Speciaal verslag nr. 5/2003 over de financiering uit Phare en ISPA van milieuprojecten in de kandidaat-lidstaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Speciaal verslag nr. 5/2003

over de financiering uit Phare en ISPA van milieuprojecten in de kandidaat-lidstaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 167/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. De controle had betrekking op de financiering uit Phare en ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) in de periode 1995-2000 van milieuprojecten in de tien kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa. Ze had ten doel, te beoordelen in hoeverre de steunverlening uit Phare en ISPA voor de milieusector in de kandidaat-lidstaten doeltreffend is, met name ter ondersteuning van de voorbereiding van deze landen op de toetreding.

Projecten voor institutionele versterking in de milieusector

II. De controle wees uit dat met de assistentie van de Commissie voor institutionele versterking op het gebied van het milieu in de kandidaat-lidstaten slechts gedeeltelijk succes is geboekt. Zoals de Commissie zelf in haar documenten over de uitbreidingsstrategie 2001 en 2002 erkende, moeten de kandidaat-lidstaten hun bestuurlijke capaciteit in de milieusector nog verder versterken (zie paragraaf 8). Deze situatie is gedeeltelijk te wijten aan de beperkte middelen die de Commissie heeft uitgetrokken voor institutionele versterking (zie paragraaf 9), ondanks de bijzondere uitdagingen waarvoor de instellingen in deze sector staan (zie paragraaf 7), en het slechts bescheiden effect van de projecten voor twinning en technische bijstand die gefinancierd zijn (zie de paragrafen 11-14). De strategie van de Commissie voor institutionele versterking leunde te zwaar op het twinninginstrument, waarvan geen oplossing kan worden verwacht voor vele van de onderliggende structurele problemen waarmee de bestuursinstanties van de kandidaat-lidstaten kampen. Door deze problemen hebben zij het wellicht moeilijker om aan het milieuacquis te voldoen (zie de paragrafen 11-14). Met betrekking tot ISPA blijven de gebreken inzake bestuurlijke capaciteit bestaan, niet alleen op nationaal niveau maar ook op het niveau van de uiteindelijke begunstigde, waar het opzetten van voldoende capaciteit ter garantie van de duurzaamheid van infrastructuurprojecten aandacht verdient (zie de paragrafen 15-17).

De financiering van projecten voor milieu-infrastructuur

III. De kandidaat-lidstaten hadden in een vroeger stadium milieu- en financieringsstrategieën moeten ontwikkelen om bepaalde projecten prioriteit te verlenen en uit te maken hoe deze het doeltreffendst kunnen worden gefinancierd (zie de paragrafen 18-21). In het kader van ISPA is geprobeerd, het subsidieniveau tot onder de 75 %-limiet te verlagen (zie paragraaf 23) en daartoe is effectief samengewerkt met de Europese Investeringsbank (EIB), de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) en andere internationale financiële instellingen (IFI's) (zie de paragrafen 26-28). Niettemin is de Rekenkamer van mening dat de subsidieniveaus verder kunnen worden verlaagd (zie de paragrafen 24 en 25).

Het beheer van projecten voor milieu-infrastructuur

IV. Institutionele tekortkomingen kwamen ook tot uiting in problemen met het beheer van de projectcyclus, die de Commissie niet altijd doeltreffend heeft aangepakt. Zo hadden de kandidaat-lidstaten het moeilijk, projecten goed genoeg voor te bereiden, en de consultants die de Commissie heeft betaald om deze problemen te verhelpen, leverden soms geen bevredigend werk (zie paragraaf 31). De Commissie benutte van haar kant niet voldoende middelen in het beoordelingsstadium van het project (zie paragraaf 32). Sommige infrastructuurprojecten, met name waterzuiveringsinstallaties, dreigden te groot uit te vallen (zie paragraaf 34). De kandidaat-lidstaten hadden het zeer moeilijk met de aanbesteding van ISPA-contracten, gedeeltelijk omdat de procedures van de Commissie zo ingewikkeld zijn; zij hadden op dit gebied meer ondersteuning nodig. Op de ISPA-projectbegrotingen waren niet stelselmatig de nodige middelen uitgetrokken voor de indienstneming van ingenieurs met voldoende ervaring om doeltreffend toezicht te houden op de contracten (zie de paragrafen 35 en 36). De infrastructuurprojecten werden, als ze eenmaal aan het lopen waren, in de regel bevredigend uitgevoerd, maar er deden zich enige belangrijke uitzonderingen voor (zie paragraaf 39).

V. De aanbevelingen van de Rekenkamer zijn vooral op de volgende punten gericht:

- er is nog steeds een grote behoefte aan institutionele versterking (zie de paragrafen 40 en 41);

- de schaarse middelen voor subsidies moeten doelgerichter worden ingezet en er moet meer uit andere bronnen worden gefinancierd (zie de paragrafen 42 en 43);

- de opnamecapaciteit dient te worden verbeterd door de voorbereiding van de projecten en de vaardigheden op het gebied van aanbestedingen te versterken (zie de paragrafen 44 en 45).

INLEIDING

De milieusector en de uitbreiding van de Europese Unie

1. De milieusector, die onder hoofdstuk 22 van de toetredingsonderhandelingen valt, vormt een van de grootste uitdagingen bij de voorbereiding van de uitbreiding van de Europese Unie, en wel om de volgende redenen:

a) er moet een omzetting in nationaal recht plaatsvinden van een uitgebreid milieuacquis, dat is vervat in ongeveer 140 richtsnoeren over onder meer luchtkwaliteit, waterkwaliteit, afvalbeheer, natuurbescherming en de beheersing van industriële vervuiling, en in regelgeving voor de hele sector, bijvoorbeeld over milieueffectrapporten en de toegang tot milieu-informatie;

b) er moet zwaar worden geïnvesteerd in infrastructuur voor de uitvoering van bepaalde essentiële richtsnoeren. Zo bedragen de kosten van de uitvoering van het acquis volgens recente schattingen tussen 79 en 110 miljard euro, waarmee milieu de sector is waarin het meest moet worden geïnvesteerd(1);

c) er moeten toezichtstructuren worden ontwikkeld, met inbegrip van de nodige personele middelen, budgetten en materieel, voor de handhaving van de in nationaal recht omgezette wetgeving;

d) op centraal, regionaal en lokaal niveau moeten er instellingen worden opgezet met de bestuurlijke capaciteit voor het algemeen beheer van de omzetting, uitvoering en handhaving van het milieuacquis.

2. De kandidaat-lidstaten moesten ervoor zorgen dat vóór hun toetreding het gehele milieuacquis is omgezet en van kracht geworden. Maar gezien de enorme investeringsbehoeften van de milieusector is het altijd duidelijk geweest dat zij lange overgangsperioden toegekend moeten krijgen om de infrastructuur op te bouwen die nodig is om te voldoen aan sommige richtsnoeren waarmee grote investeringen zijn gemoeid in het kader van de onderhandelingen over hoofdstuk 22. Daarom werd de voorlopige afsluiting van het milieuhoofdstuk niet aan een specifiek minimum voor de uitvoering van deze richtsnoeren gebonden, al verlangde de Commissie van de kandidaat-lidstaten wel dat zij plannen voor de uitvoering indienden. Wat de structuren voor de handhaving en de algemene bestuurlijke capaciteit betreft, dienen de kandidaat-lidstaten echter wel aan te tonen dat de betrokken instellingen op het tijdstip van toetreding bevredigend zullen functioneren.

3. In de periode waarop de controle van de Rekenkamer betrekking had, deden zich verschillende ontwikkelingen voor in de wijze waarop de Commissie de milieusector financierde.

a) In de jaren 1995-1997 bleef de financiering van de Commissie, zoals vanaf het begin van het programma Phare in 1989, gebaseerd op een op de vraag afgestemde aanpak waarbij het elke kandidaat-lidstaat vrij stond, zijn Phare-middelen volgens nationale prioriteiten toe te wijzen.

b) Na de Europese Raad van Luxemburg in december 1997, waar het huidige uitbreidingsproces werd gestart, werd het programma Phare geheroriënteerd en volledig gericht op de pretoetredingsprioriteiten die zijn neergelegd in het kader van het partnerschap voor toetreding van elk land. Bovendien heeft de Commissie een mededeling over haar strategie voor de milieusector gedaan(2).

c) In 2000 werd de financiering van projecten voor milieu-infrastructuur aanzienlijk verhoogd door de invoering van het pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid ISPA, dat over de periode 2000-2006 1040 miljoen euro(3) per jaar ter beschikking stelde voor grote infrastructuurinvesteringen in de sectoren milieu en vervoer(4). De financiering uit Phare, die in de periode 1995-1999 ongeveer 368 miljoen euro, ofwel gemiddeld 73,6 miljoen euro per jaar had bedragen, werd vanaf 2000 hoofdzakelijk bestemd voor institutionele versterking. De Phare- en ISPA-verplichtingen per land in de periode 1995-2000 voor de milieusector worden weergegeven in tabel 1.

Tabel 1

Verplichtingen van Phare en ISPA in de milieusector, 1995-2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europese Rekenkamer.

De controle van de Rekenkamer

4. De controle van de Rekenkamer had ten doel, de doeltreffendheid van de financiering uit Phare en ISPA voor de milieusector te onderzoeken, met name wat betreft de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op hun toetreding. De subdoelstellingen van de controle waren erop gericht, zowel de doeltreffendheid van het door de Commissie en de kandidaat-lidstaten opgestelde strategische en financiële kader, als de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van afzonderlijke projecten voor institutionele versterking en investeringen te beoordelen. De controle had betrekking op de vastlegging en uitvoering tot eind 2001 van de Phare- en ISPA-financiering voor de milieusector ten laste van de begrotingen 1995-2000, en omvatte een controle van projecten in alle tien kandidaat-lidstaten die steun uit Phare en ISPA ontvingen. Op het hoofdkantoor en bij de delegaties van de Commissie werden dossiers ingezien en gesprekken gevoerd, en er werden vergaderingen gehouden met de ministeries van Milieuzaken, de regionale en lokale autoriteiten en de uiteindelijke begunstigden in de kandidaat-lidstaten.

5. Er werden Phare-projecten voor in totaal 270 miljoen euro gecontroleerd. Dit bedrag vormde ongeveer 67 % van de totale waarde van de financiering voor Phare-milieuprojecten in deze periode, exclusief projecten voor milieu-infrastructuur die worden gefinancierd uit het programma voor grensoverschrijdende samenwerking en de regionale milieuprogramma's van Phare(5). Verder werden er controlebezoeken ter plaatse afgelegd voor 22 van de 39 milieumaatregelen van ISPA waarvoor in 2000 verplichtingen waren aangegaan. De verplichtingen voor de gecontroleerde ISPA-maatregelen beliepen 307 miljoen euro, ofwel ongeveer tweederde van de totale ISPA-verplichtingen voor het milieu. De bedoeling was om bij de controle van ISPA voort te bouwen op de eerdere opmerkingen van de Rekenkamer over de opzet van het ISPA-instrument in haar jaarverslag 2000(6). Alle hoge controle-instanties van de kandidaat-lidstaten namen in uiteenlopende mate deel aan de controle, hetzij door aan de hand van de methodiek van de Rekenkamer een deel van de door haar geselecteerde steekproef van projecten te controleren, hetzij door de controleurs van de Rekenkamer bij te staan bij het voorbereiden en afleggen van hun controlebezoeken ter plaatse.

6. De bevindingen van het verslag zijn vooral op de volgende drie punten gericht:

a) de nog steeds grote behoefte aan institutionele versterking;

b) de noodzaak om de schaarse middelen voor subsidies doelgerichter in te zetten;

c) de noodzaak, de opnamecapaciteit te vergroten door de projectvoorbereiding en de vaardigheden op het gebied van aanbestedingen te verbeteren.

