Speciaal verslag nr. 6/2003 over twinning als voornaamste instrument ter ondersteuning van de institutionele versterking in de kandidaat-lidstaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Speciaal verslag nr. 6/2003

over twinning als voornaamste instrument ter ondersteuning van de institutionele versterking in de kandidaat-lidstaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 167/02)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Een sterke administratieve capaciteit (institutionele versterking) is van essentieel belang voor de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa om het Gemeenschapsrecht ("acquis communautaire") te kunnen overnemen en toepassen, één van de criteria voor de toetreding. De Commissie startte in 1998 met twinning als voornaamste instrument om kandidaat-lidstaten bij te staan bij de versterking van hun administratieve capaciteit. Twinning houdt in dat de EU-lidstaten nationale experts ter beschikking stellen van de kandidaat-lidstaten. Tot februari 2002 waren er in totaal 503 twinningprojecten goedgekeurd, met een begroting van in totaal 471 miljoen euro.

II. De bestuurs- en andere instanties van de lidstaten beschikken over unieke kennis van, en specifieke ervaring met de tenuitvoerlegging en de handhaving van het Gemeenschapsrecht. Met de introductie van het instrument twinning in 1998 werd voorzien in overdracht van kennis en ervaring vanuit de collectieve sector van de lidstaten naar de kandidaat-lidstaten. Twinning is dan ook een positief initiatief van de Commissie om de kandidaat-lidstaten in staat te stellen het acquis communautaire(1) over te nemen, uit te voeren en te handhaven.

III. De twinningprojecten hadden een katalyserende werking bij het opstarten van de hervorming in de kandidaat-lidstaten: zij brachten uit het bestuur van de lidstaten en kandidaat-lidstaten afkomstige specialisten samen en stimuleerden de overname van het acquis communautaire door middel van wetgeving. Bij de uitvoering en handhaving van het acquis werd echter wat minder vooruitgang geboekt. De in de twinningovereenkomsten gestelde doelen (de zogeheten "gegarandeerde" resultaten(2) waren vaak onrealistisch en konden vaak slechts ten dele binnen de projectperiode worden verwezenlijkt. In de praktijk bleek het te optimistisch om te verwachten dat op een bepaald terrein een volledig functionerende, efficiënte en duurzame organisatie in een kandidaat-lidstaat tot stand zou komen na één twinningproject, dat gemiddeld 18 maanden duurt (zie de paragrafen 16-22).

IV. Twinning is een complexe activiteit waarbij een verscheidenheid aan functies en deelnemers is betrokken (de nationale experts of pretoetredingsadviseurs (PTA's), bestuursinstanties van diverse lidstaten en kandidaat-lidstaten, en de Commissie (in Brussel, alsmede de delegaties)). De gewenste resultaten kunnen alleen worden bereikt wanneer alle partijen de vereiste prestaties leveren. De controle wees uit dat de geringe resultaten over het algemeen toe te schrijven zijn aan een combinatie van factoren waarbij alle partijen betrokken zijn (zie de paragrafen 23 en 24):

- het stellen van onrealistische doelen;

- weinig inzet en eigen verantwoordelijkheid bij de kandidaat-lidstaten;

- tekortkomingen in het beheer bij de bestuursinstanties van de regeringen van de lidstaten en de Commissie.

V. Twinning is een betrekkelijk nieuwe benadering in het assisteren van de kandidaat-lidstaten bij de institutionele versterking. Een positieve kant hiervan is dat de Commissie de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen voor het organiseren van een leerproces, en bijgevolg veel veranderingen heeft doorgevoerd ter verbetering van het instrument (zie de paragrafen 25-32). Een negatief neveneffect was echter de toegenomen complexiteit, aangezien op nieuwe projecten andere voorschriften moesten worden toegepast dan op de oudere (zie paragraaf 43).

VI. De interactie tussen de vele overheden die bij twinning betrokken zijn, heeft geleid tot administratieve complexiteit, die de doelmatigheid en doeltreffendheid verminderd. Er wordt te veel tijd besteed aan zuiver administratieve aangelegenheden, hetgeen ten koste gaat van de hoofdtaak, namelijk het adviseren van kandidaat-lidstaten over de institutionele versterking. De nog steeds langdurige perioden tussen de inventarisatie van behoeften en de verwezenlijking van het project, alsmede de zeer gecompliceerde betaalsystemen, zijn twee van de belangrijkere problemen die zich momenteel voordoen (zie de paragrafen 33-44). Ook was er een tendens om te veel de nadruk op twinning te leggen, hetgeen ten koste ging van andere mechanismen die voor steun in aanmerking komen. Dit leidde er soms toe dat werd afgeweken van de oorspronkelijke doelstelling van het instrument, en dat twinning niet selectief genoeg werd gebruikt (zie de paragrafen 45-51).

