Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven" (COM(2003) 92 def. — 2003/0037 (COD))

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven"

(COM(2003) 92 def. - 2003/0037 (COD))

(2003/C 220/15)

Op 19 maart 2003 heeft de Raad besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 juni 2003 goedgekeurd; rapporteur was de heer Chagas, co-rapporteur mevrouw Bredima-Savopoulou.

Tijdens zijn op 18 en 19 juni 2003 gehouden 400e zitting (vergadering van 19 juni) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 96 stemmen vóór en 6 stemmen tegen, bij 5 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Dit voorstel van de Commissie om het net rond zeevervuilende schepen nauwer aan te halen vloeit voort uit haar mededeling inzake de vergroting van de veiligheid op zee naar aanleiding van het vergaan van de Prestige(1). Het leeuwendeel van de wereldwijde, door schepen veroorzaakte olievervuiling is terug te voeren op opzettelijke lozingen. Bedrijfsmatige - i.e. opzettelijke - lozingen zijn nog steeds schering en inslag in de wateren voor de kust van EU-lidstaten. Om deze praktijken en incidenten een halt toe te roepen stelt de Commissie in deze richtlijn voor dat lozingen die in strijd zijn met het Gemeenschapsrecht als een misdrijf worden beschouwd en dat er - onder meer strafrechtelijke - sancties worden opgelegd aan wie met opzet of door grove nalatigheid zeevervuiling veroorzaakt of daartoe bijdraagt.

1.2. Afdoende - en afschrikwekkende - strafrechtelijke sancties zijn volgens de Commissie hard nodig omdat de internationale burgerlijke-aansprakelijkheidsstelsels voor scheepsgerelateerde milieuvervuiling qua ontradend effect schromelijk tekortschieten; de vervuiler slaagt er nagenoeg altijd in zijn aansprakelijkheid te beperken.

1.3. Tijdens de Raadsbijeenkomst van 6 december 2002 steunden de EU-ministers van vervoer het voornemen van de Commissie om een dergelijk voorstel voor te leggen, net als hun collega's van justitie en binnenlandse zaken, die tijdens de JBZ-Raad van 19 december 2002 concludeerden dat moest worden nagedacht over aanvullende maatregelen om het mariene milieu middels het strafrecht beter te beschermen.

1.4. De Commissie is net als de lidstaten van mening dat dit specifieke voorstel met bekwame spoed moet worden goedgekeurd, met dien verstande dat tevens een meer algemene regeling inzake milieubescherming via het strafrecht moet worden ingevoerd.

1.5. Tijdens de Europese Raad van 20 en 21 maart 2003 hebben de staatshoofden en regeringsleiders erop aangedrongen dat vóór eind 2003 een op het Commissievoorstel en de juiste rechtsgrondslag gebaseerde regeling inzake (strafrechtelijke) sancties voor milieumisdrijven wordt aangenomen.

2. Belangrijke elementen van het Commissievoorstel

2.1. De in de richtlijn voorgestelde maatregelen vallen in twee groepen uiteen:

a) wettelijke lozingsregels voor scheepsgerelateerde vervuiling en regels inzake de handhaving ervan; een overzicht van vervuilende stoffen (o.a. olie, gevaarlijke en schadelijke vloeistoffen); een overzicht van inbreuken die door schepen gepleegd zijn in communautaire havens, territoriale wateren, de exclusieve economische zone en op volle zee;

b) definitie van een inbreuk op de lozingsregels als een misdrijf; richtsnoeren m.b.t. de aard van de op te leggen sancties; voorwerp van de sancties (natuurlijke of rechtspersonen, i.e. scheepseigenaren, eigenaren van de lading, classificatiebureaus of welke andere betrokkene dan ook).