PROJECTEN VOOR INSTITUTIONELE VERSTERKING IN DE MILIEUSECTOR

Beperkte omvang van de Phare-middelen bestemd voor institutionele versterking in de milieusector

7. Sinds het programma Phare in 1989 werd ingevoerd, omvatte het steun voor institutionele versterking. De Commissie erkende het bijzondere belang van institutionele versterking bij de voorbereiding op de toetreding in haar nieuwe Phare-richtsnoeren van 1998, volgens welke voortaan 30 % van de jaarlijkse Phare-begroting aan dit beleidsterrein moest worden toegewezen. De Commissie heeft de institutionele versterking waaraan deze 30 % zou worden toegewezen omschreven als het verlenen van hulp aan de kandidaat-lidstaten bij het ontwikkelen van structuren, strategieën, personele middelen en managementvaardigheden om de economische, sociale, regelgevende en bestuurlijke capaciteit van deze landen te versterken(7). In de milieusector is institutionele versterking absoluut noodzakelijk, zowel om te waarborgen dat de milieu-instanties op het moment van toetreding bevredigend functioneren, als om ze in staat te stellen, de enorme investeringsprogramma's die nodig zijn om aan het acquis te voldoen, efficiënt en doeltreffend uit te voeren (zie paragraaf 2). Verder vormt institutionele versterking een bijzondere uitdaging voor de milieusector omdat de ministeries van Milieuzaken betrekkelijk nieuw zijn, terwijl de regionale en lokale autoriteiten en de milieuagentschappen ook steun nodig hebben om hun verantwoordelijkheden met betrekking tot het acquis aan te kunnen. Bovendien is zowel de coördinatie tussen het ministerie van Milieuzaken en deze andere instellingen, als die tussen dit ministerie en andere ministeries zeer vaak moeilijk, en te weinig ontwikkeld.

8. De voornaamste conclusie over de milieusector in het document van de Commissie van 2001 over de uitbreidingsstrategie luidde: "de bestuurlijke capaciteit en de capaciteit op het gebied van monitoring en handhaving moeten verder worden versterkt". In het strategiedocument van de Commissie van 2002 werd deze boodschap herhaald: de kandidaat-lidstaten moesten hun inspanningen richten op het versterken van hun algehele bestuurlijke capaciteit. Zoals blijkt uit de bevindingen in de volgende paragrafen (9-17) bevestigt de controle van de Rekenkamer van de programma's Phare en ISPA de conclusies van de Commissie.

9. De problemen die de Commissie beschrijft zijn gedeeltelijk te wijten aan de beperkte omvang van de middelen die zij in de periode 1995-2000 aan institutionele versterking heeft toegewezen. Tot 1998 werden de prioriteiten voor de financiering gesteld door de kandidaat-lidstaten, die doorgaans niet veel belang hechtten aan het gebruik van Phare voor institutionele versterking (zie paragraaf 10). In 1998 legde de Commissie zich meer toe op institutionele versterking, waardoor in dat jaar stelselmatig middelen aan projecten voor institutionele versterking in de milieusector werden toegewezen. Heel wat landen hadden in 1999 en 2000 echter slechts zeer kleine of geen projecten voor institutionele versterking in deze sector, ook al voorzagen de partnerschappen voor toetreding en de nationale programma's voor de overname van het acquis in een strategisch kader voor het programmeren van Phare volgens de prioriteiten voor het voldoen aan het acquis. Het gemiddelde jaarbedrag voor twinningprojecten op milieugebied, het voornaamste instrument voor institutionele versterking, lag in deze twee jaar 30 % lager dan in 1998 (zie tabel 2). Dit is bijzonder problematisch, daar 2000 in feite het laatste jaar is gebleken waarin middelen aan projecten konden worden toegewezen ter garantie van de volledige uitvoering ervan vóór de toetreding in 2004.

10. Dat de Commissie, en met haar de kandidaat-lidstaten, in de periode 1995-2000 weinig middelen aan institutionele versterking in de milieusector hebben toegewezen, komt gedeeltelijk doordat de kandidaat-lidstaten meer prioriteit aan projecten voor milieu-infrastructuur verleenden, ook al was het absoluut noodzakelijk, te waarborgen dat de milieu-instellingen tegen het tijdstip van de toetreding naar behoren zouden functioneren. Een andere oorzaak kan zijn, dat de milieuministeries in de meeste kandidaat-lidstaten niet invloedrijk zijn, zodat vaak de voorkeur werd gegeven aan reeds langer bestaande ministeries wanneer het erop aankwam, Phare-middelen over concurrerende projecten te verdelen. Verder viel het sommige milieuministeries zwaar, voorstellen voor projecten inzake institutionele versterking ter financiering uit Phare op te stellen die voldeden aan de goedkeuringsvereisten van de Commissie. In haar richtsnoeren voor de programmering van Phare voor 2002 drong de Commissie er bij de kandidaat-lidstaten op aan, van institutionele versterking de eerste prioriteit te maken, en werden er gedetailleerde actieplannen opgesteld om de institutionele gebreken aan te pakken. De meeste projecten die uit de begroting 2002 zijn gefinancierd, zullen echter niet vóór 2005 voltooid zijn.

Tabel 2

Verplichtingen van Phare voor twinningprojecten in de milieusector, 1998-2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europese Rekenkamer.

Gering effect van de Phare-projecten voor twinning en technische bijstand

11. Tot 1998 werden projecten voor institutionele versterking uitgevoerd door middel van technische bijstand. In 1998 voerde de Commissie "twinning" in als voornaamste instrument ter ondersteuning van het grotere belang dat zij aan institutionele versterking ging hechten(8). Twinning omvat de detachering van ambtenaren van lidstaten bij de ministeries van de kandidaat-lidstaten, waar zij advies geven bij de voorbereiding op de toetreding. Het instrument heeft twee essentiële kenmerken:

a) volgens de Commissie zou twinning volledig operationele resultaten "garanderen". Hiermee werd afgestapt van de technische bijstand waarop zij zich tot dan toe had verlaten en waarop vaak de kritiek werd geuit dat die slechts lange en onbruikbare rapporten opleverde;

b) twinning zou op nauwere samenwerking met de kandidaat-lidstaten gaan berusten, en zo naarmate de toetreding van deze landen dichterbij kwam, hun veranderde status weerspiegelen, waarbij het de bedoeling was dat hogere ambtenaren van de ministeries van de kandidaat-lidstaten op voet van gelijkheid zouden samenwerken met representanten van de bestuursinstanties van de lidstaten, in plaats van louter consultancydiensten in ontvangst te nemen.

12. De Rekenkamer onderzocht 19 van de 42 twinningprojecten in de milieusector die in de periode 1998-2000 werden gefinancierd, met speciale aandacht voor die welke in uitvoering of afgesloten waren, en nog eens 15 contracten voor technische bijstand. Bij twaalf van de 14 afgeronde twinningprojecten werd geconstateerd dat hoewel er althans een paar van de voor het project beoogde resultaten waren bereikt, met name wat betreft de overname van het acquis, toch niet alle doelen die in de desbetreffende overeenkomst waren gesteld, waren verwezenlijkt. Twinning droeg dus wel bij tot institutionele versterking, maar was geen instrument met gegarandeerde resultaten.

13. Een grote hinderpaal op de weg naar resultaten vormde de administratieve capaciteit van de kandidaat-lidstaten. In de meeste gevallen kon het personeel van de milieuministeries zich niet fulltime toeleggen op de samenwerking met de vertegenwoordigers van de lidstaat, en dit kwam vaak doordat het de ministeries aan middelen ontbrak, en aan de tijd om de taken in verband met de twinningovereenkomst in hun gewone werkzaamheden in te passen. De controle van de Rekenkamer bracht bij de contracten voor technische bijstand hetzelfde soort problemen aan het licht als bij de twinningprojecten. In een aantal landen bleek uit de onderzochte contracten dat de ministeries zwaar leunden op technische bijstand omdat hun eigen middelen beperkt waren. Dit tekort aan middelen maakte het moeilijk, een adequate kennisoverdracht te waarborgen. Eenmaal opgeleid, verlieten personeelsleden vaak de ministeries, hetzij omdat zij in de particuliere sector beter betaald kregen, hetzij wegens politieke veranderingen na verkiezingen.

14. De strategie voor institutionele versterking van de Commissie steunde te veel op het twinninginstrument, waarvan geen oplossing kan worden verwacht voor vele van de onderliggende structurele problemen waarmee de bestuursinstanties van de kandidaat-lidstaten kampen, met name binnen het krappe tijdsbestek voor de toetreding. Bovendien hangt het welslagen van de twinningprojecten sterk af van de inbreng van en samenwerking tussen de lidstaat en het kandidaat-land, en niet zozeer van het beheer van de Commissie zelf. Als de Commissie aan haar financiering van de Phare-programma's al voorwaarden verbond om te garanderen dat de begunstigden de nodige regelingen inzake personeelsbezetting zouden treffen, zijn deze voorwaarden doorgaans niet strikt nageleefd. Doordat er voor institutionele versterking geen acquis bestaat, liggen de normen waaraan bestuursinstanties moeten voldoen niet vast, en de Commissie heeft geen objectieve, meetbare criteria vastgesteld om het niveau van een "adequate" bestuurlijke capaciteit in de milieusector te bepalen, al doet zij dit wel op andere beleidsterreinen, voorzover het acquis zulks toelaat.

De noodzaak van institutionele versterking in het kader van ISPA

15. De beschreven institutionele gebreken hadden ook een ongunstige invloed op het beheer van ISPA door de kandidaat-lidstaten. Zelfs eind 2001 hadden de meeste landen geen volledig functionerende structuren voor het beheer van ISPA. Deze gebreken kwamen tot uiting in de geringe kwaliteit van een aantal nationale ISPA-strategieën (zie paragraaf 18) en de problemen bij de indiening van prioritaire projecten die waren afgestemd op de voorgeschreven normen waarnaar de Rekenkamer reeds heeft verwezen in haar jaarverslag 2000(9) (zie de paragrafen 30 en 31). In de meeste landen ontbrak het bij het ministerie van Milieuzaken aan deskundigheid op bouwtechnisch gebied.

16. Evenals andere instellingen in de kandidaat-lidstaten was geen enkele bij de milieuprojecten van ISPA betrokken instelling ver genoeg gevorderd om door de Commissie in staat te worden bevonden, haar uitgebreide gedecentraliseerde uitvoeringssysteem (Extended Decentralised Implementation System, EDIS) te gaan toepassen. EDIS houdt in dat de Commissie overschakelt van controle vooraf op controle achteraf van de aanbestedingsprocedure, ervan uitgaande dat zij zich kan verlaten op de systemen voor financieel beheer en financiële controle in de kandidaat-lidstaten. De invoering van EDIS was voor begin 2002 gepland, maar de Commissie begon de kandidaat-lidstaten pas in december 2001 technische bijstand te verlenen bij hun voorbereiding op EDIS. Het is onwaarschijnlijk dat EDIS vóór 2003 in een land zal zijn ingevoerd.

17. Ook op het niveau van de uiteindelijke begunstigde was er zeer vaak behoefte aan institutionele versterking. Aangezien ISPA voornamelijk ten doel heeft, bouwcontracten voor infrastructuurprojecten te financieren, voorzag het niet stelselmatig in bijstand voor maatregelen inzake institutionele versterking ter ondersteuning van de begunstigden van deze projecten. De behoefte aan technische bijstand ter verbetering van het operationeel en financieel beheer was bijzonder groot bij de watervoorzieningsbedrijven. De ervaring met de Cohesiefondsen leert dat bij de financiering van infrastructuur zoals waterzuiveringsinstallaties het risico bestaat dat de begunstigden na voltooiing van het project de exploitatie- en onderhoudskosten niet kunnen opbrengen.