VII. Hoewel het instrument zeker heeft bijgedragen tot een versterking van de institutionele en administratieve capaciteit van de kandidaat-lidstaten ten aanzien van de voorwaarden voor toetreding tot de Europese Unie, is het nog sterk voor verbetering vatbaar. Aanbevolen wordt (zie de paragrafen 60-64):

- betere resultaten te bereiken door een echte resultaatgerichte aanpak. Er moet duidelijker worden bepaald welke componenten vereist zijn voor een doeltreffende uitvoerende capaciteit en de doelstellingen voor afzonderlijke projecten moeten realistischer en preciezer worden omschreven;

- de verschillende fasen, vanaf de evaluatie van de behoeften tot aan de uitvoering van het project, sneller te doorlopen en minder bureaucratisch te zijn;

- betalingsprocedures te vereenvoudigen en te versnellen;

- na te gaan of gebruik kan worden gemaakt van contracten met vaste prijzen of forfaitaire bedragen waarin wordt bepaald dat specifiek omschreven resultaten moeten worden geleverd;

- gebruik te maken van twinning op grond van een bewuste keuze uit verschillende instrumenten: de Commissie dient zich meer in te spannen om te komen tot de meest geschikte combinatie van de verschillende instrumenten die beschikbaar zijn voor institutionele versterking;

- een netwerk van PTA's op te zetten om te waarborgen dat specifieke kennis wordt bewaard, om goede praktijken te verbreiden en om het risico te beperken dat fouten telkens opnieuw worden gemaakt.

INLEIDING

1. Het vermogen van de kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa om het Gemeenschapsrecht ("acquis communautaire") over te nemen en ten uitvoer te leggen, werd tijdens de Europese Raad te Kopenhagen in 1993 als één van de toetredingscriteria vastgelegd. Twinning, dat in 1998 is ingevoerd, is één van de middelen waarmee de Europese Unie probeert de kandidaat-lidstaten bij te staan bij de versterking van hun administratieve capaciteit.

2. In november 1999 keurde de Commissie nieuwe richtsnoeren voor de uitvoering van het Phare-programma voor de periode 2000-2006 goed, waarin de steun in het kader van Phare op twee hoofdprioriteiten is gericht:

a) institutionele versterking (circa 30 % van de middelen van Phare);

b) ondersteuning van investeringen (circa 70 % van de middelen van Phare).

3. De eerste prioriteit, institutionele versterking, wordt omschreven als het proces waarmee de kandidaat-lidstaten worden geholpen met het ontwikkelen van de structuren, strategieën, personele middelen en leidinggevende kwaliteiten die nodig zijn ter versterking van hun economische, sociale, regelgevende en administratieve capaciteit. Phare draagt bij aan de financiering van de institutionele versterking in alle sectoren.

4. Het belangrijkste instrument voor institutionele versterking is twinning. Twinning houdt in dat bestuursinstanties van lidstaten van de Europese Unie experts op lange termijn fulltime detacheren(3). De algehele doelstelling is, kandidaat-lidstaten te helpen bij het opzetten of versterken van de instellingen die nodig zijn om het acquis communautaire(4) te kunnen overnemen, door middel van overdracht van kennis en ervaring door de bestuurs- en andere instanties van de lidstaten. De voor lange duur aangetrokken nationaal expert of pretoetredingsadviseur (PTA)(5) vormt de kern van een twinningproject, maar het twinningpakket kan ook inhouden dat er meer experts voor korte of middellange duur overkomen en dat er opleiding en, in naar behoren gemotiveerde gevallen, kleine kantoorbenodigdheden worden verstrekt (waarvan de kosten per eenheid minder dan 5000 euro bedragen). De kandidaat-lidstaat kiest de twinningpartner.

5. Hoofdelement van het twinninginstrument zijn de twinningovereenkomsten, die door de kandidaat-lidstaten en de lidstaten worden ondertekend en door de Commissie bekrachtigd om in aanmerking te komen voor financiering uit Phare. Deze overeenkomsten bevatten de specifieke doelstellingen van de relevante twinningprojecten die op de geselecteerde terreinen zeer uiteenlopende onderwerpen bestrijken (zoals organisatie, opleiding, wetgeving, voorlichting, technologie, enz.). In deze juridische documenten worden beide partijen verplicht tot het bereiken van de gewenste resultaten door het detacheren van experts vanuit de lidstaten naar de overheden van de kandidaat-lidstaten.

