Comité van toezicht van het OLAF — Activiteitenverslag september 2001-juni 2002

Europees Bureau voor fraudebestrijding

Comité van toezicht van het OLAF

Activiteitenverslag

september 2001-juni 2002

(2002/C 234/01)

Leden van het Comité van toezicht van het OLAF

Raymond Kendall

Voorzitter

Honorair secretaris-generaal van Interpol

Mireille Delmas-Marty

Hoogleraar aan de Universiteit Panthéon-Sorbonne (Parijs I)

Edmondo Bruti-Liberati

Substituut van de procureur-generaal bij het Hof van Beroep van Milaan

Alfredo José de Sousa

Voorzitter van de Rekenkamer van de Republiek Portugal

Harald Noack

Staatssecretaris in de regering van Noordrijnland-Westfalen

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

INLEIDING

Gedurende de eerste twee jaar van zijn zittingstermijn moest het Comité in het kader van zijn dialoog met de directeur een groot deel van zijn werkzaamheden wijden aan organisatorische aangelegenheden en de invoering van structuren en methoden om de onafhankelijkheid van onderzoeken te waarborgen. Het heeft derhalve samen met de directeur een analyse gemaakt van de problemen die zich voordeden bij de overgang van de UCLAF naar het OLAF en de doelstellingen beschreven van een nieuwe organisatie van het Bureau.

Daarbij moest een organisatie die in zijn geheel was opgegaan in het nieuwe Bureau verder worden ontwikkeld vanuit de volgende situatie:

- de oude UCLAF was in zijn geheel opgegaan in de structuur en de organisatie van de Commissie en viel onder het hiërarchische gezag van de instelling;

- er was geen onderzoeksbeleid en dossiers en gegevens werden onvoldoende nauwkeurig geregistreerd;

- de verantwoordelijkheden voor het beheer van onderzoeken waren versnipperd.

In de conclusie van zijn tweede activiteitenverslag schreef het Comité dat de overgang van de UCLAF naar het OLAF moest worden voltooid. Daarom meent het Comité in dit derde verslag(1) een overzicht te moeten geven van hetgeen door het OLAF is bereikt, zodat de verantwoordelijke overheden het apparaat kunnen evalueren en kunnen bepalen in welke mate en onder welke voorwaarden het verder dient te worden ontwikkeld tot een volledig en samenhangend systeem voor de bescherming van de financiële belangen. Omdat de ontwikkelingen elkaar snel opvolgen, zal het Comité van toezicht in dit overzicht rekening houden met de discussies en projecten die betrekking hebben op zowel de huidige structuur van het OLAF als zijn eventuele integratie in een systeem waarbinnen de Europese officier van justitie een spilfunctie zou moeten vervullen(2).

Dit overzicht kon worden opgesteld enerzijds op basis van de bijzondere en in de regelgeving omschreven taken, waaronder het overleg met het Comité van toezicht over voorontwerpen van begroting, of op verzoek van de instellingen of van de directeur van het OLAF (advies inzake het groenboek; deelname aan selectieprocedures voor kaderpersoneel) en anderzijds op basis van werkzaamheden die in sterke mate werden geconcentreerd op de follow-up van onderzoeken, in de wetenschap dat het secretariaat de operationele werkzaamheden onafgebroken controleert.

Uitgaande van gegevens uit de situatieoverzichten heeft het Comité van toezicht zijn controle van de operationele werkzaamheden verscherpt op basis van de door het OLAF doorgezonden formulieren inzake onderzoeken die langer voortduurden dan de in de regelgeving voorgeschreven termijn van negen maanden enerzijds en aan justitie doorgezonden dossiers anderzijds. Daarnaast heeft het Comité ter plaatse onderzoek ingesteld naar afgesloten onderzoeksdossiers. Ten slotte is het op informatieve grondslag aandacht blijven schenken aan klachten van justitiabelen bij de directeur. Van dergelijke klachten ontvangt het Comité een afschrift. Dat is ook het geval wanneer justitiabelen bij de Europese Ombudsman een klacht indienen over een onderzoeksdossier van het OLAF.

Dit nieuwe overzicht is bedoeld als aanvulling op het overzicht van vorig jaar wat betreft de belemmeringen die het OLAF ondervond bij het opzetten van de nieuwe organisatie. Dat betreft zowel de uit de interne organisatie voortvloeiende belemmeringen als die welke verband houden met onduidelijkheden in het statuut van het OLAF.

Voor de interne organisatie streefde de wetgever naar bevordering van een op transparantie gebaseerde organisatievorm, en daarmee naar een duidelijker verdeling van beheersverantwoordelijkheden, hetgeen een eerste vereiste is voor onafhankelijke onderzoeken.

De maatregelen die werden genomen met het oog op een transparanter beheer sorteren nog geen volledig effect omdat zij in een aantal gevallen worden ervaren als een formeel en bureaucratisch keurslijf (Case Management System, handboek). Door scholing zouden ze op grotere schaal moeten worden gebruikt. De situatieoverzichten worden hoofdzakelijk door het Comité van toezicht gebruikt, hoewel zij in de toekomst kunnen uitgroeien tot nuttige instrumenten voor de organen van het OLAF zelf, zowel voor de afdelingen Inlichtingenwerk als voor het uitvoerend comité Operationele taken. De registratieprocedures zijn momenteel bevredigend. Op zichzelf vormen zij echter geen garantie voor een nauwgezet beheer van dossiers en de daarbij behorende stukken. Dat kan alleen worden gewaarborgd door een als griffie fungerende instantie.

De maatregelen die werden genomen om duidelijker te maken bij wie de verantwoordelijkheid voor onderzoeken berust en om te komen tot een doelmatige controle van het beheer van onderzoeken, blijven eveneens ontoereikend. Hoewel de grotere mate van transparantie in procedures in dit verband een gunstig effect heeft, ontbreekt het aan een onderzoeksbeleid en aan een prioriteitstelling op directieniveau(3), zodat onderzoekers hun eigen criteria opstellen. Zij spelen een doorslaggevende rol in het proces dat leidt tot het instellen van een onderzoek. Daarbij kan het voorkomen dat de onderzoeken waartoe zij besluiten in bepaalde gevallen door henzelf moeten worden verricht, en in andere gevallen door anderen. Ten slotte zijn in de huidige structuren de schotjes tussen sectoren en diensten nog niet geheel verdwenen. De vertraging die is opgetreden bij de benoeming van de directeur "B" en het feit dat de oprichting van een dienst Inlichtingenwerk een zaak van de lange adem is, vormen de belangrijkste verklaring voor deze situatie.

Ten slotte is er weinig vooruitgang geboekt met betrekking tot de voorwaarden voor de onafhankelijkheid van het Bureau. Op administratief en budgettair gebied is er weinig vooruitgang gemaakt in vergelijking met de situatie die het Comité beschreef in zijn tweede rapport(4). De ontwerp-gedragscode waarin de verhouding tussen het OLAF en de Commissie en andere instellingen wordt geregeld, is nog niet voltooid(5). Met betrekking tot de onderzoeken stuit de omschrijving van de rol van de eenheid van magistraten op een aantal praktische moeilijkheden.

Met betrekking tot het statuut van het Bureau hebben de standpunten van de Raad(6) en van het Parlement(7) over de administratieve en budgettaire autonomie van het OLAF weinig effect gehad op de wervingsprocedures en op de voorbereiding van het voorontwerp van de begroting voor 2003.

De Commissie lijkt haar voordeel te doen met de synergie die is ontstaan door de aanwezigheid binnen het OLAF van onafhankelijke operationele diensten en diensten voor de voorbereiding van initiatief-wetsvoorstellen en beleidsinitiatieven. Zo heeft zij op basis van de deskundigheid van het OLAF na haar algemene strategische aanpak en haar actieplan 2001/2003 een groenboek gepresenteerd inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese officier van justitie. Op middellange of lange termijn kan dit project leiden tot wijzigingen van het statuut en de institutionele omgeving van het OLAF en het veranderende karakter van het huidige statuut versterken. Dat huidige statuut kan voortaan worden beschouwd als een overgangssituatie naar de Europese officier van justitie.

Er blijven echter nog vele onduidelijkheden bestaan, met name ten aanzien van de werkingssfeer van artikel 280 van het Verdrag ten opzichte van alle organen en instellingen van de Gemeenschap en ook van de leden van het Europees Parlement. Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 26 februari 2002 in de beroepszaak van de 71 parlementsleden heeft deze situatie niet ingrijpend gewijzigd, en wat betreft de EIB en de ECB blijft de zaak aangehouden tot het arrest van het Hof van Justitie.

Daarentegen wordt het door het besluit tot oprichting van Eurojust van de Raad van 28 februari 2002, dat aan dit orgaan van de derde pijler bevoegdheden verleent op het gebied van de bescherming van de financiële belangen, en door het besluit van de Raad van 6 december 2001 over de uitbreiding van de bevoegdheden van Europol tot oplichting, fraude en corruptie meer dan ooit noodzakelijk om het werk van Eurojust, Europol en het OLAF te coördineren, zodat de uitoefening van de verschillende Europese bevoegdheden die momenteel bestaan op het gebied van de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit kan worden samengebracht in een totaalorganisatie en daarbij rekening kan worden gehouden met de noodzaak van operationele efficiency en de eisen die worden gesteld door de rechtsbescherming (zie hoofdstuk III). Wanneer dat niet gebeurt, zal deze opeenstapeling van weinig of slecht gecoördineerde instanties slechts de woorden bevestigen van de commentator die het Verdrag van Nice bekritiseerde omdat dit heeft geleid tot "veel meer ingewikkeldheid voor kleine veranderingen"(8). Men kan namelijk met hem van mening zijn dat het institutionele gebrek aan evenwicht wordt versterkt door het ontbreken van pogingen om de coördinatie te verbeteren, "terwijl het probleem in de afgelopen jaren nijpend is geworden" en dreigt de uitbreiding nog verder te compliceren.

Om de evaluatie zo volledig mogelijk te maken, bestaat dit verslag uit de volgende onderdelen:

- administratieve en budgettaire evaluatie (hoofdstuk I),

- operationele evaluatie (hoofdstuk II),

- institutionele evaluatie (hoofdstuk III),

- conclusie.

HOOFDSTUK I

ADMINISTRATIEVE EN BUDGETTAIRE EVALUATIE

1. Integratie van het OLAF in de communautaire procedures

Volgens het Bureau zelf(9) ressorteert het OLAF administratief onder de Commissie, die het Bureau administratieve en financiële autonomie heeft verleend. In feite wilde de wetgever dat het OLAF onafhankelijk zou zijn en dat de directeur van het Bureau (een aparte dienst van de Commissie) zou beschikken over ruime beslissingsbevoegdheden die hij op het gebied van personeel en begroting volledig autonoom zou kunnen uitoefenen. Deze autonomie is logischerwijs een noodzakelijk gegeven voor de volledige onafhankelijkheid die het OLAF op het gebied van onderzoeken geniet. De tenuitvoerlegging van dit onafhankelijkheidsbeginsel, dat in diverse documenten wordt erkend, stuit in de praktijk op een aantal moeilijkheden.

Sinds de oprichting van het OLAF in 1999 heeft de Commissie zelf een zekere decentralisatie doorgevoerd, aangezien zij met name op het gebied van het beheer van personele en financiële middelen een reeks verantwoordelijkheden van de leden van de Commissie heeft overgedragen aan directeuren-generaal. Dit kwam er in zekere zin op neer dat de positie van andere diensten van de Commissie werd aangepast aan de positie van het OLAF.

In de afgelopen drie jaar heeft de directeur van het Bureau zich doorgaans in goede samenwerking met de bevoegde diensten van de Commissie ingespannen om zijn administratieve autonomie in de praktijk te brengen. Na een aantal aanloopproblemen verbeterde de samenwerking met de Commissie geleidelijk dankzij een betere kennis bij de Commissie van de taken, de rol en de bijzondere positie van het Bureau. De discussies met de diensten van de Commissie hadden met name betrekking op de inhoud van het beginsel van autonomie voor de directeur. De Commissie wilde daarbij in een aantal gevallen haar eigen interne voorschriften hanteren.

De ambtenaren en personeelsleden van het Bureau vallen onder het Statuut van de ambtenaren en onder de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Gemeenschap, en onder het Financieel Reglement. Andere voorschriften op grond van deze twee teksten of eruit voortvloeiend kunnen een verplicht karakter hebben, tenzij ze onverenigbaar zijn met de bepalingen van het besluit tot oprichting van het Bureau.

De aan het Bureau verleende beheersautonomie is van toepassing op een aantal gebieden.

- Algemene administratie: het Bureau heeft een eigen budget en geniet volledige autonomie wat betreft de kantoorautomatisering. Wel gelden de algemene voorschriften voor overeenkomsten en het verstrekken van opdrachten. Met betrekking tot gebouwen dient het Bureau zich te conformeren aan het algemene onroerendgoedbeleid van de Commissie. Hoewel de huidige huisvestingssituatie niet in alle gevallen adequaat is en enige beperkingen kent, is zij tamelijk bevredigend.

- Organisatieschema: de directeur van het Bureau is in beginsel volledig autonoom. Wijzigingen in de organisatiestructuur zijn besproken door het Comité en de directeur. Gelet op zijn verantwoordelijkheden op budgettair gebied is het Comité van mening dat het een formeel advies zou dienen uit te brengen omtrent de in het organisatieschema aangebrachte wijzigingen en wil het zich de middelen voor autonomie verschaffen en de behoefte aan personele middelen beoordelen op basis van een analyse van functies en hun verdeling.

- Personeel: afhankelijk van de onderzochte beheersaspecten wisselt de situatie:

- Benoeming van A 2-directeuren en A 3-afdelingshoofden (ambtenaren): het Bureau is autonoom maar dient de gebruikelijke procedure van de Commissie te volgen, inclusief behandeling door het Raadgevend Comité benoemingen in zijn ad hoc-samenstelling voor het OLAF.

- Benoeming van directeuren, hoofden van administratieve eenheden en raadadviseurs (tijdelijke personeelsleden): het Bureau is autonoom maar dient zich te houden aan de voorschriften voor openbaarmaking van de vacature en de sollicitatieprocedure (geen onderhandse benoemingen). Opgemerkt dient te worden dat deze procedures weliswaar omslachtig zijn, maar voorkomen dat benoemingen aan kritiek onderhevig zijn wegens een vermeend gebrek aan transparantie. Ook wordt zo de kans op geschillen verkleind.

- Benoeming van hoofden van administratieve eenheden A 3 en A 4: het Bureau is evenals de overige diensten van de Commissie autonoom op grond van een nieuwe procedure die sinds december 2000 van kracht is.

- Selectieprocedures voor het personeel: de selectiecommissies en jury's van vergelijkende onderzoeken die deze procedures leiden, bestaan voor tweederde uit door het OLAF benoemde leden. Het resterende derde deel wordt benoemd door het Centraal Personeelscomité en bij voorkeur gekozen uit de medewerkers van het OLAF.

- Carrière en bevorderingen: aangezien in de huidige situatie deze sector rechtstreeks van invloed is op de begroting van de Commissie, gelden voor bevorderingen binnen het OLAF de voorschriften die voor alle diensten van de Commissie gelden. Dit betekent dat voor promoties het tot aanstelling bevoegde gezag (TABG), de voor personeel verantwoordelijke commissaris is, die uiteraard beslissingen neemt op voorstel van de diensten, maar wel tot een bepaald tevoren vastgesteld percentage van alle voor bevordering in aanmerking komende personeelsleden, een en ander afhankelijk van de budgettaire mogelijkheden. Binnen het Bureau wordt momenteel gesproken over een aanpassing van dit systeem, dat de directeur een deel van zijn beslissingsbevoegdheden op het gebied van bevorderingen afneemt (de voordrachtsbevoegdheid is onaangetast) en het personeel de indruk geeft dat het behoort tot het personeel van de Commissie.

- Begroting: er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de opstelling en de uitvoering van de begroting.

Met betrekking tot de opstelling van de begrotingen 2000, 2001 en 2002 zijn de voorontwerpen die het OLAF op grond van artikel 6 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom bij de directeur-generaal Begroting van de Commissie heeft ingediend door de Commissie ongewijzigd doorgezonden aan de begrotingsautoriteit. In zijn twee vorige verslagen heeft het Comité van toezicht aangegeven dat deze gang van zaken hem in overeenstemming leek met het beginsel van budgettaire autonomie van het OLAF.

Toen het OLAF echter bij de opstelling van het voorontwerp van begroting 2003 in januari 2002 in het kader van de DBS-procedure was ingegeven op de "in aanmerking komende doelstellingen van de drie prioriteiten van de Commissie"(10) door 26 extra posten te vragen, heeft de directeur-generaal Begroting van de Commissie de 20 ambten en 4 gedetacheerde nationale deskundigen afgewezen(11) die door de directeur voor het boekjaar 2003 waren aangevraagd. Hij motiveerde zijn besluit door te stellen dat hij bij de begrotingsautoriteiten (Europees Parlement en de Raad) geen verzoeken om nieuwe ambten kon indienen(12). De directeur-generaal heeft ook sommige kredieten verlaagd. Volgens de Commissie leidt vanwege de "nulgroei" waartoe is besloten om de plafonds voor de financiële vooruitzichten niet te overschrijden een groei van het aantal ambten bij de ene dienst tot een even grote afname van het aantal ambten bij een andere dienst.

Op 10 april 2002 heeft het Comité van toezicht een gunstig advies uitgebracht over het voorontwerp van begroting 2003 van het Bureau(13) en daarin aangegeven te betreuren dat het "voorontwerp niet kon worden opgesteld op basis van een duidelijke en nauwkeurige omschrijving van de nieuwe taken van het OLAF en van een aan het Comité voorgelegd activiteitenplan", en opgemerkt "dat het noodzakelijk is dat het Bureau de algemene prioriteiten op het gebied van onderzoeken en follow-up vaststelt die behoren bij de begrotingen voor 2003 en daarbij rekening houdt met zowel de richtlijnen van de Europese instellingen als met de door de diensten van het OLAF aan te geven risicosectoren".

Door het ontbreken van specifieke richtsnoeren voor het OLAF krijgen dus de prioriteiten van de Commissie het meeste gewicht. Het spreekt voor zich dat een dergelijke situatie strijdig is met het beginsel van onafhankelijkheid van het OLAF.

Met betrekking tot de uitvoering van de begroting van het OLAF is wettelijk vastgelegd dat het OLAF volledige autonomie geniet. In de praktijk doet het OLAF voor het beheer echter een beroep op de diensten van de Commissie, omdat het niet over de benodigde infrastructuur beschikt. In zijn eerste twee verslagen en in een aantal adviezen heeft het Comité van toezicht het Bureau geadviseerd om intern de voor onafhankelijkheid vereiste functies in het leven te roepen. Zo heeft de Commissie in het lopende boekjaar via de financieel controleur van haar juridische dienst en via haar directoraat-generaal ADMIN een rol gespeeld in het beheer van het OLAF. Het Comité van toezicht betreurt dat zijn aanbevelingen nog niet zijn opgevolgd.

2. Beheersautonomie van het OLAF

De beheersautonomie krijgt binnen het OLAF gestalte in de vorm van eigen structuren: de directeur oefent daadwerkelijk zijn bevoegdheden uit op het gebied van het TABG en de interne organisatie. De directeur heeft onlangs een interne auditafdeling opgericht en is naar aanleiding van de herhaalde aanbevelingen van het Comité van toezicht voornemens om binnen het Bureau een systeem in het leven te roepen voor controle en beheer van de begroting.

In de sfeer van de interne voorschriften heeft het OLAF ook niet de maatregelen genomen waarmee het op grond van artikel 6, lid 1 en artikel 6, lid 4, van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom met name op het gebied van werving en begrotingsbeheer het kader van zijn autonomie kan vaststellen.

Het zou opportuun zijn wanneer bij het OLAF met name op juridisch en budgettair gebied en op het gebied van personeelsbeheer adequate structuren in het leven zouden worden geroepen. Op die manier kan het Bureau zijn eigen prioriteiten ten uitvoer brengen en voor zijn beheersautonomie mogelijk bedreigende initiatieven van de Commissie onderzoeken en eventueel aanvechten (zie ook hoofdstuk III, punten 2.2.1 en 2.2.2).

3. Onafhankelijke rechtspositie van het personeel

3.1. Onafhankelijkheid van de directeur-generaal

Met Verordening (EG) nr. 1073/1999 werd gestreefd naar grotere onafhankelijkheid van het OLAF, onder meer door middel van een bijzonder statuut voor zijn directeur(14). Deze wordt namelijk door de Commissie benoemd op grond van een overeenkomst tussen de drie instellingen, die wordt opgesteld op basis van een lijst van kandidaten over wie het Comité van toezicht een gunstig advies heeft uitgebracht. De directeur-generaal kan ook beroep tegen de Commissie instellen bij het Hof van Justitie, wanneer hij van mening is dat een door haar genomen besluit zijn onafhankelijkheid in het geding brengt.

In de praktijk heeft dit bijzondere statuut er echter niet toe geleid dat er een wezenlijk verschil is tussen de directeur van het OLAF en directeuren-generaal van de Commissie.

Enerzijds geeft de beroepsmogelijkheid tegen de Commissie op zichzelf de directeur van het OLAF geen externe positie. De directeur-generaal Financiële controle beschikt(15) over een vergelijkbare beroepsmogelijkheid, terwijl zijn statuut binnen de hiërarchie niet wezenlijk verschilt van dat van de andere directeuren-generaal.

Door het feit dat de ambtstermijn van vijf jaar van de directeur van het OLAF eenmaal kan worden verlengd en de Commissie beschikt over een zekere beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de wijze van herbenoeming (bijvoorbeeld door het al dan niet publiceren van de vacature in het Publicatieblad) komt de directeur van het OLAF anderzijds echter wel in een situatie van objectieve afhankelijkheid van de Commissie te verkeren.

Op het gebied van de externe betrekkingen van het OLAF heeft de directeur-generaal door zijn rol een bijzondere positie, die niet gelijk is aan die van de Commissie. In zijn contacten met nationale overheden en andere instellingen, met name het Parlement, heeft de directeur van het OLAF zijn verantwoordelijkheid voor het beheer van onderzoeken op volledig autonome wijze uitgeoefend.

Tegelijkertijd zijn de betrekkingen van de directeur van het OLAF met de Commissie, de commissarissen en met de directeuren-generaal van de Commissie op natuurlijke wijze verweven in het gecompliceerde systeem van betrekkingen tussen de commissarissen en het ambtelijke apparaat van de Commissie, zonder dat het OLAF zich binnen de Commissie met een eigen identiteit heeft gemanifesteerd(16).

3.2. Onafhankelijkheid van het personeel

In zijn tweede activiteitenverslag heeft het Comité de problemen onderzocht waarmee het OLAF heeft te kampen ten gevolge van de herkomst van zijn personeelsleden en van de betrekkingen die zij nog zouden kunnen onderhouden met hun vorige werkkring(17). Het OLAF heeft gevolg gegeven aan de verzoeken van het Comité, en aangegeven dat de plichten van al zijn categorieën personeelsleden duidelijk en ondubbelzinnig zijn. Het Comité merkte op dat het OLAF geen eigen voorschriften had waarin de bijzondere aard van de taak van het Bureau was verwerkt. Het Bureau bevestigt dat het terzake de bepalingen hanteert van artikel 11 van het Ambtenarenstatuut. Daarin wordt het volgende bepaald: "De ambtenaar dient bij het uitoefenen van zijn werkzaamheden en bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Gemeenschap voor ogen te houden, zonder aanwijzingen te vragen of te aanvaarden van enige regering of enig gezag, enige organisatie of persoon van buiten zijn instelling". Verder is in het handboek van het OLAF omschreven welke procedure een onderzoeker dient te volgen wanneer hij het gevoel heeft dat zijn onafhankelijkheid in het geding is: in dat geval dient hij de feiten aan zijn hiërarchische superieuren te melden.