DE FINANCIERING VAN PROJECTEN VOOR MILIEU-INFRASTRUCTUUR

Tekortkomingen van de milieustrategieën

18. Zoals blijkt uit tabel 2 vormt de financiering uit Phare en ISPA slechts een kleine fractie van de enorme financieringsbehoeften van de milieusector in de kandidaat-lidstaten. Om te garanderen dat de schaarse middelen die voor milieuprojecten beschikbaar zijn zo doeltreffend mogelijk worden benut, moeten voor de projecten prioriteiten worden vastgesteld, en moeten die met het grootste potentiële effect het eerst worden gefinancierd. In de praktijk bevatten de nationale milieustrategieën te vaak lange lijsten met verschillende uit te voeren projecten, zonder rangorde of aanduiding van de prioriteit waarmee ze moesten worden voorbereid en uitgevoerd. Bovendien verruilde de Commissie in 1998 weliswaar haar door de vraag ingegeven aanpak van Phare voor een toetredingsgerichte aanpak (zie paragraaf 3, onder b)), maar werd te veel gewicht toegekend aan de vraag in hoeverre het project gereed was voor uitvoering, en niet genoeg aan de vraag, hoeveel prioriteit het verdiende in vergelijking met andere projecten. In feite hing de mate waarin een project gereed was vaak meer af van regionale en lokale initiatieven om projecten voor te bereiden dan van nationale prioriteiten. Ook heeft de Commissie voor ISPA van elk land wel om indiening van een "nationale ISPA-strategie" verzocht, maar deze documenten waren soms opgebouwd rond de projecten in voorbereiding, en niet noodzakelijk rond de projecten met de hoogste prioriteit.

19. De financiering uit Phare en ISPA van milieu-infrastructuur is grotendeels aan de sector waterbeheer toegewezen (zie tabel 3). Ondanks de enorme behoeften aan investeringen in de sector luchtkwaliteit, is zeer weinig uit Phare en ISPA gefinancierd, ook al werd deze sector in alle nationale ISPA-strategieën als prioriteit aangemerkt. Dit komt vooral omdat de meeste investeringsbehoeften in de sector luchtkwaliteit verband houden met grote verbrandingsinstallaties die in particuliere handen zijn, en de Commissie nog geen aanpak heeft ontwikkeld voor de financiering van projecten die zouden voldoen aan de bepalingen van de ISPA-verordening, met name wat betreft naleving van de mededingingsregels.

Tabel 3

Phare- en ISPA-verplichtingen 1995-2000 voor milieu-infrastructuurprojecten per sector, afgezet tegen geraamde totale behoeften

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europese Rekenkamer.

20. Ongeveer 14 % van de financiering is besteed aan projecten voor afvalbeheer. Maar hoewel een hoofdprioriteit op dit gebied in het creëren van grote regionale stortterreinen en het opdoeken van kleine, vaak niet-geplande stortplaatsen bestaat, zijn uit Phare en ISPA dikwijls nieuwe stortplaatsen gefinancierd waarvoor geen nationale of regionale afvalbeheersplannen bestonden. Zo keurde de Commissie in 2000 drie ISPA-projecten voor vast afval in Hongarije goed waarvoor de geschatte ISPA-bijdrage in totaal 29,6 miljoen euro beliep, maar werd het nationale afvalbeheersplan pas in september 2001 goedgekeurd en waren de regionale en lokale afvalbeheersplannen begin 2001 nog steeds in voorbereiding. Bovendien gingen twee Phare-projecten voor afvalbeheer, die moesten dienen ter aanvulling van deze plannen, pas begin 2001 van start. Ook in verscheidene andere landen werden de afvalbeheersplannen pas in een zeer laat stadium ontwikkeld.

Cofinanciering van Phare- en ISPA-steun

Vertragingen bij de ontwikkeling van financieringsstrategieën

21. Gezien het benodigde financieringsbedrag en de schaarste van de middelen moesten de kandidaat-lidstaten ook in een vroeg stadium meedelen uit welke andere bronnen (nationale en lokale begrotingen, tariefverhogingen, leningen enz.) de Phare- en ISPA-steun zou worden gecofinancierd. Maar nog in juni 2001 achtte de Commissie het noodzakelijk, een officiële "mededeling" over "milieu-investeringen, een uitdaging voor de kandidaat-lidstaten" te doen uitgaan, om de kandidaat-lidstaten "te helpen bij het opstellen van heldere en overtuigende financieringsplannen met betrekking tot de behoeften die in verband met de toetreding bestaan"(10). Wat betreft het verder ontwikkelen van financieringsstrategieën voor de drie hoofdsectoren (waterbeheer, afvalbeheer en luchtkwaliteit) concludeerde de Commissie dat "de urgentie daarvan thans nog groter" was.

Verlaging van de subsidies voor projecten die inkomsten genereren

22. Aangezien infrastructuurprojecten voor waterbeheer/afvalwaterbeheer en vast afval inkomsten genereren, is het bij de besluitvorming over de noodzaak en de hoogte van de steunverlening van cruciaal belang, uit te maken in hoeverre de desbetreffende projecten door de lokale verbruikers kunnen worden gefinancierd via verhoogde tarieven voor de dienstverlening. De inkomsten uit tarieven kunnen ofwel rechtstreeks projecten ten goede komen, ofwel worden gebruikt voor de financiering van leningen. Dit wezenlijke aspect, namelijk het potentieel voor het genereren van inkomsten, kwam echter niet systematisch aan bod in de projectoverzichten die werden gebruikt voor de beoordeling van Phare-projecten.

23. Bij ISPA daarentegen werd bijzondere aandacht besteed aan het genereren van inkomsten wanneer werd bepaald welk percentage van de maatregel diende te worden gefinancierd met een ISPA-subsidie. Hoewel de uiteindelijke begunstigden er belang bij hebben, een zo groot mogelijk gedeelte via subsidiëring te laten financieren, is het één van de grootste prestaties van de Commissie bij het beheer van ISPA geweest, dat ze wist te vermijden dat alle subsidies op het maximum van 75 % kwamen te liggen dat in de ISPA-verordening is vastgelegd. Dankzij de inbreng van andere vormen van financiering uit nationale bronnen en internationale leningen steekt ISPA gunstig af bij het Cohesiefonds, waar de subsidies voor lidstaten in de praktijk vaak op het toegestane maximum van 85 % kwamen te liggen. Zoals in de volgende paragrafen wordt aangetoond, is er echter nog ruimte voor verdere verlaging van het subsidieniveau, waarbij dan meer projecten zouden kunnen worden gefinancierd.

24. Het uitgangspunt waarnaar de Commissie verwijst bij de bepaling van het passende tarief voor de berekening van het aandeel van het project dat met leningen in plaats van met ISPA-subsidies kan worden gefinancierd, is dat de bovengrens van de betaalbaarheid voor de verbruikers bij watertarieven op 4 % van het gemiddelde huishoudinkomen ligt(11). Toch was de motivering van het niveau waarop de ISPA-subsidie voor een bepaalde maatregel werd vastgesteld, niet altijd duidelijk. Bij verscheidene maatregelen werd in de ISPA-documentatie niet vermeld op welk percentage van het huishoudinkomen de nieuwe tarieven zouden uitkomen. Bij maatregelen waar dit percentage duidelijk werd opgegeven, bedroegen de gemiddelde watertarieven voor ISPA-maatregelen slechts circa 3,0 % van het gemiddelde huishoudinkomen - behalve in Roemenië, waar dit meer dan 4,0 % was - en liepen zij tussen de projecten aanzienlijk uiteen. Daar tariefstijgingen van niet meer dan 0,1 % de capaciteit van lokale autoriteiten en watervoorzieningsbedrijven om infrastructuurprojecten uit eigen middelen te financieren aanzienlijk kunnen vergroten, hadden de ISPA-subsidieniveaus lager kunnen uitvallen indien er tarieven waren vastgesteld die dichter bij de 4 %-bovengrens van de betaalbaarheid lagen.

25. In Litouwen was gepland, het tarief voor de riolering van Vilnius, waaraan ISPA 20 miljoen euro bijdroeg, op niet meer dan 1,8 % van het gemiddelde huishoudinkomen vast te stellen. In Polen werd uit ISPA een bijdrage van 47,5 miljoen euro geleverd in Torun, dat de laagste watertarieven van de 16 Poolse districtshoofdsteden had, en waar de tarieven ook na het project volgens plan slechts tot 2,5 % van het gemiddelde huishoudinkomen zouden stijgen. In de naburige stad Bydgoszcz, waar ISPA 66,2 miljoen euro, ofwel 49 %, financierde, bleek uit de door technische consultants opgestelde financiële analyse dat met hogere tarieven een veel lager subsidiëringspercentage haalbaar was.

Doeltreffende samenwerking met IFI's

26. Na de Raad van Kopenhagen van 1993 werden er Phare-middelen ter beschikking gesteld voor de financiering van infrastructuurprojecten, waaronder milieuprojecten, in samenwerking met de IFI's. Het was de bedoeling, aan de Phare-middelen een multiplier-effect te geven door er steun van IFI's mee aan te trekken voor projecten die deze steun anders niet zouden krijgen. Aanvankelijk vond deze samenwerking grotendeels per project plaats, maar in 1998 werd een meer systematische aanpak ingevoerd met de ondertekening van een memorandum van overeenstemming over de voorbereiding op de toetreding door de Europese Commissie, de EBWO en de Wereldbank. In 2000 werd dit memorandum uitgebreid tot de Nordic Investment Bank (NIB) en de Nordic Environmental Finance Corporation (NEFCO). Ook de samenwerking met de EIB werd geïntensiveerd, met name in het kader van de pretoetredingsfaciliteit van de EIB.

27. Dankzij de vaststelling van de faciliteit voor grootschalige infrastructuur van Phare (Large Scale Infrastructure Facility - LSIF) voor de periode 1998-1999 kon deze samenwerking vastere vorm aannemen. Maar hoewel de LSIF speciaal de nadruk legde op de financiering van projecten waarmee een maximum aan extra financiering van IFI's kon worden aangetrokken, diende ze in sommige gevallen ter aanvulling van bestaande IFI-projecten (bijvoorbeeld in Roemenië en de Baltische staten).

28. In het kader van ISPA heeft de Commissie doeltreffende samenwerking met de EIB, de EBWO, de NIB en de NEFCO opgezet. Ook al was niet altijd duidelijk of de optimale ratio subsidiëring/financiering uit leningen was bereikt (zie de paragrafen 24 en 25), maakte de beschikbaarheid van ISPA-leningen het de banken mogelijk, projecten te financieren die anders normaliter niet zouden zijn doorgegaan.

29. Een andere belangrijke potentiële bron van financieringen vormden de publiek-private partnerschappen (PPP's). Met deze financieringen was echter ook het risico verbonden dat ISPA particuliere firma's ging financieren. Nog in 2002 was de Commissie richtsnoeren voor PPP's aan het opstellen waardoor ISPA gebruik zou kunnen maken van PPP's, terwijl dit risico werd geminimaliseerd. Ook op dit gebied moet nauw met de IFI's worden samengewerkt.

HET BEHEER VAN PROJECTEN VOOR MILIEU-INFRASTRUCTUUR

Moeilijkheden bij de voorbereiding van projecten op ISPA-financiering

30. De zeer sterke toename van de financiering voor infrastructuurprojecten in de milieusector als gevolg van de invoering van ISPA leidde in de meeste kandidaat-lidstaten, ondanks de enorme behoeften, in feite tot absorptieproblemen. Dit mag mede blijken uit het geschatte totaalbedrag waarvoor in 2000 in het kader van ISPA verplichtingen voor milieumaatregelen zijn aangegaan. Zoals tabel 4 laat zien, werd in vier landen (Hongarije, Litouwen, Roemenië, Tsjechische Republiek) minder dan 35 % van de geschatte totale ISPA-bijdrage aan milieumaatregelen besteed.

Tabel 4

Geschatte totale bijdrage uit ISPA voor de milieusector in % van de geschatte totale ISPA-bijdrage voor alle maatregelen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europese Rekenkamer.