6. Het beheer van twinning is complex. De Commissie is verantwoordelijk voor het algeheel beheer en de financiering van het instrument twinning, en haar delegaties spelen ook een rol bij de voorbereiding van en het toezicht op de afzonderlijke overeenkomsten (zie grafiek). Maar de hoofdverantwoordelijkheden voor de uitvoering van de afzonderlijke overeenkomsten zijn gedelegeerd aan de lidstaten en de kandidaat-lidstaten.

Grafiek

Belangrijkste stappen en verantwoordelijkheden bij twinning

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Afkortingen:

KLS: kandidaat-lidstaat

LS: lidstaat

CFCE: centrale financierings- en contractseenheid van kandidaat-lidstaat

HZ: hoofdzetel.

Bron:

Europese Commissie.

7. De Commissie heeft een Twinning Manual(6) opgesteld, waarin een juridisch, financieel en procedureel kader voor twinningprojecten wordt opgezet.

OVERZICHT VAN DE PROJECTEN EN WEERSLAG OP DE BEGROTING

8. De algemene begroting van de Europese Unie bevat geen artikel dat specifiek aan twinning is gewijd. Het instrument wordt, evenals infrastructurele/investeringsprojecten, gefinancierd uit hoofdstuk B7-0 3 (Pretoetredingsinstrument Phare).

9. De Commissie heeft het twinning-concept gelanceerd in 1998, en de eerste projecten gingen medio 1999 van start. Tot in februari 2002 werden er door de Commissie in totaal 503 twinningprojecten goedgekeurd, met een budget van in totaal 471 miljoen euro (zie tabel 1), hetgeen een gemiddeld budget per project van bijna 1 miljoen euro oplevert.

Tabel 1

Totaal budget voor twinningprojecten, 1998-2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europese Commissie.

10. De centrale beheerseenheid in Brussel van de Commissie heeft alle informatie over de bedragen die in de overeenkomst voor elk twinningproject zijn vastgelegd. Ten aanzien van de feitelijke betalingen beschikte de centrale beheerseenheid van de Commissie bij aanvang van de controle van de Rekenkamer niet over actuele informatie, omdat zij wilde wachten op de afsluiting van de eerste lichting twinningprojecten. Gedurende de controle van de Rekenkamer won de centrale beheerseenheid deze informatie bij de delegaties in. De verantwoordelijkheid voor het verrichten van de betalingen voor twinningprojecten berust bij de centrale financierings- en contractseenheden (CFCE's), die gevestigd zijn bij het ministerie van Financiën, en andere uitvoerende instanties in elke kandidaat-lidstaat.

11. Tabel 2 geeft de twinningprojecten per kandidaat-lidstaat en per sector weer (landbouw, milieu, enz.). Polen, Roemenië en de Tsjechische Republiek tellen de meeste twinningprojecten. Aan elk project kan meer dan één lidstaat als projectleider ofwel als partner deelnemen (zie tabel 3).

Tabel 2

Twinningprojecten per sector in de kandidaat-lidstaten, 1998-2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europese Commissie.

Tabel 3

Aantal twinningprojecten waarbij de lidstaten betrokken zijn (als projectleiders of partners)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europese Commissie.

DE CONTROLE VAN DE REKENKAMER

12. De controle had hoofdzakelijk ten doel, na te gaan of de tenuitvoerlegging van het twinninginstrument door de Commissie, de lidstaten en de kandidaat-lidstaten doelmatig en doeltreffend is geweest. De controle omvatte geen beoordeling van de wettigheid en regelmatigheid van de verplichtingen en betalingen. Ter onderbouwing van het oordeel dat de Rekenkamer over de doeltreffendheid van het beheer moest geven is een steekproef onderzocht van 45 van alle 98 in februari 2002 afgeronde projecten. Deze steekproef bestreek allerlei deelterreinen van het acquis communautaire, om vast te stellen in hoeverre de doelstellingen van de desbetreffende overeenkomsten waren bereikt. De meeste van deze afgeronde projecten gingen van start in 1998, het jaar waarin het instrument twinning werd gelanceerd. Er werd bijzondere aandacht besteed aan de voorbereiding op de structuurfondsen, aangezien dit een bijzondere weerslag zal hebben op de toekomstige besteding van de middelen van de Europese Unie. Een afzonderlijke controle met betrekking tot milieumaatregelen die door middel van de pretoetredingsinstrumenten worden gefinancierd(7), omvatte een onderzoek van twinningprojecten op dit gebied, en de voornaamste bevindingen zijn in dit verslag opgenomen.

13. Om de doelmatigheid van de uitvoering van het instrument na te gaan, werden de procedures en structuren geanalyseerd, met name bij projecten die in het tweede halfjaar van 2001 en begin 2002 waren gestart. De evaluatie had ook betrekking op de bereidheid van de Commissie om lessen te trekken en corrigerende maatregelen te treffen.