Daarnaast geeft het Bureau aan dat de tenuitvoerlegging van deze beginselen geen eenvoudige aangelegenheid is omdat enerzijds de ambtenaren van het OLAF hun carrière voort kunnen zetten binnen de diensten van de Commissie en anderzijds tijdelijke personeelsleden in de meeste gevallen afkomstig zijn uit onderzoeksdiensten van de lidstaten en na beëindiging van hun arbeidsovereenkomst hun normale werkzaamheden weer bij die diensten zullen verrichten. Het OLAF stelt dat door deze situaties er gevaar voor belangenconflicten bestaat en de onafhankelijkheid van de functies van de betrokkenen in het geding kan komen.

In de eerste plaats houdt het punt van de onafhankelijkheid van de personeelsleden van het Bureau bij de uitoefening van hun functies binnen het OLAF met name verband met de doelmatigheid en de geloofwaardigheid van het operationele werk van het Bureau. Om deze risico's voor de onafhankelijkheid van tijdelijke of permanente ambtenaren zo veel mogelijk te beperken, werd voor de dagelijkse praktijk bij het operationele werk van het Bureau een reeks maatregelen genomen om de onafhankelijkheid van de personeelsleden bij de uitoefening van hun taken te waarborgen. Zo is er binnen de voor het operationele werk verantwoordelijke hiërarchie toegezien op een enigszins evenwichtige spreiding in geografische herkomst. Bij het samenstellen van de teams die worden belast met een bepaald dossier wordt erop toegezien dat de kennis van de nationale situatie op de juiste wijze wordt aangevuld met specifieke deskundigheid voor de desbetreffende sector. Wanneer de eenheid van magistraten in een vroeg stadium bij een onderzoek wordt betrokken, worden de risico's in dit opzicht nog verder beperkt. Anderzijds heeft het Comité kunnen vaststellen dat onderzoekers van een zaak werden ontheven wanneer aan het OLAF werd gemeld dat een belangenconflict kon ontstaan omdat zij in vorige functies betrokken waren bij het beheer of de controle van de onderzochte zaak. Het zou zinvol zijn om bij het toewijzen van een zaak aan een onderzoeker altijd na te gaan of dergelijke situaties zijn uitgesloten.

Bij werving van personeelsleden stelt het Bureau de functieprofielen van de in dienst te nemen medewerkers vast (bijvoorbeeld juridische/gerechtelijke deskundigheid voor bepaalde functies, waaronder die van operationeel directeur of van specialisten voor interne onderzoeken, analyse van inlichtingen enz.), draagt het zorg voor publicatie van de vacatures (onder meer via internet, om "sturing" van sollicitaties te voorkomen) en is het vertegenwoordigd in de sollicitatiecommissies. Zo bestaan er waarborgen om te voorkomen dat lidstaten hun kandidaten kunnen laten benoemen of zelfs kunnen opdringen.

Nieuw geworven personeelsleden worden na indiensttreding begeleid door de bevoegde diensten van het Bureau en krijgen ervaren collega's toegewezen als mentor.

Tijdens de verplichte basistraining krijgen zij ook informatie over hun rechten en plichten. Daarbij wordt het punt van hun onafhankelijkheid besproken op basis van het handboek, waarin de uit het statuut voortvloeiende verplichtingen staan omschreven. Deze bepalingen gelden echter niet alleen voor het OLAF en houden geen rekening met de bijzondere functie van het Bureau. Verder wordt de informatie te laat verstrekt.

Ten slotte zou de directeur van het Bureau alle hem in zijn hoedanigheid van TABG ten dienste staande flexibiliteit kunnen aanwenden om een goede aansluiting op een nationale carrière te bewerkstelligen door in voorkomende gevallen de looptijd van arbeidsovereenkomsten te verlengen.

Naast deze initiatieven zou nog een aantal andere maatregelen dienen te worden genomen.

Overwogen zou kunnen worden om personeelsleden van het Bureau te laten beëdigen. Dat zou kunnen worden gedaan door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, op een wijze die vergelijkbaar is met hetgeen in de meeste lidstaten wordt gedaan. Daar is deze formaliteit verplicht voor ambtenaren die onderzoek moeten doen naar overtredingen op financieel gebied. Overigens zouden onderzoekers van het Bureau ook voordeel kunnen hebben van deze beëdiging en bijvoorbeeld net als in de lidstaten bevoegd zouden kunnen zijn tot het doen van vorderingen.

De looptijd van tijdelijke arbeidsovereenkomsten speelt dus een rol bij dit punt van de onafhankelijkheid van het personeel. Gelet op de verdeling van permanente ambtenaren en tijdelijke personeelsleden wordt het Bureau geconfronteerd met de moeilijkheid dat de aard en de looptijd van arbeidsovereenkomsten en de werving van tijdelijke functionarissen moeilijk precies kunnen worden vastgesteld. Het spreekt voor zich dat een te groot verloop van tijdelijke personeelsleden op gespannen voet staat met goed onderzoekswerk. Omgekeerd zou een te lange looptijd van arbeidsovereenkomsten het Bureau belemmeren in zijn mogelijkheden om vanuit nationale diensten medewerkers aan te trekken met nieuwere kennis op hun werkgebied.

4. Vooruitzichten

In de twee vorige activiteitenverslagen heeft het Comité vastgesteld en benadrukt dat het statuut van het OLAF niet eenduidig is. De wettelijk aan het OLAF toegekende administratieve en budgettaire autonomie is onduidelijk en stuit in de praktijk op een aantal belemmeringen. Die autonomie vertoont in ieder geval onvoldoende samenhang met de onderzoeksfunctie ten opzichte van andere instellingen en instanties, terwijl dat wel uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever was.

Om deze samenhang wel tot stand te brengen, zou het wenselijk zijn dat de budgettaire en administratieve onafhankelijkheid van het OLAF op termijn vergelijkbaar is met die van de Europese Ombudsman(18). Wanneer dat niet gebeurt, zou het wenselijk zijn dat het OLAF administratief en budgettair onder het Europees Parlement ressorteert.

Het Comité is van mening dat wijzigingen in deze zin van de bepalingen inzake het OLAF van het Financieel Reglement de doelmatigheid van het Bureau in zijn functie van onafhankelijke onderzoeksinstantie aanzienlijk zouden kunnen verbeteren. Daarnaast zouden dergelijke wijzigingen volledig verenigbaar zijn met de ondersteunende functie die het Bureau voor de Commissie vervult op het gebied van wet- en regelgevende initiatieven ter verwezenlijking van de doelstellingen inzake fraudebestrijding.

Het Comité is van mening dat een belangrijke stap zou kunnen worden gezet op weg naar een samenhangende voorbereiding voor de toekomstige Europese officier van justitie voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap wanneer de wettelijke regeling voor het budgettaire en administratieve beheer van het OLAF vergelijkbaar zou zijn met de regeling die is vastgesteld voor de Europese Ombudsman. Door deze wijzigingen van het financieel reglement zou uitvoering worden gegeven aan de beginselen voor het administratieve en budgettaire beheer als omschreven in het besluit van de Commissie van 28 april 1999 en in artikel 13 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende de noodzaak van een daadwerkelijke onafhankelijkheid van het OLAF op het gebied van onderzoeken.

HOOFDSTUK II

OPERATIONELE EVALUATIE

Voor de operationele werkzaamheden behelsde de overgang van de UCLAF naar het OLAF hoofdzakelijk de invoering van meer transparantie (1) in het beheer van dossiers en de vaststelling van de hoofdlijnen van een structuur waarmee het beheer kan worden ingekaderd in een onderzoeksbeleid, hetgeen een eerste voorwaarde is voor de door de wetgever nagestreefde operationele onafhankelijkheid. Aangezien de doelstellingen van de wetgever verschillend waren voor interne onderzoeken (2) en externe onderzoeken (3), dient de uitvoering ervan volgens verschillende criteria te worden beoordeeld. Gemeten naar de toegevoegde waarde van het werk van het OLAF en rekening houdend met de aan het Bureau ter beschikking gestelde middelen, verkeert de tenuitvoerlegging van de doelstellingen van de wetgever niettemin op dit moment nog in een stadium waarin slechts de hoofdlijnen worden omschreven en dient er nog een verdere consolidatie plaats te vinden (4). Deze evaluatie is hoe dan ook slechts een tussenrapportage van de overgang van de UCLAF naar het OLAF, en geenszins een overzicht van de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Een dergelijke balans kan pas worden opgemaakt wanneer de bepalingen van die verordening daadwerkelijk worden toegepast op basis van in een werkprogramma omschreven prioriteiten. Deze evaluatie kan namelijk alleen worden gemaakt op basis van dergelijke prioriteiten.

Ten slotte dient te worden benadrukt dat het OLAF nog geen oplossing heeft gevonden voor het probleem van de onafgesloten dossiers die mogelijk nog een vervolg krijgen en destijds door de UCLAF zijn geopend. Dit werk neemt een aanzienlijk deel van de personele middelen in beslag en vertraagt het beheer van nieuwe dossiers dienovereenkomstig. Opgemerkt zij dat het OLAF met de presentatie van een werkprogramma en een prioriteitenlijst met name een oplossing had kunnen aanbieden voor het deel van het probleem dat betrekking heeft op politiek gevoelige interne zaken. Verder dient opgemerkt te worden dat de afhandeling van oude dossiers volgens de nieuwe methoden er niet eenvoudiger op is geworden door de ten onrechte langer voortdurende aanwezigheid bij het OLAF van een deel van het personeel dat werd overgenomen van de oude UCLAF.

1. Het kader van de operationele onafhankelijkheid: transparantie

Omdat de wetgever de verantwoordelijkheden voor het beheer van onderzoeken wilde verduidelijken door ze bij de directeur te leggen(19) moest het OLAF een organisatie opzetten en beheersmethoden ontwikkelen waarmee de transparantie kon worden gewaarborgd die noodzakelijk is voor de controle van en de leiding over het operationele werk. Ook heeft de wetgever een uitstekend instrument aangeboden voor de begeleiding van dit operationele werk: de directeur werd verplicht om jaarlijks een programma van de activiteiten van het Bureau in te dienen bij het Comité van toezicht. Om de in II.4.1 uiteengezette redenen Noodzakelijke vaststelling van een onderzoeksbeleid beschikt het Bureau momenteel slechts over de instrumenten die noodzakelijk zijn voor de formele transparantie van het beheer, dat wil dus zeggen het handboek, het CMS en de situatieoverzichten. Er kan pas sprake zijn van werkelijke transparantie wanneer het beheer van de werkzaamheden zal plaatsvinden in het kader van een echt onderzoeksbeleid.

1.1. Handboek

Het handboek waarin alle interne procedures (met name die van het OLAF) staan beschreven, werd in de afgelopen periode niet geactualiseerd.

Daarom zijn de diensten van het OLAF blijven werken op basis van een handboek dat weliswaar het voordeel van een uniforme presentatie heeft en waarin voor het gehele personeel een aantal interne regels zijn vastgelegd, maar aan de andere kant wel een aantal tekortkomingen vertoont, die met name een gevolg zijn van het feit dat in dat handboek voorschriften zijn opgenomen voor volledig verschillende werkgebieden, die betrekking hebben op:

- de interne organisatie en werkwijze van het OLAF,

- de procedurevoorschriften voor onderzoeken en constateringen van het OLAF.

Met zijn soms onnauwkeurige en weinig relevante voorschriften lijkt het handboek aan de ene kant ontoereikend maar aan de andere kant in sommige gevallen juist weer te uitgebreid. Na een jaar van tenuitvoerlegging blijkt dat een aantal bepalingen moet worden herzien, aangevuld of zelfs geheel moeten worden vervangen. Dit zal met medewerking of onder leiding van de eenheid van magistraten dienen te geschieden.

Tegelijkertijd dient het handboek te worden aangevuld met alle procedurevoorschriften die bij onderzoeken van toepassing zijn met het oog op de bescherming van de rechten van justitiabelen.

1.2. CMS

Met het "Case Management System" moeten - zoals de naam al aangeeft - de dossiers van het Bureau kunnen worden beheerd. Met dit computersysteem kunnen namelijk de afhandeling van dossiers en het verloop van onderzoeken worden geadministreerd. Het CMS is momenteel een waardevol hulpmiddel voor de transparantie van het beheer van het Bureau. Toch kent het beperkingen in de mogelijkheden voor controle en analyse van dossiers en blijkt het momenteel nog maar in beperkte mate betrouwbaar te zijn.

Het CMS is momenteel meer een hulpmiddel voor administratie en follow-up van dossiers, en biedt slechts beperkte mogelijkheden voor analyse van fraude of voor het opsporen van fraude in overzichtsstudies.

Met het systeem kunnen dossiers op dit moment niet worden gedigitaliseerd en geordend. Verder kan eenzelfde dossier onder een enkel registratienummer in het CMS aan meerdere onderzoeken zijn gekoppeld of aan geen enkele onderzoeker zijn gekoppeld en onder indelingen op verschillende en onduidelijke plaatsen van het Bureau vallen.

Het CMS moet op korte termijn beslist worden uitgebreid met een voorziening voor het digitaliseren van dossierstukken en zodanig verder worden ontwikkeld dat rekening kan worden gehouden met de wensen van het directoraat Inlichtingenwerk. Halverwege de ontwikkeling van het CMS zou een evaluatie van dit instrument kunnen plaatsvinden, waarin rekening wordt gehouden met de behoeften van zijn gebruikers, die zeer uiteenlopend kunnen zijn, aangezien het CMS is bedoeld als een beheersinstrument voor onderzoeken, als een instrument voor controle en follow-up van die onderzoeken en als een uitstekend instrument voor het aanleveren van informatie ten behoeve van de analyse die wordt uitgevoerd door de eenheid Inlichtingenwerk en voor het informeren van de instellingen over trends in de criminaliteit ten nadele van de begroting van de Gemeenschap.

1.3. Situatieoverzichten

De situatieoverzichten die zijn bedoeld voor de informatievoorziening aan het Comité, worden samengesteld op basis van gegevens uit de database van het CMS. Aangezien gegevens van voor 1999 nog niet konden worden vastgelegd in betrouwbare gegevensbestanden, blijft het bij oude gegevens lastig om de informatie te gebruiken.

Voor de periode na 1999 zijn de gegevens uit het CMS op basis waarvan de situatieoverzichten voor het Comité worden opgesteld wel geschikt, en kunnen aan de hand van die gegevens gebieden of dossiers voor controle worden geselecteerd.

Deze grotere formele beheerstransparantie, die tot stand komt met behulp van het handboek, het CMS en de situatieoverzichten, zal echter niet van invloed zijn op de kwaliteit en de doelmatigheid van het operationele werk als niet daarnaast in de vorm van een soort griffie ook een organisatie tot stand wordt gebracht die een nauwgezet dossierbeheer mogelijk maakt.

2. Praktijk bij interne onderzoeken

Het belang dat de wetgever in Verordening (EG) nr. 1073/1999 hecht aan interne onderzoeken in vergelijking met externe onderzoeken, staat in contrast met het aantal gevallen en met de hoogte van de bedragen waarmee corruptie en interne fraude bij de instellingen gemoeid zijn. Voorzover kan worden nagegaan komen die corruptie en interne fraude op communautair niveau niet op grotere schaal voor dan in andere vergelijkbare situaties. Het is duidelijk dat de wetgever op deze manier een prioriteit heeft willen stellen en heeft willen voorzien in een leemte in de bescherming van de financiële belangen, te weten de ontoereikendheid van de procedures om de verantwoordelijkheden van leden en medewerkers van communautaire instellingen en organen geldend te maken. Om te beoordelen in hoeverre met deze prioriteit van de wetgever rekening is gehouden, heeft het Comité enerzijds de maatregelen onderzocht die in de verslagperiode zijn genomen en anderzijds getracht het effect van deze maatregelen te meten.

2.1. Door het OLAF genomen maatregelen

In de afgelopen periode wilde het Comité het effect kunnen onderzoeken van de maatregelen die het OLAF heeft genomen om rekening te houden met de opmerkingen uit het tweede activiteitenverslag, een en ander hoofdzakelijk op basis van een door de magistraten uitgevoerde audit. Naar aanleiding van het tweede activiteitenverslag heeft de directeur-generaal van het Bureau bij een besluit van januari 2002 besloten om de werkwijze op het gebied van interne onderzoeken aan te passen. Dit besluit omvatte de volgende maatregelen:

- een actief wervingsbeleid voor nieuwe medewerkers heeft geleid tot een toename van het aantal onderzoekers in pool 1 van 19 in oktober 2001 tot 30 per 1 april 2002. Tegenover deze personeelsuitbreiding staat dat een aantal medewerkers het OLAF heeft verlaten;

- de eenheid die is belast met het CMS zendt de leiding van pool 1 eenmaal per maand een rapport aan de hand waarvan kan worden vastgesteld welke onderzoeken zich over uitzonderlijk lange termijnen uitstrekken en kan worden besloten tot passende maatregelen;

- de ontwikkeling van een uniform model voor het indelen van bestanden en het inventariseren van documenten;

- geregeld overleg tussen adviseurs en onderzoekers om de voortgang van dossiers te bespreken;

- de eenheid van magistraten wordt vanaf het begin betrokken bij onderzoeken en adviseert bij ernstige gevallen van fraude;

- elke nieuwe onderzoeker krijgt gedurende de eerste maanden van zijn dienstverband een mentor (ervaren onderzoeker) toegewezen;

- ten slotte wordt voortaan gebruikgemaakt van genormaliseerde processen-verbaal van verhoor. Vanaf begin 2002 werken de onderzoeksdiensten van het OLAF die zich bezighouden met interne onderzoeken met processen-verbaal van verhoor waarvan het model met het oog op de vastlegging van verklaringen van verdachten of getuigen werd ontwikkeld door de eenheid van magistraten.

Deze maatregelen kunnen de kwaliteit van de interne procedures van het OLAF daadwerkelijk verhogen. Toch is het moeilijk om er de effecten van te meten, omdat met hun uitvoering pas onlangs een begin is gemaakt. Opgemerkt moet worden dat zij niet in alle gevallen kunnen worden gebruikt omdat de onderzoeksbevoegdheden van het OLAF dermate beperkt blijken dat zij niet volledig effectief kunnen zijn wanneer bewijsmateriaal buiten de instelling moet worden gezocht. Uiteraard maken de medewerkers van het OLAF gebruik van alle bevoegdheden waarover zij beschikken en die hen in de jurisprudentie is toegekend(20) en in de meeste gevallen kunnen zij door gebruik van administratieve middelen interessant bewijsmateriaal vergaren. De nationale justitie moest echter worden ingeschakeld wanneer doorslaggevend bewijsmateriaal dient te worden verzameld voor feiten die onder het strafrecht vallen (huiszoeking bij verdachten of onderzoek van hun bankrekening).

Verder doen zich bij onderzoeken van het OLAF soms problemen voor die verband houden met het opheffen van de onschendbaarheid van ambtenaren of personeelsleden van de Gemeenschap. Soms verbaast het de nationale justitie dat men zelf bij de instelling moet vragen om opheffing van de onschendbaarheid van ambtenaren wier zaak door de directeur van het Bureau is gemeld, terwijl men toch in het bezit is van aangiften van de directeur van het Bureau. Er zou een procedure moeten worden ontwikkeld die beter is toegesneden op de eisen van het onderzoek.

2.2. Praktijk

De beoordeling van het Comité van het interne onderzoekswerk is gebaseerd op gegevens uit de situatieoverzichten, door het OLAF aangeleverde formulieren, gegevens uit de audit van de magistraten van september 2001, op een onderzoek van op basis van de situatieoverzichten geselecteerde onderzoeksdossiers, op zijn contacten met nationale overheden en op informatie die het ontving in het kader van klachten of vorderingen van justitiabelen die door de directeur van het OLAF aan de Europese Ombudsman werden gezonden.

Deze beoordeling kon nog geen betrekking hebben op een werkelijke typologie van onderzoeken, die een nog niet bestaande synergie veronderstelt tussen de eenheden voor het verzamelen en analyseren van informatie en de onderzoeksfuncties (zie hoofdstuk II.1). Niettemin zijn drie hoofdaspecten in de beoordeling verwerkt.

Omvang van het interne onderzoekswerk en de ontwikkeling daarvan

Op basis van gegevens uit het CMS zijn de meeste onderzoeken die op grond van de oude procedures werden ingesteld momenteel afgesloten. Van de lopende onderzoeken zijn er 53 ingesteld na 1 maart 2000. Bijna de helft van de lopende onderzoeken is echter meer dan negen maanden geleden ingesteld.

Interne onderzoeken: fasen in de procedure((Toestand per 7 juni 2002; bron: OLAF.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Samenwerking met instellingen, organen en instanties van de Gemeenschap

De door het OLAF uitgevoerde interne onderzoeken (evaluatie, lopende onderzoeken en follow-up) hebben in de meeste gevallen betrekking op de Commissie (110). Toch wordt het OLAF geleidelijk ook actiever op andere gebieden en worden organen en instanties zich bewust van het feit dat zij op grond van artikel 7, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 verplicht zijn om alle gegevens met betrekking tot eventuele gevallen van fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten aan het OLAF ter beschikking te stellen. De reikwijdte van de verplichting van de instellingen om deze gegevens te melden, zou nader dienen te worden omschreven en het zou zinvol zijn wanneer het OLAF zowel de inhoud van interne uitvoeringsbesluiten voor het Interinstitutioneel Akkoord als de gevolgde werkwijze zou onderzoeken.

Met betrekking tot het Parlement zijn de meeste onderzoeken ingesteld op verzoek van de instelling. De herkomst van onderzoeken betreffende de Commissie is echter gevarieerder.

Doel van interne onderzoeken

In zijn tweede activiteitenverslag heeft het Comité aangegeven dat het beheer van interne onderzoeken werd gekenmerkt door het feit dat er geen rekening werd gehouden met hun disciplinaire of strafrechtelijke doel. Met de maatregelen uit januari 2001 zou dit aspect in formele zin kunnen worden verbeterd. Met betrekking tot het administratieve of disciplinaire doel van deze onderzoeken hebben de instellingen geen oplossing gevonden voor het punt van hun verhouding met de administratieve of disciplinaire procedures voor het in het geding roepen van de verantwoordelijkheid van hun personeelsleden(21). In het kader van haar werkzaamheden ter voorbereiding van wijzigingen van het Ambtenarenstatuut en van het Financieel Reglement op het gebied van disciplinaire procedures lijkt de Commissie nauwelijks rekening te houden met de taken van het OLAF(22). Voor andere instellingen is het moeilijk om aan te geven of administratieve onderzoeken moeten worden opgeschort wanneer het OLAF een onderzoek instelt.

De relatie van het Bureau met justitie op het gebied van interne onderzoeken wordt momenteel verder ontwikkeld. In onderstaande tabel zijn de meldingen of interne onderzoeksdossiers opgenomen die aan justitie zijn doorgezonden.

Aan justitie gezonden meldingen en interne onderzoeksdossiers((Toestand per 7 juni 2002; bron: OLAF.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Het Comité kon niet beschikken over algemene gegevens inzake het gevolg dat aan deze meldingen werd gegeven. Met name is het niet in alle gevallen geïnformeerd over aanbevelingen die bij deze meldingen werden gedaan aan de bevoegde instanties(23) en werd het niet geïnformeerd over het gevolg dat aan deze aanbevelingen werd gegeven(24). Toch heeft het Comité kunnen vaststellen dat een aantal dossiers aan justitie is doorgezonden terwijl de verjaringstermijn voor de desbetreffende strafbare feiten in de lidstaat duidelijk was verstreken en justitie derhalve niet anders kon dan de zaak seponeren.