2.2. De sancties (met inbegrip van de strafrechtelijke) kunnen verschillende vormen aannemen: boetes, inbeslagneming, uitsluiting van commerciële activiteiten, plaatsing onder gerechtelijk toezicht, gerechtelijke surseance van betaling, uitsluiting van overheidssteun of subsidies en vrijheidsberoving.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Wetgeving inzake mariene vervuiling die een schrikeffect teweegbrengt, kan alleen maar worden toegejuicht. Er zijn verschillende manieren waarop olie en andere vervuilende stoffen van een schip in zee terecht kunnen komen, van bedrijfsmatige lozingen (waarbij sprake is van een flagrante en opzettelijke inbreuk op het internationaal recht) tot accidentele incidenten waarbij maar in beperkte mate sprake is van schuld. De richtlijn heeft tot doel de lidstaten aan te zetten tot een consequentere handhaving van het in dit verband geldend internationaal recht, zoals neergelegd in het Marpol-verdrag.

3.1.1. In het internationaal recht wordt m.b.t. scheepsgerelateerde mariene vervuiling sinds jaar en dag een onderscheid gemaakt tussen vervuiling door stoffen die bedrijfsmatig worden geloosd en stoffen die per ongeluk in zee terechtkomen. In de toelichting bestempelt de Commissie de bedrijfsmatige lozingen als een "onaanvaardbare praktijk". Het lijdt geen twijfel dat lozingen die in strijd zijn met het Marpol-verdrag niet door de beugel kunnen en moeten worden bestraft, indien ze illegaal worden uitgevoerd. Indien uit het bewijsmateriaal blijkt dat rond illegale bedrijfsmatige lozingen een sfeer van straffeloosheid hangt, zal niemand zich verzetten tegen maatregelen om strenger de hand te houden aan de bepalingen in het Marpol-verdrag.

3.2. Het Marpol-verdrag laat er geen twijfel over bestaan dat bedrijfsmatige lozingen binnen de grenzen van de Marpol-voorwaarden toegestaan zijn. Er zal pas een definitief einde aan dergelijke lozingen komen, indien overheden ervoor zorgen dat havens met toereikende ontvangstfaciliteiten worden uitgerust en schepen dus geen reden meer hebben om hun afval op zee te lozen. Dat aan deze voorwaarde vooralsnog niet voldaan is, komt in het richtlijnvoorstel niet ter sprake.

3.2.1. Uit hoofde van artikel 13 van Richtlijn 2000/59/EG over havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen(2) moeten lidstaten een sanctieregeling vaststellen voor inbreuken op de wetsbepalingen die zij krachtens de richtlijn hebben aangenomen en dienen zij erop toe te zien dat deze sancties - die efficiënt, proportioneel en ontradend moeten zijn - daadwerkelijk worden toegepast. Probleem is dat de volledige omzetting van de richtlijn in een aantal lidstaten op zich laat wachten, wat schepen ertoe kan brengen om op zee te lozen. De Commissie heeft inmiddels tegen deze lidstaten inbreukprocedures ingeleid.

3.2.2. Tegen deze achtergrond zou de Commissie in kaart moeten brengen in hoeverre de bepalingen van Richtlijn 2000/59/EG door de lidstaten worden nageleefd. Landen die wat dit betreft tekortschieten, moeten tot spoed worden aangezet, aangezien alle lidstaten uiterlijk op 28 december 2002 reeds aan deze bepalingen moesten voldoen.

3.2.3. Gezien het aantal gevallen van illegale lozingen waarbij de de identiteit van vervuilers niet wordt achterhaald, moet het nodige worden gedaan om vervuilende schepen via satellieten of automatische identificatiesystemen te kunnen opsporen.

3.3. Overeenkomstig het Marpol-verdrag bevat de voorgestelde richtlijn geen sancties voor lozingen ten gevolge van beschadigingen aan het schip of de uitrusting. De krachtens de richtlijn op te leggen sancties zijn alleen van toepassing op illegale lozingen en zullen uitsluitend worden opgelegd, indien sprake is van met opzet of door grove nalatigheid veroorzaakte vervuiling. Hierbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat de lidstaten er uiteenlopende interpretaties van "grove nalatigheid" op nahouden.