14. De controlewerkzaamheden omvatten een onderzoek van managementdossiers bij de centrale diensten van de Commissie, projectdossiers uit selectierondes die in 1998,1999 en 2000 werden gehouden, en externe toezichtrapporten van het OMAS-consortium(8). In februari 2002 bezochten de controleurs een vergadering van PTA's in Brussel. Ook voerden zij gesprekken met de vertegenwoordigers van alle groepen belanghebbenden (delegatie, PTA's, projectleiders, nationale contactpunten (NCP's)(9) en CFCE's) in Estland, Hongarije en Polen. Ook werden de NCP's in Finland (die met name betrokken zijn bij projecten in de Baltische staten) en twinningpartners in het Verenigd Koninkrijk (dat een leidende rol speelt op het gebied van externe controle) bezocht. De controle van milieumaatregelen omvatte bezoeken aan alle tien kandidaat-lidstaten die steun uit Phare en ISPA ontvangen.

15. De Rekenkamer evalueerde de antwoorden op vragenlijsten die werden ontvangen van de NCP's van acht lidstaten en zes kandidaat-lidstaten, alsmede 54 afzonderlijke antwoorden op vragenlijsten van PTA's en projectleiders tijdens de bezoeken van de Rekenkamer aan Estland, Hongarije en Polen. Nadere informatie werd verkregen van SIGMA(10). Ook nam de Rekenkamer nota van de voortgangsverslagen die de Commissie in februari 2002 uitbracht.

VERWEZENLIJKING VAN RESULTATEN

16. De meeste twinningprojecten uit de eerste selectieronde in 1998 startten in de tweede helft van 1999. Ongeveer een kwart van de projecten startte begin 2000. Aangezien de gemiddelde looptijd van een project circa 18 maanden bedraagt, werden de meeste twinningprojecten uit de eerste ronde in de tweede helft van 2001 of begin 2002 afgerond. Daardoor zag de Commissie zich genoodzaakt, de betalingstermijn voor sommige twinningprojecten in het kader van Phare 1998 tot 31 maart 2002 te verlengen. De evaluatie door de Rekenkamer van de eindresultaten van projecten was toegespitst op die waarvan de Commissie aangaf dat zij in februari 2002 waren afgerond (zie paragraaf 12).

Concept van "gegarandeerde" resultaten

17. De essentie van twinningprojecten is dat zij moeten resulteren in specifieke en "gegarandeerde" vooruitgang in de institutionele en administratieve capaciteit van kandidaat-lidstaten om het acquis communautaire over te nemen, uit te voeren en te handhaven. De kandidaat-lidstaten dienen te zorgen voor een modern, efficiënt bestuur en voor instellingen die in staat zijn, het acquis volgens dezelfde normen toe te passen als de huidige lidstaten. Overeenkomstig het "Twinning Manual" moeten organisaties in kandidaat-lidstaten na de twinning volledig functioneren, efficiënt en duurzaam zijn, hoewel er geen criteria voor een sterke administratieve capaciteit zijn vastgesteld.

18. Om deze doelstelling van reële, operationele en duurzame resultaten op een bepaald terrein te benadrukken, heeft de Commissie de term "gegarandeerde" resultaten ingevoerd. Een twinningproject moet zodanig zijn opgezet dat de resultaten gewaarborgd of "gegarandeerd" zijn. In werkelijkheid beschikt de Commissie niet over specifieke middelen om te waarborgen dat de "gegarandeerde" resultaten daadwerkelijk worden behaald. De enige mogelijkheid is het inhouden van 10 % van het budget totdat het definitieve projectrapport door de delegatie wordt goedgekeurd. Zelfs deze regeling was niet al te doeltreffend, aangezien de budgetten van de projecten aan de ruime kant waren, zodat de uitvoeringsgraad van het budget in veel gevallen lager dan 90 % was. Het slechts gedeeltelijk of geheel niet bereiken van de "gegarandeerde" resultaten heeft dan ook geen noemenswaardige financiële consequenties. In de praktijk is de goedkeuring van het eindrapport niet afhankelijk van het al dan niet bereiken van resultaten.

