinen hun bijdrage kunnen leveren aan het cohesiebeleid.

Zo dient gezorgd te worden voor een goede afstemming tussen het mededingingsbeleid en het cohesiebeleid. Gezien de ontwikkelingsverschillen tussen regio's (of kleinere gebiedseenheden) moet de overheidssteun voortgezet worden, in overeenstemming met de de Verdragsbepalingen over mededinging.

Het is in dit verband moeilijk voor te stellen dat er in geografisch opzicht en wat de aanpak betreft geen verband zou zijn tussen de regio's die steun uit de structuurfondsen krijgen en de gebieden die regionale overheidssteun ontvangen.

4e beginsel: het cohesiebeleid moet gebaseerd zijn op een regionale aanpak en op een daadwerkelijke toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel.

Als gevolg van de uitbreiding dienen de beschikbare middelen daar te worden besteed waar ze werkelijk nodig zijn en dient het gebruik van de structuurfondsen nog efficiënter te worden.

Een manier om voor deze concentratie van middelen en deze efficiency te verzorgen is om bij de toekenning van middelen vooral een regionale aanpak te hanteren, op basis van duidelijke criteria en in overeenstemming met de beleidsdoelstellingen van de EU.

Uit de verslagen van de Commissie blijkt dat er tussen de regio's in elke lidstaat de nodige verschillen bestaan, die niet aan de dag treden als er nationale criteria worden aangelegd. Dit probleem kan worden opgelost als bij de toekenning van de middelen altijd regionale criteria worden gehanteerd.

Het subsidiariteitsbeginsel indachtig zijn regionale overheden bovendien het best in staat om in samenwerking met lokale overheden te bepalen waar en waaraan de EU-middelen moeten worden besteed. Zowel voor de toekenning van de middelen als voor de uitvoering van de programma's staat deze regionale aanpak borg voor efficiency en een goede governance.

De toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel is bedoeld om meer legitimiteit te verlenen aan de rol van de Europese Commissie als hoedster van de "communautaire methode" en van de algemene beginselen, en niet zozeer als "controleur" van de procedures. Bovendien moet ervoor worden gezorgd dat het regionale niveau een plaats krijgt in het institutionele kader van het subsidiariteitsbeginsel en moet artikel 5, en dus ook artikel 274, van het Verdrag worden gewijzigd.

5e beginsel: het regionale beleid voor een grotere economische en sociale samenhang dient gezien de regionale verschillen - verschillende institutionele bevoegdheden, verschillende geografische omstandigheden (vooral in de nieuwe lidstaten), verschillende doelstellingen - zeer flexibel te zijn.

De regelgeving dient dus alleen betrekking te hebben op de algemene beginselen, die op uniforme wijze moeten worden toegepast en waarvoor een transparant, samenhangend en stabiel juridisch kader nodig is. De toepassingsnormen zouden moeten worden aangepast aan de speciale kenmerken van de lidstaten via co-regulering en tripartiete (of bipartiete(4)) contracten. Dit zou het mogelijk maken om de nationale en regionale governanceniveaus af te stemmen op de speciale kenmerken van de lidstaat in kwestie. Zulke directe toepassingsgebieden kunnen in kaart worden gebracht bij de controles, bij het financieel beheer, bij het bepalen van de bestedingsdoelen van de middelen, en bij het opstellen en het beheer van de programma's.

Deze vijf beginselen, die het cohesiebeleid eenvoudiger en tegelijkertijd sterker en efficiënter maken, laten zich ook als de volgende aanbevelingen formuleren:

Aanbeveling 1: Vereenvoudiging van de procedures: de interne samenhang van de structuurfondsen

De belangrijkste punten zijn: flexibele regels, een regionale(5) aanpak, evaluatie van de resultaten (in plaats van toezicht op de procedures), bundeling van de fondsen (met op verschillende situaties afgestemde modellen), een grotere rol voor communautaire initiatieven.

Aanbeveling 2: Meer medeverantwoordelijkheid: maatregelen nemen op het meest efficiënte niveau

Het verdient aanbeveling tripartiete(6) contracten te overwegen en beter rekening te houden met de centrale rol die elke regio heeft voor haar eigen territoriale ontwikkeling; dit zou neerkomen op een decentralisatie van de verantwoordelijkheden. Vooral wat de vereenvoudiging van de controles betreft is dit de te volgen weg.