31. De projectaanvragen die de bestuursinstanties van de kandidaat-lidstaten indienden, voldeden vaak niet aan de normen om voor ISPA-financiering in aanmerking te komen. In een poging om de kwaliteit van de voorstellen te verbeteren en het op die manier mogelijk te maken, verplichtingen ten belope van het budget aan te gaan, verzocht de Commissie de kandidaat-lidstaten derhalve om gebruik te maken van de technische bijstand die uit een kaderovereenkomst van Phare werd gefinancierd. Omdat de technische bijstand echter vrij laat van de grond kwam en alleen al door het vele binnen zeer korte tijd te verrichten werk overbelast was, kon hij niet altijd de verwachte resultaten opleveren. Bijgevolg moesten de nationale autoriteiten in verscheidene landen (bijvoorbeeld Letland en de Tsjechische Republiek) voor dat werk nationale experts inhuren. Bovendien zag de Commissie zich genoodzaakt, in de financieringsmemoranda voorwaarden met betrekking tot de voltooiing van de voorbereidende werkzaamheden in te voegen waaraan moest worden voldaan voordat de projectuitvoering van start kon gaan.

32. De capaciteit van de Commissie zelf voor de beoordeling van aanvragen en aanvullende werkzaamheden door consultants werd aanvankelijk beperkt doordat zij in januari 2000 slechts vijf ambtenaren van categorie A aan ISPA had toegewezen. Tot november 2001 was voor het veruit grootste begunstigde land, Polen (ISPA-verplichtingen voor het milieu ad 133 miljoen euro in 2000) slechts één ambtenaar aan de milieusector toegewezen. Ook het gebrek aan bouwtechnische deskundigheid bij de Commissie vormde een knelpunt. Om dit te verhelpen werd een kadercontract gesloten met de EIB, waar het bouwtechnisch personeel en de economen reeds op een uitgebreide ervaring met Cohesiefondsprojecten konden bogen. De Commissie kon echter niet stelselmatig gebruikmaken van deze hooggekwalificeerde bijstand omdat het hiertoe beschikbare budget beperkt was.

33. Vanaf 2000 kwam ISPA in de plaats van de Phare-middelen als financieringsbron voor de voorbereiding van projecten. Maar hoewel de begunstigde landen over beperkte middelen voor projectvoorbereiding beschikten, ging het opnemen van deze middelen traag. Zo werden in de kandidaat-lidstaten voor slechts twee projecten inzake technische bijstand verplichtingen aangegaan, ad 3,7 miljoen euro in totaal.

34. Een belangrijke technische kwestie in het ontwerpstadium van het meest voorkomende soort infrastructuurproject, waterzuiveringsinstallaties en de bijbehorende aansluitingen, betreft de capaciteit van de installaties. De plannen dateren vaak van het communistische tijdperk en zijn, voornamelijk wegens de zeer lage tarieven, op een veel grotere vraag naar water gebaseerd. Doordat bij de beoordeling van de projecten zo laat gebruik werd gemaakt van de door het LSIF geboden technische bijstand (zie paragraaf 31), was er weinig tijd om de plannen voor de waterzuiveringsinstallaties te beoordelen, en sommige van de factoren die de optimale capaciteit bepalen konden moeilijk worden berekend wegens de snelle veranderingen in de betrokken economieën(12). In verscheidene gevallen bleek de Commissie projecten te hebben goedgekeurd die duidelijk op overcapaciteit dreigden uit te lopen, zodat niet alleen de Phare/ISPA-subsidies niet zuinig zouden worden besteed, maar naderhand ook de exploitatiekosten nodeloos hoog zouden uitvallen:

a) in Bulgarije waren de opgegeven redenen voor de uitbreiding van de waterzuiveringsinstallatie in Sofia van 500000 tot 700000 m3 per dag (17,3 miljoen euro) niet duidelijk. Volgens de uit Phare gefinancierde consultants bestond er te weinig zekerheid over de noodzaak om de capaciteit van de installatie te vergroten tot 700000 m3 per dag. Zij schatten dat het gemiddelde debiet van een maximum van 468368 m3 per dag in 2004 met 40 % zou dalen tot 280800 m3 per dag in 2020;

b) in Litouwen, waar het waterverbruik fors was gedaald, bestonden er sterke aanwijzingen dat de capaciteit van de ontworpen zuiveringsinstallatie van Jurbarkas (Phare: 2 miljoen euro) veel te hoog zou uitvallen. In Kaunas waren de uit Phare gefinancierde pompstations ook te groot voor de huidige en voorziene behoeften (Phare: 7,75 miljoen euro);

c) in Polen draaide de maritieme zuiveringsinstallatie van Szczecin (Phare: 1,1 miljoen euro) sinds de ingebruikneming in april 2000 op slechts 40 % van haar capaciteit. Eveneens in Polen bleek de LSIF met de Wereldbank een watervoorzieningsproject te Bielska Biala te hebben gecofinancierd (5 miljoen euro) dat steun verleende voor watertanks met een gezamenlijke capaciteit van 80000 m3 per dag, terwijl de bestaande vraag ongeveer 55000 m3 per dag bedroeg;

d) bij twee ISPA-projecten in Hongarije (Györ: 14,5 miljoen euro) en Roemenië (Braila: 44,9 miljoen euro) bestonden er sterke aanwijzingen dat de ingediende voorstellen voor de capaciteit van de waterzuiveringsinstallatie ertoe zouden leiden dat die te groot zou uitvallen voor de huidige en toekomstige behoeften.

Gebreken bij aanbesteding en supervisie

35. Sinds 1998 vormt de mate waarin Phare-projecten gereed zijn om te worden uitgevoerd een hoofdcriterium bij de selectie ervan. In werkelijkheid was voor de projecten die voor financiering in aanmerking werden genomen vaak nog veel extra voorbereiding nodig. Samen met het gebrek aan ervaring van de begunstigden met het organiseren van aanbestedingen leidde dit ertoe dat voor meer dan de helft van de gecontroleerde Phare-infrastructuurprojecten pas contracten werden gesloten in het laatste kwart van de aanbestedingstermijn die in de financieringsmemoranda was gesteld.

36. Ook de contracten voor ISPA-maatregelen werden veel later gesloten dan volgens de tijdschema's in de financieringsmemoranda had moeten geschieden. Eind 2001 was er slechts één ISPA-contract voor werkzaamheden gesloten, en wel ad 1,9 miljoen euro in Slovenië. De voorbereiding van aanbestedingen voor grote infrastructuurprojecten is een ingewikkelde zaak, en het tijdschema dat de Commissie in de financieringsmemoranda had opgenomen was doorgaans niet realistisch, maar voor de achterstand bij de aanbestedingen bestaat er een aantal andere redenen:

a) het ontbrak de meeste begunstigden, zowel op centraal als op lokaal niveau, aan ervaring met het samenstellen van de documentatie voor de aanbesteding volgens de procedures van de Commissie en de FIDIC(13);

b) hoewel de Commissie in 2000 verplichtingen ad 7 miljoen euro aanging voor de financiering van posten in haar delegaties voor bouwtechnisch personeel dat zou toezien op de uitvoering van de ISPA-maatregelen, met inbegrip van de aanbestedingsprocedure, trad bij de helft van de delegaties de technisch deskundige pas in september 2001 of later in dienst;

c) soms hadden de projecten te lijden van vertragingen en tekortkomingen in de werkzaamheden van de consultants waaraan de Commissie de opstelling van de aanbestedingsdocumentatie had opgedragen;

d) aanvankelijk leidden de uiteenlopende bepalingen voor de beoordeling van inschrijvingen in de handleiding van de Commissie voor het gedecentraliseerde uitvoeringssysteem en in de nieuwe praktische handleiding die zij in januari 2001 invoerde tot problemen;

e) wegens verschillen tussen de aanbestedingsprocedures van de EBWO en de Commissie deden zich hoofdzakelijk in Polen en Roemenië problemen voor met de cofinanciering van de EBWO, die uiteindelijk werden opgelost toen in december 2001 de ISPA-verordening werd gewijzigd;

f) in sommige gevallen moesten de begunstigden nog aan een aantal voorwaarden voldoen voordat de uitvoering van start kon gaan, doorgaans omdat de projectvoorbereiding niet was voltooid (zie paragraaf 31).

37. De Commissie en de begunstigde landen geven de voorkeur aan "ontwerp-plus-bouw" - contracten boven contracten voor tariefwerk. De eerste soort contracten heeft het voordeel dat de contractant zelf verantwoordelijk is voor het ontwerp van de infrastructuur, zodat onvoorziene kosten door de contractant en niet door de begunstigde worden gedragen. Omdat de contractant anderzijds dit risico moet dekken, valt te verwachten dat de kosten voor dergelijke contracten hoger uitvallen dan die voor contracten inzake tariefwerk, en deze hogere kosten worden gedragen door de programma's Phare en ISPA in plaats van rechtstreeks door de begunstigde. Ook valt op te merken dat de Commissie niet stelselmatig heeft verlangd dat in de financiële evaluaties van de offertes voor "ontwerp-plus-bouw" - contracten rekening werd gehouden met de exploitatiekosten op lange termijn van het project die voortvloeien uit de keuze voor een bepaald ontwerp, en de investeringskosten.

38. De infrastructuurprojecten stonden niet altijd onder supervisie van een ingenieur van internationaal niveau. In de kandidaat-lidstaten voerden personeelsleden van de begunstigde zelf vanouds de supervisie uit; de Commissie heeft er niet stelselmatig voor gezorgd dat het project over het nodige budget voor een doeltreffend toezicht beschikte. De onderzochte ISPA-maatregelen omvatten doorgaans een budget voor supervisie, maar dit bedroeg meer dan eens nog geen 2 % van het projectbudget.

39. Hoewel de bouwwerkzaamheden na afsluiting van de aanbestedingsprocedure meestal conform de financieringsmemoranda werden verricht, leverden de volgende projecten problemen op bij de uitvoering:

a) in Litouwen ondervond de uitvoering van het waterzuiveringsproject te Klaipeda (Phare, LSIF: 7,2 miljoen euro) ernstige moeilijkheden doordat het slecht was voorbereid en er bij afwezigheid van een onafhankelijk ingenieur meningsverschillen tussen de begunstigde en de contractant ontstonden (zie paragraaf 38). De aanleg was ten tijde van de controle van de Rekenkamer in oktober 2001, 24 maanden na de contractuele begindatum, nog niet van start gegaan;

b) in Bulgarije lag het oorspronkelijke budget van 34 miljoen euro voor het herstel van de waterzuiveringsinstallatie te Sofia beneden het bedrag dat de consultant voor een goede uitvoering van de werkzaamheden "minimaal noodzakelijk" achtte. Niettemin verlaagde de Commissie het budget naderhand tot 22,4 miljoen euro. Hierdoor werd de omvang van het project zo beperkt dat er een reëel risico bleef bestaan dat de installatie zou uitvallen, waardoor de lokale rivieren en uiteindelijk de Donau ernstig dreigden te worden vervuild;

c) in Polen werden in het kader van het geothermisch project van Podhale (Phare, LSIF: 14 miljoen euro) ter vermindering van de luchtverontreiniging contracten ad 4,82 miljoen euro (34,4 % van het programmabudget) gesloten voor de bouw van een Kurhaus. Dit bouwproject kan niet worden beschouwd als een bijdrage tot overname van het milieuacquis en maakt ook geen integrerend deel uit van het Phare-project, dat erop gericht is de onderdelen van een verwarmingssysteem onderling met leidingen te verbinden. In het projectoverzicht was sprake van uitbreiding van het project tot kassen en kuurhotels, hetgeen impliceert dat leidingen zouden worden doorgetrokken naar bestaande voorzieningen, maar niet dat er eigenlijk een nieuw kuuroord zou worden opgetrokken. Gezien de voor dit doel uitgetrokken financiering had het projectoverzicht bovendien het budget voor dit projectonderdeel moeten vermelden, hetgeen niet het geval was.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Er bestaat nog steeds een grote behoefte aan institutionele versterking

40. Uit de controle is gebleken dat het programma Phare slechts gedeeltelijk geslaagd is in het ontwikkelen van institutionele capaciteit. Niet alleen trok de Commissie soms te weinig middelen uit, maar met haar voornaamste instrument voor institutionele versterking, twinning, werden lang niet altijd de beoogde, zogeheten "gegarandeerde", resultaten geboekt, voornamelijk wegens de institutionele gebreken die met de projecten moesten worden aangepakt. Meer in het algemeen golden er duidelijk beperkingen voor wat met het programma Phare binnen het korte tijdsbestek voor de toetreding te bereiken was en leunde de strategie van de Commissie voor institutionele versterking te zwaar op het twinninginstrument, waarvan geen oplossing kan worden verwacht voor vele van de onderliggende structurele problemen waarmee de bestuursinstanties van de kandidaat-lidstaten kampen. Bijgevolg moet er voor de institutionele versterking nog veel werk worden verzet, vooral wegens de cruciale rol die nationale, regionale en lokale autoriteiten en ondernemingen moeten spelen bij het voldoen aan het milieuacquis, door milieu-infrastructuurprojecten te plannen en uit te voeren en de duurzaamheid van de projecten na de bouw te garanderen.