De ervaring leert dat er goede contacten zijn tussen het OLAF enerzijds en de parketten van Brussel en Luxemburg anderzijds, maar dat het soms moeilijk is om snel een juridisch vervolg te geven aan het administratieve onderzoek van het OLAF. Dit punt van de samenwerking met de nationale justitiële instanties is van wezenlijk belang, en deze instanties hebben er soms moeite mee om rekening te houden met de voorrang van dergelijke onderzoeken en met hun bijzondere aard.

Kwalitatieve beoordeling van interne onderzoeken

De evaluatie uit het tweede activiteitenverslag(25) was met name gebaseerd op de audit die is uitgevoerd door de eenheid van magistraten. Het Comité heeft daarop een tiental procedures voor interne onderzoeken bestudeerd. Twee daarvan waren dossiers die op basis van oude methoden en structuren waren beheerd en als referentie dienden. Gebleken is dat deze twee dossiers de uitkomsten van de audit van de eenheid van magistraten volledig bevestigden en dat zij met name geen rekening hielden met het disciplinaire of strafrechtelijke doel van het onderzoek. In feite was geen onderzoek gedaan naar de verantwoordelijken of betrokkenen en waren deze ook niet gehoord. De overige dossiers waren beheerd volgens de methoden van januari 2002 en kenmerkten zich door een aanzienlijk betere presentatie. Ten aanzien van het eigenlijke onderzoekswerk en met name van de bijdrage daarvan aan de bescherming van de financiële belangen heeft het Comité ook rekening gehouden met informatie die werd vergaard bij de betrokken instellingen en bij nationale parketten, of afkomstig was uit klachten of vorderingen die waren ingediend bij de directeur van het OLAF of bij de Europese Ombudsman. Hieruit blijkt dat het onderzoekswerk op de volgende punten onvoldoende doelmatig is:

- bewijskracht van onderzoeken: deze werd soms verzwakt door de omstandigheden waaronder een aantal processen-verbaal werd opgesteld, door het feit dat de onafhankelijkheid van een onderzoeker in twijfel kon worden getrokken en door het feit dat individuele rechten van onderzochte personen werden geschaad door lekken;

- verzamelde informatie: in een aantal gevallen waren de betrokken instellingen van mening dat zij ontoereikend of onvolledig was;

- aanbevelingen uit onderzoeksrapporten: de betrokken instellingen vonden ze soms weinig operationeel;

- onderwerp van het onderzoek: de instellingen zijn van mening dat er in door het OLAF ingestelde onderzoeken niet altijd duidelijk sprake is van benadeling van de financiële belangen(26).

Uiteindelijk begint de interne onderzoeksfunctie van het Bureau de vruchten te plukken van de maatregelen voor transparantie en de onderlinge aanpassing van procedures die begin 2001 werden genomen. Die onderzoeksfunctie kan echter nog worden verbeterd door een duidelijker presentatie van de "interne onderzoeksfunctie van het Bureau", die momenteel is ondergebracht bij de sector "Corruptiebestrijding", waardoor ook in deze sector een onderzoeksbeleid zou kunnen worden ingevoerd dat wordt beheerd door een als griffie fungerende instantie. Met name zouden de onderzoekers die zijn belast met intern onderzoek duidelijk moeten worden aangewezen en zouden zij hun werkzaamheden op een andere plaats moeten verrichten dan hun collega's die externe onderzoeken verrichten. Het is met name van belang dat onderzoekers van het OLAF in hun contacten met de verschillende diensten van de instellingen en organen van de Gemeenschap geen onduidelijkheid laten bestaan over hun taken en dat hun gesprekspartners goed weten dat zij te maken hebben met onderzoekers die belast zijn met interne of externe onderzoeken.

3. Praktijk bij externe onderzoeken

De bevoegdheden die op grond van artikel 1, lid 1, en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 aan het OLAF werden verleend op het gebied van externe onderzoeken, zijn het resultaat van de overdracht van bevoegdheden op het gebied van controles en inspecties ter plaatse die in Verordening (EG, Euratom) nr. 2185/96 en in de sectorale regelingen aan de Commissie waren toegekend. Hierdoor ondergingen deze bevoegdheden een verandering in kwalitatieve zin omdat de wetgever ze heeft verwerkt in een speciaal onafhankelijk apparaat voor de bestrijding van fraude: deze controles en inspecties worden verricht in het kader van onderzoeken en onderscheiden zich door hun doelstelling van de controles en inspecties die voorheen werden verricht door de directoraten-generaal van de Commissie of door de UCLAF. Dit streven van de wetgever zou zich in de praktijk dus moeten vertalen in een duidelijk onderscheid tussen enerzijds het onderzoekswerk op basis van bevoegdheden voor controles en inspecties ter plaatse en anderzijds de bevoegdheden voor coördinatie en samenwerking met de lidstaten als omschreven in artikel 1, lid 2, van de verordening, waarvoor andere juridische middelen worden gebruikt. Feitelijk kan er noch met de overeenkomstig het handboek toegepaste procedures, noch met de in het CMS opgeslagen gegevens een duidelijk onderscheid worden aangebracht tussen de twee soorten activiteiten. Wanneer het OLAF verwijst naar het gebruik van een rechtsgrondslag (met name Verordening (EG, Euratom) nr. 2185/96), lijkt dat geen enkele consequentie te hebben voor het doel van de activiteit en met name voor de bewijskracht van het dossier.

Omdat er geen audit heeft plaatsgevonden van externe werkzaamheden onder dezelfde omstandigheden als de audit van interne onderzoeken van september 2001, had de evaluatie van het Comité dus betrekking op de kwantitatieve aspecten van de externe werkzaamheden, op de coördinatie/samenwerking met de lidstaten en op de kwaliteit van het beheer van de dossiers. In de audit werd rekening gehouden met een analyse van de eenheid van magistraten van deze activiteiten.

3.1. Omvang en verdeling van externe werkzaamheden

Volgens de gegevens van het CMS zouden slechts 13 onderzoeken zijn verricht op basis van de bevoegdheden die voortvloeien uit Verordening (EG, Euratom) nr. 2185/96, die overigens op zichzelf niet het enige doorslaggevende criterium vormt voor het onderzoekswerk als bedoeld in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Een van de door het Comité bestudeerde onderzoeksdossier met een controle op basis van Verordening (EG, Euratom) nr. 2185/96 bevatte een onderzoeksrapport dat in principe kon worden toegezonden aan justitie en bestond uit een zuiver administratief verslag dat op geen enkele eigen vaststelling was gebaseerd en geen enkel bewijs vermeldde. De methodiek van deze autonome controles lijkt derhalve te moeten worden verbeterd.

Uit onderstaande door het OLAF verstrekte tabel blijkt dat er per 1 maart 2002 2921 onderzoeksgegevens waren gearchiveerd. De tabel geeft verder de verdeling over de activiteitengebieden weer. Daaruit blijkt dat er 646 onderzoeken lopen, waarvan 361 in de beoordelingsfase verkeren en 586 in de follow-upfase, en dat er 386 zaken zijn geseponeerd.

SECTOR

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2. Coördinatie/samenwerking met de lidstaten

De meeste werkzaamheden betreffen bijstand en coördinatie. Voor deze twee categorieën van activiteiten speelt het OLAF niet de rol van voortrekker die strategische of operationele beslissingen neemt voor het onderzoek, dat wordt beheerd door de nationale overheden. In het bijstands- of coördinatiewerk speelt het OLAF veeleer de rol van wisselwachter die informatie van lidstaten of directoraten-generaal van de Commissie in de goede richting doorstuurt.

Deze doorgeeffunctie voor informatie kan worden aangevuld met extra impulsen bij deze informatie, die ertoe kunnen leiden dat diensten van het OLAF de lidstaten verzoeken om aanvullende actie te ondernemen.

Verder kunnen door het optreden van het OLAF in het kader van bijstands- of coördinatiewerkzaamheden de omvang van eventuele fraude op Europees grondgebied en de gevolgen daarvan voor de begroting van de Gemeenschap worden gemeten.

Het OLAF zou een belangrijke rol kunnen spelen door de lidstaten formulieren te zenden voor "wederzijdse bijstand". Hiermee kunnen zij op de hoogte worden gebracht van de ontwikkelingen in bij het Bureau bekende fraudegevallen. In onderstaande tabel is aangegeven in hoeveel gevallen deze formulieren voor wederzijdse bijstand zijn verzonden. Uit de cijfers blijkt dat het totale aantal aan de lidstaten verzonden formulieren is afgenomen.

Hierdoor ontstaat het verlangen naar een interne evaluatie bij het Bureau van het beheer van deze procedures en het op zo kort mogelijke termijn opstellen van een gids met de procedures voor wederzijdse bijstand die momenteel worden toegepast en een nuttige rol zouden kunnen vervullen bij de opleiding van nieuwe ambtenaren en onlangs bij het OLAF in dienst getreden medewerkers.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3. Dossierbeheer bij externe werkzaamheden

3.3.1. Oorsprong

De oorsprong van de externe werkzaamheden is zeer divers van aard. Er kan een aantal bronnen worden onderscheiden.

Dat zijn allereerst de gespecialiseerde diensten van de Commissie die het OLAF voorzien van belangrijke informatie (TAXSUD, AGRI, TRADE).

Naast deze administratieve bronnen moet ook zeker de informatie worden vermeld die afkomstig is van slachtoffers van oneerlijke concurrentie door frauderende partijen in het economische verkeer. De diensten van het OLAF ontvangen geregeld informatie of meldingen van gespecialiseerde adviesbureaus of advocatenkantoren die in een aantal gevallen zelfs internationaal opereren.

Om de informatie uit deze bronnen te kunnen verwerken, moet vanaf het moment waarop de gegevens binnenkomen worden gewerkt volgens een echte onderzoeksstrategie. Het Bureau wil zo veel mogelijk aanwijzingen verzamelen en controleren op welke wijze de vergaarde informatie samenhangt met, en gevolgen heeft voor fraude die door deze partijen is aangegeven. Het Bureau voert dan een eerste beoordeling uit van de ontvangen informatie en doet zijn best om het door de betrokkenen aangebrachte bewijsmateriaal te verzamelen en daarmee het onderzoeksdossier gestalte te geven.

Naar gelang van het geval leidt de klacht of de aangifte die bij het Bureau is ingediend tot een coördinerend of een afzonderlijk onderzoek.

3.3.2. Duur

Externe onderzoeken inzake bijstands- of coördinatiewerkzaamheden vergen doorgaans veel tijd en hebben in bijna alle gevallen een looptijd van meer dan de negen maanden die zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1073/1999. In maart 2002 waren aan het Comité van toezicht 300 onderzoeken gemeld waarvan de looptijd de negen maanden als bedoeld in Verordening (EG) nr. 1073/1999 had overschreden.

In onderstaande tabel zijn gegevens over deze meldingen opgenomen.

Meldingen aan het Comité van toezicht

Onderzoeken van meer dan negen maanden

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Zelfs wanneer rekening moet worden gehouden met het feit dat deze vaak gecompliceerde onderzoeken noodzakelijkerwijs een lange looptijd hebben en de termijn van negen maanden in dat geval ontoereikend is, moet deze termijn wel als ijkpunt blijven fungeren. Het is dus van belang dat er initiatieven worden ontplooid om de looptijd van externe onderzoeken te bekorten. Een van de mogelijkheden is een betere bewaking van de fasen in het verloop van een onderzoek. Bekorting van de onderzoekstijd is een doelstelling die bijdraagt aan een grotere geloofwaardigheid van de onderzoeksdiensten bij hun gesprekspartners (directoraat-generaal van de Commissie, lidstaten, rechterlijke instantie). Vanuit dit oogpunt is het met het oog op een grotere geloofwaardigheid noodzakelijk dat onderzoeken snel worden afgesloten, met dien verstande dat informatie uit het afgesloten dossier kan worden gebruikt voor andere dossiers wanneer nieuwe informatie aan het licht komt.

3.3.3. Dossiers: presentatie en supervisie

De presentatie van dossiers is niet geheel bevredigend.

Allereerst kan de fysieke presentatie van dossiers worden verbeterd op het punt van de indeling van documenten. Dit gebeurt zonder methodiek, waardoor de stukken moeizaam kunnen worden geraadpleegd en zij soms pas na herhaaldelijk lezen begrijpelijk zijn.

Dossiers bevatten zeer zelden een samenvatting van de belangrijkste feiten van het onderzoek en een analyse van de conclusies die uit die feiten moeten worden getrokken.

Verder bevatten de dossiers naast de aanbeveling die door de directeur moet worden ondertekend bij het afsluiten van het dossier ook geen onderbouwde samenvatting die het verloop van het onderzoek in een keer duidelijk maakt.

De presentatie van dossiers zou worden verbeterd en zij zouden begrijpelijker worden wanneer de onderzoekers aan het eind van hun onderzoek een rapport zouden schrijven waarin zij de aanleiding voor het onderzoek duidelijk vermelden, evenals de feiten, een samenvattende beschrijving van de wijze waarop fraude is gepleegd en de bereikte resultaten. Verder zou een dergelijke samenvatting doorslaggevend moeten zijn voor de administratieve, disciplinaire of gerechtelijke follow-up van het dossier. Met name met het oog op de financiële follow-up en terugvorderingsmaatregelen zou het onderzoeksverslag moeten worden aangevuld met een document waarin de ontdoken heffingen en het bedrag waarmee gefraudeerd is per land en indien nodig per operatie worden beschreven. Uiteraard dienen de raadadviseurs bij het opstellen van dit document en van dit overzicht van ontdoken heffingen of fraudebedragen na te gaan of deze stukken zijn opgesteld. Daarnaast zouden de raadadviseurs ook meer moeten worden betrokken bij de beheersfasen van het dossier en bij het beheer van de werktijd van de onderzoekers.

Voor bijstand en samenwerking dient geregeld toezicht te worden uitgeoefend op hun dossiers, hoewel in eerste instantie de nationale overheden verantwoordelijk zijn voor met name de gerechtelijke en financiële follow-up. Deze situatie zou moeten leiden tot de invoering van geregelde activiteitencontroles door de raadadviseurs.

In algemene zin lijken de raadadviseurs/hoofden van eenheden geen geregeld toezicht uit te oefenen op de dossiers van externe werkzaamheden. Zo is in een aantal dossiers het administratieve besluit tot sluiting van het dossier pas een jaar of zelfs anderhalf jaar na de dagtekening van het laatste stuk in het dossier ondertekend. Men kan zich met recht afvragen waarom het besluit tot sluiting in deze gevallen pas na zo lange tijd wordt genomen en waarom het niet onmiddellijk kan worden genomen.

Verder is het van belang dat de raadadviseurs te allen tijde inzicht kunnen hebben in de opbouw van de dossiers en in hun ontwikkeling, en dat zij het initiatief nemen om de tijd die aan elk dossier wordt besteed te beheersen en te verminderen. Door controle van de ontwikkeling van het dossier moeten tijdig besluiten kunnen worden genomen.

Voor bepaalde dossiers hebben de diensten van het OLAF hun collega-diensten in de lidstaten niet voldoende tijdig gemaand, terwijl ondertussen veel tijd is verstreken (bijvoorbeeld een of twee jaar).

Er dient echter wel te worden opgemerkt dat de diensten van het OLAF een groot aantal onderzoeken van de oude UCLAF hebben moeten wegwerken. Dit wordt nog bemoeilijkt door het beheer van nieuwe onderzoeken die zijn ingesteld sinds de oprichting van het OLAF.

4. Noodzakelijke consolidatie op operationeel niveau

De door de wetgever bepaalde doelstelling dat de onderzoeksactiviteit onder de verantwoordelijkheid van een onafhankelijke directeur dient te vallen, is nog niet geheel verwezenlijkt. Besluiten tot het instellen van onderzoeken en het beheer van onderzoeken worden nog steeds genomen door de onderzoekers, die zich daarbij niet kunnen baseren op prioriteiten, richtsnoeren of voorschriften voor het gehele Bureau en waarbij de directeur niet beschikt over een doelmatig beheersysteem. Er zijn echter in de organisatie en bij de werving wel onomkeerbare stappen gezet in de richting van controle van het management door de directeur. Deze dienen echter op de volgende punten nog nader te worden uitgewerkt:

4.1. Noodzakelijke vaststelling van onderzoeksbeleid

Het ontbreken van een onderzoeksbeleid heeft niet alleen gevolgen voor de transparantie en voor de verantwoordelijkheden, maar ook voor de dagelijkse praktijk. Het beheer van de onderzoeksomvang en van de personele middelen wordt er namelijk sterk door bemoeilijkt, met name wat betreft het aantal dossiers dat is geopend of in de follow-upfase verkeert. De concrete maatregelen die tot op heden door het OLAF werden genomen om iets aan deze problemen te doen, zijn weinig effectief: door onderzoekers ingediende voorstellen tot het instellen van onderzoeken worden in alle gevallen bekrachtigd door de directieorganen en a posteriori ingekaderd in een "prioriteitenschema". Vragen om meer personeel was de oplossing voor het probleem van de groei van de dossiers. Het ontbreken van een dergelijk beleid verzwakt het OLAF ook wanneer het Bureau te maken krijgt met de prioriteiten van andere instanties die niet dezelfde verantwoordelijkheden dragen.

Een dergelijk beleid was de wens van de wetgever, die heeft bepaald dat jaarlijks een werkprogramma moet worden ingediend bij het Comité van toezicht (artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999). Concretisering op korte termijn van de inspanningen van het OLAF om deze doelstellingen te verwezenlijken is dus niet alleen noodzakelijk maar ook verplicht.

Een dergelijk beleid zou uit twee lagen dienen te bestaan. In de eerste laag zouden de algemene doelstellingen van het OLAF moeten worden gedefinieerd zoals zij zijn vastgesteld door de wetgever en nader zijn omschreven door de instellingen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de analyse die momenteel wordt gemaakt van de verschillende functies en taken van het OLAF en van hun onderlinge verhouding, op basis waarvan de functionele relaties van het Bureau met zijn partners, instellingen en lidstaten dienen te worden gedefinieerd(27). Op het tweede niveau zouden de hoofdlijnen moeten worden vastgesteld van het operationele werk van het Bureau. Dit zou moeten gebeuren op basis van prioriteiten die worden bepaald door risicoanalyses van de strategische afdeling Inlichtingenwerk en door richtsnoeren van de instellingen die verantwoordelijkheid dragen voor de begroting (Parlement, Raad, Commissie en Rekenkamer) en die zich uitspreken in het kader van de uitoefening van deze verantwoordelijkheden. Dit niveau zou voor de directeur een instrument zijn voor beheer, controle, transparantie en verantwoordelijkheid.

Het lijkt met name voor de uitvoering van een onderzoeksbeleid absoluut noodzakelijk om een apparaat in het leven te roepen voor beoordeling en controle van het instellen en beheren van onderzoeken. De rol van beheersinstrument van het huidige "uitvoerend comité" dient nader te worden uitgewerkt en te worden bevestigd, eventueel in het handboek.

4.2. Controle en beheersing van het beheer van onderzoeken en werkzaamheden

Het is nog steeds moeilijk om een algemene evaluatie te geven van het beheer van de dossiers, omdat de praktijk in de verschillende sectoren nog steeds niet uniform is. Deze verschillen zijn niet zozeer een gevolg van de uiteenlopende aard van de activiteiten van elke sector, als wel een gevolg van de onduidelijke scheiding tussen onderzoeksactiviteiten en coördinatie-/bijstandsactiviteiten waarvoor dezelfde procedures worden toegepast. De werklast, het aantal dossiers in de beoordelings- of verwerkingsfase en de verwerkingsduur van een dossier verschillen dus sterk per onderzoeker of sector, en het is niet altijd mogelijk om er een precies beeld van te krijgen.

Daarnaast heeft het OLAF nog niet alle restanten uit het verleden weggewerkt en kampt het Bureau nog steeds met het probleem van achterstallige dossiers. Deze situatie wordt nog bemoeilijkt door het vertrek van een aantal onderzoekers van wie de dossiers nog volgens de oude methoden werden beheerd.

Onderstaande tabel geeft een algemeen overzicht van het werk van de diensten. Uit de cijfers blijkt dat het aantal geopende dossiers sinds 1999 aanzienlijk is toegenomen. Verder getuigt de toename van het aantal dossiers in vergelijking met het aantal geopende dossiers in kwantitatieve zin van de inspanningen die worden gedaan om de achterstand weg te werken.

Onderzoeksactiviteiten van het OLAF

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Uit een nauwkeuriger onderzoek van de statistieken die zijn gebaseerd op het CMS blijkt dat het wegwerken van de achterstand ten koste gaat van het beheer van nieuwe dossiers: in april 2002 was er bij de evaluatietaken een aanzienlijke achterstand ontstaan omdat er bij deze in de aanvangsfase verkerende dossiers

- 120 dossiers minder dan zes maanden geleden waren geopend,

- 51 dossiers meer dan zes maanden maar minder dan een jaar geleden waren geopend,

- 25 dossiers meer dan twaalf maanden maar minder dan 18 maanden geleden waren geopend,

- 11 dossiers meer dan 18 maanden maar minder dan 24 maanden geleden waren geopend,

- 63 dossiers meer dan twee jaar maar minder dan drie jaar geleden waren geopend,

- 16 dossiers meer dan drie jaar maar minder dan vier jaar geleden waren geopend.

De inspanningen van het OLAF om een organisatie en procedures te ontwikkelen waarmee controle en beheersing van het beheer van onderzoeken kunnen worden verbeterd, dienen te worden voortgezet en geïntensiveerd. Dit betreft met name de volgende maatregelen:

- ontwikkeling van beheersinstrumenten voor onderzoeken en personele middelen rondom het CMS, dat moet uitgroeien tot een horizontale structuur voor alle operationele werkzaamheden en de totstandkoming van een griffie moet voorbereiden,

- uitbreiding van de directie, die zorg dient te dragen voor de tenuitvoerlegging van het onderzoeksbeleid, de toepassing van prioriteiten, het beheer van middelen en de samenhang van diensten en zelf dient te beschikken over een permanente structuur en leiding, en eventueel voor de coördinatie van externe en interne onderzoeken,

- herziening van het handboek onder leiding van de eenheid van juridisch adviseurs om enerzijds de onderzoeks-, coördinatie- en bijstandsprocedures en anderzijds de evaluatiefuncties en onderzoeksfuncties te onderscheiden en nader te omschrijven.

4.3. Controle van de regelmatigheid en bescherming van individuele rechten

Ten aanzien van het eigenlijke onderzoekswerk heeft de wetgever doelstellingen vastgesteld met betrekking tot de eerbiediging van de rechten van de mens en van de fundamentele vrijheden(28). Deze eis werd overigens onlangs ook weer opgenomen in een mededeling van de Ombudsman aan de directeur van het OLAF. Om een werkelijke oplossing te bieden, zou een instantie in het leven moeten worden geroepen die juridische controle uitoefent. Zolang een dergelijke instantie niet bestaat, dient het handboek op korte termijn te worden aangevuld met nauwkeurige procedurevoorschriften op dit punt (zie hoofdstuk II.1.1).