Aanbeveling 3: De toegevoegde waarde van de EU: de onderlinge samenhang van de doelstellingen

De belangrijkste toegevoegde waarde van de EU voor het cohesiebeleid is de onderlinge samenhang van de doelstellingen. Alleen een Europees institutioneel kader kan ervoor zorgen dat er sprake is van elkaar aanvullende sectorale beleidsmaatregelen, financiële instrumenten en procedures om de cohesiedoelstellingen te verwezenlijken en een evenwicht tot stand te brengen tussen solidariteit en concurrentievermogen.

Aanbeveling 4: De toekomst van de regionale samenwerking als integratie-instrument

Een sterker cohesiebeleid maakt een intensievere regionale samenwerking noodzakelijk, zowel binnen de huidige EU als in de toekomstige lidstaten, waar het integratieproces ondersteund moet worden.

OPERATIONELE VOORSTELLEN

Op basis van deze vijf beginselen en vier aanbevelingen doen wij de volgende, meer operationeel getinte voorstellen.

I. De rol van de regio's in de governance van het structuurbeleid

I.1. De toepassing van het subsidiariteitsbeginsel en de plaats hiervan in het Verdrag

Wij stellen voor om het subsidiariteitsbeginsel in zijn oorspronkelijke betekenis toe te passen, dat wil zeggen dat men de verschillende verantwoordelijkheidniveaus - lokaal, regionaal, nationaal of communautair - al naar gelang hun capaciteit dient te respecteren. Dit houdt dus ook in dat het Verdrag zo moet worden gewijzigd dat het lokale en regionale bestuursniveau expliciet worden genoemd in het betrokken artikel.

I.2.1. De deelname van de regio's aan het structuurbeleid

Deelname van de regio's - nog versterkt door de samenwerking met de lokale overheden op hun grondgebied - aan alle opeenvolgende stadia van het structuurbeleid (programmering, onderhandeling, toezicht - jaarlijkse bijeenkomsten en toezichtcomités - uitvoering en evaluatie) is van essentieel belang om ervoor te kunnen zorgen dat er in het structuurbeleid rekening wordt gehouden met regionale problemen. Enerzijds komt de legitimiteit van een regionaal beleid beter uit de verf als er voor alle structuurfondsprogramma's gedurende de hele periode gebruik wordt gemaakt van één enkel document. Anderzijds vormen de richtsnoeren en de prioriteiten die de Commissie voor de hele programmering opstelt een nuttige vingerwijzing voor de regio's, die zo een eigen, op hun speciale kenmerken afgestemde koers kunnen uitzetten. Tegelijkertijd is een communautaire aanpak van de doelstellingen van het cohesiebeleid nodig, waarbij echter wel meer flexibiliteit moet worden betracht. De situatie kan namelijk van regio tot regio verschillen, iets wat de Commissie niet altijd lijkt in te zien.

De deelname van de regio's aan de besluitvorming is het belangrijkste element van de maatregelen om de regio's bij de programmering van de structuurfondsen te betrekken. De voorwaarden voor deze deelname moeten dan ook nog eens goed bekeken worden, want een en ander is nog geen uitgemaakte zaak. Volgens de algemene regeling zijn de Commissie en de lidstaten namelijk de enige partijen. Dit is des te wranger als men bedenkt dat de meeste regio's bij het beheer van de programma's zware uitvoeringsverantwoordelijkheden dragen.

Kortom, de regio's moeten als volwaardige partij worden betrokken bij de hele besluitvorming.

In de lidstaten waar de (grond)wet een dergelijke deelname niet toestaat, dienen de regionale overheden, of anders de lokale overheden die hen vertegenwoordigen, als belangrijke partijen bij de besluitvorming te worden betrokken, met name tijdens de programmering en de controles. Tripartiete contracten zijn wat dit betreft de beste oplossing.

I.2.2. De deelname van de regio's in de organen die over de programmering van de structuurfondsen besluiten

De jaarlijkse bijeenkomsten zouden de volgende drie doelstellingen moeten hebben:

- tijdens deze bijeenkomsten moet worden gekeken naar de samenhang van de uitgevoerde programma's met de strategische richtsnoeren en de territoriale cohesie; ook de onderlinge samenhang van de diverse fondsen is in dit verband van belang;

- zij moeten een forum vormen waarop de drie partijen gemeenschappelijke oplossingen kunnen vinden voor algemene problemen die zich voordoen tijdens de ontwikkeling van de programma's; de bijeenkomsten moeten dus niet slechts als technisch orgaan dienstdoen;

- de organisatie van de vergaderingen moet professioneler worden: agenda's, voorbereiding van te nemen besluiten, in kaart brengen van strategische vraagstukken enz.