41. Aanbevolen wordt, in de onverminderd grote behoefte aan institutionele versterking als volgt te voorzien:

a) bij de verdere verlening van pretoetredings- of posttoetredingssteun moet bijzondere aandacht uitgaan naar de behoeften aan institutionele versterking van de nationale en lokale autoriteiten in de milieusector. Deze steunverlening moet berusten op een gemeenschappelijke, door de Commissie en de kandidaat-lidstaten overeengekomen strategie voor de hervorming van het openbaar bestuur;

b) aan de verlening van technische bijstand op het niveau van de uiteindelijke begunstigde moeten meer ISPA-middelen worden besteed, zodat bij investeringen in infrastructuur de kans op operationele en financiële duurzaamheid groter is;

c) zo vroeg mogelijk vóór de toetreding zou extra assistentie moeten worden verleend bij de invoering van het uitgebreide gedecentraliseerde uitvoeringssysteem (EDIS) voor ISPA-maatregelen in de kandidaat-lidstaten, om deze voor te bereiden op het beheer van de structuurfondsen.

De schaarse subsidies kunnen doelgerichter worden ingezet

42. De controle wees uit dat de Phare- en ISPA-middelen doelgerichter hadden kunnen worden ingezet indien de kandidaat-lidstaten in een vroeger stadium milieu- en financieringsstrategieën hadden uitgestippeld. De Commissie heeft de ISPA-subsidies doorgaans onder het maximum van 75 % gehouden, gedeeltelijk dankzij doeltreffende samenwerking met de EIB en de IFI's, maar de steunbedragen kunnen verder worden verlaagd. Niettegenstaande de enorme behoeften van de milieusector is de opnamecapaciteit van de kandidaat-lidstaten gering omdat er nog steeds behoefte is aan institutionele versterking en aan verbeteringen in het beheer van de projectcyclus.

43. Voor een doelgerichtere inzet van de schaarse steunmiddelen wordt het volgende aanbevolen:

a) de Commissie moet de steun voor de ontwikkeling van financieringsstrategieën verhogen en nauwlettend toezien op de uitvoering ervan;

b) er moet meer worden gedaan aan de ontwikkeling van projecten op het gebied van luchtkwaliteit, en tevens moet worden gewaarborgd dat de projecten voor vast afval op nationale en regionale strategieën zijn gebaseerd;

c) de Commissie moet proberen het hefboomeffect van de ISPA-subsidies nog te versterken en zij moet duidelijker criteria voor de vaststelling van het steunniveau bepalen en in acht nemen;

d) de Commissie moet haar samenwerking met de EIB, de EBWO en andere IFI's blijven ontwikkelen en de mogelijkheden voor PPP's verder bestuderen.

De opnamecapaciteit moet worden vergroot door de projectvoorbereiding en de vaardigheden op het gebied van aanbestedingen te verbeteren

44. Doordat de kandidaat-lidstaten het moeilijk hadden met de opstelling van projectvoorstellen en de samenstelling van aanbestedingsdocumentatie traden er vertragingen op en werd hun capaciteit om de sterk toegenomen milieufinanciering uit ISPA op te nemen kleiner.

45. Ter versterking van het beheer van de projectcyclus en de opnamecapaciteit worden de volgende specifieke maatregelen aanbevolen:

a) de Commissie moet de kandidaat-lidstaten steunen en aanmoedigen om de aanzienlijke middelen te investeren die nodig zijn voor de ontwikkeling van een reeks projecten waaraan de resterende ISPA- en toekomstige Cohesiefondsmiddelen kunnen worden besteed;

b) de Commissie moet voldoende personeel toewijzen aan de technische bijstand en deze volledig en tijdig benutten bij de technische, financiële en institutionele beoordeling van de investeringsprojecten;

c) de Commissie moet de kandidaat-lidstaten aanzienlijke technische bijstand verlenen om ze beter in staat te stellen, aanbestedingen te houden voor contracten inzake werken;

d) het verdient overweging, bij relatief eenvoudige projecten voor milieu-infrastructuur meer gebruik te maken van contracten voor tariefwerk, en er moeten criteria voor de evaluatie van inschrijvingen worden ontwikkeld om te waarborgen dat bij de "ontwerp-plus-bouw"-contracten voor meer complexe projecten de economisch voordeligste offertes worden geselecteerd;

e) de Commissie moet ervoor zorgen dat in de begrotingen van de ISPA-maatregelen stelselmatig de nodige middelen voor supervisie door voldoende ervaren ingenieurs worden opgenomen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 10 april 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Mededeling van de Commissie: milieu-investeringen: een uitdaging voor de kandidaat-lidstaten (COM(2001) 304 def.).

(2) Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa inzake de uitbreiding van de Gemeenschap en het milieu: een strategie met het oog op de toetreding van de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa (COM(1998) 294 def.).

(3) Tegen prijzen van 1999.

(4) Krachtens artikel 2, lid 3, van de ISPA-verordening "wordt voor een evenwicht gezorgd" tussen de financieringen in deze twee sectoren.

(5) Het Phare-programma voor grensoverschrijdende samenwerking werd buiten de controle gehouden omdat de Rekenkamer hierover reeds een speciaal verslag had uitgebracht, waarbij de milieuaspecten aan bod kwamen. De regionale programma's werden niet onderzocht omdat deze na de nieuwe richtsnoeren voor Phare van 1998 een veel kleinere rol waren gaan spelen.

(6) PB C 359 van 15.12.2001, blz. 290.

(7) "Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries for the Period 2000-2006 in Application of Article 8 of Regulation 3906/89" (Richtsnoeren voor de uitvoering van het Phare-programma in kandidaat-lidstaten 2000-2006 krachtens artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 3906/89), Besluit SEC(1999) 1596 def. van de Commissie, Brussel, 13 oktober 1999.

(8) Speciaal verslag nr. 6/2003 van de Rekenkamer over "twinning" bevat een uitvoerig oordeel over het twinninginstrument (zie bladzijde 21 van dit Publicatieblad).

(9) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragraaf 6.23 (PB C 359 van 15.12.2001, blz. 295).

(10) Mededeling van de Commissie: milieu-investeringen: een uitdaging voor de kandidaat-lidstaten (COM(2001) 304 def.).

(11) Deze cijfers zijn gebaseerd op studies van de Wereldbank in Polen.

(12) Tot deze factoren worden gerekend: dalend huishoudelijk waterverbruik bij hogere tarieven, de vooruitzichten voor het lokale bedrijfsleven, te verwachten verschuivingen in de bevolking en waarschijnlijke inkomensstijgingen.

(13) Fédération internationale des ingénieurs-conseils.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I. De controle van de Rekenkamer heeft betrekking op het eerste jaar van de ISPA-programmering. Sinds 2001 heeft de Commissie verschillende initiatieven genomen om de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen te verhelpen.

II. Sinds de vaststelling van de Criteria van Kopenhagen is het oplossen van institutionele problemen een constante prioriteit geweest. In de conclusies van de Raad van Madrid van 1995 is de bestuurlijke capaciteit voor de tenuitvoerlegging van het acquis als een van de belangrijkste probleemgebieden aangewezen. Bij gebrek aan een specifiek acquis voor de algemene hervorming van het openbaar bestuur en in het kader van de subsidiariteit heeft de Commissie een adaptieve en innoverende strategie goedgekeurd op een domein dat op de grens van haar bevoegdheden ligt. Naar historische maatstaven is de door Phare gesteunde hervorming tegen een hoog tempo verlopen. De Commissie neemt er nota van dat de Rekenkamer ermee instemt dat verdere versterking van de institutionele capaciteit vereist is en dat de steunverlening ook na de toetreding moet worden voortgezet door de uitvoering van de actieplannen van Phare 2002, waarvoor 1 miljard euro is beschikbaar gesteld, en de overgangsfaciliteit. De opmerking betreffende de beperkte middelen voor financiering in deze sector gaat voorbij aan het effect van Phare-investeringen in regelgevende instellingen na 1999. Deze opmerking negeert bovendien het feit dat Phare gedurende drie jaar van de controleperiode vraaggestuurd was en dat de kandidaat-lidstaten in die periode de voorkeur gaven aan infrastructuurprojecten boven het versterken van de bestuurlijke capaciteit of investeringen in instellingen. Het advies van de Commissie, dat het uitgangspunt vormde voor de conclusies van de Raad van Luxemburg in 1997, heeft daarin verandering gebracht. Deze toetredingsgerichte ontwikkelingen maakten het mogelijk om de Phare- (en later ook de ISPA-) toewijzingen voor projecten enorm uit te breiden en om geleidelijk zowel de capaciteitsopbouw als de investeringen in instellingen te verhogen die na 1999 65 % uitmaakten van de totale jaarlijkse toewijzingen. De periodieke verslagen werden strategische instrumenten voor het identificeren van de institutionele en administratieve problemen en maakten het mogelijk om de steun tactisch te oriënteren binnen het kader van de partnerschappen voor toetreding, de actieplannen en de onderhandelingen.

In het kader van ISPA heeft de Commissie reeds gereageerd op de opmerkingen van de Rekenkamer door, waar nodig, technische bijstand te verlenen voor het versterken van de bestuurlijke capaciteit van de uiteindelijke begunstigde.

III. De Commissie is van oordeel dat de mogelijkheden voor het verlagen van de subsidieniveaus uiterst beperkt zijn. Bij de berekening van het subsidiepercentage moet rekening worden gehouden met talrijke parameters en zeker met de inkomensniveaus, die sterk beneden het niveau in de huidige Europese Unie liggen, en de toegang tot cofinanciering van de IFI's. Elke verdere verlaging van de subsidieniveaus kan leiden tot een onaanvaardbare last, met name voor de gezinnen met een laag inkomen.

IV. Sedert het begin van ISPA in 2000 heeft de Commissie verschillende initiatieven genomen om deze tekortkomingen weg te werken. Zij heeft verschillende kadercontracten ondertekend, waaronder met de EIB, nieuwe studies gevraagd om de ontwerp-capaciteit te herzien, gezorgd voor opleiding op het gebied van overheidsopdrachten (de Commissie is het eens met de opmerkingen van de Rekenkamer dat tekortkomingen op het gebied van aanbestedingen in de kandidaat-lidstaten een belangrijke hinderpaal vormen), en zij heeft in de regel voorzien in middelen voor de indienstneming van ingenieurs voor het toezicht op de projecten.

Rekening houdend met het feit dat Phare voor de conclusies van de Raad van Luxemburg van 1997 vraaggestuurd was, kon de Commissie de institutionele tekortkomingen niet aanpakken tenzij, zoals de Rekenkamer in paragraaf 3, onder a) en b), opmerkt, een lidstaat daarom verzocht. Omdat de consultants in dit verband geen bevredigend werk leverden, zag de Commissie zich genoodzaakt een instrument op te zetten waarmee een beroep werd gedaan op de expertise in de overheidssector op specifieke domeinen van het acquis.