3.4. Alle EU-lidstaten hebben het Marpol-verdrag geratificeerd en zijn nu reeds verplicht voor dergelijke inbreuken strafrechtelijke sancties op te leggen (voorschriften 9 en 10 van bijlage I, voorschift 5 van bijlage II en artikelen 4 en 6). Krachtens de onderhavige richtlijn moeten de regels in alle lidstaten evenwel op een uniforme manier worden toegepast en gelden ze ook voor andere betrokkenen dan de kapitein, die vaak helemaal niet of ongewild bij het incident betrokken is.

3.4.1. Hoewel het de bedoeling van de richtlijn heet te zijn de tenuitvoerlegging en handhaving van Marpol in de lidstaten te versterken, laat de Commissie na aan te geven welke nationale wetten in dit verband dan tekortschieten. In het advies over het Erika II-pakket(3) roept het EESC de Commissie reeds op een overzicht op te stellen van alle betreffende nationale wettelijke bepalingen (in overeenstemming met de Marpol-sancties). Het Comité herhaalt dit verzoek met klem: de nationale regels moeten worden geïnventariseerd en vergeleken, willen we een duidelijk beeld krijgen van de sancties die EU-breed worden toegepast.

3.5. De Commissie laat zich in de toelichting niet gedetailleerd uit over de bevoegdheid om veroorzakers van accidentele scheepsgerelateerde vervuiling buiten de kustwateren van een lidstaat strafrechtelijk te vervolgen. Deze bevoegdheid wordt wat accidentele vervuiling betreft door Unclos danig ingeperkt, al kan er al heel wat worden bereikt en kan de bepalingen van het Marpol-verdrag kracht worden bijgezet met een netwerk waarin landen informatie uitwisselen en bij de handhaving samenwerken.

3.6. Dit voorstel is gestoeld op artikel 80 (2) van het EG-Verdrag. De Europese Raad heeft erop aangedrongen om dit richtlijnvoorstel op een geschikte rechtsgrondslag te stoelen. Het is blijkbaar niet duidelijk of de Commissie het onder de eerste of de derde pijler had moeten indienen. Het Comité wijst er tevens op dat de communautaire bevoegdheid voor sancties in milieuzaken momenteel door het Europees Hof van Justitie onder de loep wordt genomen, en herinnert eraan dat het zelf wel degelijk overtuigd is van de communautaire bevoegdheid op dit terrein. In afwachting van een uitspraak door het Hof ziet het EESC er evenwel van af een rechtsgrondslag te suggereren. Het EESC neemt kennis van het kaderbesluit van de Raad tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen(4). De Commissie zou de terminologie in het onderhavige voorstel, in bovengenoemd kaderbesluit en in het voorstel voor een richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht(5) moeten stroomlijnen.

3.7. Een belangrijk mensenrechtenbeginsel luidt dat maatregelen met een impact op de fundamentele rechten en vrijheden van het individu aan de proportionaliteitsvereiste moeten voldoen. Dat houdt in dit verband in dat de maatregelen niet verder mogen gaan dan redelijkerwijs nodig is om het legitieme doel van de desbetreffende wetten (in dit geval: het voorkomen van vervuiling) te bereiken. De Raad, het Parlement en de Commissie moeten er dan ook voor zorgen dat van vervuiling verdachte rechtspersonen kunnen vertrouwen op waterdichte juridische garanties op het gebied van mensenrechten, het recht op een eerlijk proces, het vermoeden van onschuld en het recht van beroep.

3.7.1. In het besef dat de positie van zeevarenden kwetsbaar is verwijst het EESC naar artikel 292 van Unclos(6) ("prompt release of vessels and crews") en verzoekt het de Raad en de Commissie om voorstellen te doen voor de bescherming van kapiteins en overige bemanning.