De regio's zijn verantwoordelijk voor het operationele beheer van de programma's en moeten daarom aanwezig zijn tijdens de jaarlijkse bijeenkomsten, zodat zij beter duidelijk kunnen maken welke regionale en lokale gevolgen de programma's hebben in het licht van de algemene doelstellingen van deze programma's.

In de meest gecentraliseerde lidstaten moeten ook de regionale overheden, of anders de lokale overheden die hen vertegenwoordigen, bij een en ander worden betrokken, zodat deze een beter inzicht kunnen krijgen in de eisen en aanbevelingen van de Commissie. Ook de aanwezigheid van een vertegenwoordiger van de lagere bestuursniveaus zou in dit opzicht geboden zijn.

Het toezichtcomité heeft een spilfunctie ten opzichte van de jaarlijkse bijeenkomsten, de verantwoordelijke overheden en de Commissie en zou daarom een orgaan moeten zijn dat niet alleen financiële kwesties, maar ook inhoudelijke problemen behandelt en dat ervoor zorgt dat de projecten aansluiten op de uitgestippelde strategie voor de programma's. Het moet daarom meer (beslissings)bevoegdheden en autonomie krijgen.

I.2.3. De programmeringsdocumenten van de structuurfondsen

Het programmeringsdocument moet een eenvoudig document zijn waarin wijzigingen kunnen worden aangebracht. Na de tussentijdse herziening kan het programmeringsdocument aan de hand van eenvoudige, relevante indicatoren min of meer continu (step by step) worden aangepast. In dit verband moet het "programmacomplement" een flexibel beheersinstrument worden dat uitsluitend tijdens de laatste fase van het programma wordt gebruikt.

I.3. De interne samenhang en de inhoud van het structuurfondsenbeleid op EU-niveau

Onze voorstellen hebben betrekking op de korte termijn en op de periode na 2006.

Op de korte termijn dient gestreefd te worden naar een betere coördinatie tussen de structuurfondsen op EU-niveau. Binnen de Commissie zou er dan ook een bepaalde structuur moeten komen die de drie fondsen coördineert, zoals nu al in tal van lidstaten gebeurt op regionaal niveau. Verder zou in dit verband de rol van DG Regio moeten worden versterkt ten opzichte van de andere betrokken DG's.

Deze coördinatie moet in ieder geval leiden tot een harmonisatie van de regels die gelden voor elk van de verschillende fondsen. Vaak zijn deze regels zo technisch dat de opdrachtgevende diensten en de diensten die de GPD's uitvoeren de neiging hebben om zich op één fonds te specialiseren. Maar al te vaak leidt dit ertoe dat er geen overzicht meer is over de structuurfondsmaatregelen binnen één van de programma's en over de verschillende structuurfondsprogramma's die in een regio worden uitgevoerd. Bovendien is alleen al de omstandigheid dat er verschillende regels gelden voor de verschillende fondsen een rem op de gewenste geïntegreerde aanpak van de projecten.

Er moet daarom worden toegewerkt naar een (financiële) regelgeving die voor alle drie de fondsen geldt, dus dezelfde regels inzake financieel beheer (b.v. uitbetalingen of terugbetalingsaanvragen) als het toezicht op het verloop van de programma's (b.v. rapporten en evaluaties).

Hierbij moet erop worden gelet dat niet alle "oude" regels worden overgenomen; er moet een effectieve schifting plaatsvinden, op basis van de kleinste gemeenschappelijke noemer.

Na 2006 zouden er "monofondsprogramma's" moeten komen en zouden de verschillende structuurfondsen moeten worden samengevoegd tot één enkel fonds. Op die manier kan de EU haar maatregelen beter coördineren met het oog op de ontwikkeling van een regionaal beleid. Bovendien kunnen dan de nieuwe mogelijkheden van de gebundelde fondsen worden benut en wordt de coördinatie er eenvoudiger op.

Verder zouden er duidelijke regels moeten komen om te bepalen welke uitgaven voor financiering in aanmerking komen, en zou de Commissie snel en duidelijk op aanvragen moeten reageren, iets wat het dagelijks beheer zou vergemakkelijken.