Zie de opmerkingen van de Commissie ten aanzien van paragraaf 39 met betrekking tot deze uitzonderingen op de bevredigende tenuitvoerlegging van de meeste projecten.

INLEIDING

2. De implementatieplannen waren nuttig voor de onderhandelingen en voor de planning binnen de landen. Alle toegestane overgangsmaatregelen waren gebaseerd op een grondig onderzoek van die plannen. Na dit onderzoek heeft de Europese Unie ingestemd met in de tijd en werkingssfeer beperkte overgangsperiodes. Laatstgenoemde omvatten ook tussentijdse doelstellingen en zijn gebaseerd op financieringsstrategieën die in de uitvoeringsplannen zijn vervat.

3. c) Sedert 2000 is de financiering uit Phare in deze sector uitsluitend gericht op capaciteitsopbouw, hoofdzakelijk via twinning en investeringen in regelgevende instellingen.

PROJECTEN VOOR INSTITUTIONELE VERSTERKING IN DE MILIEUSECTOR

9. Van 1995 tot 1997 was Phare inderdaad vraaggericht. De prioriteiten werden vastgesteld door de kandidaat-lidstaten die infrastructuurprojecten boven institutionele versterking verkozen. Na de conclusies van de Raad van Luxemburg in 1997 is in het kader van de partnerschappen voor toetreding echter 30 % van de Phare-middelen toegewezen aan institutionele versterking in het algemeen, met name via twinning. In de Phare-richtlijnen van 1998 is institutionele versterking als de eerste prioriteit aangemerkt. Na de Phare-richtlijnen van 1999 is ongeveer 35 % van de Phare-middelen ook toegewezen aan investeringen in regelgevende infrastructuur. De milieuministeries en -diensten konden deze toewijzing gebruiken voor de aankoop van algemene en gespecialiseerde uitrusting die nodig was voor de tenuitvoerlegging van het acquis.

De post-communistische structuren en administratieve culturen die de kandidaat-lidstaten hebben geërfd boden een angstaanjagend vooruitzicht. Er moesten een groot aantal concurrerende prioriteiten worden aangepakt. Bovendien was in veel landen nog zelfs geen begin gemaakt met de voor de tenuitvoerlegging van het milieuacquis noodzakelijke regionale of andere hervormingen en de Commissie kon geen steun verlenen aan instellingen die niet bestonden.

10. Dat de Commissie in samenwerking met de kandidaat-lidstaten in de periode 1995-1997 maar beperkte middelen heeft toegewezen aan institutionele versterking en investeringen in regelgevende infrastructuur in de milieusector is vooral het gevolg van het feit dat de kandidaat-lidstaten meer prioriteit hebben gegeven aan projecten voor milieu-infrastructuur.

De actieplannen werden in 2002 gelanceerd en zullen niet voor 2005 voltooid zijn. De projecten van 2000 zullen echter vóór de toetreding zijn voltooid en de projecten van 2001 zullen in 2004, het jaar van toetreding, zijn voltooid.

12. Door middel van twinning heeft de Commissie de aanzet gegeven tot een nooit eerder voorgekomen overdracht van knowhow over complexe en technische kwesties uit de verschillende administratieve tradities in de lidstaten naar de diverse kandidaat-lidstaten. In paragraaf 11 wordt alleen het basisconcept dat ten grondslag ligt aan het begrip "gegarandeerde resultaten" omschreven. Het was ook van essentieel belang voor het mobiliseren van de politieke wil en de middelen in de kandidaat-lidstaten. De positieve feedback uit de bij twinning betrokken administraties was bovendien van essentieel belang voor het ontwikkelen van het vertrouwen van de lidstaat en maakte de afronding van de onderhandelingen in Kopenhagen mogelijk. Dit algemeen toegejuichte succes was uiteindelijk het resultaat van twinning.

13. De Commissie is het eens met de opmerkingen van de Rekenkamer (personeel dat de ministeries verlaat na de opleiding, afhankelijkheid van buitenlandse consultants, en soortgelijke gevolgen van het gebrek aan adequate bestuurlijke capaciteit en lage salarissen in de openbare sector van de kandidaat-lidstaten). Zij heeft verschillende opleidingsactiviteiten ondernomen, met name op het gebied van overheidsopdrachten, doch het risico blijft bestaan dat gekwalificeerd personeel de overheidsdienst verlaat voor een job in de particuliere sector (of in EU-instellingen). De nijpende problemen op het gebied van menselijk potentieel in de overheidsdiensten kunnen slechts volledig worden overwonnen door groei en ontwikkeling, gesteund door de economische veiligheid en solidariteit die door het lidmaatschap worden gegarandeerd.

14. Bij gebrek aan een specifiek acquis, zoals de Rekenkamer opmerkt, en in het kader van de subsidiariteit heeft de Commissie geen criteria vastgesteld om het algemene capaciteitsniveau te bepalen omdat dit niet wordt toegepast op de verschillende administratieve culturen van de lidstaten. Daarom kunnen geen aparte normen worden in het leven geroepen voor de kandidaat-lidstaten. Dit is precies de reden waarom twinning zo belangrijk was bij het onderwerpen van de kandidaat-lidstaten aan de bestaande praktijken, vooral gezien het feit dat het niet de Commissie is die het grootste deel van het acquis ten uitvoer legt of beheert doch wel de lidstaten. De Commissie heeft dan ook het voortouw genomen met de tenuitvoerlegging van een voordien nooit toegepaste strategie op een domein dat op de grens van haar bevoegdheden ligt voor de overdracht van knowhow over complexe technische kwesties van verschillende administratieve tradities naar even sterk van elkaar verschillende kandidaat-lidstaten. Binnen deze strategie waren de periodieke verslagen (waarop de strategiedocumenten en partnerschappen voor toetreding zijn gebaseerd) tactisch georiënteerd op de prioriteiten en zij mobiliseerden de politieke wil en middelen in de kandidaat-lidstaten. De positieve feedback uit de EU-administraties die bij twinning waren betrokken, was van essentieel belang voor het ontwikkelen van het vertrouwen dat de afronding van de onderhandelingen in Kopenhagen mogelijk heeft gemaakt. Dit duidelijke succes was een van de onmiskenbare resultaten van twinning.

15. Sedert 2000 zijn verschillende initiatieven ondernomen voor het versterken van de bestuurlijke capaciteit in de kandidaat-lidstaten (bijvoorbeeld technische bijstand via ISPA voor de voorbereiding van projecten of overheidsopdrachten). Op de opmerkingen van de Rekenkamer over de kwaliteit van de strategieën en projecten heeft de Commissie reeds geantwoord toen zij in het jaarverslag 2000 van de Rekenkamer aan de orde werden gesteld (met de voorbereiding van de strategieën werd reeds in 1999 een begin gemaakt. Er waren voldoende goede projecten die voldeden aan de ISPA-verordening en de strategische doelstellingen voor toetreding).

16. De Commissie heeft de kandidaat-lidstaten ertoe aangemoedigd de middelen voor technische bijstand van ISPA te gebruiken om zich voor te bereiden op het uitgebreide gedecentraliseerde uitvoeringssysteem (EDIS) van de Commissie. In 2002 hebben de tien voor ISPA in aanmerking komende landen middelen voor technische bijstand ontvangen voor de voorbereiding op EDIS. In het kader van deze technische bijstand wordt ook steun verleend voor het financieel beheer van de uitvoerende instanties. Tegen eind 2002 hadden de tien landen de eerste stap gezet naar EDIS ("onderzoek naar leemten"), drie waren overgegaan naar de tweede fase ("opvullen van leemten") en één land had fase 3 ("conformiteitsonderzoek") beëindigd.

De Commissie heeft er in 2000 voor gezorgd dat de verantwoordelijke instanties de voor het beheer van ISPA vereiste structuren opzetten in overeenstemming met de vereisten van het bestaande systeem.

17. De Commissie is het ermee eens dat het eerste doel van ISPA bestaat in het financieren van infrastructuur. Initiatieven inzake institutionele versterking worden slechts in ISPA-maatregelen opgenomen wanneer zij betrekking hebben op specifieke projecten en uitvoerende instanties. Bij de aanvraag van kredieten moeten de kandidaat-lidstaten informatie verstrekken over het institutionele kader voor de tenuitvoerlegging van het project. De ISPA-maatregelen omvatten indien nodig een component technische bijstand ter verbetering van de financiële en operationele prestaties van de uiteindelijke begunstigden. Tijdens de fase van de projectbeoordeling doch ook tijdens de tenuitvoerlegging wordt vaak technische bijstand verleend via kadercontracten die door de Commissie worden ondertekend, bijvoorbeeld in het geval van complexe PPP's waarvoor de institutionele capaciteit vaak ontbreekt. Bovendien wordt bij de modulering van het ISPA-subsidieniveau ook rekening gehouden met het vermogen om de exploitatie- en onderhoudskosten te dekken.

DE FINANCIERING VAN PROJECTEN VOOR MILIEU-INFRASTRUCTUUR

18. De Rekenkamer heeft in haar jaarverslag 2000 soortgelijke opmerkingen gemaakt waarop de Commissie heeft geantwoord dat de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op ISPA reeds in 1999 is begonnen met de onderhandelingen over de strategieën en het verstrekken van advies. Deze strategieën stellen de prioriteiten voor de ISPA-financiering vast, rekening houdend met de regelgeving, de investeringsbehoeften, de gevolgen of de beschikbaarheid van cofinanciering bij de keuze van projecten met een hoge prioriteit. Doel van ISPA is het financieren van prioritaire projecten die rijp genoeg zijn voor financiering en die voldoen aan de financieringsvereisten en normen. De in 2000 gefinancierde projecten waren projecten die tot doel hadden te voorzien in de meest urgente investeringsbehoeften in de milieusector.

Rangorde is niet belangrijker dan rijpheid. Indien een project niet "rijp" is, kan het niet worden gefinancierd.

19. De Commissie heeft nog geen maatregelen inzake luchtverontreiniging goedgekeurd, hoofdzakelijk als gevolg van het complexe karakter van dergelijke projecten en het daaruit voortvloeiende gebrek aan aanvaardbare financieringsverzoeken. Hoewel de nationale ISPA-strategieën voor het milieu voor sommige landen projecten inzake luchtverontreiniging als prioritair vermelden, heeft de Commissie nog geen aanvraag ontvangen die aan de subsidiabiliteitscriteria van de ISPA-verordening voldoet, waaronder de naleving van de regels inzake mededinging en staatssteun.

20. Wat Hongarije betreft was de vertraging hoofdzakelijk te wijten aan politieke problemen. Het nationale plan was reeds sedert medio 2001 bij het Parlement in behandeling doch werd niet goedgekeurd omdat de regering en de oppositie het niet eens waren over de financiering van de nationale, lokale en regionale plannen. Bovendien geeft hoofdstuk 22 (Milieu) de Hongaarse autoriteiten tot de toetreding de tijd om de regionale plannen voor te bereiden. Om te kunnen beginnen met de financiering van projecten in deze sector, wat van groot belang is voor het voldoen aan het acquis, heeft de Commissie een pragmatische aanpak gevolgd door in de financieringsovereenkomst een specifieke voorwaarde op te nemen met betrekking tot de tussen de bij elk project betrokken stadsbesturen te sluiten consortiumovereenkomsten. Deze overeenkomsten vormen de contractuele basis tussen de stadsbesturen voor de correcte behandeling van het stedelijk afval dat in de regio wordt geproduceerd.