Beperkte verwezenlijking van ambitieuze doelen

19. Over het algemeen hadden de twinningprojecten een katalyserende werking bij het opstarten van de hervorming in de kandidaat-lidstaten; zij brachten uit het bestuur van de lidstaten en kandidaat-lidstaten afkomstige specialisten samen. De meeste vooruitgang werd geboekt bij de overname van het acquis communautaire door middel van wetgeving. Bij de uitvoering en handhaving ervan werd er niet zoveel vooruitgang geboekt. De analyse door de Rekenkamer van 45 afgeronde projecten wees uit dat de in de overeenkomsten vermelde doelstellingen vaak slechts ten dele konden worden bereikt, zodat verlenging of vervolgprojecten noodzakelijk werden. In het algemeen was het te optimistisch om te verwachten dat er op een bepaald terrein na één twinningproject een volledig functionerende, efficiënte en duurzame organisatie in de kandidaat-lidstaat zou bestaan. Niettemin werden dergelijke irrealistische doelen vaak gesteld in de twinningovereenkomsten. Op enkele belangrijke terreinen werd het volgende geconstateerd:

- bij de "voorbereiding op de structuurfondsen" konden belangrijke aspecten van de gestelde doelen met betrekking tot een goed beheer van de structuurfondsen en het Cohesiefonds niet tijdig vóór de toetreding tot de Europese Unie worden bereikt (zie bijzonderheden in de bijlage);

- op milieugebied zijn de prestaties vaak achtergebleven bij de verwachtingen. Sectorale uitvoeringsplannen konden niet worden opgesteld, zoals was gepland en "gegarandeerd" in de twinningovereenkomsten;

- op andere terreinen, zoals landbouw en visserij of justitie en binnenlandse zaken, zijn er voorbeelden van projecten die te ambitieus van opzet waren, en/of waarmee de gestelde doelen niet werden bereikt.

Zorg over de duurzaamheid

20. Veel projecten behelsden grootschalige acties voor opleiding van personeel bij de bestuursinstanties van kandidaat-lidstaten. PTA's en projectleiders gaven echter aan dat met name veel van de jongere personeelsleden na de opleiding niet bij de overheid zouden blijven werken, maar naar de particuliere sector wilden overstappen. Ondanks recente verbeteringen is het nog steeds niet erg interessant om in de kandidaat-lidstaten in overheidsdienst te zijn vanwege de onaantrekkelijke salarissen en het slechte management(11). Zelfs waar de twinningprojecten in dergelijke gevallen de "gegarandeerde" resultaten opleverden (bijvoorbeeld de opleiding van een bepaald aantal personeelsleden), kan het gebeuren dat de versterking van de administratieve capaciteit op lange termijn geen effect sorteert vanwege dit grote personeelsverloop.

21. Twinning boet aan effect in wanneer niet voldoende aandacht wordt besteed aan de verbetering van de algemene structuur van het openbaar bestuur in de kandidaat-lidstaten. De capaciteit van de overheidsdienst in de meeste kandidaat-lidstaten is nog niet ontwikkeld tot een dusdanig niveau dat twinning volledig effectief kan zijn. De Commissie zelf gaf in haar Phare-overzicht 2000 aan dat het risico bestaat dat de in het Phare-programma gebruikte instrumenten worden ondermijnd door gebreken in de systemen van nationaal bestuur van de kandidaat-lidstaten. Het OMAS-consortium concludeerde in oktober 2001 dat het effect en de duurzaamheid van de resultaten van twinning te lijden hadden onder de aanhoudende tekortkomingen in de cultuur, de systemen en de financiering van het openbaar bestuur in de kandidaat-lidstaten(12).

22. De duurzaamheid kan ook in het gedrang komen wanneer lidstaten met uiteenlopende culturen en benaderingen bij eenzelfde twinningproject worden betrokken. Zo deed dit risico zich duidelijk voor bij aanvang van het Poolse project "verbetering van de interne financiële controle van openbare uitgaven". Het werd belemmerd door uiteenlopende visies op de vraag, hoe er passende interne controlesystemen bij de overheid moeten worden ingesteld.

Redenen waarom beperkte resultaten zijn geboekt

23. De "gegarandeerde" resultaten kunnen slechts worden bereikt indien alle partijen de vereiste prestaties leveren. De controle wees uit dat beperkte prestaties over het algemeen te wijten zijn aan een combinatie van factoren waarin alle belangrijke partijen een rol spelen:

a) de bestuursinstanties van de lidstaten waren niet altijd berekend op alle uitvoerige vereisten van de regels voor twinning. De middelen die vereist waren voor coördinatie werden onderschat, met name voor projecten met een consortium (waarbij twee of meer lidstaten betrokken waren). In enkele gevallen waren de prestaties van de PTA niet van het vereiste niveau wegens problemen die verband hielden met taal en integratie. Ook hadden vertragingen bij de werving van assistenten van PTA's(13) soms een negatief effect op de voortgang van twinningprojecten. Ook werd de PTA niet in alle gevallen voldoende ondersteund door de projectleider uit de lidstaat, en personeelswisselingen bij de kortverbandexperts uit de lidstaten stonden ook een effectieve tenuitvoerlegging van het project in de weg;