In dit verband en gezien de gegevens die de raadpleging heeft opgeleverd, zouden er na 2006 drie onlosmakelijk met elkaar verbonden prioriteiten moeten gelden:

- regionale ontwikkelingsachterstanden moeten worden ingelopen: deze cruciale aanpak ligt in het verlengde van de huidige doelstelling 1 en heeft betrekking op regio's met een BBP per inwoner van minder dan 75 % van het Europees gemiddelde; de aandacht moet hierbij vooral uitgaan naar regio's die de dupe zijn van de kunstmatige verlaging van dit gemiddelde als gevolg van de uitbreiding. Ook de ultraperifere en de extreem dun bevolkte gebieden moeten overeenkomstig art. 299, lid 2, van het Verdrag op specifieke aandacht kunnen blijven rekenen;

- de economische en sociale herstructurering van in moeilijkheden verkerende regio's: deze aanpak zou de huidige doelstellingen 2 en 3 omvatten en gebaseerd moeten worden op objectieve regionale werkgelegenheidscriteria. De regio's kunnen dan in samenwerking met de lokale overheden besluiten om op hun hele grondgebied of op een gedeelte hiervan de verkregen middelen te gebruiken voor de uitvoering van de communautaire richtsnoeren op geografisch (stedelijke, industriële en landelijke gebieden) en thematisch (werkgelegenheid, opleiding, milieu, natuurlijke risico's, enz.) gebied;

- ten slotte dient het innovatieve karakter van de communautaire initiatieven bewaard te blijven. In dit kader verdient aanbeveling om de regionale (grensoverschrijdende, transnationale en interregionale) samenwerking te intensiveren, deze beter af te stemmen op de algemene regionale ontwikkelingsstrategie, zonder echter de onafhankelijkheid hiervan ten opzichte van het GPD aan te tasten.

I.4. De gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie, de lidstaten en de regio's en de toekomstige rol van de regio's in het cohesiebeleid en de structuurfondsen

Zoals gezegd gaat het erom het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel goed toe te passen daar waar de Commissie, een lidstaat en de betrokken regio's de verantwoordelijkheid delen, terwijl de regio's een grotere beslissingsbevoegdheid moeten krijgen.

Wat dit betreft is het zaak om de verantwoordelijkheid van de regio als drijvende kracht achter de concrete uitvoering van alle communautaire programma's waar zij belang bij heeft een formele grondslag te geven en om de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de drie niveaus duidelijk in kaart te brengen.

Er moeten met name tripartiete contracten tussen de Commissie, de lidstaat en de regio's worden gesloten waarin duidelijke regels komen te staan voor het gezamenlijk beheer door deze drie partijen. Verder moeten de Commissie en de regio's nauwer gaan samenwerken. De instrumenten in kwestie worden zoals gezegd beschreven in de tripartiete(7) contracten (vertrouwenspact, verantwoordelijkheidspact enz.), die het mogelijk zullen maken om algemene regels in het leven te roepen voor specifieke nationale omstandigheden.

I.5. De externe samenhang van het structuurfondsenbeleid

Uit een prospectief oogpunt moet in de toekomst beter worden gekeken naar de onderlinge verbanden tussen de nationale en regionale programma's en de communautaire programma's; de vraag is of deze een rol dienen te spelen tijdens het uitstippelen van de programmering. In dit verband moet de uitvoering van de nationale en regionale programma's worden afgestemd op de uitvoering van de communautaire programma's (ook wat de termijnen betreft), iets waarvoor uniforme regels nodig zijn.

Bij de onderlinge afstemming van de drie soorten programma's dient wel een grote mate van flexibiliteit betracht te worden; er zijn dus geen strenge, uniforme regels nodig voor elk programmatype.

II. Het beheer van de programma's en het toezicht

II.1.1. Het beheer van de programma's: resultaatverplichtingen en door de Commissie uitgevoerde controles

Wat de nagestreefde strategische samenhang van de programma's betreft moet er voor de Commissie een manier worden gevonden waarop zij tegenover het Parlement haar verantwoordelijkheden kan uitoefenen met betrekking tot de samenhang tussen de cohesiedoelstellingen op EU-niveau en de programma's. Zij moet kunnen inschatten wat de sterke punten van een regio zijn en welke projecten daaruit voortvloeien, en deze vervolgens in overeenstemming brengen met het cohesiebeleid in zijn geheel.