21. Tijdens de besprekingen die in het kader van de associatieovereenkomsten in de subcomités voor Milieu hebben plaatsgehad en tijdens de werkzaamheden in verband met de toetredingsonderhandelingen heeft de Commissie erop gewezen dat de landen hun infrastructuurbehoeften in een vroeg stadium moeten vaststellen om te voldoen aan het milieuacquis van de Europese Unie en dat zij gedetailleerde investeringsprogramma's moesten uitwerken. De mededeling van juni 2001 was gebaseerd op elementen waaruit bleek dat die landen nog steeds concreet advies nodig hadden voor de voorbereiding van hun met de richtlijn verband houdende uitvoeringsplannen, voor hun verzoeken om overgangsperiodes voor de richtlijnen waarmee hoge investeringen zijn gemoeid en ook steun nodig hadden voor het ontwikkelen van hun financieringsstrategieën en projectprocedures om de nakoming van hun verbintenissen te waarborgen. De uitwerking van dergelijke plannen en projectprocedures voor de milieusector is een zeer veeleisende en complexe taak gezien het grote aantal betrokkenen (van nationale tot lokale autoriteiten, van donors en subsidieverstrekkers tot particuliere financiers enz.).

22. Inkomstengenerering is niet de enige belangrijke factor bij het beoordelen van investeringen in voorzieningen van algemeen nut zoals rioolstelsels. Voor de Commissie is het belangrijk dat de vastleggingen, eigendom en duurzaamheid van het project worden gewaarborgd door cofinanciering uit openbare middelen, ongeacht de herkomst daarvan. Bovendien geeft de Commissie noch aan de lidstaten noch aan de kandidaat-lidstaten advies omtrent de heffingen of tarieven die de consument voor watervoorziening moet betalen.

23. De Commissie is van oordeel dat de mogelijkheden voor het verlagen van het subsidieniveau uiterst beperkt zijn. De financiële analyse, een essentieel onderdeel van de projectaanvragen, vormt de basis voor de berekening van het subsidiepercentage, waarbij rekening wordt gehouden met onder meer de betaalbaarheid en de gezinsinkomsten die veel lager liggen dan in de Europese Unie. In sommige gevallen zou een verdere verlaging van het subsidieniveau ertoe leiden dat het project niet van start kan gaan.

24. Het streefcijfer inzake betaalbaarheid (4 % voor water, 1,5 % voor vast afval) is geen wettelijke vereiste en is in elk geval gebaseerd op een gemiddeld gezin. De last voor gezinnen met een laag inkomen ligt zeker veel hoger, met name in landen waar het gemiddeld inkomen ver beneden het EU-gemiddelde ligt.

Bovendien zijn er nog andere criteria waarmee rekening moet worden gehouden, zoals de toegang van de stad tot leningen of tot middelen uit de nationale begroting, of het stedelijk uitgavenprogramma. Deze gecombineerde factoren maken het de Commissie mogelijk een aangepast subsidieniveau vast te stellen. Een lager subsidieniveau kan het project onbetaalbaar maken voor het stadsbestuur en daardoor urgente milieu-investeringen vertragen.

25. De tariefniveaus in de Poolse steden zijn verschillend en er bestaat geen verplichting om ze voor alle steden gelijk te trekken. In Torun heeft de stad reeds een grote zuiveringsinstallatie gebouwd en de subsidies van de Commissie (tegen 60 %) zijn slechts bestemd voor de uitbreiding van het rioolnet plus een klein gedeelte voor drinkwaterbehandeling. Een tarief dat 2,5 % van het gemiddeld gezinsinkomen in Torun bedraagt, komt overeen met 3,5 % van het inkomen van de armste 20 % van de bevolking.

Wat Bydgoszcz betreft, was het niet mogelijk om het subsidieniveau te verlagen. Geen enkele van de IFI wou meer dan 50 % lenen (de beschikbaarheid van cofinanciering is een van de criteria waarmee rekening moet worden gehouden bij de berekening van het subsidiepercentage).

28. Ten aanzien van de opmerking van de Rekenkamer in verband met de adequaatheid van het subsidiepercentage, verwijst de Commissie naar haar opmerkingen in de paragrafen 24 en 25.

29. De Commissie is vrij vroeg in 2000, toen zij een aantal aanvragen voor projecten had ontvangen, gaan inzien dat bepaalde vrijwaringsmaatregelen moesten worden genomen wanneer subsidies worden toegekend voor PPP-projecten om ervoor te zorgen dat de voor de bescherming van de belangen van de Gemeenschap en van de betrokken bevolking vereiste basisbeginselen worden toegepast. De Commissie heeft in 2001 dan ook een kaderovereenkomst ondertekend om een beroep te kunnen doen op relevante financiële en juridische deskundigheid en om voor elk geval afzonderlijk aan de begunstigden advies te kunnen verstrekken voor hun betrekkingen met particuliere nutsbedrijven. In 2002 zijn bovendien in samenwerking met de EIB en de EBWO richtlijnen opgesteld om de begunstigde landen te helpen bij het formuleren van hun PPP-projecten en begin 2003 worden in de kandidaat-lidstaten seminars voor verspreiding georganiseerd waaraan de EIB en de EBWO deelnemen.

HET BEHEER VAN PROJECTEN VOOR MILIEU-INFRASTRUCTUUR

30. Voor twee landen waren er moeilijkheden om tot een evenwicht te komen tussen milieu- en vervoerprojecten. Dit evenwicht moet worden bereikt over de totale periode van zeven jaar en de Commissie corrigeert onevenwichtige situaties in een bepaald jaar van die zevenjarige periode.

31. De Commissie is het ermee eens dat in de aanloopfase een aantal aanvragen niet voldeden aan de normen om voor financiering uit de Gemeenschapsbegroting, van IFI's of in feite van om het even welke financierende instelling in aanmerking te komen.

Sinds in 2000 ISPA-middelen beschikbaar kwamen, heeft de Commissie de kandidaat-lidstaten aangemoedigd gebruik te maken van die middelen om degelijke projecten voor te bereiden. Tot eind 2002 heeft de Commissie 14 van die projecten voor technische bijstand goedgekeurd (overeenkomend met een ISPA-subsidie van 23,2 miljoen euro). Deze maatregelen hadden in de eerste plaats tot doel de capaciteit van de uitvoerende instanties voor de voorbereiding van projecten, inclusief financiële analyses en milieueffectbeoordelingen, te verbeteren.

Het feit dat de kandidaat-lidstaten de technische bijstand van Phare hebben aangevuld met door henzelf gefinancierde expertise was een positieve reactie op hun gebrek aan capaciteit.

32. Om de door de Rekenkamer beschreven moeilijkheden te overwinnen heeft de Commissie een contract gesloten met de EIB voor de beoordeling van projecten en daarnaast ook twee kadercontracten met adviesbureaus voor technische deskundigheid in de sectoren milieu en vervoer (in 2000) en een ander contract voor juridische, financiële en institutionele aangelegenheden voor de PPP's (in 2001). De contracten worden systematisch gebruikt tijdens het beoordelingsproces doch ook voor institutioneel advies aan de nationale autoriteiten.

De Commissie kon echter slechts een beperkt gebruikmaken van deze hooggekwalificeerde bijstand als gevolg van de door de EIB vastgestelde plafonds.

33. In 2000 waren nog steeds Phare-middelen beschikbaar voor de voorbereiding van ISPA-maatregelen. Tussen 2000 en eind 2002 heeft de Commissie 14 maatregelen inzake technische bijstand voor de voorbereiding van projecten goedgekeurd (zie antwoord op paragraaf 31).

34. De Commissie deelt de bezorgdheid van de Rekenkamer met betrekking tot het gebrekkige ontwerp en de overcapaciteit, die grotendeels zijn toe te schrijven aan de door de prijs veroorzaakte daling van het waterverbruik en aan de industriële achteruitgang. Uitvoerbaarheidsstudies bevatten in de regel een analyse van de vraag, rekening houdend met de prijselasticiteit, demografische ontwikkeling en structurele veranderingen. Het is echter juist dat een aantal van de voorlopige ontwerp-parameters voor de eerste reeks ISPA-projecten tot overcapaciteit zouden hebben geleid indien geen nieuwe maatregelen waren getroffen. Het gebruik van contracten van het type "ontwerp plus bouw" maakt het in dergelijke gevallen mogelijk de ontwerp-parameters bij te sturen.

a) De op het piekdebiet gebaseerde en door twee onafhankelijke consultants bevestigde ontwerp-parameter bedraagt 680000 m3/dag. Het gemeten piekdebiet bedroeg in februari 1998 671000 m3/dag. Hetzelfde verslag van de door Phare gefinancierde consultants bevestigt dat een typische storm of afsmelting van sneeuw het dagelijks debiet met ongeveer 250000 m3/dag kan verhogen. Het gemiddelde dagelijkse ontwerp-debiet bedraagt 480000 m3/dag.

b) Zoals de Rekenkamer opmerkt, is het waterverbruik gedurende verschillende jaren afgenomen doch dit zal niet zo blijven. Hoewel er als gevolg van de moeilijke sociale omstandigheden blijkbaar overcapaciteit bestaat (tegen de verbruiksnorm van 50 à 80 liter per hoofd van de bevolking), zal de economie door de toetreding opleven en zal de oorspronkelijke ontwerp-capaciteit worden bereikt. De uitbreiding van de rioolstelsels in Jurbarkas zal bovendien bijdragen om de ontwerp-capaciteit te bereiken. De uitbreiding van het rioolstelsel in Kaunas zal door ISPA 2001 worden gefinancierd en zal ertoe bijdragen dat de ontwerp-capaciteit aldaar wordt bereikt.

c) De hypothesen van de projectnota waren correct en hielden rekening met de mogelijkheid van een achteruitgang van de scheepvaart in de haven van Szczecin. Het project blijft bijgevolg zelfs met een daling met 60 % van de scheepvaart levensvatbaar. Hoewel de installaties maar op 40 % van hun capaciteit draaien, mag niet uit het oog worden verloren dat dit de enige dergelijke faciliteit is in Polen die dit soort afval kan verwerken. Verwacht wordt dat de vraag in Bielsko Biala zal stijgen, zeker aangezien er plannen bestaan om de naburige steden op het watervoorzieningssysteem aan te sluiten.

d) Voor het project in Györ had de Commissie twijfel omtrent de capaciteit van de installaties toen zij het project in 2000 goedkeurde omdat de resultaten van de uit hoofde van het kadercontract van Phare verrichte studies nog niet definitief waren. Daarom heeft de Commissie een evaluatie gevraagd van de industriële belasting en van de definitieve capaciteit van de installatie. Deze evaluatie heeft de capaciteit van de installatie bevestigd. De Commissie vindt daarom dat de capaciteit van de installatie niet te groot is.

Wat Braila (Roemenië) betreft, onderzoekt de in het kader van het contract voor technische bijstand/toezicht in dienst genomen consultant op dit ogenblik de ontwerp-capaciteit uit een oogpunt van doorstroming en belasting met afvalstoffen omdat duidelijk is geworden dat het waterverbruik en bijgevolg ook de afvalwaterlozingen sterk afnemen. Dit zal gevolgen hebben voor de uiteindelijke omvang van de afvalwaterzuiveringsinstallaties.

35. Ondanks het gebrek aan ervaring van de begunstigden en problemen in verband met de rijpheid van projecten, noteert de Commissie dat de Rekenkamer opmerkt dat de contracten voor de projecten binnen de wettelijk gestelde termijn werden gesloten. Dit is een belangrijk resultaat van de steun van zowel de Commissie als de delegaties aan de kandidaat-lidstaten.