4.3.1. Eenheid van juridisch adviseurs

Al bij zijn eerste vergaderingen in 1999 heeft het Comité van toezicht zijn steun uitgesproken voor de suggestie van het Comité van onafhankelijke deskundigen(29) om de poging van de UCLAF voort te zetten om personeelsleden te werven onder nationale rechterlijke ambtenaren, zodat "dossiers in een ontvankelijke vorm worden gepresenteerd die aanvaardbaar is voor de rechtbanken van de lidstaten". De eenheid is dus opgericht bij besluit van de directeur van het Bureau van 8 september 2000. Doel was enerzijds het waarborgen van goede betrekkingen met de gerechtelijke instanties en anderzijds het bijdragen aan de versterking van de juridische dimensie van de operationele activiteiten van het Bureau. Het OLAF wil dus beschikken over deskundigheid voor alle nationale rechtssystemen en momenteel zijn negen rechtsstelsels binnen de eenheid vertegenwoordigd. Voor de andere stelsels worden momenteel personeelsleden geworven. Eén lidstaat heeft echter geen toestemming gegeven voor de beschikbaarstelling van door het OLAF geworven rechterlijke ambtenaren(30).

De integratie van deze eenheid in de organisatie van het OLAF heeft tot problemen geleid. Oorspronkelijk maakte zij deel uit van directoraat A "Wetgeving en juridische zaken". Begin 2002 werd zij rechtstreeks onder de directeur-generaal geplaatst om het horizontale karakter van haar functie te benadrukken, maar ook om een scheiding tot stand te brengen tussen de verantwoordelijkheden voor controle en beheer van onderzoeken. Deze verandering vormde echter geen oplossing voor het punt van de taakomschrijving van de eenheid en met name van haar rol op het gebied van de controle op de regelmatigheid van onderzoeken.

Het eerste probleem bij een dergelijke omschrijving is principieel van aard: de verantwoordelijkheden voor controle en beheer van onderzoeken zijn door de wetgever neergelegd bij de directeur van het Bureau en een onafhankelijke controle dient extern te zijn. De praktische en juridische mogelijkheden van deze interessante poging van het OLAF om beheers- en controlefuncties in de interne organisatie te scheiden, zijn beperkt.

Het belangrijkste probleem van een dergelijke omschrijving is echter gelegen in de onduidelijkheden die nog altijd voortbestaan met betrekking tot de definitie en het beheer van de verschillende taken en functies van het OLAF (evaluatie, onderzoek, coördinatie/bijstand en follow-up) en van hun onderlinge verhouding, waarbij de eenheid voor elk van deze functies een andere rol vervult. Daarnaast dient ook de onderlinge verhouding van deze verschillende functies met het werk van de partners van het OLAF, instellingen en lidstaten te worden uitgewerkt. Ook op dit gebied zou de eenheid een belangrijke rol moeten spelen. De noodzakelijke consolidatie van de rol van de eenheid van juridisch adviseurs kan pas plaatsvinden wanneer deze problemen zijn opgelost.

4.3.2. Bescherming van persoonsgegevens

Het Comité blijft veel aandacht schenken aan vraagstukken op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens en onderzoekt de afschriften die het ontvangt van klachten die justitiabelen indienen bij de directeur van het Bureau. Tevens onderzoekt het op welke wijze deze klachten individueel zijn afgehandeld, maar ook welke algemene maatregelen het Bureau heeft genomen op het gebied van de afhandeling van klachten.

Het heeft derhalve kennis genomen van de benoeming per 1 februari 2002 van een gedelegeerde van het OLAF voor de bescherming van gegevens, op grond van artikel 24 van Verordening (EG) nr. 45/2001 en merkt op dat de communautair controleur voor de bescherming van gegevens eind 2002 zal worden benoemd.

4.4. Effectiviteit van de follow-up

De doelstelling van een effectieve bescherming van de financiële belangen en met name van de onderzoeken komt overal naar voren in Verordening (EG) nr. 1073/1999 en de wetgever heeft in de artikelen 9 en 10 nadere bijzonderheden vastgesteld ten aanzien van de wijze waarop de follow-up van onderzoeken dient te worden gewaarborgd "in de administratieve of gerechtelijke procedures van de lidstaat" (externe onderzoeken) en "inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak" (interne onderzoeken). De follow-up die effectief wordt gegeven aan onderzoeken is namelijk een wezenlijk criterium voor zowel een evaluatie van de resultaten van het werk van het OLAF als voor het onderstrepen van het doel van het werk van het Bureau.

Het OLAF heeft in zijn organisatiestructuur rekening gehouden met dit streven van de wetgever door binnen directoraat A een organisatie in het leven te roepen die is belast met de administratieve en financiële opvolging en door de eenheid van magistraten te belasten met de gerechtelijke opvolging. In de praktijk is er echter weinig veranderd in hetgeen het Comité in zijn tweede activiteitenverslag vaststelde ten aanzien van de ontoereikende follow-up van interne onderzoeken (punt 3.1) en van externe onderzoeken (punt 3.2).

Enerzijds is de follow-up per definitie afhankelijk van de kwaliteit van het onderzoek en met name van de inhoud van het eindrapport en de aanbevelingen die daarin dienen te zijn opgenomen op grond van artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Op dit punt heeft het Comité geen verbeteringen geconstateerd.

Anderzijds ondervindt het OLAF problemen bij het omschrijven van de follow-upactiviteit. Wij hebben hiervoor gezien dat de bevoegdheden van de eenheid van magistraten nog niet definitief is omschreven en dat de onderlinge verhouding van interne onderzoeken van het OLAF en van administratieve en disciplinaire procedures van de instellingen nog steeds onderwerp van discussie is.

Verder is het om diverse redenen vaak moeilijk om voor coördinatie-/bijstandswerkzaamheden te omschrijven waarin de follow-up dient te bestaan. Vaak zijn de nationale overheden in eerste instantie verantwoordelijk voor de administratieve en gerechtelijke opvolging. Op het gebied van de financiële follow-up en van de terugvordering is er nog geen oplossing voor het probleem van de verdeling van bevoegdheden over het OLAF en de diensten van de Commissie (ordonnateurs, DG BUDG, Juridische dienst). De juridische situatie kan de financiële follow-up ook aanzienlijk bemoeilijken indien de verantwoordelijkheden voor het beheer niet duidelijk zijn vastgesteld.

De organisatorische maatregelen die het OLAF met het oog op de follow-up heeft genomen, dienen derhalve als volgt te worden geconsolideerd:

- verduidelijking van de definitie van de follow-upactiviteit, zowel op organisatorisch gebied (met name door een onderscheid te maken tussen de follow-up van onderzoeken en de follow-up van coördinatie-/bijstandsactiviteiten) als op het gebied van onderzoeksrapporten en aanbevelingen;

- verduidelijking van de verdeling van bevoegdheden over het OLAF en zijn partners;

- omschrijving van de middelen die aan de aldus gedefinieerde bevoegdheden ter beschikking worden gesteld;

- verbetering van de begeleiding van de terugvordering door de lidstaten en bewaking van de terugvordering van ten onrechte uitgekeerde gelden in het kader van de directe uitgaven (zie Witboek, deel 1: Hervorming van de Commissie, document COM(2000) 200 def./2 en Witboek, deel 2, document COM(2000) 200 van 5 april 2000, ACTIE 96, getiteld "Doeltreffender beheer bij de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen". Zie ook de mededeling van mevrouw Schreyer aan de Commissie van 13 december 2000, document SEC(2000) 2204/3 van 12 december 2000).

HOOFDSTUK III

INSTITUTIONELE EVALUATIE

Vanuit een oogpunt van institutionele omgeving heeft de overgang van de UCLAF naar het OLAF zich vertaald in de totstandkoming van eigen relaties van het OLAF met de lidstaten en de instellingen. Het kader van deze relaties, zo stelde het Comité vast in zijn tweede activiteitenverslag(31), is in hoofdlijnen omschreven maar het OLAF dient nog vele horden te nemen en talrijke problemen op te lossen voordat het volledig uitvoering kan geven aan het streven van de wetgever om de institutionele omstandigheden te realiseren die vereist zijn voor operationele onafhankelijkheid.

Jegens de lidstaten heeft de wetgever in de overwegingen 3, 13 en 21 en in artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 de beginselen vastgelegd voor de verhouding tussen het OLAF en de nationale overheden: subsidiariteit en effectiviteit. Het Bureau heeft in het kader van het voorstel voor een dienstenplatform(32) een gedetailleerde analyse gemaakt van zijn taken en functies, om met name zijn samenwerking met de lidstaten te kunnen definiëren en organiseren. Dit plan moet nu op basis van deze discussie worden uitgevoerd.

Ten aanzien van de instellingen speelt de vraag van de onafhankelijkheid van het OLAF hoofdzakelijk op het gebied van interne onderzoeken, die impliceren dat er onderzoek wordt verricht binnen de betrokken instellingen. De aard van de betrekkingen van het OLAF met deze instellingen en zijn communicatiebeleid met deze instellingen (2) worden bepaald door de opvatting die het OLAF ontwikkelt over zijn eigen functie en statuut, die dus eerst dienen te worden onderzocht (1). Het blijkt echter ook dat deze vragen spelen in een zich voortdurend verder ontwikkelende situatie, die moet worden beoordeeld op basis van de toekomstige integratie van het OLAF in een aangepaste Europese rechtsruimte (3).

1. Functies en statuut van het OLAF

Het OLAF blijft zichzelf omschrijven met termen als "een onder de Commissie ressorterende dienst"(33) en omschrijft zijn statuut als "gemengd en complex"(34). Daarbij legt het Bureau de nadruk op de coëxistentie van autonome bevoegdheden en op onderworpenheid aan de interne regels van de Commissie. Het Bureau heeft nog geen duidelijke uitspraak gedaan over de onderlinge verhouding van zijn diverse functies. Het bovengenoemde plan voor een dienstenplatform zou er op termijn toe moeten bijdragen dat er op dit punt meer duidelijkheid komt.

De wetgever wil met het gemengde statuut van het OLAF met name alle functies(35) op het gebied van fraudebestrijding(36) samenbrengen in een en dezelfde organisatie, zodat de synergie van deze functies kan worden bevorderd in een multidisciplinair apparaat. Een dergelijke organisatiestructuur zou ook plaats moeten bieden aan hooggekwalificeerd personeel voor al deze functies. Op grond van Verordening (EG) nr. 1073/1999 zijn dat de volgende functies:

- de onderzoekstaken die bij de communautaire regelgeving en de terzake geldende akkoorden zijn toevertrouwd aan de Commissie (artikel 1, lid 1, van de verordening); nu de uitoefening van deze aan de Commissie toegekende bevoegdheden door de verordening aan het OLAF is overgedragen (dit betreft de bevoegdheden voor externe onderzoeken als omschreven in artikel 3 van de verordening, met een verwijzing naar Verordening (EG, Euratom) nr. 2185/96 en Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 en naar de sectorale regelingen), wordt deze functie overeenkomstig artikel 1, lid 2, vervuld in nauwe samenwerking met de bevoegde instanties van de lidstaten;

- binnen de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan verricht het Bureau administratieve onderzoeken met het oog op het bestrijden van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap worden geschaad (artikel 1, lid 3, van de verordening); aangezien het OLAF op grond van deze bij richtlijn toegekende bevoegdheid onderzoek kan doen naar ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden van personeelsleden of leden van instellingen, organen en instanties die aanleiding kunnen geven tot disciplinaire of strafrechtelijke sancties, betreft het bevoegdheden voor interne onderzoeken als omschreven in artikel 4 van de verordening;

- voorbereiding en ontwikkeling van methoden voor fraudebestrijding, waarbij het Bureau wordt belast met het doen van voorstellen voor wet- en regelgeving van de Commissie op dit gebied (artikel 1, lid 2, in fine, van de verordening en artikel 2, lid 4, van het besluit van 28 april 1999), waarbij deze bevoegdheid wordt uitgeoefend in de hoedanigheid van dienst van de Commissie.

Ten slotte dient te worden opgemerkt dat in de artikelen 5 en 6 van het besluit van 28 april 1999 is bepaald dat het OLAF de middelen ontvangt om zich zodanig te organiseren dat voornoemde functies kunnen worden uitgeoefend.

In de huidige organisatiestructuur van het OLAF is met al deze verschillende functies rekening gehouden. Aangezien de rol en de bevoegdheden van de verschillende diensten echter nog steeds niet nauwkeurig zijn omschreven, is hun synergie nog niet optimaal en blijft zij vaak beperkt tot de effecten van gewoon naast elkaar opererende diensten. Een en ander zou moeten geschieden in het kader van het project voor een dienstenplatform.

De synergie tussen de wetgevende en operationele functies wordt ongetwijfeld bevorderd door het feit dat binnen directoraat A enerzijds eenheden voor wetgeving en het werkprogramma en anderzijds met opvolging belaste eenheden naast elkaar bestaan. Een deel van het interessante experiment om de opties in het wetgevingswerk te verduidelijken bevindt zich inderdaad op het niveau van de opvolging. Met een dergelijke organisatie kan echter het "besmettingsgevaar" worden beperkt dat het Comité in zijn eerste activiteitenverslag beschrijft(37), namelijk dat de voor wetgeving noodzakelijke afhankelijkheid van de Commissie zich uitbreidt tot het onderzoekswerk. Binnen directoraat A worden de contacten tussen de follow-up en het wetgevingswerk bevorderd. De autonomie van de follow-up van het onderzoekswerk beperkt echter het "besmettingsgevaar".

Daarentegen bestaat er nog geen volledige en nauwkeurige omschrijving van de follow-upactiviteiten en levert de follow-up nog niet in alle gevallen een bijdrage aan de wetgeving.

Daarnaast worden mogelijk zinvolle contacten tussen de wetgevingseenheden en het onderzoekswerk van directoraat B bemoeilijkt door de uit het verleden geërfde verkokering die nog niet geheel is verdwenen en wordt bevorderd door de verschillen in rechtspositie van het personeel: de medewerkers van directoraat A zijn doorgaans ambtenaren die samenwerken met de ambtenaren van de Commissie, terwijl de personeelsleden van directoraat B in het algemeen tijdelijke functionarissen zijn.

Door synergie tussen de externe onderzoeksfuncties en de administratieve follow-upfuncties zouden de constateringen van onderzoekers op het gebied van regelgeving of financiën niet zonder gevolgen behoeven te blijven. Deze synergie is gebaseerd op de kwaliteit van de samenwerking tussen directoraat B en directoraat A, die respectievelijk met deze functies zijn belast. Voorwaarde voor een dergelijke synergie is ook dat de administratieve follow-upfuncties van het OLAF nauwkeurig zijn omschreven en dat zij duidelijk zijn gescheiden van de verantwoordelijkheden die de Commissie heeft behouden, bijvoorbeeld op het gebied van terugvordering of goedkeuring van rekeningen. Deze punten zijn nog onderwerp van gesprek en dienen op korte termijn te worden geregeld. Wel dient nog een beoordeling plaats te vinden van de bijbehorende werklast.

Verder kan een onduidelijke scheiding van externe en interne onderzoeksfuncties deze synergie belemmeren, omdat het wantrouwen van ambtenaren van de Commissie jegens de onderzoekers van het OLAF kan worden gewekt wanneer functies die bewijsmateriaal zoeken in het kader van externe onderzoeken niet duidelijk zijn gescheiden van dezelfde functies bij interne onderzoeken. Deze twee functies zouden dus duidelijker van elkaar moeten worden gescheiden(38).

De synergie tussen de functies voor het vergaren en analyseren van informatie en de onderzoeksfuncties dient te worden bevorderd door de recente invoering van het directoraat "Inlichtingenwerk". De afdeling die informatie vergaart en analyseert, biedt zowel de onderzoekers van het OLAF als de afdelingen voor wetgeving en het werkprogramma en de nationale overheden een basis voor hun werk. Omgekeerd leveren deze partners ook informatie aan. Door deze vergaring en analyse op een centrale plaats samen te brengen, zouden verwerking en verspreiding van informatie moeten kunnen worden verbeterd.

Momenteel beschikt het OLAF echter nog niet over strategische inlichtingen; de operationele inlichtingen worden nog voor het grootste deel verzorgd door directoraat B. Omdat er geen duidelijke omschrijving bestaat van de relatie tussen het OLAF en de instellingen, is het moeilijk om aan te geven wat de bijdrage van het OLAF op dit gebied zou kunnen zijn.

2. Relaties met de instellingen

De onzekerheden van het OLAF ten aanzien van zijn eigen functie vinden hun weerslag in de relaties met de instellingen, zowel op operationeel niveau (interinstitutionele functie van het OLAF op het gebied van interne onderzoeken)(39) als op organisatorisch niveau (plaats van het OLAF in de interinstitutionele betrekkingen en externe operaties), waarbij het punt van de communicatie van het OLAF met de Instellingen vanwege zijn politieke gevoeligheid nog een extra probleem vormt.

2.1. Interinstitutionele functie van het OLAF op het gebied van interne onderzoeken

Op het gebied van interne onderzoeken heeft Verordening (EG) nr. 1073/1999 het OLAF een nieuwe bevoegdheid verleend binnen instellingen, organen en instanties. Om deze bevoegdheid te kunnen uitoefenen is het in beginsel nodig om het Ambtenarenstatuut te wijzigen. Aangezien het niet denkbaar is dat een dergelijke wijziging binnen afzienbare tijd zijn beslag zal krijgen, is besloten om deze rechtsgrondslag te baseren op "besluiten" van elke instelling en elk orgaan, en deze besluiten op te nemen in een "interinstitutioneel akkoord". Dit pakket werd goedgekeurd "in afwachting van de wijziging van het Statuut"(40) en eventueel van het Financieel Reglement, waarin nadere bijzonderheden moeten worden opgenomen over de wijze waarop de verantwoordelijkheid van ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschap geldend kan worden gemaakt, maar ook over de plaats en de rol van het OLAF in het apparaat.

Er wordt momenteel nog steeds gewerkt aan de wijzigingen van het statuut en van het Financieel Reglement. De rol van het OLAF in het apparaat is derhalve nog niet geregeld. In de huidige ontwerp-teksten wordt overigens overwogen om de rol van het OLAF in dit kader nader te omschrijven en de verdeling van bevoegdheden af te stemmen met andere nieuw opgerichte organen of diensten die een rol op dit gebied moeten gaan spelen (Bureau voor onderzoek en discipline "IDOC", opgericht bij besluit van de Commissie van 19 februari 2002; Instantie voor financiële onregelmatigheden in het kader van de overeenkomst tot bescherming van de financiële belangen, die in elke instelling moet worden opgericht op grond van artikel 66, lid 4, van het ontwerp-Financieel Reglement). Het is zelfs de bedoeling om de rechtsinstrumenten die aan de oprichting van het OLAF ten grondslag liggen, te wijzigen(41).

Vanwege deze problemen is het dus moeilijk voor het OLAF om een juridische omschrijving op te stellen van de contouren en de grenzen van zijn eigen rol en om zijn plaats in dit apparaat te omschrijven.

Daar komt verder een aantal praktische problemen bij. De inpassing van het OLAF in het systeem waarin de verantwoordelijkheid van ambtenaren van de verschillende organen en instellingen geldend wordt gemaakt, werd namelijk belemmerd door de in hoofdstuk II.2 beschreven lacunes in het beheer van onderzoeken: lengte van procedures; aanvechting van de geldigheid van bewijsmateriaal of van onderzoeksrapporten.

De duur van interne onderzoeken, waarvoor jarenlang niet de noodzakelijke middelen beschikbaar waren omdat dergelijke onderzoeken geen enkele voorrang genoten, vormde een andere praktische belemmering voor een effectieve samenwerking van het OLAF bij disciplinaire procedures. De instellingen constateerden dat een onderzoek van het OLAF in het algemeen meer dan een jaar duurde en deden uit een oogpunt van goed bestuur niet snel een beroep op de diensten van het Bureau.

De bewijskracht van onderzoeksdocumenten van het OLAF, en dan met name van processen-verbaal van verhoor of ondervraging, werd regelmatig door verdachten ter discussie gesteld vanwege de omstandigheden waaronder deze stukken waren opgesteld. Er werden maatregelen genomen (zie hoofdstuk II.1.1) om deze problemen op te lossen. Op dit moment beschikt het Comité nog over onvoldoende informatie om na te gaan of de bepalingen van het handboek die de directeur heeft vastgesteld om deze problemen op te lossen ook positieve effecten hebben gehad. De indruk bestaat dat de instellingen niet voetstoots bereid zijn om bewijsmateriaal te verzamelen waarvan de bewijskracht niet gewaarborgd is.

Het Comité beschikt ook over te weinig informatie om te kunnen beoordelen op welke wijze de instellingen de onderzoeksrapporten behandelen die hen op basis van artikel 9, lid 4, van de verordening door het OLAF worden toegezonden, aangezien het Comité door het OLAF nog niet (zoals wel is voorgeschreven in artikel 11, lid 7) in kennis is gesteld van de eventuele reacties van de instellingen op de aanbevelingen van deze rapporten. Voorts heeft het Comité vastgesteld dat tot op heden alleen het Europees Parlement en de Commissie uitvoering hebben gegeven aan de verplichting van artikel 7, leden 1 en 3, om het Bureau in kennis te stellen van eventuele gevallen van fraude. Er dient echter melding te worden gemaakt van het verzoek dat de ESC na herhaalde aanmaningen van de Raad en het Parlement heeft ingediend, en van de toezending aan het OLAF door de Rekenkamer van een document dat door een ambtenaar was verspreid en waarin melding werd gemaakt van strafrechtelijke overtredingen.

Waar het gaat om het geldend maken van de verantwoordelijkheid van leden, ambtenaren en personeelsleden van instellingen en organen, kan de bijdrage van het OLAF aan interne administratieve procedures uiteindelijk nog niet worden geëvalueerd om redenen die zowel verband houden met het feit dat het juridische kader van deze procedures nog niet is voltooid (statuut) als met het feit dat er geen gegevens voorhanden zijn over de effecten van de nieuwe methodes en organisatievormen die door het OLAF zijn ingevoerd (functioneren). Verder zou het werkgebied van het OLAF in het kader van administratieve en disciplinaire procedures binnen de instellingen dienen te worden verduidelijkt om verwarring of zelfs tegenstrijdigheden te voorkomen.

2.2. Positie van het OLAF in de interinstitutionele betrekkingen

De formule die de wetgever voor het statuut van het OLAF heeft gekozen om de overdracht van bevoegdheden op het gebied van fraudebestrijding van de Commissie aan het OLAF te waarborgen en om de synergie van de wetgevende en operationele functies te bevorderen, is gebaseerd op een dualiteit van functies en stelsels. In de praktijk heeft dit dualisme geleid tot onduidelijkheid over de positie van het OLAF in de interinstitutionele betrekkingen, met name ten opzichte van de Commissie en het Parlement. Het streven naar onafhankelijkheid van het Bureau kreeg niet alleen te maken met de beginselen van verantwoordelijkheid en democratische controle, maar met omstandigheden die inherent zijn aan de positie van het Bureau in de administratieve en budgettaire structuur van de Commissie.

2.2.1. Relatie OLAF-Commissie

Voor de Commissie heeft de inpassing van het OLAF in haar administratieve en budgettaire structuur geleid tot een principieel probleem over de politieke verantwoordelijkheid voor het werk van het OLAF. Daarnaast ontstonden talrijke praktische problemen met betrekking tot de aanpassing van de interne regelgeving aan de bijzondere onafhankelijke positie van het OLAF.