Wat de toepassing van Verordening (EG) nr. 438/2001 en de door de Commissie en de Rekenkamer uitte voeren audits betreft moeten er richtlijnen en duidelijke controlenormen komen en dient er voor elke situatie een eenvoudige, efficiënte aanpak te worden ontwikkeld waarbij de "overlapping" van controles en controleurs moet worden vermeden.

De audits van de Europese Commissie zouden vooral in de tweede fase van de programmeringperiode moeten plaatsvinden, waarbij de resultaten van de eerste fase als richtsnoer kunnen dienen.

Bij de controles moet onderzocht worden of uitgaven werkelijk voor financiering in aanmerking kwamen en of de EU-normen in acht zijn genomen. Wat vermeden moet worden zijn controles van de geplande uitvoeringsprocedures voor de rest van de programmering (selectiecriteria enz.).

II.1.2. Het beheer van de programma's: dagelijks beheer en toezicht

Wat dit betreft moet er meer erkenning komen voor de rol die de lokale en regionale overheden spelen bij het beheer van de structuurfondsen en doen de Commissie, de lidstaat in kwestie en de regio's er goed aan om contracten of overeenkomsten te sluiten.

Tegelijkertijd moeten er duidelijke, eenvoudige regels komen voor het beheer en dient er serieus gezorgd te worden voor de nodige coördinatie van alle fondsen en programma's op regionaal niveau.

Deze vereenvoudiging van de regels moet leiden tot een evenwicht tussen een gegarandeerd duidelijk beheer en een efficiënte uitvoering van de structuurfondsen, met een voor de programmaverantwoordelijken en de exploitanten flexibel beheerssysteem.

Voor deze exploitanten dient ten slotte ook voor betere informatie te worden gezorgd.

II.1.3. Het beheer van de programma's: evaluaties

De evaluaties achteraf komen te laat om nog in de volgende programmering te kunnen doorwerken. Er is een minder logge methode nodig die het mogelijk maakt om sneller lering te trekken uit de huidige programmering voor de na 2006 uit te voeren programma's. Een oplossing zou kunnen zijn om de evaluatie van het eindrapport te combineren met de beoordeling vooraf van de volgende periode.

Ook is het zaak om bij het opstellen van de programmeringdocumenten meer rekening te houden met de resultaten van eerdere programmeringen, en om meer in het algemeen beter te omschrijven waarop de evaluatie achteraf precies betrekking dient te hebben. Deze evaluatie moet een beeld kunnen geven van het effect dat alle EU-maatregelen hebben gehad op een bepaalde regio en dient in nauwe samenwerking met de regio's in kwestie te worden opgesteld.

II.2.1. Compatibiliteit tussen nationale (m.i.v. regionale) en communautaire financieringssystemen

Het zou de eenvoud ten goede kunnen komen als er een juridisch kader en een regionaal fonds in het leven worden geroepen en de nationale begroting van de lidstaten in kwestie geen rol meer zou hoeven te spelen. Hieraan wordt in een aantal landen al gewerkt, maar het is nog te vroeg om al een oordeel te kunnen vellen over de efficiency van deze oplossing.

Verder moeten de betalingsprocedures geharmoniseerd en versoepeld worden.

II.2.2. Het financieel beheer van de programma's: de communautaire financieringsmethoden

De N+2-regel moet aangepast worden; deze regel kan een sta-in-de-weg zijn voor de uitvoering van grootschalige en dus tijdrovende projecten, waardoor het mogelijk is dat de beheersautoriteiten voorrang geven aan projecten die kleinschaliger zijn, maar er wel toe leiden dat de beschikbare middelen sneller opraken. Met een N+36-maanden-regel, die zou ingaan op het moment dat het programmeringdocument wordt goedgekeurd, zouden deze problemen kunnen worden voorkomen zonder het bindende karakter van de norm te ondermijnen.

De regeling voor de terugbetaling van het voorschot zou dan volgens de formule "N+30 maanden" moeten worden aangepast.

Brussel, 2 juli 2003.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Albert Bore

(1) JO C 148 van 18.5.2001, blz. 25.

(2) JO C 107 van 3.5.2002, blz. 27.

(3) JO C 66 van 19.3.2003, blz. 11.

(4) Bipartiete contracten Commissie/Regio die voor regio's die in dit verband over exclusieve bevoegdheden beschikken.

(5) Zie par. 1.3, tweede streepje, blz. 11.

(6) Of bipartiete, zie noot hierboven.

(7) Of "bipartiete", zie noot 1, blz. 9.