3.7.2. Het gevaar dat tegen kapiteins en zeevarenden te streng wordt opgetreden, is des te groter aangezien zij vaak als enige met het schip verbonden personen fysiek in het betrokken rechtsgebied aanwezig zijn. De kans bestaat dat deze mensen bij nader inzien een relatief klein aandeel in het incident hebben gehad.

3.7.3. Talrijke gevallen van olievervuiling zijn volledig of gedeeltelijk terug te voeren op het feit dat schepen ten gevolge van nalatigheid van verkeersleiders of havenautoriteiten in de buurt van de haven aan de grond lopen. In dergelijke gevallen is het niet ondenkbaar dat bij de vervolging van de zeelui al te veel ijver aan de dag wordt gelegd. In een dergelijk klimaat is het immers moeilijk om een evenwichtige afweging tussen de rechten van de beschuldigde en de verwachtingen van de samenleving te maken.

3.7.4. Een ander bezwaar tegen de strafrechtelijke vervolging van zeelui is dat er wereldwijd een tekort aan bekwame, geschoolde zeelui bestaat en dat zowel nationale en internationale verenigingen van scheepseigenaren en vakbonden van zeelui als maritieme overheidsinstanties en de Europese Commissie al jaren op zoek zijn naar manieren om deze sector van nieuw bloed te voorzien. Brede mediabelangstelling voor de aanhouding van zeelui na gevallen van mariene vervuiling zal getalenteerde jongeren afschrikken om in deze sector te gaan werken en zal het doel van een grotere maritieme veiligheid op lange termijn zeker niet dichterbij brengen.

3.7.5. Om te verhinderen dat de mensenrechten door toepassing van het strafrecht op gevallen van mariene vervuiling in het gedrang komen, dienen de volgende drie voorwaarden te worden gerespecteerd:

a) gezien de zwaarwegendheid van een strafrechtelijke aansprakelijkheidsstelling, mag dit rechtsmiddel alleen worden ingezet indien het in verhouding staat tot de ernst van de gepleegde feiten en tot de doelstelling vervuiling te voorkomen;

b) de straf voor een overtreder die strafrechtelijk aansprakelijk is gesteld, moet in verhouding staan tot zijn schuld;

c) in afwachting van de rechtszaak moeten de rechten (vermoeden van onschuld, recht op vrijheid en op vrijheid van verkeer) van degene die van het strafrechtelijke feit wordt beschuldigd, worden gerespecteerd.

3.8. Teneinde een al te subjectieve, discretionaire en wankele beoordeling van de aansprakelijkheidsvraag te vermijden, moet ter staving van de beschuldiging van "grove nalatigheid" voldoende bewijsmateriaal worden aangevoerd. Gezien het klimaat na een milieuramp is het immers zeer wel mogelijk dat de beschuldigde ten gevolge van een dergelijke beoordeling een strafrechtelijke veroordeling oploopt die misschien wel in verhouding staat tot de woede van het publiek over de gevolgen van de ramp, maar geenszins in overeenstemming is met zijn schuld.

3.9. Voorts is het wenselijk dat in de richtlijn duidelijk wordt aangegeven dat strafrechtelijke aansprakelijkheid alleen kan worden vastgesteld m.b.t. de door de beschuldigde (wie dat ook moge zijn) gepleegde overtreding. Het gaat niet aan mensen strafrechtelijk aansprakelijk te stellen voor daden die een ander uitgevoerd of nagelaten heeft (bijv. navigatiefouten), tenzij kan worden aangetoond dat deze mensen door hun gedrag de door de beschuldigde begane fout in de hand hebben gewerkt.