Het principiële probleem werd relatief snel opgelost. Enerzijds heeft de Commissie een van de commissarissen, mevrouw Schreyer, belast met de bescherming van de financiële belangen en de bestrijding van fraude ten nadele van de begroting van de Gemeenschap. Zij draagt de politieke verantwoordelijkheid voor de wetgevende en strategische bevoegdheden van de Commissie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen en wordt daarbij terzijde gestaan door de bevoegde diensten van het OLAF. Met betrekking tot het operationele werk dat het OLAF onafhankelijk verricht, is de commissaris hoofdzakelijk verantwoordelijk voor de beschikbaarstelling van de middelen en de materiële voorwaarden waarmee deze onafhankelijkheid gestalte kan krijgen. Dat gebeurt met name in de vorm van een budget en personele middelen. Het Comité kon in zijn eerste twee activiteitenverslagen aangeven dat de uitoefening van deze verantwoordelijkheid snel was georganiseerd. Voor dit derde boekjaar is eerder in dit verslag al benadrukt dat het ontbreken van eigen prioriteiten voor het OLAF heeft geleid tot een onevenwichtige situatie waarin de prioriteiten van de Commissie voor het voorontwerp van begroting 2003 het meeste gewicht in de schaal hebben gelegd.

Met betrekking tot de positie van het OLAF in de administratieve organisatie van de Commissie kon het principiële punt, zoals het Comité in zijn tweede activiteitenverslag aangeeft(42), worden opgelost in een aantal ontmoetingen tussen mevrouw Schreyer (november 2000) en de heer O'Sullivan (januari 2001): "overeengekomen werd (.) een gedragscode voor de betrekkingen tussen het OLAF en de Commissie op te stellen, om een constructieve interpretatie te geven aan de door het Comité in zijn eerste verslag gesignaleerde onduidelijkheden in het OLAF-statuut". De uitvoering van dit politieke richtsnoer heeft daarentegen veel tijd gekost en is ook nog niet definitief geregeld. Nadat het OLAF een ontwerp-gedragscode had opgesteld op basis van een inventarisatie van alle punten van samenwerking met de Commissie en haar diensten, is uiteindelijk besloten dat de bepalingen met betrekking tot het functioneren van het OLAF als onafhankelijke onderzoeksdienst en tot de administratie en het beheer van het Bureau als bijlage zouden worden opgenomen in het handboek. Vraagstukken met betrekking tot de bevoegdheden van het OLAF als dienst van de Commissie of de betrekkingen tussen diensten zouden in een ander kader moeten worden geregeld, bijvoorbeeld in een convenant.

Voor deze betreurenswaardige vertragingen bestaan waarschijnlijk diverse verklaringen, waaronder de legitieme zorg van de Juridische dienst van de Commissie, die als enige bevoegd is om het OLAF in rechte te vertegenwoordigen bij rechtszaken tegen het Bureau. Een andere verklaring is gelegen in het feit dat een aantal diensten van de Commissie moeite heeft met het doorzien van de specifieke aard van het statuut van het OLAF. Verder speelt ook de traagheid een rol die het OLAF aan de dag legt bij het ontwikkelen van de eigen structuren en middelen die noodzakelijk zijn voor het beheer van dit speciale statuut op het gebied van begrotingsuitvoering en personeelsbeleid, hoewel artikel 6 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom uitdrukkelijk in deze mogelijkheid voorziet.

Hun gevolgen zijn daardoor niet minder schadelijk, zoals blijkt uit het volgende voorbeeld over de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Gemeenschap in het geval van documenten met betrekking tot onderzoeken van het OLAF. De Commissie heeft namelijk aan de directeur van het Bureau de bevoegdheid gedelegeerd om te antwoorden op confirmatieve verzoeken om documenten die betrekking hebben op onderzoeken van het OLAF, maar deze bevoegdheid tegelijkertijd gekoppeld aan voorafgaande instemming van haar Juridische dienst. In dit besluit hield de Commissie duidelijk geen rekening met het feit dat deze bevoegdheid van de directeur van het Bureau in feite reeds lag besloten in de bevoegdheden die hem door de wetgever zijn toegekend met het oog op het beheer van onderzoeken, en dat door deze bevoegdheid te presenteren als een "verplichting" de Juridische dienst zich kon mengen in het verloop van onderzoeken. Er is gezocht naar een modus vivendi om de onafhankelijkheid van het OLAF bij onderzoeken niet in het geding te brengen(43). De directeur van het OLAF heeft echter niet uitgesloten dat er een beroep op justitie wordt gedaan om onafhankelijkheid van zijn onderzoeken af te dwingen.

2.2.2. Relatie OLAF-Parlement

Voor het Parlement bezet het OLAF een bijzonder belangrijke plaats in het apparaat voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, waarvoor het verantwoordelijkheid opeist en aanvaardt jegens de belastingbetalers in de Gemeenschap. Naast de privileges die het als medewetgever geniet, oefent het Parlement jegens het OLAF bevoegdheden uit op het gebied van controle en goedkeuring van de begroting. Het Parlement is zelf voorstander van het beginsel van onafhankelijkheid van het OLAF en zou de uitoefening daarvan moeten bevorderen. Het past deze onafhankelijkheid echter in zijn institutionele kader in en beschouwt het als een functionele onafhankelijkheid die het OLAF niet ontslaat van de verplichtingen en verantwoordelijkheden die deel uitmaken van dit institutionele kader.

Op het gebied van begrotingscontrole is het Parlement van mening dat het gerechtigd is om het OLAF te vragen de voor de uitoefening van zijn controle benodigde gegevens en documenten ter beschikking te stellen, zoals het geval is voor alle instellingen en organen van de Gemeenschap. Dit privilege van het Parlement dient echter de - door het Parlement zelf gewenste - effectiviteit en onafhankelijkheid van het werk van het OLAF op onderzoeksgebied niet in het geding te brengen. Er hadden dus bijzondere bepalingen kunnen worden vastgesteld voor de uitoefening van deze controle, rekening houdend met de noodzaak van het onderzoek en de rechten van verdachten. In de praktijk is het punt van de verstrekking van documenten en informatie aan het Parlement echter een bron van ernstige spanningen gebleven, met name wanneer het Parlement verzocht om informatie waarmee het de politieke verantwoordelijkheid van de Commissie geldend wilde maken.

Op het gebied van de begrotingsgoedkeuring kent het Parlement samen met de Raad op voorstel van de Commissie de voor het functioneren van het OLAF benodigde financiële en personele middelen toe. Om deze verantwoordelijkheid uit te oefenen, wil het Parlement van het OLAF de informatie krijgen die ten grondslag ligt aan het opstellen van prognoses en met name de doelstellingen en prioriteiten van het Bureau voor het desbetreffende boekjaar.

Het feit dat het OLAF door de reorganisatie niet is staat is geweest om zijn doelstellingen en de grondslagen voor zijn vooruitzichten voor de boekjaren 2000 en 2001 nader te omschrijven, heeft tot enige problemen geleid bij het Parlement, dat geen andere oplossing zag dan zelf een aantal doelen vast te stellen (die het meende te kunnen afleiden uit Verordening (EG) nr. 1073/1999) en de kredieten te bevriezen.

In zijn jaarverslag over 2000 was de Rekenkamer (in punt 7.44) hierover van mening dat "deze voorwaardelijke personeelstoewijzing [...] afbreuk [doet] aan de onafhankelijkheid van de directeuren van het Bureau als geheel". Het Comité van toezicht heeft veel aandacht aan dit punt van de onafhankelijkheid geschonken. Het heeft geconstateerd dat de handelwijze van het Parlement niet was gericht tegen de verwezenlijking van de doelstellingen die het OLAF voor zijn beheer zou hebben vastgesteld, maar beoogde het OLAF te ontheffen van eisen en verplichtingen die nog voortvloeiden uit de oude organisatie.

In ieder geval werden de vacaturestop en de bevroren kredieten in het najaar van 2001 op grond van een advies van het Comité van toezicht weer opgeheven c.q. ongedaan gemaakt.

Het ontbreken van echte prioriteiten voor het voorontwerp van begroting 2003 zou echter bij de besluitvormende instanties op problemen kunnen stuiten.

2.2.3. Relatie OLAF-Rekenkamer

De relatie van het OLAF met de Europese Rekenkamer heeft twee kanten.

Enerzijds heeft de Rekenkamer met het OLAF een overeenkomst gesloten die inhoudt dat de Rekenkamer het OLAF stelselmatig alle gegevens en documenten toezendt die betrekking hebben op mogelijke gevallen van fraude en onregelmatigheden die zij in het kader van haar controles en audits vaststelt zodra zij daarvan kennis heeft genomen. Het OLAF streeft ernaar om in het kader van zijn inlichtingenwerk stelselmatig de rapporten en adviezen van de Rekenkamer te bestuderen om risicoanalyses te maken.

Anderzijds moet de Rekenkamer in het kader van zijn controles en audits in speciale verslagen of in zijn algemene jaarverslag het werk van het OLAF in algemene of sectorgebonden zin beoordelen.

Zo heeft de Rekenkamer in zijn verslag nr. 8/98 de balans opgemaakt van het werk van de UCLAF. Dit rapport heeft in sterke mate bijgedragen tot de hervorming waaruit het OLAF is voortgekomen. De Rekenkamer volgt met de grootst mogelijke aandacht het vervolg dat aan dit rapport wordt gegeven, en het Comité van toezicht heeft bij herhaling de nadruk gelegd op de voorrang die moet worden gegeven aan de door de Europese Rekenkamer gewenste verbeteringen(44).

2.3. Communicatie van het OLAF met de instellingen

Een van de problemen in de relatie van het OLAF met de instellingen is de verstrekking van informatie en documenten. Deze uitwisseling ligt politiek zeer gevoelig en heeft in talrijke gevallen geleid tot spanningen waarvoor slechts met zeer veel moeite een oplossing kon worden gevonden. Het Comité van toezicht heeft dit punt diepgaand moeten behandelen vanwege de gevolgen voor de operationele onafhankelijkheid van het Bureau, maar ook vanwege de bijzondere verantwoordelijkheid waarover het op grond van Verordening (EG) nr. 1073/1999 beschikt op het gebied van vertrouwelijkheid en de bescherming van gegevens (artikel 8, lid 4).

Uit deze discussies kwamen de volgende principes voort:

- de verstrekking van informatie en documenten dient plaats te vinden op basis van tevoren vastgestelde duidelijke en nauwkeurig omschreven criteria;

- dergelijke criteria dienen te worden vastgesteld op basis van de uitgebreide inventarisatie van de juridische voorschriften inzake de rechten en verplichtingen op grond waarvan het OLAF informatie dient te verstrekken maar ten aanzien van bepaalde gegevens ook vertrouwelijkheid in acht dient te nemen;

- overeenkomstig de principes van de Gemeenschapswetgeving dient het OLAF in het kader van zijn communicatiestrategie de transparantie van zijn beheer te bevorderen;

- ten slotte dient het OLAF zorg te dragen voor een gelijke behandeling van de instellingen, hetgeen echter niet uitsluit dat rekening dient te worden gehouden met de verschillende verantwoordelijkheden van elk van die instellingen.

Tot op heden zijn deze richtsnoeren een dode letter gebleven en communiceerde het OLAF vaak eerder met de media dan met de instellingen. Toch heeft het OLAF onlangs op bovengenoemde basis een aantal richtsnoeren met betrekking tot de communicatie van het Bureau vastgesteld(45), die zijn geschreven als "strategisch intern instrument" waarvoor een communicatieafdeling moet worden opgericht, die wordt belast met de uitvoering, hetgeen de huidige situatie moet verbeteren en dient te leiden tot een zekere samenhang in het communicatiebeleid van het Bureau.

3. Plaats van het OLAF in het Europese rechtsgebied

De beoordeling van de relatie van het OLAF met de instanties voor strafrechtelijke samenwerking in het kader van de EU (Europol, Eurojust en het Europees justitieel netwerk) stuit allereerst op het probleem dat de taak van deze organen niet definitief is vastgesteld en dat zij opereren binnen verschillende juridische en institutionele kaders. Deze relatie kenmerkt zich dus door een voorlopig kader en een samenwerking zonder samenhangende grondslagen.

3.1. Context van samenwerking: voorlopig kader

Het bestaan van vier verschillende Europese instanties (het OLAF, Europol, Eurojust en het Europees justitieel netwerk) met bevoegdheden op het gebied van de bestrijding van de georganiseerde misdaad kan voor een deel worden verklaard door de bijzondere eigenschappen van de werking van de Europese instellingen, maar voor een ander deel ook door het feit dat de lidstaten geen duidelijke communautaire bevoegdheid op dit gebied willen erkennen. Als gevolg hiervan is weliswaar een minimale vorm van organisatie van hun relaties noodzakelijk, maar wordt die organisatie er niet eenvoudiger op vanwege de verschillende juridische kaders waarin zij opereren. Deze verschillende instanties, die respectievelijk werken in het kader van de eerste pijler (het OLAF) en van de derde pijler (Europol, Eurojust en Europees justitieel netwerk) beschikken namelijk over verschillende middelen, en het verschil in hun taken zou in principe zo groot moeten blijven, dat kan worden gesproken van elkaar aanvullende instanties. Maar deze complementariteit (die uitgaat van een verdeling van bevoegdheden over de eerste en de derde pijler) kan geen oplossing bieden voor praktische horizontale problemen ("pijleroverstijgende" dossiers) op bijvoorbeeld het gebied van de uitwisseling van informatie, waarvoor een oplossing moeilijk is te vinden vanwege de onzekerheden die er nog bestaan ten aanzien van de taken van elk van deze organen.

Om het OLAF, Europol, Eurojust en het Europees justitieel netwerk elkaar werkelijk te laten aanvullen in plaats van beconcurreren, moeten deze taken duidelijk zijn omschreven. In dit verslag blijkt echter dat de oprichting van het OLAF nog niet is voltooid. Verder zijn er discussies gaande over uitbreiding van de bevoegdheden van Europol en verruiming van zijn operationele bevoegdheden. In het besluit tot oprichting van Eurojust van 28 februari 2002(46) wordt voor het punt van de samenwerking van Eurojust met zijn partners hoofdzakelijk verwezen naar nog te sluiten toekomstige protocollen.

3.2. Inhoud van de samenwerking: noodzakelijke samenhang

De huidige toestand van deze samenwerking tussen het OLAF en Europol/Eurojust is niet alleen een afspiegeling van het voorlopige karakter ervan, maar ook van het gebrek aan samenhang van dit juridische kader.

Het OLAF onderhoudt incidenteel contacten met Europol, hoofdzakelijk over de aard en de omvang van een eventuele samenwerking. Het OLAF heeft drie rechterlijke ambtenaren voorlopig op informele basis belast met de contacten met Eurojust.

Ook is het OLAF een discussie gestart over de hoofdlijnen van deze toekomstige samenwerking. Daarin houdt het Bureau rekening met hetgeen door de voor deze zaken verantwoordelijke commissaris, de heer Vitorino, is besproken met het Comité van toezicht(47) en met de analyses van het Groenboek(48).

De bepalingen van artikel 26 van het besluit van de Raad tot oprichting van Eurojust(49) beogen alleen samenwerking met het OLAF met het oog op een bijdrage van het Bureau aan het werk van Eurojust inzake de coördinatie van onderzoeken en nationale vervolgingen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Van bijdragen van Eurojust aan onderzoeken van het OLAF is geen sprake. Tevens dient benadrukt te worden dat in deze bepalingen bij de relatie van Eurojust met zijn verschillende partners uitsluitend wordt gedacht aan samenwerking met het oog op de uitvoering van de taken van Eurojust op het gebied van coördinatie, bijstand en ondersteuning van nationale onderzoeken waarbij meer dan een lidstaat is betrokken.

De noodzaak van samenhang in het gehele Europese apparaat voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit blijkt duidelijk uit de gecompliceerde aard van de relaties tussen de verschillende betrokkenen. Hoewel de respectieve bevoegdheden en taken nog niet definitief zijn vastgesteld, kan niet voorbij worden gegaan (zoals thans wel het geval is) aan het functionele aspect van deze relaties waarop het beginsel van rechtsbescherming van onderzoeken van toepassing dient te zijn omdat het onderzoeksdiensten en gerechtelijke diensten betreft. Omdat anderzijds de huidige verdeling van materiële bevoegdheden geen oplossing biedt voor de overlappingen, moet worden gewerkt volgens het beginsel dat de bevoegdheid van de eerste pijler voorrang geniet bij het beschermen van de financiële belangen van de Gemeenschap.

Momenteel wordt ernaar gestreefd om nadere bepalingen omtrent deze samenhang op te nemen in de akkoorden en protocollen als bedoeld in artikel 26 van het besluit tot oprichting van Eurojust. Deze oplossing heeft een aantal nadelen. Het is een stapsgewijze aanpak die door de definitie van de taak van Eurojust wordt beperkt tot aangelegenheden op het gebied van justitiële samenwerking en coördinatie van grensoverschrijdende nationale onderzoeken. Het is ook een proces waarin rekening moet worden gehouden met de te verwachten ontwikkeling van de bevoegdheden van de diverse partners en dat zich over een lange periode zal uitstrekken. Afrondend is het Comité van toezicht van mening dat de toekomstige herziening van de verdragen in 2004 op basis van het werk van de Conventie een late maar niet te missen kans is om te komen tot een allesomvattende en samenhangende oplossing voor al deze problemen.

CONCLUSIE

Dit derde activiteitenverslag valt samen met het einde van de ambtstermijn van het eerste Comité van toezicht en van de periode van drie jaar waarna de instellingen het functioneren van het apparaat dienen te evalueren en dit eventueel dienen aan te passen of aan te vullen. Aangezien het Comité zijn laatste jaarverslag heeft opgesteld als een totaaloverzicht (1) heeft het - in tegenstelling tot de eerste twee verslagen - geen voorstellen of aanbevelingen gedaan(50), en zich beperkt tot beoordelingen van de verwezenlijking van de doelstellingen van de verordening en van de status van het OLAF. Het Comité is op basis van dit overzicht van mening dat de taken van het Bureau thans moeten worden geconsolideerd (2) om te komen tot een vorm van functioneren die bevredigend is in het licht van deze doelstellingen, hetgeen een voorbereiding (3) zou dienen te vormen voor de instelling van een Europese officier van justitie die door het Comité noodzakelijk wordt geacht met het oog op de totstandkoming van een compleet en samenhangend systeem voor de bescherming van de financiële belangen.

1. Overzicht van de verwezenlijking van de operationele doelstellingen van Verordening (EG) nr. 1073/1999

Bij het opstellen van dit overzicht is het Comité uitgegaan van de door de wetgever vastgestelde doelen en van de analyses die voorafgingen aan het opstellen van Verordening (EG) nr. 1073/1999, waaronder met name Verslag nr. 8/98 van de Rekenkamer en het Verslag-Bösch van het Parlement van 7 oktober 1998(51) en van het rapport van de onafhankelijke deskundigen(52).

Het Comité merkt op dat het OLAF eerst een in kwantitatieve en kwalitatieve zin aan de nieuwe taken van het Bureau aangepaste organisatie heeft moeten opzetten voordat Verordening (EG) nr. 1073/1999 kon worden uitgevoerd. Deze invoering verliep dermate traag dat het Comité van mening is dat de doelstellingen van Verordening (EG) nr. 1073/1999 voor het onderzoekswerk nog slechts ten dele zijn verwezenlijkt. Wel zijn echter in het algemeen aanzetten voor oplossingen gegeven.

1.1. Planmatige totaalaanpak van het onderzoekswerk

Het Bureau is verantwoordelijk voor "alle werkzaamheden ter vrijwaring van de belangen van de Gemeenschappen tegen onregelmatige handelingen waartegen administratieve of strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld"(53) en opereert in het kader van een "activiteitenprogramma van het Bureau"(54) dat jaarlijks dient te worden aangeboden aan het Comité van toezicht. Het OLAF heeft de voorwaarden omschreven die noodzakelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van deze bepalingen van de verordening, maar is er tot op heden niet in geslaagd deze toe te passen.

1.1.1. Ontwikkeling van onderzoeksbeleid en prioriteitenbeleid

Door de ontwikkeling van een onderzoeks- en prioriteitenbeleid zou het OLAF enerzijds het beheer kunnen opzetten volgens transparantere lijnen en in het bijzonder de beschikbare middelen op rationele wijze kunnen verdelen en toewijzen en de samenwerking tussen de diensten kunnen organiseren op basis van vooraf geformuleerde doelstellingen; anderzijds keuzes kunnen maken op basis van criteria die overeenkomen met deze prioriteiten op het gebied van het openen van dossiers en in te zetten procedures en middelen (onderzoek van het OLAF, samenwerking met nationale overheden enz.). Tot op heden zijn al deze beslissingen op pragmatische en vaak op ad hoc wijze genomen door de beheerders zelf. Noch het Comité van toezicht in het kader van het activiteitenprogramma als bedoeld in artikel 10, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999, noch de begrotingsautoriteit hebben tot op heden de mogelijkheid gehad om dergelijke prioriteiten te onderzoeken.

1.1.2. Oog voor het doel van onderzoeken

Overal in Verordening (EG) nr. 1073/1999 heeft de wetgever het administratieve, disciplinaire of justitiële doel van onderzoeken benadrukt en aangegeven dat zij beogen bewijsmateriaal te verzamelen ter ondersteuning van disciplinaire, administratieve of eventuele justitiële (dat wil zeggen strafrechtelijke) vervolging. Het Comité kan slechts de beoordeling bevestigen die het in zijn tweede activiteitenverslag heeft opgenomen met betrekking tot de ontoereikendheid van de disciplinaire, administratieve en/of justitiële follow-up van interne en externe onderzoeken van het OLAF(55).

1.1.3. Verduidelijking van de relaties met operationele partners

In Verordening (EG) nr. 1073/1999 wordt bepaald dat het OLAF bij onderzoeken samenwerkt met de instanties van de lidstaten en met de instellingen, organen en instanties van de Gemeenschap. De bijzonder gecompliceerde modaliteiten van deze samenwerking dienen te worden georganiseerd en ingekaderd in een algemeen schema van de functies van het OLAF dat de enige manier is om hun samenhang te waarborgen (dienstenplatform). De analyses en discussies ter voorbereiding van een dergelijk schema zijn nog niet voltooid.

1.2. Waarborgen voor onafhankelijkheid en regelmatigheid van onderzoeken

Met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van onafhankelijkheid en regelmatigheid van onderzoeken als omschreven in de overwegingen 4, 10, 17 en 18, zijn in Verordening (EG) nr. 1073/1999 diverse middelen omschreven, waaronder met name een speciaal statuut voor de directeur van het Bureau. Verder voorziet de verordening in de instelling van een Comité van toezicht. Deze doelstellingen lagen tevens ten grondslag aan een aantal maatregelen van de directeur met betrekking tot de organisatie en de structuur van het OLAF. De belangrijkste daarvan was de werving van rechterlijke ambtenaren uit de lidstaten en hun benoeming bij een dienst voor advies en justitiële opvolging. De effectiviteit van deze maatregel is echter afhankelijk van de taken die aan deze dienst worden opgedragen en van zijn status. Zoals hierboven aangegeven (hoofdstuk II) heeft de directeur-generaal de nodige praktische problemen ondervonden in zijn streven naar meer onafhankelijkheid voor zijn controles van de regelmatigheid van onderzoeken door ondersteuning van de rechterlijke ambtenaren.

1.3. Nieuwe bevoegdheid voor interne onderzoeken

Verordening (EG) nr. 1073/1999 kent aan interne onderzoeken een even groot belang toe als aan externe onderzoeken, hoewel er uiteraard geen overeenkomsten bestaan in de omvang van de fraude of het aantal fraudegevallen. Zo heeft de wetgever het politieke belang willen benadrukken dat hij hechtte aan de bestrijding van fraude en corruptie binnen de instellingen van de Gemeenschap, niet zozeer vanwege de omvang van het verschijnsel - niets wijst erop dat het omvangrijker is dan bij andere overheden - maar wel om de (vooral justitiële en in mindere mate juridische) lacunes te dichten waardoor dit gebied wordt gekenmerkt. Met dit streven van de wetgever lijkt in nog onvoldoende mate rekening te worden gehouden in de organisatie of bij het stellen van prioriteiten. Zoals verder ook in de inleiding is opgemerkt, is er nog geen oplossing gevonden voor de positie van de EIB en de ECB, zodat interne onderzoeken zich in de huidige situatie niet kunnen uitstrekken over alle instellingen en organen.