b) de betrokkenheid en eigen verantwoordelijkheid van de kandidaat-lidstaat werd niet in alle gevallen voldoende ontwikkeld. De kandidaat-lidstaten boden soms niet voldoende draagvlak voor de vereiste hervormingen en veranderingen. De PTA's waren direct bij aanvang van een project niet altijd voorzien van adequate kantoorfaciliteiten en apparatuur. Hoge ambtenaren van kandidaat-lidstaten waren in enkele gevallen niet in staat, voldoende tijd te besteden aan de projectactiviteiten vanwege hun lopende werkzaamheden;

c) de Commissie, die de eindverantwoordelijkheid voor twinning heeft, zet het kader op maar is niet direct betrokken bij het beheer van twinningprojecten. De Commissie bevindt zich nog steeds in een proces van herstructurering en blijft trachten, haar systeem voor gedeeld beheer tussen haar centrale diensten en haar delegaties te optimaliseren. Er werden gezamenlijke pogingen ondernomen om te adviseren over afzonderlijke projecten; deze inspanningen werden soms echter gehinderd door omslachtige gedachtewisselingen en competentiegeschillen. De Commissie hield niet altijd rekening met de voorkeur van de kandidaat-lidstaat, hetgeen één van de basisvoorwaarden van de twinningregels was (partnerschapsbeginsel): zij was een sterk voorstander van twinning, zelfs in situaties waarin de kandidaat-lidstaat ervan overtuigd was dat twinning niet de beste oplossing bood. Nog een punt van kritiek van de kandidaat-lidstaten was dat de Commissie niet altijd genoeg moeite deed om zich te verzetten tegen politieke druk van de lidstaten, met als gevolg dat de keuze van de twinningpartner niet geheel aan de kandidaat-lidstaat werd overgelaten. Ook werd er onvoldoende toezicht gehouden op de kwaliteit en de punctualiteit van projectverslagen en was er sprake van onduidelijke informatiestromen naar de relevante directoraten-generaal. Dit hield in dat de Commissie niet zo goed in staat was, praktische en effectieve aanbevelingen te doen die gericht waren op verbetering van de prestaties. Bovendien bekritiseerden de PTA's het feit dat de Commissie geen netwerk van PTA's heeft opgezet.

24. Eén algemeen effect van de hierboven beschreven situatie is dat de doelmatigheid en de doeltreffendheid verminderen (zie de paragrafen 33-44). Twinning is echter een betrekkelijk nieuw initiatief, en alle betrokken partijen leren van hun ervaringen.

EXTERNE EVALUATIE IN 2000

25. Eén positief aspect is dat de Commissie de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen voor het organiseren van dit leerproces door begin 2000 opdracht te geven tot een externe evaluatie(14) van het twinninginstrument, ook al was op dat moment nog geen van de projecten afgerond en waren de meeste nog geen twaalf maanden operationeel.

26. Een team van vier onafhankelijke experts uit verschillende bestuursinstanties van de lidstaten stelde in juli 2000 een "verslag over een evaluatie van het twinninginstrument in het kader van Phare" op. Uit wat bij een onderzoek van 18 twinningprojecten en raadpleging van alle hoofdgroepen van belanghebbenden is gebleken, concludeerden de experts dat er op drie belangrijke punten ruimte voor verbetering was:

a) maatregelen om twinning gebruikersvriendelijker te maken: er werd kritiek geleverd op vertragingen bij betaling en besluitvorming, alsmede op de lange, gecompliceerde procedure voor het sluiten van de overeenkomst, die men bureaucratisch, star, omslachtig en te gedetailleerd vond;

b) maatregelen om het voor bestuursinstanties van lidstaten eenvoudiger te maken, deel te nemen aan twinningactiviteiten;

c) maatregelen ter bevordering van de betrokkenheid van bestuursinstanties van de kandidaat-lidstaten bij twinning.

CORRIGERENDE MAATREGELEN VAN DE COMMISSIE NAAR AANLEIDING VAN DE EXTERNE EVALUATIE

27. De Rekenkamer erkent dat de Commissie naar aanleiding van de externe evaluatie veel verbeteringen heeft doorgevoerd. De getroffen corrigerende maatregelen kregen gestalte in diverse belangrijke wijzigingen van het Twinning Manual, waarvan de laatste twee in juni 2001 en februari 2002 van kracht werden (zie paragraaf 43).