3.10. Is de strafrechtelijke aansprakelijkheid vastgesteld, dan moet erop worden toegezien dat de strafmaat in verhouding tot de overtreding staat. Een onredelijk streng systeem dwingt weinig respect af en helpt vervuiling niet of nauwelijks voorkomen.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Preambule

"Strafrechtelijke maatregelen staan los van de burgerlijke aansprakelijkheid van de betrokken partijen", staat in de preambule. Voor de rechtsduidelijkheid moet volgens het EESC in de artikelen van het voorstel expliciet worden opgenomen dat bestraffing niet mag worden verward met compensatie. Anders bestaat het gevaar dat door juridisch getouwtrek het internationale stelsel inzake compensatie en internationale burgerlijke aansprakelijkheid overhoop wordt gehaald.

4.2. Artikel 2, § 4

De definitie van een schip lijkt pleziervaartuigen uit te sluiten. Nochtans blijkt uit statistieken dat het aandeel olie dat door toedoen van plezierboten in zee terechtkomt, groter is dan dat van alle maritieme bronnen samen(7) - rampsituaties buiten beschouwing gelaten. Aangezien pleziervaartuigen in Marpol niet worden afgedekt, vraagt het EESC de Commissie om in de nabije toekomst een apart rechtsinstrument op te stellen waarin de sancties voor door plezierboten veroorzaakte vervuiling worden geregeld.

4.3. Artikel 2, § 6, en artikel 6

"Staten of andere openbare lichamen in de uitoefening van hun overheidsprerogatieven, en (...) openbare internationale organisaties" worden krachtens de richtlijn uitgezonderd van de definitie van rechtspersonen. Uit artikel 6 blijkt bovendien dat alleen personen die private commerciële belangen in de scheepvaart hebben (de eigenaar van het schip, maar ook de eigenaar van de lading, het classificatiebureau of welke andere betrokkene dan ook) vervolgd en bestraft kunnen worden. Verkeersleiders, havenautoriteiten en andere overheidsinstanties blijven dus buiten schot, hoewel zij de hoofd- of medeverantwoordelijkheid dragen voor een groot aantal milieu-incidenten die zich in Europa en elders ter wereld hebben voorgedaan. Volgens het EESC dient dan ook expliciet in de tekst van de richtlijn te worden opgenomen dat ook deze instanties moeten kunnen worden bestraft.

4.4. Artikel 6, § 1

In zijn advies(8) over de ontwerpverordening tot instelling van een fonds voor de vergoeding van schade door verontreiniging door olie in de Europese wateren (Erika II) stelt het Comité dat de bewoordingen "onrechtmatige opzettelijke of grovelijk nalatige handelingen of verzuimen" wellicht niet nauwkeurig genoeg zijn om in het rechtsstelsel van de Gemeenschap te kunnen worden ingepast, en solide en reeds goed functionerende rechtssystemen zoals de Marpol-regeling kunnen schaden. In sommige rechtsstelsels ligt het concept "grove nalatigheid" moeilijk; bovendien is niet duidelijk welke lading er in de verschillende EU-talen door wordt gedekt. Voorts is het nog maar de vraag of in gevallen waar per ongeluk olie in zee is terechtgekomen, men bij de beoordeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid wel met het concept "grove nalatigheid" uit de voeten kan. Bovendien blijkt uit het Marpol-verdrag dat zeelozingen geen inbreuk vormen op het internationaal recht als deze het gevolg zijn van onvoorziene schade aan schip of bemanning. Het EESC vraagt te Commissie nog eens na te denken over de volgende kwesties:

- de term "grove nalatigheid"; deze zou in het belang van een uniforme toepassing en interpretatie van de regels in de lidstaten moeten worden vervangen door een betere term met hetzelfde of een beter effect;

- de vraag of onopzettelijke vervuiling ook onder de richtlijn moet vallen.

4.4.1. Artikel 6, § 5

De lijst met voorgestelde sancties is erg uitgebreid en zou daarom met het oog op het proportionaliteitsbeginsel herzien moeten worden.