2. Noodzakelijke consolidatie van status, organisatie en taken van het OLAF

In algemene zin heeft de wetgever een ambitieuze doelstelling voor het OLAF vastgesteld. Hij heeft het Bureau in operationele en wetgevende zin een algemene bevoegdheid toegekend op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Deze bevoegdheid dient het Bureau uit te oefenen in het kader van een jaarlijks activiteitenprogramma. Daartoe heeft de wetgever het OLAF aanzienlijke juridische (onderzoeksbevoegdheden en onafhankelijke status) en budgettaire middelen ter beschikking gesteld: met name is de personeelssterkte meer dan verdubbeld.

In de wet- en regelgeving heeft de wetgever echter talrijke onduidelijkheden laten voortbestaan, die hebben geleid tot problemen of zelfs conflicten ten aanzien van hun interpretatie. Met name is de opneming van het OLAF in de administratieve en budgettaire organisatie van de Commissie door de wetgever opgevat als de doelmatigste manier om het Bureau te voorzien van de voor de uitvoering van zijn taken noodzakelijke middelen, ook waar deze taken operationele onafhankelijkheid vereisen. Een dergelijke constructie is echter slechts levensvatbaar wanneer alle betrokkenen hetzelfde doel erkennen en nastreven. In de praktijk, zo blijkt uit dit verslag, beschikt het OLAF niet over de volledige juridische, administratieve en budgettaire autonomie waarmee het Bureau organisatievormen in het leven kan roepen die de onafhankelijkheid en regelmatigheid van onderzoeken in voldoende mate waarborgen.

Het Comité is echter van mening dat er, nu de belangrijkste beleidslijnen zijn vastgesteld, een begin kan en moet worden gemaakt met de consolidatie van het statuut, de structuren en de taken van het OLAF, aangezien een dergelijke consolidatie noodzakelijk is voor de uitvoering van de doelstellingen van de wetgever.

Deze consolidatie dient betrekking te hebben op:

- de administratieve, budgettaire en juridische autonomie van het Bureau, waarvan het statuut zich waarschijnlijk op dezelfde wijze zal ontwikkelen als dat van de Europese Ombudsman (zie hoofdstuk I);

- het operationele niveau, dat wil zeggen de invoering van een onderzoeksbeleid, de controle en de beheersing van het beheer van onderzoeken en operaties, de controle van de regelmatigheid, de bescherming van individuele rechten en de effectiviteit van de follow-up (zie hoofdstuk II);

- de omschrijving van de taken van het Bureau en de onderlinge afstemming met de bevoegdheden van zijn partners (instellingen en lidstaten), om zijn specifieke onafhankelijke onderzoekstaak ter bescherming van de financiële belangen te ontwikkelen, nader te omschrijven en te versterken (zie hoofdstuk III);

- de functie en de status van het Comité van toezicht als onafhankelijk interinstitutioneel orgaan (zie noot 54).

3. Voorbereiding op institutionele hervorming

Door middel van een dergelijke consolidatie, waarvan de evaluatie zou kunnen worden onderworpen aan een beheersaudit, zou het OLAF efficiënt kunnen functioneren en op bevredigende wijze de hem door de wetgever toegewezen taken kunnen vervullen. Door deze consolidaties zou het OLAF ook een positie kunnen innemen in een compleet en samenhangend systeem ter bescherming van de financiële belangen, waarvan de noodzaak geen nadere uitleg meer behoeft. In deze richting hebben Parlement en Commissie initiatieven ontplooid die de Conventie voldoende aanknopingspunten bieden voor de noodzakelijke discussie over de noodzaak van een algemene oplossing die de effectiviteit, transparantie en legitimiteit waarborgt van de organen die belast zijn met de vervolging en bestraffing van de criminaliteit die zich zowel in als tegen Europa ontwikkelt en van de bijbehorende procedures.

Dan is er zowel ten aanzien van de juridische aard van het OLAF en het Comité als van de toepassing van de beginselen van goed bestuur wel een heldere visie nodig op de specifieke eisen die gelden op het gebied van de strijd tegen criminaliteit.

De juridische aard van het OLAF wordt met name vanuit een negatieve invalshoek omschreven: het OLAF lijkt in geen enkele bestaande categorie te vallen. Enerzijds staat het OLAF niet op de lijst van Regulerende bureaus (notitie van de juridische dienst van de Commissie van 20 februari 2001 inzake Bureaus van de Gemeenschap, tevens Witboek van de Commissie over De Europese Governance, juli 2001). Anderzijds lijkt het Bureau in weerwil van zijn naam ook niet te vallen onder de categorie "Bureaus", waarvan de verschillen met agentschappen onlangs werden benadrukt (mededeling van de Commissie van 28 mei 2002, Een nieuw type Bureau voor het ondersteunende beheer en administratieve taken van de Europese Commissie): ontbreken van rechtspersoonlijkheid, oprichting bij besluit van de Commissie of bij interinstitutioneel besluit, functies die zijn opgenomen in de personeelsformatie van de Commissie en gedelegeerde benoemingsbevoegdheid naar gelang van de status van elk Bureau. Het OLAF heeft inderdaad een aparte positie gekregen omdat de "eigenschappen van laatstgenoemde verband houden met zijn bijzondere taken en activiteitenkader en niet noodzakelijkerwijs kunnen worden overgebracht naar andere Bureaus". De juridische aard van het Bureau wordt echter niet verder verduidelijkt.

Kijkend naar de nationale rechtssystemen lijkt het OLAF op een instantie met onderzoeksbevoegdheden of op een financiële recherchedienst, maar bestaan er door zijn onafhankelijke status toch ook grote verschillen met dergelijke diensten. Deze onafhankelijkheid doet dan denken aan de categorie van onafhankelijke administratieve instanties. Toch heeft het OLAF geen rechtspersoonlijkheid, heeft het geen enkele sanctiebevoegdheid en wordt het begeleid door een zogenoemd "Comité van toezicht" dat is belast met de waarborging van zijn onafhankelijkheid, waarvan de juridische aard niet veel duidelijker is geworden.

Verduidelijking van de status van beiden is des te noodzakelijker omdat de vraag rijst op welke wijze de Europese en nationale instellingen zijn georganiseerd. Nogmaals verwijzend naar het Witboek van de Commissie over De Europese Governance (juli 2001), lijkt het erop dat de zogenoemde beginselen van "goed bestuur" zouden leiden tot een radicaal ander model: "het lineaire model waarbij beleid van bovenaf wordt afgekondigd, moet worden vervangen door een efficiënte cirkel, gebaseerd op feedback, netwerken en betrokkenheid vanaf het eerste ontwerp tot de uitvoering van het beleid, op alle niveaus" (blz. 13).

Vertaald naar de situatie van het OLAF zou dit betekenen dat er gewerkt wordt op basis van interactie en mederegulering in een netwerk van het OLAF en de nationale en Europese instanties met vergelijkbare bevoegdheden.

Toch is het niet vanzelfsprekend dat met een dergelijke constructie de criminaliteit effectief kan worden bestreden. Zoals uitdrukkelijk benadrukt in het Witboek, is coregulering een belangrijk instrument van het nieuwe model van de zogenoemde efficiënte cirkel, maar "is [deze] alleen geschikt voor gevallen waarin fundamentele rechten of belangrijke politieke keuzes niet ter discussie staan. De methode dient niet te worden gebruikt in situaties waarin regels op uniforme wijze moeten worden toegepast in elke lidstaat" (blz. 25). Juist het vraagstuk van de criminaliteit in Europa, en vooral van de criminaliteit tegen Europa en met name ten nadele van haar financiële belangen, heeft betrekking op fundamentele rechten en noopt tegelijkertijd tot belangrijke politieke keuzes. Vanwege deze constatering zou van het proces van coregulering moeten worden afgestapt en zouden bepaalde hiërarchieën opnieuw moeten worden ingevoerd ten behoeve van hoofden van netwerken. Gebeurt dat niet, dan zijn blokkades of zelfs problemen onvermijdelijk.

Het is in onze ogen duidelijk dat het Comité van toezicht van het OLAF, dat bestaat uit personen met eigen werkzaamheden buiten de instellingen, niet beschikt over de middelen noch over de legitimiteit om een dergelijke invloed uit te voeren, die gezamenlijk dient te berusten bij diverse Europese instanties die bevoegd zijn op het gebied van criminaliteit.

Slechts bij wijze van overgang kan de huidige structuur (onafhankelijk OLAF en extern Comité van toezicht) blijven functioneren, met dien verstande dat de onduidelijkheden aangaande het statuut dienen te worden opgeheven en duidelijk dient te worden gesteld dat het Comité van toezicht onafhankelijk is van het OLAF: het is enigszins paradoxaal dat een toezichthoudend orgaan afhankelijk is van de middelen die beschikbaar worden gesteld door het orgaan waarop toezicht wordt uitgeoefend(56).

In alle gevallen, en in het verlengde van ons antwoord op het Groenboek van de Commissie over de Europese officier van justitie(57). zijn wij van mening dat wij opnieuw met nadruk moeten stellen dat een justitiële instantie in het leven moet worden geroepen (bij voorkeur een officier van justitie en indien mogelijk een preliminaire kamer), die wordt belast met het toezicht op en de controle van alle netwerken voor de bestrijding van criminaliteit in Europa en ten nadele van Europa. Het OLAF zou dan net als Europol, Eurojust en het Europees justitieel netwerk ondergeschikt dienen te zijn aan deze justitiële instantie en niet door haar dienen te worden gecoördineerd, en het Comité van toezicht zou dan kunnen verdwijnen omdat het zijn taak volledig heeft vervuld.

(1) In de periode waarop dit derde verslag betrekking heeft, is het Comité van toezicht ook na september 2001 maandelijks blijven vergaderen, zoals het al deed sinds het begin van zijn werkzaamheden. Ook het geregelde overleg met de directeur van het OLAF en met zijn medewerkers werd voortgezet. Daarnaast is het Comité contacten blijven onderhouden en ontwikkelen met de instellingen die verantwoordelijk zijn voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, te weten het Parlement (de voorzitter, de rapporteurs van de Commissie begrotingscontrole en de secretaris-generaal, de heer Priestley), de Raad (Coreper en werkgroep Fraudebestrijding), de Commissie (mevrouw Schreyer) en de Rekenkamer.

(2) Groenboek inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese officier van justitie, zie advies nr. 2/2002.

(3) Gehoopt mag worden dat deze situatie verandert zodra de directie "Inlichtingenwerk" operationeel is.

(4) Tweede activiteitenverslag, inleiding.

(5) Verder werd tijdens de vergadering van 18 juni 2002 een waarschijnlijk definitieve versie van de "Richtsnoeren voor de communicatie van het OLAF" overhandigd aan de leden van het Comité van toezicht.

(6) Conclusies van de Ecofin-Raad, punt 3: "memoreert dat de doelstelling van de wetgever was te bewerkstelligen dat het OLAF bij de uitoefening van zijn operationele taken volledige onafhankelijkheid geniet, die nog wordt versterkt door het Comité van toezicht, en over een administratieve en budgettaire autonomie beschikt; constateert dat deze doelstelling nog niet in voldoende mate is verwezenlijkt" (bijlage II van het tweede activiteitenverslag).

(7) Resolutie van 14 maart 2001, punten 3 t/m 6.

(8) F. Dehousse, Le Traité de Nice: un tournant fondamental dans l'histoire de l'intégration européenne, Journal des Tribunaux, 12 mei 2001.

(9) Zie het voorontwerp van begroting 2003, werkdocument, punt hoofdst II.

(10) Voorontwerp van begroting 2003, werkdocument, IV.A.2.

(11) Brief van de heer Mingasson van 22 april 2002.

(12) Benadrukt dient te worden dat het OLAF zijn oorspronkelijke aanvraag heeft gehandhaafd.

(13) Advies nr. 3/2002.

(14) Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Artikel 5, lid 1, van het besluit van de Commissie van 28 april 1999.

(15) Krachtens het huidige Financieel Reglement.

(16) Zie hoofdstuk III.2.2.1: Relatie OLAF-Commissie en hoofdstuk II.2: Praktijk bij interne onderzoeken.

(17) Tweede activiteitenverslag, punt 1.2.3.

(18) Waarvan het statuut is aangepast in artikel 12, artikel 19, lid 1, artikel 20, lid 3, artikel 22, leden 2 en 5, van het Financieel Reglement volgens de nieuwe tekst die bij Verordening (EG, EGKS, Euratom) nr. 2673/1999 van 13 december 1999 is ingevoerd.

(19) Opening van de onderzoeken: artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1073/1999; leiding over de uitvoering van de onderzoeken: artikel 6.2.

(20) Tsoanos-arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 19 maart 1998, paragraaf 320: "In dit opzicht dient allereerst te worden benadrukt dat er op geen enkele wijze sprake kan zijn van braak aangezien zowel de computer als het kantoor van eiser binnen eenheid XXIII.A.3 hem door de Commissie uitsluitend ter beschikking waren gesteld ten behoeve van de uitoefening van zijn taken van hoofd van deze eenheid. Naast het feit dat de Commissie eigenaresse blijft van deze beroepsmiddelen, heeft eiser immers aangetoond noch gesteld dat de Commissie hem daarvoor een bijzonder recht had toegekend, met uitzondering van het recht om daarvan uitsluitend in het kader van zijn functie gebruik te maken. Er bestaat derhalve geen aanleiding om te stellen dat de Commissie zich schuldig maakt aan braak wanneer zij zich toegang verschaft tot de in deze computer opgeslagen gegevens of tot dit kantoor.".

(21) Het Comité van toezicht heeft in zijn eerste verslag (aanbeveling P3) en in zijn tweede verslag (aanbeveling P2) benadrukt dat het noodzakelijk is om een oplossing te vinden voor het probleem van de onderlinge verhouding van de onderzoeken van het OLAF en de administratieve en disciplinaire procedures. In overweging 10 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 wordt een wijziging van het Statuut van de ambtenaren in deze zin aangekondigd.

(22) Notitie van de heer Brüner aan de heren Mingasson en Reichenbach van 6 mei 2002. Antwoord van de heer Mingasson van 4 juni 2002.

(23) Artikel 9, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(24) Artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(25) Hoofdstuk IV.1.

(26) De werkingssfeer van artikel 2 van het Interinstitutioneel Akkoord zou in dit opzicht nauwkeuriger kunnen worden omschreven.

(27) In het kader van het voorstel voor een dienstenplatform.

(28) Overweging 10 van Verordening (EG) nr. 1073/1999: "...onder volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met name van het billijkheidsbeginsel, van het recht van de betrokkene zich over de hem of haar betreffende feiten uit te spreken en van het recht dat de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben...".

(29) Tweede verslag, punt 5.11.12.

(30) Ten slotte dient te worden gewezen op het recente besluit van de directeur om twee Belgische rechterlijke ambtenaren aan te werven met het oog op een betere follow-up van interne onderzoeken bij de Belgische gerechtelijke autoriteiten.

(31) Tweede activiteitenverslag, conclusies, 2.1.

(32) Activiteitenverslag voor de periode van 1 juni 2000-31 mei 2001, punt 3.7 (PB C 365 van 20.12.2001, blz. 61).

(33) Voorontwerp 2003 van de begroting, werkdocument, blz. 4.

(34) Ibidem.

(35) Bestaand of in het leven geroepen op grond van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(36) Zoals omschreven in artikel 2, lid 1 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom.

(37) Aanbeveling P2. Zie ook de conclusie van het tweede verslag.

(38) Voorstel P3 van het eerste activiteitenverslag van het Comité van toezicht, ook verwerkt in de voorstellen van het tweede verslag (derde aandachtsstreepje).

(39) Het interne onderzoekswerk dient immers achtereenvolgens te worden beoordeeld vanuit een operationeel oogpunt (effectiviteit van onderzoeken: hoofdstuk II.2) en vanuit een institutioneel oogpunt (betekenis voor de relaties met de instellingen: dit hoofdstuk III.2).

(40) Modelbesluit, overweging 7 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 17).

(41) Witboek over de hervorming van de Commissie van 18 januari 2002, blz. 4.

(42) Inleiding.

(43) Zie advies nr. 1/2002 van 25 februari 2002 van het Comité van toezicht.

(44) Bijvoorbeeld waar het gaat om het beheer van onderzoeksdossiers, hun controle door de hiërarchie, de eerbiediging van individuele rechten tijdens het onderzoek, controles bij werving enz.

(45) Tekst aan het Comité van toezicht overhandigd tijdens de vergadering van 18 juni 2002.

(46) PB L 63 van 6.3.2002, blz. 1.

(47) Zie tweede activiteitenverslag, inleiding in fine.

(48) Punt 7.2.

(49) PB L 63 van 6.3.2002, blz. 1.

(50) Zie in bijlage de voorstellen en aanbevelingen van de eerste twee verslagen.

(51) C4-0483/98.

(52) Comité van onafhankelijke deskundigen, tweede verslag over de hervorming van de Commissie, hoofdstuk 5.

(53) Overweging 5 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(54) Artikel 10, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(55) Zie hoofdstuk II van dit verslag en de hoofdstukken IV.1.2, IV.2.2 en IV.3.1.1 van het tweede verslag.

(56) Indien het Comité van toezicht blijft voortbestaan, dient ook een duidelijke oplossing te worden gevonden voor de problemen die nu al drie jaar worden aangegeven: werving van het secretariaat van het Comité, plaats daarvan, publicatie van jaarverslagen, status van leden van het Comité, die niet dienen te worden beschouwd als deskundigen van een dienst van de Commissie maar als werkelijk onafhankelijke personen enz.

(57) Advies nr. 2/2002; zie Agon, nr. 34, blz. 3 e.v.

BIJLAGE I

AANBEVELINGEN UIT HET ACTIVITEITENVERSLAG 1999-2000

P1: Derhalve wijst het Comité van toezicht erop dat steun moet worden verleend aan de inspanningen van het OLAF om de met zijn autonomie samenhangende administratieve structuren en interne voorschriften uit te werken en in te voeren, een en ander in de geest van de conclusies van de Ecofin-Raad van 17 juli 2000 (zie punt 12). Het Comité acht het namelijk absoluut noodzakelijk dat de gedecentraliseerde uitoefening van functies, zoals bepaald bij het Financieel Reglement (functie van ordonnateur, rekenplichtige, financieel controleur, Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten) en bij het Statuut (TABG, personeelscomité, paritaire commissie) aldus mogelijk wordt.

P2: Derhalve acht het Comité van toezicht het met betrekking tot de deelname van het OLAF aan de conceptuele activiteiten en de voorbereiding van wetgevingsinitiatieven wenselijk dat de structuur van het OLAF zo wordt opgezet dat iedere inmenging die afbreuk doet aan zijn operationele onafhankelijkheid op onderzoeksgebied, wordt vermeden.

P3: Het Comité van toezicht is van mening dat zeer dringend op het passende juridische niveau de volgende onduidelijkheden moeten worden opgeheven:

- de draagwijdte van artikel 280 van het Verdrag betreffende de Europese Unie;

- de onderlinge verhouding tussen de interne onderzoeken van het OLAF en de tuchtprocedures, en de verenigbaarheid van een interinstitutionele onderzoeksinstantie met de voor iedere instelling of orgaan specifieke tuchtprocedures;

- de draagwijdte van de onderzoeken van het OLAF met betrekking tot de leden van het Europees Parlement;

- het ontbreken van een effectieve procedure om de financiële verantwoordelijkheden geldend te maken.

Voorts is het Comité van toezicht van oordeel dat de taak van het OLAF op het gebied van interne onderzoeken een essentieel onderdeel van het Bureau moet zijn. Dat onderdeel moet worden gevormd rond een equipe op een voldoende hoog hiërarchisch niveau met de nodige bekwaamheden op deze specifieke gebieden, in het bijzonder de bestrijding van corruptie, overheidsopdrachten en het budgettair en financieel beheer. Ten slotte moet het specifieke karakter van deze taak uit de personeelsformatie van het OLAF blijken.

P4: Het Comité van toezicht beveelt aan de volgende, nog in voorbereiding zijnde maatregelen snel concreet uit te werken:

- uitstippeling van een reactief en proactief onderzoeksbeleid op basis van het verzamelen en analyseren van alle beschikbare informatie over de economische en criminele achtergrond van de fraude ten nadele van de financiële belangen van de Unie;

- rationalisering van het verloop van de onderzoeken en van de opstelling van rapporten (in samenwerking met de door het OLAF op basis van hun bekwaamheid inzake strafrechtsprocedures aangeworven magistraten);

- reorganisatie van de systemen voor het registreren van zaken en bewijsstukken, en normalisering van de presentatie van dossiers;

- opstelling van nauwkeurige en gedetailleerde procedurevoorschriften voor de verschillende onderzoeksfasen.

P5: Voor de onmiddellijke toekomst is het Comité van toezicht van oordeel dat binnen het OLAF interne organisatorische maatregelen, zoals de oprichting van een eenheid magistraten, onverwijld moeten worden genomen teneinde de wettigheid van de onderzoeken te versterken. Dergelijke maatregelen zouden overigens het ontstaan van een Europese justitiële cultuur helpen bevorderen.

Daarnaast staat het Comité van toezicht ook volledig achter het initiatief van de Commissie om aan de IGC voor te stellen een juridisch kader te creëren op grond waarvan een Europees openbaar ministerie kan worden ingesteld, alsook achter de verzoeken van het Europees Parlement betreffende met name het introduceren van een Europese officier van justitie voor interne onderzoeken, en verwijst het daartoe naar zijn adviezen nr. 5/1999 en nr. 2/2000, die als bijlage aan het onderhavige verslag zijn toegevoegd.

VOORSTELLEN UIT HET ACTIVITEITENVERSLAG 2000-2001

Het Comité steunt de verschillende maatregelen die het OLAF wil nemen om zijn budgettaire en administratieve autonomie te consolideren (interne regels, specifieke structuren) en om zijn beheer van de onderzoeken aan te passen aan de ontwikkeling van zijn methoden (handboek, CMS).

Het Comité is van mening dat in het algemeen goed is geluisterd naar de in zijn eerste verslag geformuleerde voorstellen aan het adres van de instellingen (zie hoofdstuk I).

De interne reorganisatie van het OLAF is gaande volgens de in het eerste activiteitenverslag uiteengezette richtsnoeren. Het Comité keurt de genomen maatregelen goed en beveelt aan ze zo snel mogelijk verder ten uitvoer te leggen zodat de eerste effecten ervan zo spoedig mogelijk kunnen worden geëvalueerd met betrekking tot meer in het bijzonder:

- de vaststelling en toepassing van een reactief en proactief onderzoeksbeleid: het directoraat "Inlichtingenwerk" en het "execution office" moeten nauw worden betrokken bij de opstelling van het werkprogramma, de vaststelling van de prioriteiten en de criteria voor de selectie van de dossiers alsmede bij de uitvoering van deze taken;

- de inschakeling van de eenheid rechters in het onderzoeksproces, van het besluit tot opening van het onderzoek tot de follow-up, en de vaststelling van de bevoegdheden van deze eenheid in het handboek van het OLAF;

- de verhoging van de zichtbaarheid van de interne onderzoekstaken: de specifieke opdracht, de exclusieve verantwoordelijkheid en de grotere bevoegdheden van het OLAF op het gebied van interne onderzoeken bij de instellingen moeten in aanmerking worden genomen; er moet een duidelijk geïdentificeerde structuur worden opgericht die beschikt over het nodige gekwalificeerde personeel voor de bestrijding van corruptie en financiële criminaliteit en op het gebied van overheidsopdrachten;

- de totstandbrenging van een structuur en de aanwerving van personeel voor de taken van het OLAF op het gebied van externe onderzoeken en samenwerking met de nationale autoriteiten (op basis van de inventaris waaraan thans wordt gewerkt).