28. Om te komen tot betere overeenkomsten (zie paragraaf 26, onder a)), werd in de externe evaluatie aanbevolen, de kosten verbonden aan het opstellen van de overeenkomst uit het Phare-programma te financieren. De herziening van juni 2001 maakte dit mogelijk, en bood ook ruimte voor meer flexibiliteit, met name ten aanzien van de begrotingsvoorschriften en de invoering van de vereenvoudigde "twinning light"-procedures(15).

29. De laatste herziening van februari 2002 voorziet in meer gebruikersvriendelijke maatregelen:

a) Nieuwe PTA's worden door de Commissie uitgenodigd voor een tweedaags seminar bij de centrale diensten van de Commissie in Brussel, waarvan de kosten ten laste van het twinningbudget kunnen komen.

b) De instantie die bij de lidstaat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het project, kan verzoeken om een hoger voorschot dan eerder was toegestaan.

30. Gezien de belangstelling bij bestuursinstanties van lidstaten voor deelname aan twinning (zie paragraaf 26, onder b)) heeft de Commissie ook steeds meer toegestaan dat particuliere instanties, die namens overheidsdiensten optreden, worden gemachtigd om twinningprojecten uit te voeren. Bij deze ruimere definitie wordt rekening gehouden met de algemene tendens in enkele lidstaten naar privatisering van overheidsactiviteiten (zie echter de paragrafen 46-48), en is de belangstelling van deze lidstaten voor deelname aan twinning gestegen.

31. Met het oog op de betrokkenheid van de bestuursinstanties van kandidaat-lidstaten (zie paragraaf 26, onder c)) heeft de Commissie maatregelen getroffen om te waarborgen dat de inbreng van personeel uit de kandidaat-lidstaten uitvoerig wordt weergegeven in de twinningovereenkomst. Met de herziening van het Twinning Manual in juni 2001 werd de plicht ingevoerd om zowel de Commissie als de CFCE vooraf om toestemming te vragen wanneer men voornemens is, van projectleider of tegenhanger van een PTA in de kandidaat-lidstaat te wisselen.

32. Kort samengevat zijn er tal van startproblemen en kinderziekten geconstateerd en aangepakt door de Commissie. Er treden echter nog steeds grote problemen van meer structurele aard op, die in de navolgende paragrafen worden beschreven.

AANHOUDENDE STRUCTURELE PROBLEMEN

Administratieve complexiteit

33. Veel nieuwe PTA's die in 2001 hun werkzaamheden begonnen, gaven te kennen nog steeds gefrustreerd te zijn over de mate van bureaucratie in alle fasen, vanaf de programmering tot aan de uitvoering van de projecten. In hun ogen werd te veel van hun tijd in beslag genomen door zuiver administratieve kwesties, hetgeen ten koste ging van de hoofdtaak, te weten het adviseren van de kandidaat-lidstaten over de institutionele versterking. Door de interactie tussen de vele openbare instanties die bij twinning zijn betrokken, elk met een eigen administratieve cultuur (de Commissie in Brussel, delegaties van de Commissie, diverse overheidsinstanties in de lidstaten en kandidaat-lidstaten) ontstaat er een administratieve complexiteit die de doelmatigheid en doeltreffendheid vermindert. Het nog steeds te grote tijdsverloop tussen de inventarisatie van de behoeften en de uitvoering van het project (zie de paragrafen 34-36), alsmede de zeer ingewikkelde betalingssystemen (zie de paragrafen 37-44), zijn twee voorbeelden van dergelijke problemen.

Inefficiënte procedures vanaf de inventarisatie van behoeften tot aan de uitvoering van projecten

34. Voordat de PTA zijn werkzaamheden in een kandidaat-lidstaat kan beginnen, moet een project veel verschillende fasen doorlopen (zie grafiek). Dit resulteert in lange perioden tussen de eerste evaluatie van de behoeften en de daaropvolgende praktische maatregelen om in die behoeften te voorzien. Van alle projecten in de selectieronde van 2000 was 30 % in februari 2002 nog niet gestart. Het duurde in deze gevallen twee jaar om de diverse fasen af te ronden (vaststelling van de behoeften, achtereenvolgens ontwerp van het projectplan, oproep tot het indienen van voorstellen, selectie van twinningpartners, ontwerp van de twinningovereenkomst, goedkeuring van financiering door de stuurgroep van de Commissie, ondertekening van de twinningovereenkomst, bekrachtiging door de Commissie, bekendmaking van de twinningovereenkomst en, ten slotte, aanvang van de werkzaamheden van de PTA in de kandidaat-lidstaat). Bijgevolg zijn sommige onderdelen van het projectontwerp vaak al achterhaald tegen de tijd dat het project van start kan gaan, zodat wijzigingen in de overeenkomst meteen vanaf het begin al noodzakelijk worden. Nog een ernstige consequentie van de lange procedures is het reële risico dat de aangewezen PTA en ander essentieel personeel zich terugtrekken voordat een project start.