4.4.2. Artikel 6, § 6

De bepaling dat boetes niet verzekerbaar zijn, maakt volgens het EESC weinig kans op toepassing en zou dan ook geschrapt moeten worden. Meer in het bijzonder zou onderscheid moeten worden gemaakt tussen opzettelijke en accidentele vervuiling. Boetes voor opzettelijke vervuiling worden niet door de verzekeringspolissen gedekt; boetes voor accidentele vervuiling zouden wél door de verzekeringsmaatschappijen ten laste moeten worden genomen.

5. Conclusies

5.1. Het EESC neemt nota van het doel van de richtlijn inzake de bescherming van het milieu via het strafrecht.

5.2. Het voorstel is er met name op gericht partijen die met opzet of door grove nalatigheid vervuiling hebben veroorzaakt of daartoe hebben bijgedragen, te bestraffen. Gezien de noodzaak om milieumisdaden te bestrijden is het EESC het eens met deze doelstelling.

5.3. Het EESC vraagt te Commissie nog eens na te denken over de volgende kwesties:

- de term "grove nalatigheid"; deze zou in het belang van een uniforme toepassing en interpretatie van de regels in de lidstaten moeten worden vervangen door een betere term met hetzelfde of een beter effect;

- de vraag of accidentele vervuiling ook onder de richtlijn moet vallen.

5.4. Volgens het EESC dient er streng op te worden toegezien dat sancties geen disproportionele vormen aannemen. Ook moet in de artikelen van het voorstel expliciet worden opgenomen dat bestraffing niet mag worden verward met compensatie.

5.5. De bepaling dat boetes niet verzekerbaar zijn, maakt volgens het EESC weinig kans op toepassing en zou dan ook geschrapt moeten worden. Meer in het bijzonder zou onderscheid moeten worden gemaakt tussen opzettelijke en accidentele vervuiling. Boetes voor opzettelijke vervuiling worden niet door de verzekeringspolissen gedekt; boetes voor accidentele vervuiling zouden wél door verzekeringsmaatschappijen ten laste moeten worden genomen.

5.6. Het gevaar dat tegen kapiteins en zeevarenden te streng wordt opgetreden, is des te groter aangezien zij vaak als enige met het schip verbonden personen fysiek in het betrokken rechtsgebied aanwezig zijn. Het EESC verzoekt de Commissie dan ook voorstellen inzake de behandeling en bescherming van bij milieu-incidenten betrokken kapiteins en zeevarenden uit te werken; Unclos-artikel 292 ("prompt release of vessels and crews") moet hierbij in acht worden genomen.

5.7. Voor een juiste inschatting van de reikwijdte van dit richtlijnvoorstel is het van wezenlijk belang dat de Commissie de volgende elementen voorlegt: een inventaris van de wetgeving van de lidstaten inzake sancties voor mariene vervuiling (in overeenstemming met het Marpol-Verdrag) en gedetailleerde informatie over de naleving door de lidstaten van richtlijn 2000/59/EG over havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen.

Brussel, 19 juni 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) COM(2002) 681 def.

(2) PB L 332 van 28.12.2000, blz. 81.

(3) PB C 221 van 7.8.2001, blz. 54.

(4) COM(2003) 227 def. van 2.5.2003.

(5) Gepubliceerd door de Commissie op 13.3.2001 (PB C 180 E van 26.6.2001, blz. 238), gewijzigd op 30 september 2002 (PB C 20 E van 28.1.2003, blz. 284).

(6) United Nations Convention on the Law of the Sea.

(7) Cijfers van de Group of Experts of Scientific Assessment for Marine Pollution (GESAMP): 68 % pleziervaartuigen, 18 % scheepvaart in het algemeen en 14 % ongevallen/tankers spoelen laadtanks/kustraffinaderijen/oorlogsgerelateerde ongevallen/natuurlijke wegsijpeling (2003).

(8) PB C 221 van 7.8.2001, blz. 54.