Met betrekking tot de interinstitutionele positie van het OLAF doet het Comité voorstellen ter aanvulling van de reeds genomen initiatieven:

P1: Coördinatie van de initiatieven tot verhoging van de legitimiteit en de doeltreffendheid van de onderzoeken van het OLAF

De verschillende initiatieven tot verhoging van de legitimiteit en de doeltreffendheid van de onderzoeken van het OLAF - interne reorganisatie; een procureur voor de interne onderzoeken; een Europees openbaar ministerie; strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen - zijn op hetzelfde doel gericht en moeten zodanig worden opgezet dat zij elkaar aanvullen.

P2: Toepassing in de verschillende instellingen en organen van de bij Verordening (EG) nr. 1073/1999 ingestelde verplichtingen om met het OLAF samen te werken

Het zou wenselijk zijn dat de instellingen artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende de verstrekking van informatie aan het OLAF meer systematisch toepassen. Met name dient te worden benadrukt dat elke vertraging bij de verstrekking van informatie kan leiden tot verjaringsproblemen. Voorts zou het nuttig zijn dat het OLAF op de hoogte wordt gesteld van alle interne onderzoeken betreffende onder zijn bevoegdheid vallende feiten, zelfs indien de instelling in kwestie van mening is dat een onderzoek van het OLAF niet noodzakelijk is. In algemene zin dient de discussie over de onderlinge verhouding tussen de onderzoeken van het OLAF en de interne procedures van de instellingen (administratieve onderzoeken, disciplinaire procedures, enz.) te worden voortgezet.

P3: Aanvulling van de regeling om de onafhankelijkheid van het OLAF te versterken

De betrekkingen tussen het OLAF en de Commissie zijn in het ontwerp van gedragscode gedefinieerd op basis van een constructieve interpretatie van het dubbele karakter van de taken van het OLAF. Deze definities moeten niet alleen in de praktijk, maar ook in de regelgeving ten uitvoer worden gelegd. De instellingen worden derhalve verzocht voort te gaan met de noodzakelijke hervormingen van het Statuut van de ambtenaren en het Financieel Reglement.

P4: Totstandbrenging van een transparante communicatie tussen het OLAF en de instellingen

De richtsnoeren voor een communicatiebeleid van het OLAF dienen een transparante en voorspelbare relatie met de instellingen op dit gebied mogelijk te maken. Er moet een dialoog met de instellingen komen op basis van het door het OLAF opgestelde document.

BIJLAGE II

ADVIES Nr. 2/2002 OVER HET GROENBOEK INZAKE DE STRAFRECHTELIJKE BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAP EN DE INSTELLING VAN EEN EUROPESE OFFICIER VAN JUSTITIE

Door een "Groenboek" te publiceren en het via het internet op ruime schaal te verspreiden, heeft de Commissie voor een open, democratische benadering gekozen, hetgeen tot de doorzichtigheid van het debat bijdraagt. Immers, nadat de staatshoofden en regeringsleiders in december 2000 te Nice hadden besloten het voorstel van de Commissie om de vereiste rechtsgrondslag voor de instelling van een Europese officier van justitie, bevoegd voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, in het EG-Verdrag in te schrijven, niet over te nemen, moest het debat worden heropend. De gekozen formule, namelijk een tegelijkertijd objectieve en gedetailleerde uiteenzetting, moet de burgers beter informeren en hen ertoe aanzetten om na grondig beraad en wars van elk vooroordeel hun mening te geven. Het Comité van toezicht kan alleen maar zijn steun betuigen aan een dergelijk initiatief, dat principieel in de lijn ligt van zijn eigen streven, namelijk in zijn hoedanigheid van autoriteit die borg staat voor de onafhankelijkheid van de fraudebestrijding, de doorzichtigheid van de toegepaste praktijken als voorwaarde voor de legitimiteit ervan te bevorderen.

In de inleiding van het Groenboek wordt eraan herinnerd dat het Comité van toezicht in zijn op verzoek van de Europese instellingen uitgebrachte adviezen herhaaldelijk zijn steun heeft betuigd aan de instelling van een Europese officier van justitie, bevoegd op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de EU(1). Het Comité heeft namelijk in de twee jaar dat het nu operationeel is, de situatie met betrekking tot de bescherming van de financiële belangen door het OLAF kunnen evalueren, zowel op directe wijze als in samenwerking met de nationale autoriteiten. Het was van oordeel dat de met de oprichting van het OLAF begonnen evolutie moest worden voortgezet en vervolledigd, in overeenstemming trouwens met hetgeen door andere instanties, met name het Parlement en het Comité van onafhankelijke deskundigen, was voorgesteld.

Het Comité baseerde zijn adviezen op zijn analyse van de werking van het OLAF en het verloop van de onderzoeken. Tot de thans door het OLAF ondernomen herstructurering, waarvan de eerste effecten voelbaar beginnen te worden, waren de werkmethoden en de organisatie van UCLAF/het OLAF in wezen gericht op het onderzoek van fraudegevallen en onregelmatigheden die bij deze organen werden aangebracht. De huidige hervorming heeft tot doel een proactief beleid te ontwikkelen, prioriteiten voor de onderzoeken vast te stellen en in grotere mate rekening te houden met de tuchtrechtelijke of strafrechtelijke afloop ervan. In het huidige rechtskader blijven de mogelijkheden om de betrokken regeling naar een grotere doeltreffendheid en een grotere legitimiteit te doen evolueren, echter beperkt. Het Comité is voornemens, ingaande op de in het Groenboek gestelde vragen, op basis van zijn recentste werkzaamheden een stand van zaken op te maken van enerzijds de moeilijkheden waarmee de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap op het ogenblik wordt geconfronteerd en waarvoor de instelling van een Europese officier van justitie een oplossing zou kunnen bieden, en anderzijds de problemen die voor het OLAF rijzen ten gevolge van de evolutie van de institutionele context waarbinnen het functioneert.

Het Comité van toezicht, dat de onderzoeksactiviteiten van het OLAF op de voet volgt, heeft een aantal tekortkomingen geconstateerd die aan de oude werkmethoden waren te wijten. De nadelen van die methoden waren het gebrek aan eenheid en doorzichtigheid van het beheer en de versnippering van de beschikbare middelen. Dit leidde er met name niet alleen toe dat slechts een gering aantal dossiers aan de tuchtrechtelijke en/of strafrechtelijke autoriteiten werd overgemaakt en dat slechts weinig procedures tot het einde toe werden gevoerd, maar ook dat de onderzoeken vaak te lang duurden. De oude methoden vrijwaarden de onderzoekers niet steeds tegen druk en gaven aanleiding tot geschillen over de eerbiediging van de regels inzake een eerlijke behandeling van de zaak en meer bepaald over de eerbiediging van de rechten van het individu. Ten slotte waren de op die basis gevoerde onderzoeken onvoldoende doeltreffend, omdat de onderzoekers niet over de administratieve middelen beschikten om zich bezig te houden met feiten die in ruimere zin tot de penale sfeer behoren.

De hervorming van het OLAF, die zowel op de organisatie als op de methoden betrekking heeft, heeft tot doel het beheer doorzichtiger te maken, de personele middelen en onderzoeksmiddelen doeltreffender te gebruiken en over de regelmatigheid van de procedures te waken. Het staat echter buiten kijf dat slechts de instelling van een Europese officier van justitie, zoals in het Groenboek voorgesteld, voor de structurele en functionele verbeteringen zou kunnen zorgen (I) die voor een reële bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie onontbeerlijk lijken. Deze principiële instemming van het Comité van toezicht met de belangrijkste opties van het Groenboek sluit evenwel kritiek op bepaalde punten, zowel structurele incoherenties (II) als functionele tekortkomingen (III), niet uit. Ten slotte acht het Comité het noodzakelijk ook mogelijke ontwikkelingen te onderzoeken die verder gaan dan de voorstellen in het Groenboek (IV).

I. STRUCTURELE EN FUNCTIONELE VERBETERINGEN

De voorstellen in het Groenboek vormen onmiskenbaar een vooruitgang, omdat voor de Europese officier van justitie duidelijke regels zouden gelden waarbij hem een onafhankelijk statuut en de noodzakelijke bevoegdheden voor de uitoefening van zijn taak worden toegekend.

I.1. Onafhankelijk statuut van de officier van justitie

In zijn eerste twee activiteitenverslagen heeft het Comité van toezicht de nadruk gelegd op het voorlopige karakter van de bij Verordening (EG) nr. 1073/1999 ingevoerde regeling ter oplossing van het probleem van de onafhankelijkheid van de onderzoeken. Het OLAF, met zijn tweeledige functie als dienst die wetgeving van de Commissie voorbereidt en als onafhankelijk onderzoeksorgaan, heeft uiteindelijk slechts kunnen functioneren dankzij een constructieve interpretatie van zijn ambigu statuut. Het vraagstuk van de rechtsbescherming tijdens het onderzoek is echter in voornoemde verordening niet op bevredigende wijze geregeld.

Dit probleem, dat de legitimiteit van de onderzoeksregeling verzwakt, werd beklemtoond door de wetgever, die van het beginsel van de onafhankelijkheid van de onderzoeken een van de belangrijkste doelstellingen van de verordening heeft gemaakt.

Wat meer bepaald de door het Comité geconstateerde tekortkomingen inzake de objectiviteit waarmee de onderzoeken worden gevoerd, betreft, kan slechts het onafhankelijke statuut van de Europese officier van justitie voor een stabiele en afdoende oplossing van de problemen betreffende de onafhankelijkheid ten aanzien van de partijen bij het proces, de lidstaten en de communautaire instellingen, organen en instanties zorgen. Dit statuut vormt met name ongetwijfeld de beste garantie dat de opsporingen op onpartijdige wijze worden verricht, zowel à charge als à decharge en met de waarheidsvinding als enige doelstelling.

In het Groenboek, waarin een onafhankelijk statuut voor de Europese officier van justitie wordt omschreven, gepaard gaande met regels inzake zijn verantwoordelijkheid voor het Europees Hof van Justitie, worden oplossingen voorgesteld die aan de communautaire sfeer zijn aangepast. Er zij met name op gewezen dat voor de regels betreffende de structuur en de interne organisatie van het Europees openbaar ministerie (punt 4.1.1) ten dele inspiratie is geput uit de bepalingen die tot doel hebben de onafhankelijkheid van de leden van het Hof van Justitie te waarborgen, en die hun doeltreffendheid hebben bewezen.

De regels van het Ambtenarenstatuut en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Gemeenschappen zouden eveneens van toepassing kunnen zijn, omdat ze als zodanig niet aan de onafhankelijkheid van de officier van justitie afdoen.

I.2. Voor de legitimiteit en de doeltreffendheid van het onderzoek noodzakelijke bevoegdheden

Het Comité heeft, wat de doeltreffendheid van de onderzoeken betreft, talrijke tekortkomingen geconstateerd, te wijten aan de verspreiding van de opsporingen en vervolgingen over nationale autoriteiten waartussen coördinatie moeilijk blijft en die aan zeer uiteenlopende procedureregels en organisatorische regels onderworpen zijn. In dit verband vormt de bevoegdheid van de Europese officier van justitie, die zich over het gehele grondgebied van de Europese Gemeenschappen uitstrekt en betrekking heeft op de leiding en coördinatie van de opsporingen en vervolgingen, de enige coherente aanpak (zie de punten 6.2.3.1 en 6.3).

De aan de nationale en communautaire autoriteiten opgelegde verplichting om fraudezaken naar de Europese officier van justitie te verwijzen, zou deze laatste de middelen moeten verschaffen om zijn taak te vervullen. Bovendien zou er een einde moeten komen aan de situatie waarin soms geen prioriteit wordt toegekend aan de zaken die door het OLAF aan de nationale gerechtelijke autoriteiten worden voorgelegd, indien de uitoefening van de strafvordering zou worden toevertrouwd aan de Europese officier van justitie, die zich met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen zou belasten, vanaf het onderzoek tot en met de berechting. Bovendien impliceert de doeltreffende en uniforme bescherming van deze financiële belangen dat de Europese officier van justitie, zoals voorgesteld in het Groenboek, toepassing kan maken van geharmoniseerde regels waarbij door de communautaire wetgever op gemeenschappelijke wijze delictsomschrijvingen en straffen zijn vastgesteld.

Er zij voorts op gewezen dat, onder voorbehoud van de mogelijkheid tot sepot onder door de communautaire wetgever vast te stellen voorwaarden, de in het Groenboek vooropgestelde formule van de legaliteit van de vervolging, zoals in punt 6.2.2 beklemtoond, de waarborg van een uniforme vervolging in de gehele Europese justitiële ruimte zou bieden.

Ten slotte kunnen de huidige tekortkomingen van het systeem van controle op de regelmatigheid van de onderzoekshandelingen van het OLAF, waarbij, ondanks een belangrijke inspanning om de praktijken te codificeren, de beheers- en controletaken niet van elkaar gescheiden zijn en waarbij het enige rechterlijke toezicht, namelijk door het Gerecht van eerste aanleg en het Hof van Justitie, laat komt of uitblijft, slechts op doeltreffende wijze worden verholpen door de instelling van een Europese officier van justitie die de leiding en de controle over de opsporingen en vervolgingen heeft.

De Europese officier van justitie zou in de loop van het onderzoek om maatregelen kunnen verzoeken waardoor de rechten van het individu worden beperkt, en erop toezien dat de onderzoekers de grondrechten en procedureregels naar behoren eerbiedigen. De vooruitgang zou echter slechts compleet zijn, indien voor alle Europese officieren van justitie hetzelfde statuut zou gelden en indien zij gemeenschappelijke procedureregels zouden toepassen. Het Comité van toezicht maakt dan ook voorbehoud met betrekking tot de volgende punten.

II. STRUCTURELE INCOHERENTIES

De Commissie heeft zich in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in haar Groenboek ingespannen om slechts datgene voor te stellen "wat minimaal noodzakelijk is om de Europese officier van justitie goed te laten functioneren en voor de doeltreffende en gelijkwaardige vervolging van illegale activiteiten die de financiële belangen van de Gemeenschap schaden op het gehele grondgebied van de Gemeenschap" (punt 3).

Op bepaalde punten echter heeft zij een dermate restrictieve conceptie van dit "noodzakelijke minimum" voorgesteld dat de coherentie zelf van haar project daardoor wordt aangetast.

Dit geldt voor de door haar voorgestelde opties met betrekking tot het statuut van de afgevaardigde Europese officieren van justitie, waarbij specifieke nationale kenmerken een rol blijven spelen, voor de betrekkingen tussen de Europese officier van justitie en de Europese onderzoeksdiensten en voor het toezicht op de aanhangigmaking van de zaak ter terechtzitting.

II.1. Het statuut van de afgevaardigde Europese officieren van justitie

Aangezien in de huidige situatie de vervolgingshandelingen en de meeste opsporingshandelingen door nationale autoriteiten worden verricht, wordt de strijd tegen fraude ten nadele van de communautaire begroting gekenmerkt door een versnippering bij de uitoefening van deze functies, met parallelle opsporingen en vervolgingen, partiële opsporingen en vervolgingen of het achterwege blijven van opsporingen en vervolgingen tot gevolg. Het met de instelling van de Europese officier van justitie nagestreefde doel een einde aan deze versnippering te maken, zou ernstig in het gedrang komen, indien deze bevoegdheden in de praktijk zouden worden uitgeoefend door afgevaardigde officieren van justitie met een nationaal statuut, die zelfs volgens een van de voorgestelde opties hun Europese bevoegdheid met nationale bevoegdheden zouden kunnen cumuleren. Een dergelijke cumulatie zou een dubbel statuut en een gedeelde loyauteit impliceren, waardoor niet gewaarborgd zou zijn dat voorrang aan de communautaire belangen wordt gegeven ingeval tegelijkertijd in hun beide hoedanigheden een beroep op afgevaardigde officieren van justitie zou worden gedaan.

II.2. De betrekkingen van de Europese officier van justitie met de Europese onderzoeksdiensten

De instelling van de Europese officier van justitie heeft onder meer tot doel het opheffen van een herhaaldelijk door het Comité van toezicht beklemtoonde zwakheid in het huidige systeem(2): het gebrek aan rechtsbescherming met betrekking tot de (meestal interne) onderzoekshandelingen van het OLAF. Van een dergelijke bescherming kan slechts sprake zijn, indien het onderzoek onder de leiding en het toezicht van de gerechtelijke autoriteit wordt gevoerd, en in het Groenboek wordt als doel gesteld: "een verdieping van de discussie over de rechtsbescherming in de voorbereidende fase van het proces en over het relevante nationale of eventueel Europese niveau waarop dergelijke maatregelen vastgelegd en gecontroleerd zouden moeten worden"(3).

In het geval van door nationale diensten gevoerde onderzoeken komt dit doel echter in het Groenboek niet tot zijn recht: hoewel als een van de mogelijke opties aan een leidinggevende en toezichthoudende rol voor de Europese officier van justitie bij de opsporingen wordt gedacht, wordt de voorkeur gegeven aan een zodanige regeling dat de instelling van de Europese officier van justitie niet aan de nationale systemen van betrekkingen tussen politie en justitie zou raken.

Met betrekking tot de Europese onderzoeksdiensten, Europol en het OLAF, voorziet het Groenboek evenmin in een dergelijke leidinggevende en toezichthoudende rol van de Europese officier van justitie bij de opsporingen, maar eenvoudigweg in vormen van samenwerking en informatie-uitwisseling. Het lijkt ernaar dat de Commissie heeft willen vermijden zich over de toekomstige bevoegdheden van deze organen uit te spreken. Hoe dit ook zij, indien Europol en het OLAF over operationele bevoegdheden zouden beschikken op het gebied waarop de Europese officier van justitie bevoegd is, hetgeen in elk geval voor het OLAF evident is, spreekt het vanzelf dat met betrekking tot deze activiteiten slechts rechtsbescherming zou kunnen worden verkregen, indien ze aan het gezag van de Europese officier van justitie onderworpen zouden zijn.

II.3. Het toezicht op de aanhangigmaking van de zaak ter terechtzitting

Het Comité van toezicht heeft meermaals moeten vaststellen dat de keuze door UCLAF/het OLAF van de rechterlijke instantie waaraan zij hun informatie verstrekten of hun onderzoeksdossier toezonden - waarbij het soms zelfs tot de verspreiding van een dossier over verschillende landen kwam - niet altijd aan op duidelijke en objectieve wijze omschreven criteria beantwoordde en dat dergelijke incoherenties de doeltreffendheid van de procedure ernstig schaadden. Ook is gebleken dat bepaalde aan nationale rechterlijke instanties toegezonden dossiers vanwege hun onvolledigheid moeilijk tot een vonnis konden leiden.

Door de bevoegdheid om over de aanhangigmaking te beslissen, aan de Europese officier van justitie toe te kennen, waarborgt het Groenboek in beginsel dat die beslissing in het belang van de Gemeenschap zal worden genomen. Anderzijds kiest de Commissie er echter voor het toezicht op de beslissing van de Europese officier van justitie inzake de keuze van de rechterlijke instantie waarbij de zaak aanhangig zal worden gemaakt, en op de inhoud van de akte van aanhangigmaking aan een nationale rechter toe te vertrouwen. Deze optie biedt vanwege het hierboven vermelde gevaar van incoherenties geen voldoende garanties. In een situatie waarin het nationale rechtskader zowel voor de doeltreffendheid van de vervolgingen als voor de hoogte van de vastgestelde of opgelegde straffen bepalend is, kan het succes of de mislukking van de procedure in grote mate afhangen van de keuze van de rechterlijke instantie waarbij de zaak aanhangig wordt gemaakt. Noch deze keuze, noch trouwens de beoordeling van de aan de berechting voorafgaande procedure mogen afhangen van een nationale rechter die als enige het toezicht op de beslissingen tot aanhangigmaking van de Europese officier van justitie zou uitoefenen.

Het Comité wijst er in dit verband op dat de reden van de voorkeur van de Commissie voor de keuze van een nationale rechter in wezen te maken heeft met het feit dat zij het vraagstuk van de oprichting van een communautaire rechterlijke instantie, belast met het afronden van het onderzoek, niet aan de orde had gesteld in haar bijdrage ten behoeve van de intergouvernementele conferentie. De opgelopen vertraging zou juist te baat moeten worden genomen om de in Nice voorgestelde regeling te verbeteren.

Het lijkt noodzakelijk een Europese preliminaire kamer op te richten, naar het model van de bij het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof opgerichte rechterlijke instantie, teneinde het toezicht op de voorbereidende fase, de eenheid bij de toepassing en uitlegging van het Gemeenschapsrecht en de billijkheid bij de keuze van de rechterlijke instantie waarbij de zaak aanhangig wordt gemaakt, te waarborgen.

III. FUNCTIONELE TEKORTKOMINGEN

Op grond van zijn kennis van de werking van het OLAF heeft het Comité van toezicht in de door de Commissie voorgestelde opties ook functionele tekortkomingen geconstateerd, die, zonder dat ze aan de coherentie van het project afdoen, de doeltreffendheid ervan dreigen te schaden.

Het gaat hier inzonderheid om de voorstellen betreffende enerzijds de instelling van processen-verbaal van ondervraging en van verhoor en anderzijds het algemenere vraagstuk van de regels inzake de toelaatbaarheid en uitsluiting van bewijzen.

III.1. Het Europese proces-verbaal van ondervraging of van verhoor

Het argument ten gronde van de Commissie, volgens hetwelk eengemaakte procedureregels inzake de opstelling van processen-verbaal van ondervraging of van verhoor buiten verhouding zouden staan tot het doel van het Groenboek, dat er slechts in bestaat naar doeltreffendheid van de vervolging te streven, lijkt weinig overtuigend, gezien de disfuncties die het gevolg zijn van de grote verschillen op procedureel vlak tussen de lidstaten(4). Temeer omdat het Europese proces-verbaal het werk van de nationale autoriteiten zou kunnen vergemakkelijken, wanneer zij een zaak te behandelen krijgen die betrekking heeft op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap: juist omwille van de doeltreffendheid en de waarborging van de rechten van de bij de vervolging betrokken justitiabelen dient een dergelijke oplossing, die de moeilijkheden in verband met internationale rogatoire commissies zou kunnen verhelpen, in overweging te worden genomen. Zoals tal van magistraten sedert de oproep van Genève herhaaldelijk hebben beklemtoond, mislukken veel onderzoeken door de traagheid en de obstakels bij de uitvoering van rogatoire commissies.

Juist op dit punt echter wordt in het Groenboek voorgesteld het te houden bij de invoering van het door de Europese Raad van Tampere naar voren gebrachte beginsel van de wederzijdse erkenning van de toelaatbaarheid van bewijzen die op grond van het nationale recht zijn verkregen en waarvan de transmissie langs de klassieke wegen van de rechtshulp heeft plaatsgevonden: "door de autoriteiten van een lidstaat legaal verkregen bewijsmateriaal moet gebruikt kunnen worden in rechtszaken in andere lidstaten, rekening houdend met de daar toepasselijke normen"(5).

Er moet echter op worden gewezen dat de Europese Raad niet de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in het bijzonder, maar de strijd tegen de grensoverschrijdende criminaliteit, in het kader van de procedures van de derde pijler, in het algemeen voor ogen had. Door hiernaar te verwijzen miskent de Commissie het specifieke karakter van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, waarop zij nochtans zelf de nadruk heeft gelegd.