36. De Commissie is het eens met de beoordeling van de Rekenkamer dat de tenuitvoerlegging van grote infrastructuurprojecten een ingewikkelde zaak is. De Commissie zou erop willen wijzen dat voor de voorbereiding van kwalitatief zeer goede aanbestedingsdocumenten grote expertise vereist is die in de kandidaat-lidstaten moet worden ontwikkeld en dat het aanbestedingsproces voor grootschalige infrastructuurcontracten in het beste geval ten minste negen maanden in beslag neemt vanaf de bekendmaking van de aanbesteding tot de ondertekening van het contract. De meeste financieringsovereenkomsten voor in 2000 goedgekeurde projecten werden pas zeer laat in 2000 en de meeste pas in 2001 ondertekend.

a) De Commissie pakt deze problemen aan. Zij heeft in 2001 en 2002 diverse acties op touw gezet, waaronder opleidingsseminars in de kandidaat-lidstaten om de capaciteit van de nationale instanties die bij het ISPA-proces zijn betrokken op het gebied van overheidsopdrachten te vergroten. Deze acties worden in 2003 gecontinueerd.

b) Voor de tenuitvoerlegging van de ISPA-maatregelen was men in 2000 en begin 2001 grotendeels aangewezen op het bij de delegaties voor Phare verantwoordelijke personeel. Met de indienstneming van deskundigen in het kader van de ISPA-begroting voor technische bijstand is in 2001 een begin gemaakt, voordat de tenuitvoerlegging van ISPA op volle toeren begon te draaien. De aanwerving voor die posten was begin 2002 grotendeels rond.

f) Deze voorwaarden hebben vooral betrekking op het voldoen aan de bepalingen van de EIA-richtlijnen, waarmee de kandidaat-lidstaten in 2000 moeilijkheden hadden als gevolg van het complexe karakter van deze richtlijn. In 2001 heeft de Commissie een aantal opleidingsseminars georganiseerd om de capaciteit van de nationale autoriteiten voor de tenuitvoerlegging van de voorwaarden van de EIA-richtlijn te vergroten.

37. De keuze tussen het "ontwerp-plus-bouw"-contract en het "contract voor tariefwerk/bouw" hangt af van een groot aantal parameters, waarvan de beschikbaarheid en het ontwerpvermogen van de contractant een van de belangrijkste is. De prijs voor "ontwerp-plus-bouw"-contracten blijft normaal dezelfde gedurende de uitvoering van aanbestede werken (de risico's worden vooral door de inschrijver gedragen), doch de prijs van het bouwcontract zal hoger liggen dan de inschrijvingsprijs omdat variaties niet kunnen worden vermeden (de risico's zijn vooral voor de werkgever). De prijs kan tot 20 % of meer stijgen ten opzichte van de oorspronkelijke aanbestedingsprijs voor bouwcontracten. Daarom kan niet worden voorspeld welk model uiteindelijk de laagste prijs oplevert. Bovendien worden hogere kosten tussen ISPA en de uiteindelijke begunstigde verdeeld in verhouding tot het subsidiepercentage.

Terdege rekening houden met de exploitatiekosten is een zeer complexe aangelegenheid die thans door de Commissie wordt onderzocht. Als voorlopige oplossing geven de aanbestedingsdossiers in detail de voorwaarden die invloed hebben op de exploitatiekosten die vervolgens in mindering worden gebracht zodat de verschillende offertes kunnen worden vergeleken.

38. De Commissie erkent dat in een aantal van de eerste projecten de begrotingsmiddelen voor toezicht te laag waren. Wat Roemenië betreft, waar dit het geval was voor een aantal van de in 2000 goedgekeurde maatregelen, is het voor toezicht uitgetrokken bedrag verhoogd voordat de aanbestedingen plaatsvonden door de middelen tussen de begrotingsposten te herverdelen (tot ongeveer 6 %).

39. a) De moeilijkheden blijven beperkt tot het te laat beginnen van de werken en de verlenging van de contractduur. Er bestaat geen risico voor de tenuitvoerlegging. De medewerking van een onafhankelijk ingenieur zou geen oplossing hebben gebracht voor de moeilijkheden die geen verband hielden met problemen op het vlak van de procedures en de toewijzing. Bovendien was geen onafhankelijk ingenieur vereist omdat dit contract het "FIDIC Orange Book" volgt waarbij de verantwoordelijkheid voor het projectbeheer bij de vertegenwoordiger van de werkgever ligt, wiens functies en mandaat verschillen van die welke uit hoofde van het wetboek aan de FIDIC-ingenieur worden toevertrouwd, en waarnaar de Rekenkamer vermoedelijk verwijst.

b) Het voor rehabilitatie voorziene budget bedroeg inderdaad 33 miljoen euro. De beschikbare Phare-middelen bedroegen 23 miljoen euro en binnen dit budget werden de noodzakelijke werken uitgevoerd precies om elk onmiddellijk verontreinigingsgevaar, als bedoeld door de Rekenkamer, te vermijden. De Commissie was nochtans van plan verdere werkzaamheden uit te voeren als integrerend onderdeel van de algemene reconstructie van de door ISPA te financieren algemene reconstructie van de drinkwater- en rioolstelsels. Ondanks het in dit verband verstrekte advies heeft de begunstigde nooit een voorstel gedaan dat aan de subsidiabiliteitscriteria van ISPA voldeed. De concessiehouder moet bovendien op grond van het contract van 1999 nog eens 140 miljoen euro in het systeem investeren. Naar aanleiding van de opmerking van de Rekenkamer heeft de Commissie overleg gepleegd met de ingenieurs die aan de installaties werken en niets wijst erop dat er een belangrijk of onmiddellijk gevaar bestaat voor pannes of de daaruit voortvloeiende vervuiling van de Donau.

c) Zoals in de tekst is gesteld, heeft het probleem in dit geval betrekking op de inhoud van de projectnota. Er zijn geen problemen met betrekking tot de tenuitvoerlegging vermits die overeenkomstig de voorwaarden van de projectnota is verlopen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

40. De ontwikkeling van de horizontale institutionele capaciteit valt buiten het bestek van het Phare-programma. De opmerking over de ontoereikende financiering gaat voorbij aan het effect van de rechtstreeks daarmee verband houdende investeringen in regelgevende infrastructuur in het algemene kader van de versterking van de instellingen na 1999 en aan de historische aspecten. In 1995-1997 was Phare vraaggestuurd en de kandidaat-lidstaten gaven de voorkeur aan projecten boven institutionele versterking. Het advies van de Commissie en de conclusies van Luxemburg in 1997 hebben daarin een radicale ommekeer gebracht. Bij gebrek aan een specifiek acquis en in het kader van de subsidiariteit heeft de Commissie geen criteria vastgesteld voor het bepalen van de algemene niveaus van bestuurlijke capaciteit omdat dit niet aanvaardbaar is voor de uiteenlopende administratieve tradities van de lidstaten. Er kunnen bijgevolg geen aparte normen voor de kandidaat-lidstaten worden ingevoerd. Daarom was twinning zo belangrijk bij het in contact brengen van de kandidaat-lidstaten met de bestaande praktijken, aangezien de lidstaten het grootste gedeelte van het acquis ten uitvoer leggen. De Commissie heeft aldus een voortrekkersrol gespeeld bij de tenuitvoerlegging van een nooit eerder toegepaste strategie voor de overdracht van knowhow over complexe aangelegenheden van de verschillende administratieve tradities naar de evenzeer van elkaar verschillende kandidaat-lidstaten. Binnen deze strategie waren de periodieke verslagen tactisch georiënteerd op de prioriteiten en zij mobiliseerden de politieke wil en middelen in de kandidaat-lidstaten. De positieve feedback van de bij twinning betrokken EU-administraties was van essentieel belang voor het creëren van het vertrouwen dat de afronding van de onderhandelingen in Kopenhagen mogelijk heeft gemaakt. Dit algemeen erkende succes was één van de onmiskenbare resultaten van twinning.

41. a) In het kader van de onderhandelingen over hoofdstuk 21 (regionaal beleid) hebben de kandidaat-lidstaten zich ertoe verbonden hun inspanningen op te voeren om de bestuurlijke capaciteit van de voor het beheer van het Cohesiefonds en de structuurfondsen verantwoordelijke instanties te ontwikkelen. Er zal nauwlettend worden toegezien op de ontwikkeling van het menselijk potentieel voor het beheer van het Cohesiefonds en de structuurfondsen.

Zowel Phare als de overgangsfaciliteit zullen na de toetreding verder steun voor institutionele versterking op dit gebied blijven verstrekken. Rekening houdend met de beperkingen van de bevoegdheid van de Commissie, zoals dat thans met de huidige lidstaten het geval is, is de hervorming van het openbaar bestuur de zaak van de kandidaat-lidstaten.

b) De financiële analyse die de grondslag vormt voor de berekening van de subsidiepercentages evalueert de capaciteit om financiële levensvatbaarheid te waarborgen; verdere technische bijstand wordt gevalsgewijs verleend ter versterking van de capaciteit van de uiteindelijke begunstigde.

c) Eind 2002 hadden alle kandidaat-lidstaten middelen voor technische bijstand ontvangen voor de voorbereiding op EDIS.

42. De Commissie is van oordeel dat de mogelijkheden voor het verlagen van het subsidieniveau uiterst beperkt zijn, gezien het lage inkomensniveau in de kandidaat-lidstaten, de behoefte aan dringende investeringen en hun macro-economische zwakheid.

De Commissie is het eens met de door de Rekenkamer gemaakte opmerkingen. Zij heeft in het kader van ISPA middelen voor technische bijstand beschikbaar gesteld om de capaciteit van de kandidaat-lidstaten voor de voorbereiding van milieuprojecten (ook voor het Cohesiefonds) en voor de tenuitvoerlegging te vergroten.

43. a) De uitwerking van dergelijke strategieën is een zeer veeleisende en complexe taak gezien het hoge aantal betrokken actoren (nationale en lokale autoriteiten, donors, particuliere sector, enz.). Ondersteunende activiteiten van de Commissie waarmee in het kader van het PEPA-programma (prioritair milieuprogramma voor toetreding) in 2000 een begin is gemaakt, worden voortgezet in het kader van een nieuw Phare-project voor verschillende landen dat aan het PEPA-programma is geïnspireerd en dat in 2003 zal worden uitgevoerd.

b) De Commissie heeft nog geen financieringsaanvragen ontvangen voor projecten in verband met luchtverontreiniging die voldoen aan de vereiste subsidiabiliteitscriteria; projecten voor vast afval moeten voldoen aan de voorwaarden van de desbetreffende EG-richtlijnen en moeten verenigbaar zijn met de sectorale plannen.

c) Het subsidiepercentage bedraagt gemiddeld 65 %. De Commissie is van oordeel dat de criteria voor het bepalen van een adequaat subsidieniveau duidelijk zijn: zij omvatten de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt, de beschikbaarheid van eigen middelen voor het dekken van de exploitatie- en onderhoudskosten, betaalbaarheid, kredietwaardigheid van het bedrijf waaraan de ISPA-subsidies worden toegekend, beschikbaarheid van cofinanciering met IFI's.

d) De Commissie werkt, indien nodig, gedurende de volledige projectcyclus samen met de EIB, de EBWO en andere IFI; de Commissie heeft onlangs richtsnoeren vastgesteld voor PPP's die de voorbereiding van voor financiering door de Gemeenschap geschikte projecten met PPP's moeten vergemakkelijken.

44. Tekortkomingen in een aantal financieringsaanvragen hebben niet geleid tot moeilijkheden bij het opnemen van de kredieten voor milieuprojecten in 2000. De Commissie is het echter met de Rekenkamer eens dat de kandidaat-lidstaten moeilijkheden ondervinden bij het uitschrijven van aanbestedingen en het sluiten van contracten. De Commissie verleent steun om deze tekortkomingen weg te werken.

45. a) In haar dialoog met de kandidaat-lidstaten moedigt de Commissie hen aan om de technische bijstand van ISPA te gebruiken voor de voorbereiding van een reeks projecten voor ISPA en het Cohesiefonds. De kandidaat-lidstaten zijn daarmee begonnen doch de inspanningen moeten worden voortgezet om ervoor te zorgen dat er een voldoende aantal projecten voorhanden is, met name voor het Cohesiefonds.

b) De Commissie heeft in 2000 twee contracten voor technische bijstand gesloten en in 2001 nog een contract voor het verlenen van advies over kwesties in verband met PPP's.

c) De Commissie verstrekt advies en technische bijstand om de capaciteit in de kandidaat-lidstaten op het gebied van overheidsopdrachten te versterken.

d) De keuze van het contractmodel berust op technische overwegingen.

e) De Commissie is het eens met de Rekenkamer. In de ISPA-maatregelen zijn in de regel dienstverleningscontracten voor met toezicht belaste ingenieurs opgenomen.