Anderzijds komt in het Groenboek (punten 6.3.4.1 en 6.3.4.2) de mogelijkheid ter sprake "een Europees proces-verbaal van ondervraging of van verhoor in te stellen dat als model kan dienen voor de Europese officier van justitie in de gevallen waarin hij dergelijke maatregelen zelf zou uitvoeren, zonder een beroep te doen op de nationale opsporingsinstanties". Het Comité van toezicht, dat reeds herhaaldelijk de aandacht van het OLAF heeft gevestigd op de noodzaak om nauwkeurige regels terzake vast te stellen, kan alleen maar zijn steun betuigen aan een dergelijke formule, die volgens het Comité een dwingende regel zou moeten zijn, toegepast door de Europese officier van justitie en de onder zijn leiding geplaatste onderzoekers. Bovendien moet worden opgemerkt dat de eenmaking van de voorwaarden voor de geldigheid van de Europese processen-verbaal in elk geval met zich zou moeten brengen dat bewijzen, verkregen in een andere lidstaat dan die welke voor de aanhangigmaking van de zaak wordt gekozen, toelaatbaar zijn.

III.2. De regels inzake de toelaatbaarheid of uitsluiting van bewijzen

In het Groenboek wordt uiteengezet welke negatieve consequenties de verschillen tussen de nationale regelingen inzake de erkenning van bewijzen hebben voor het welslagen van de inspanningen op het stuk van de opsporingen in grensoverschrijdende fraudezaken. Het Comité van toezicht kan deze constatering alleen maar bevestigen. Enerzijds zijn een aantal zaken, voor nationale rechterlijke instanties gevoerd op grond van door het OLAF of door de autoriteiten van een andere lidstaat verzamelde bewijzen, mislukt, omdat die rechterlijke instanties de toelaatbaarheid van die bewijzen niet erkenden. Anderzijds is het Comité van toezicht meermaals op de hoogte gebracht van betwistingen door justitiabelen van de procedurele voorwaarden waaronder die elementen waren verzameld.

Om deze moeilijkheden te verhelpen, wordt in het Groenboek het volgende voorgesteld: wat de toelaatbaarheid van bewijzen betreft, zou het stelsel van wederzijdse toelaatbaarheid gelden (punt 6.3.4.1) en, wat de uitsluiting van bewijzen betreft, zouden de regels inzake uitsluiting van de lidstaat waar de bewijzen zijn verzameld, en niet die van de lidstaat waar de zaak aanhangig wordt gemaakt, van toepassing zijn (punt 6.3.4.2). Deze oplossingen zijn dus hoofdzakelijk op het nationale recht gebaseerd, maar gaan in de door de Europese Raad van Tampere gewenste richting, met als grondslag de wederzijdse erkenning, die mogelijk is zodra er een hoge mate van onderling vertrouwen bestaat en mits de grondrechten worden geëerbiedigd (Overeenkomst van Brussel van 29 mei 2000 betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, derde overweging). Deze oplossingen zorgen echter niet voor de in het Corpus Juris voorgestelde vereenvoudiging en dreigen problemen in verband met het toezicht op de regelmatigheid van de voorbereidende fase te doen rijzen, die slechts door de oprichting van een Europese preliminaire kamer zouden kunnen worden opgelost.

Wat de administratieve onderzoeken betreft, stelt de Commissie voor dat in alle gevallen, ook tijdens administratieve onderzoeksprocedures, de vereisten van het strafprocesrecht in acht zouden worden genomen, teneinde een zo hoog mogelijk beschermingsniveau te bereiken. Het Comité van toezicht is het volledig eens met dit voorstel, dat trouwens aansluit bij de aanbevelingen die het zelf herhaaldelijk tot het OLAF heeft gericht. Anderzijds overweegt de Commissie de mogelijkheid om het voor de nationale rechterlijke instanties verplicht te stellen in het kader van een onderzoek verzamelde bewijzen toe te laten, mits ze zonder enigerlei inbreuk op fundamentele rechten zijn verkregen. Het Comité van toezicht is van oordeel dat deze formule niet alleen van toepassing zou moeten zijn op de administratieve onderzoeken, maar ook op alle onder de verantwoordelijkheid van de Europese officier van justitie gevoerde onderzoeken.

Deze voorstellen zouden geenszins een breuk met de nationale tradities betekenen, maar een verdere stap op de weg naar harmonisatie die reeds onder invloed van het Hof en het Gerecht is ingeslagen met de toepassing van artikel 6 van het Europees Verdrag van de rechten van de mens, waarnaar zoals bekend in artikel 6 van het EU-Verdrag wordt verwezen.

IV. MOGELIJKE ONTWIKKELINGEN

De Commissie heeft haar voorstellen binnen het kader willen houden dat zij voor het aan de intergouvernementele conferentie te Nice voorgelegde ontwerp van herziening van artikel 280 van het EG-Verdrag had vastgesteld en dat beperkt was tot de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

Het Comité wijst er in dit verband op dat de financiële belangen van de Gemeenschap in Verordening (EG) nr. 1073/1999 zodanig zijn omschreven dat niet alleen het beheer van de begrotingskredieten daaronder valt, maar dat ze zich ook uitstrekken tot "alle maatregelen die gevolgen hebben of kunnen hebben voor het communautaire patrimonium". In deze zelfde optiek lijkt het denkbaar dat in de bevoegdheid van de Europese officier van justitie in aanleg de mogelijkheid besloten ligt van een uitbreiding tot alle tegen Europa gerichte vormen van criminaliteit, met inbegrip van vervalsing van de euro.

Ook de Commissie gewaagt in het Groenboek (punt 5.2.3) van een uitbreiding van de bevoegdheid van de Europese officier van justitie tot de algemene strafrechtelijke bescherming van de Europese overheid. Want, hoewel reeds sedert 1976 voorstellen in die zin aan de wetgever zijn voorgelegd, is het vraagstuk van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid - en bijgevolg van de bescherming -, van de leden, ambtenaren en personeelsleden van de communautaire instellingen, organen en instanties op het ogenblik nog steeds slecht geregeld. De bevoegdheid van het OLAF voor de interne onderzoeken betreft slechts een gedeelte van het probleem, omdat het gemene strafprocesrecht en strafrecht van toepassing blijven, met alle door het Comité beschreven nadelen die het gevolg zijn van het feit dat deze criminaliteit van Europese aard hoofdzakelijk door de Belgische en Luxemburgse gerechtelijke autoriteiten wordt behandeld(6).

Ten slotte moet nu reeds worden nagedacht over de verhouding tussen de Europese officier van justitie en de regeling inzake het Europees arrestatiebevel, die naar verwachting eerst in 2004 op het niveau van de vijftien lidstaten in werking zal treden. Juist op het ogenblik waarop er een conventie, belast met de hervorming van de Europese instellingen, komt, rijst voor het Comité van toezicht de vraag hoe van het uitstel van de inwerkingtreding gebruik kan worden gemaakt om de twee instrumenten te doen samenvallen en om de mogelijkheid te overwegen de bevoegdheid van de Europese officier van justitie tot de in het ontwerp van kaderbesluit betreffende het arrestatiebevel bedoelde grensoverschrijdende criminaliteit uit te breiden(7).

CONCLUSIE

Uit dit advies blijkt dat het statuut van het OLAF op het ogenblik van de instelling van de Europese officier van justitie ingrijpend zal moeten worden gewijzigd. De Commissie wijst er terecht op dat het voorbarig is in bijzonderheden op de toekomstige betrekkingen tussen de Europese officier van justitie en het OLAF in te gaan, zolang geen grondige evaluatie van de activiteit van het OLAF heeft plaatsgevonden. Het Comité wenst in dit verband te beklemtonen dat een dergelijke evaluatie eerst mogelijk en nuttig zal zijn, wanneer de door het OLAF ondernomen herstructurering zijn effect zal hebben gesorteerd. Het in artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 bedoelde evaluatieverslag is trouwens geconcipieerd als een tussentijds verslag ("mid term review"), dat kan leiden tot "aanpassing of uitbreiding van de taken van het Bureau", maar niet tot een diepgaande wijziging van het statuut van het OLAF, die in elk geval wordt verwacht bij de volgende herziening van het Verdrag. Het Comité zal in zijn derde activiteitenverslag en in het advies dat het uit hoofde van zijn mandaat op grond van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 moet uitbrengen, elementen voor een dergelijke aanpassing aanbrengen.

Ten slotte wenst het Comité eraan te herinneren dat zowel het OLAF als de in het Groenboek bedoelde Europese officier van justitie in een evolutief perspectief moeten worden geëvalueerd, als etappes in de opbouw van een volledig en coherent project, waarvoor het Corpus Juris als model zou kunnen dienen.

(1) Advies nr. 5/1999 (PB C 360 van 14.12.2000, blz. 28); Advies nr. 2/2000 (PB C 360 van 14.12.2000, blz. 30); Eerste activiteitenverslag, hoofdstuk III.B.2.b (PB C 360 van 14.12.2000, blz. 24); Advies nr. 3/2001 (PB C 365 van 20.12.2001, blz. 22); Tweede activiteitenverslag, hoofdstuk V.2.2. (PB C 365 van 20.12.2001, blz. 19).

(2) Eerste activiteitenverslag, hoofdstuk III. B. 2. b: "Het spreekt vanzelf dat die toetsing volstrekt onvoldoende is en dat een gerechtelijke instantie permanent toezicht zou moeten houden op de activiteiten van het OLAF...". Zie ook Tweede activiteitenverslag, hoofdstuk V. 2.2.

(3) Punt 6.2.3.1 van het Groenboek.

(4) Zie met name de uiteenzettingen in deel IV van het Corpus juris, Intersentia, 2002.

(5) Conclusie nr. 36 van het voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere.

(6) Zie bijvoorbeeld het tweede activiteitenverslag, punt 3.1.1.

(7) Zie in deze zin het rapport-Brana, delegatie van de Franse Assemblée nationale bij de Europese Unie, 13 februari 2002, la Tribune van 15 februari 2002.

BIJLAGE III

ADVIES Nr. 3/2002 OVER HET VOORONTWERP VAN BEGROTING VAN HET OLAF VOOR 2003

Rapporteur: de heer Alfredo José de Sousa

1. INLEIDING

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (het OLAF) moet zijn onderzoekbevoegdheden volledig onafhankelijk van de Commissie, de regeringen en enige andere instelling, instantie of orgaan uitoefenen (zie artikel 3 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom).

De eerste opdracht van het Comité van toezicht is de onafhankelijkheid van het OLAF bij de uitoefening van de onderzoeksfunctie versterken (artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999).

De onafhankelijkheid van het OLAF vindt budgettair haar uitdrukking in de opvoering van kredieten voor de werking van het Bureau onder een specifieke rubriek in de bijlage bij deel A van de begroting van de Commissie. Het aantal te begeven posten bij het OLAF is terug te vinden in de bijlage bij de personeelstabel van de Commissie.

Het is in dit kader dat het Comité een advies (als voorgeschreven in artikel 6, lid 2, van het besluit van 18 april 1999 en artikel 25 van zijn reglement van orde) moet uitbrengen over het voorontwerp van begroting voor 2003 dat is ingediend door de directeur van het OLAF.

Vooraf wil het Comité opmerken dat het voor de eerste maal in 2003 zijn advies over het voorontwerp van begroting moet uitbrengen volgens het geplande tijdschema.

Het Comité herinnert er evenwel aan dat het voor deze opdracht:

- tijdig het voorontwerp van begroting, met de kwantitatieve gegevens van elke titel en onderafdeling, moet ontvangen;

- moet kunnen vergelijken met de begroting 2002 en de concrete redenen moet kennen van eventuele verhogingen in elke titel of onderafdeling, met name de artikelen 01 (personeelsuitgaven) en 04 (financiering van fraudebestrijdingsacties);

- de prioriteiten van de onderzoekactiviteit voor 2003 moet kennen welke een eventueel verzoek om uitbreiding van het personeel kunnen wettigen.

Overigens herinnert het Comité eraan dat in artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 het volgende is bepaald: "De directeur van het OLAF doet jaarlijks het programma van de activiteiten van het Bureau aan het Comité van toezicht toekomen", en dat de directeur van het OLAF op grond van artikel 25, lid 2, van het reglement van orde van het Comité periodiek verslag moet uitbrengen over de uitvoering van de begroting, teneinde onder goede voorwaarden een advies over het voorontwerp van de volgende begroting te kunnen opstellen.

Het Comité merkt op dat het deze informatie nodig heeft om advies te kunnen uitbrengen over het voorontwerp van begroting 2003. Het betreurt dat het deze gegevens niet heeft ontvangen.

2. OMSTANDIGHEDEN WAARIN HET ADVIES IS OPGESTELD

Het OLAF heeft het Comité op zijn vergadering van 5 december 2001 medegedeeld dat het tegen eind februari 2002 de grote lijnen van het voorontwerp van begroting 2003 zou ontvangen.

Op 5 februari 2002 deelde het OLAF het Comité mede dat de volgende behoeften aan extra posten (26) voor 2003 reeds waren vastgesteld: elf voor de ondersteuning van de toekomstige lidstaten bij de fraudebestrijding; zeven voor de versterking van het AFIS en vijf voor de bescherming van de euro; drie voor de opvolging van het Groenboek over de Europese procureur.

De verdeling van de betrekkingen over de sectoren van het Bureau op basis van de structuur die volgde uit de laatste wijziging van het organigram van 1 februari 2002 was als volgt: 60 toegevoegd aan de directeur-generaal (met inbegrip van de eenheid van de magistraten); 54 bij directoraat A (Beleid, wetgeving en juridische zaken); 127 bij directoraat B (Onderzoek en operationele taken); 48 bij directoraat C (Inlichtingenwerk, werkstrategie en informatietechnologie); 6 bij het secretariaat van het Comité.

Op zijn vergadering van 5 maart 2002 herinnerde het Comité de directeur eraan dat prioriteiten voor het optreden van het Bureau moesten worden vastgesteld, met name wat betreft onderzoeken, met de opmerking dat het organigram van het Bureau was gewijzigd zonder dat deze prioriteiten waren vastgesteld.

Tijdens deze vergadering zegde de directeur van het OLAF toe binnen de volgende twee weken een document met de prioriteiten op het gebied van onderzoek voor te leggen.

Op 12 maart zond het Comité aan de directeur van het OLAF een notitie waarin eraan werd herinnerd dat de rapporteurs van dit advies vóór 2 april over de nodige elementen voor de opstelling van het advies moesten beschikken, met name de prioriteiten van het OLAF voor 2003 en de redenen van eventuele kredietaanvragen of verzoeken om extra personeel.

Op 5 april werd het voorontwerp van begroting 2003 van het Bureau overhandigd aan de rapporteur, de heer De Sousa.

Het is in deze omstandigheden dat dit advies door het Comité op zijn vergadering van 9 april 2002 werd vastgesteld.

3. BUDGETTAIR EN PROCEDUREEL KADER VAN HET VOORONTWERP VAN BEGROTING

De begrotingsautoriteit heeft het begrotingskader vastgesteld waarin het OLAF moet werken. Wat de bepaling van de kredieten betreft heeft het OLAF de budgettaire autonomie gekregen die gebruikelijk aan bureaus wordt toegekend, waardoor het zijn ramingen kan vaststellen op basis van zijn eigen prioriteiten. Wat betreft zijn personeelsbestand heeft de politieke autoriteit het OLAF in 2002 300 begrotingsposten toegestaan, personeel waarmee het Bureau zich moet organiseren om de structuren tot stand te brengen die overeenkomen met zijn opdrachten en zijn statuut. Met name moet het OLAF de overgang van 149 naar 300 personeelsleden beheren die de begrotingsautoriteit in twee etappes van 75 en 76 posten wil uitvoeren. De begrotingsautoriteit heeft de tweede tranche ervan afhankelijk gesteld dat het organigram en het personeelsbestand van het OLAF overeenkomen met de opgelegde doelstellingen.

Met het oog op de opstelling van zijn voorontwerp 2003 heeft het OLAF in de eerste plaats in januari 2002 aan de Commissie in het kader van de APS-procedure zijn raming medegedeeld van de bijkomende posten die nodig zijn in verband met zijn nieuwe opdrachten, te weten 26 posten. De Commissie heeft vastgesteld dat slechts acht posten overeenkomen met de prioriteiten van haar eigen optreden, met name de uitbreiding.

Volgens de Commissie moeten de overige 18 posten worden gevonden door interne herschikkingen, met name gelet op het groot aantal vacatures.

Het Comité had in het najaar gehoopt dat de structuren voor de eigen prioriteiten van het OLAF gecreëerd zouden zijn vóór de opstelling van het voorontwerp van begroting 2003. De directeur van directoraat C is echter eerst op 1 februari 2002 in dienst getreden, zodat hij eerst op de vergadering van 5-6 maart 2002 de krachtlijnen van de toekomstige organisatie van zijn diensten aan het Comité kon voorstellen. Daar de diensten van directoraat C een essentiële rol zullen spelen in de opstelling van het toekomstige onderzoekbeleid van het OLAF, is het evident dat dit beleid nog niet kon worden uitgewerkt.

Wat directoraat B betreft is de situatie nauwelijks gunstiger, want het heeft nog geen directeur. De structuur van directoraat B is dus nog niet definitief vastgesteld, en momenteel is het dus niet mogelijk de vooruitzichten wat betreft de invoering en de ontwikkeling van het OLAF-project te bepalen, met name waar het gaat om de wijze van samenwerking tussen de verschillende polen en de rol van de verschillende polen en diensten in deze organisatie.

Er ontbreekt dus nog een belangrijk element voor de opstelling van dit voorontwerp: een duidelijke, precieze en hiërarchisch opgebouwde definitie van de nieuwe opdrachten van het OLAF die het Bureau wil uitvoeren, grotendeels in het kader van het geplande optreden als dienstenplatform om formeel vorm te geven aan zijn betrekkingen met de verschillende partners.

4. METHODEN VAN OPSTELLING VAN HET VOORONTWERP VAN BEGROTING

Overigens heeft het OLAF getracht zijn behoeften te evalueren door aan zijn verschillende diensten te vragen hun werklast te berekenen. Op basis daarvan zijn de behoeften geraamd op ruim 400 personeelsleden. Vervolgens heeft het OLAF getracht deze evaluatie te verzoenen met het door de Commissie vastgestelde kader door middel van een strenge selectie waarbij alleen de nieuwe betrekkingen werden aangehouden die het absoluut nodig heeft om zijn essentiële activiteiten op bevredigende wijze te kunnen voortzetten op basis van zijn nieuwe structuur, activiteiten welke voor het grootste deel overeenkomen met de prioriteiten die de Commissie heeft aangehouden bij de bepaling van haar strategie voor 2003.

Om te komen tot verzoeken die aanvaardbaar zijn voor de verschillende autoriteiten die voor het begrotingsbesluit verantwoordelijk zijn, heeft het Bureau op deze evaluaties een vermindering toegepast aan de hand van de criteria en prioriteiten die de Commissie heeft aangehouden in het kader van de APS-oefening en haar fraudebestrijdingsstrategie. Wat de weerslag van deze vermindering op zijn beheer betreft verlegt het Bureau de verantwoordelijkheid voor het bepalen van criteria voor de opening van nieuwe onderzoeken en de verdeling van de taken tussen het OLAF en de nationale autoriteiten naar de beheerder, het uitvoerend comité onderzoeken, dat per geval een besluit neemt. Gesproken wordt van "de door de directeur vastgestelde prioriteiten van het Bureau", zonder nadere bijzonderheden.

Wat de onderzoeksfunctie betreft worden in het voorontwerp van begroting 2003 geen concrete prioriteiten vermeld.

Het OLAF heeft derhalve zijn verzoeken om bijkomende personeelsleden vastgesteld op 20 nieuwe posten (11 vaste en 9 tijdelijke). Ook heeft het acht hulpfunctionarissen nodig (voor de uitbreiding), die uit de huishoudelijke kredieten worden gefinancierd, en vier gedetacheerde nationale deskundigen, wier bezoldiging grotendeels door het land van oorsprong wordt betaald.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Het Comité stelt vast dat slechts twee onderzoekers worden toegewezen aan directoraat B en dat de prioriteiten betrekking hebben op projecten in verband met de uitbreiding (8), de administratieve en financiële follow-up (8), alsmede inlichtingenwerk en informatietechnologie (12).

Volgens het voorontwerp van begroting 2003 zag het personeelsbestand er op 1 februari 2002 als volgt uit: 181 bezoldigd, 43 in de aanwervingsprocedure en 76 vacatures (waarvan reeds 21 gepubliceerd).

In maart 2002 waren de posten als volgt verdeeld: 60 bij de directeur-generaal, waarvan 14 vacatures; 54 bij directoraat A, waarvan 11 vacatures; 127 bij directoraat B, waarvan 25 vacatures; 48 bij directoraat C, waarvan 3 vacatures; 6 bij het Comité van toezicht, waarvan 3 vacatures(1).

De stijging van de personeelsuitgaven blijft voor 2003 beperkt (+ 4,2 %), rekening gehouden met de automatische indexering van de lonen en de automatische salaristrappen; hetzelfde geldt voor de stijging van de administratieve uitgaven (+ 3,2 %).

De aanvullende beleidskredieten (hoofdstuk B5-91) die nodig zijn voor de ontwikkeling van de instrumenten voor informatie-uitwisseling (AFIS) met de lidstaten (voorheen gefinancierd in het kader van het programma Douane 2000), vertonen eveneens een matige toename (+ 4,1 %), bij gelijkblijvende rechtsgrond.

5. CONCLUSIES

Het Comité stelt vast dat het voorontwerp van begroting 2003 dat het OLAF heeft ingediend, een evaluatie van de behoeften voor de werking van het Bureau op basis van de huidige voorwaarden is, waarbij ervan wordt uitgegaan dat alle posten in het organigram van 2002 vóór het einde van het jaar vervuld zullen zijn.

Het Comité:

- betreurt dat het voorontwerp ook dit jaar niet is opgesteld op basis van een duidelijke en precieze definitie van de nieuwe opdracht van het OLAF en een voor advies aan het Comité voorgelegd activiteitenprogramma;

- is van oordeel dat de aanwervingen moeten worden bespoedigd om nog vóór het einde van 2002 te kunnen voorzien in alle vacatures, waarbij de ontbrekende beroepsprofielen degelijk moeten worden gedefinieerd om geschikte kandidaten aan te trekken;

- herinnert eraan dat het noodzakelijk is dat het Bureau zijn prioriteiten inzake onderzoeken en follow-up in grote lijnen vaststelt samen met de opstelling van de begroting voor 2003, rekening houdend met de richtlijnen van de Europese instellingen en de risicosectoren die door de diensten van het OLAF worden geïdentificeerd;

- merkt op dat de directeur bijna 70 personeelsleden onder zijn rechtstreekse verantwoordelijkheid zal hebben, met name de eenheid van magistraten, en dat de posten beter moeten worden verdeeld tussen de drie bestaande directoraten.

Ten slotte vestigt het Comité er de aandacht op dat de Commissie in het derde kwartaal van 2002 overeenkomstig artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 eventueel voorstellen tot aanpassing of uitbreiding van de taken van het OLAF zal moeten indienen.

Onder voorbehoud van deze vier opmerkingen brengt het Comité een gunstig advies uit over het voorontwerp van begroting 2003 van het OLAF dat aan het Comité werd voorgelegd.

De tenuitvoerlegging van deze voorstellen kan een grondige herziening van de begroting 2003 van het Bureau vereisen.

(1) Met aanzienlijke schommelingen wegens vertrek en aanwerving van personeelsleden.