35. Tal van PTA's bekritiseerden de overdreven precisie die vereist werd in het planningsproces. Zij zagen het als verspilling van middelen en tijd dat vele maanden tevoren precies moest worden opgegeven waar een cursus zou plaatsvinden, hoeveel personen die zouden bijwonen, alsmede zaken als zaalhuur, reiskosten, dagvergoedingen of het aantal te vertalen pagina's voor hand-outs. Ingeval men van het plan wil afwijken, moeten er tijdrovende procedures worden gevolgd om de overeenkomst te wijzigen. Betreft de wijziging een verplichte clausule (bijvoorbeeld een artikel inzake "gegarandeerde" resultaten), dan krijgt deze de vorm van een addendum bij de overeenkomst(16), waarvoor officiële goedkeuring van de centrale diensten vereist is. Voor wijzigingen in indicatieve clausules van de overeenkomst dienen "side letters" te worden opgesteld. In het verleden werden tal van addenda of side letters opgesteld gedurende de looptijd van een project.

36. In Polen werd de gedetailleerde planning van alle kostenelementen voor twinningprojecten overbodig in juli 2001, toen de dagvergoedingen voor experts uit de lidstaten met 60 % stegen (van 229 tot 367 euro). Deze sterke stijging van de dagvergoedingen gedurende de looptijd van twinningprojecten leverde een ernstige verstoring op van het budgettair beheer ervan. Het Poolse Nationaal Fonds achtte de stijging niet gerechtvaardigd en niet in overeenstemming met de economische realiteit.

Ingewikkelde betalingssystemen

37. Oorspronkelijk werden betalingen voor twinning ter vergoeding van de onkosten van lidstaten rechtstreeks door de Commissie aan de lidstaten gedaan. Vervolgens werd de verantwoordelijkheid voor betalingen overgedragen aan de kandidaat-lidstaten in het kader van het algemeen decentralisatiebeleid van de Commissie (meer verantwoordelijkheid voor de kandidaat-lidstaten). Zodoende loopt de grootste geldstroom nu van Brussel naar de kandidaat-lidstaten, en dan van de kandidaat-lidstaten naar de lidstaten. De vergoedingen en onkosten van de PTA's worden hun rechtstreeks uitbetaald door de CFCE in de kandidaat-lidstaat, die het betaalorgaan is voor de EU-bijdrage aan twinningprojecten.

38. Bestuursinstanties van de lidstaten klagen nog steeds dat de vergoeding van hun onkosten vaak maanden in beslag neemt wegens gebreken in de betalingssystemen. Ook PTA's ontvingen de betalingen met aanzienlijke vertragingen. In sommige gevallen werden voorschotten niet tijdig ontvangen, zodat zij bij de start van projecten vluchten, accommodatie of assistenten uit eigen middelen moesten bekostigen.

39. Over het geheel genomen heeft het systeem niet naar behoren gefunctioneerd vanwege de al te complexe onderling samenhangende procedures. Het bestaan van de financiële voorschriften voor twinning naast andere financiële of budgettaire voorschriften op de diverse niveaus van de Commissie, lidstaten en kandidaat-lidstaten leidt tot grote storingen.

40. De middelen van Phare in Hongarije worden beheerd via het centrale budget. De betalingsprocedure bij het Hongaars ministerie van Financiën bestaat uit 27 stappen, hetgeen aanzienlijke vertragingen bij de betalingen voor Phare, onder meer voor twinning, opleverde. De delegatie in dat land richtte in 2001 een werkgroep op om deze problemen met de betalingen aan te pakken.

41. De CFCE's moeten nagaan of kostenstaten, ingediend door twinningpartners uit de lidstaten, juist zijn en overeenstemmen met de twinningregels. Met name de Poolse CFCE werd door twinningpartners uit de lidstaten verweten dat zij deze controle overdreven streng uitvoerde, waardoor er vertragingen bij de betaling ontstonden. De Poolse CFCE antwoordde dat haar controles aantoonden dat tal van kostenstaten onjuist waren. Verschillende interpretaties van de twinningregels vormden één oorzaak van de problemen. De Rekenkamer trof aan beide zijden bewijzen van gebreken aan.

42. In de lidstaten verrichte voorbereidende werkzaamheden worden niet gecompenseerd op basis van de reële kosten. In plaats daarvan wordt een forfaitaire vergoeding gegeven, die is berekend op basis van het werk dat in de kandidaat-lidstaat is verricht. Ongeacht de aard van het project of de vereiste voorbereiding bedraagt dit forfaitaire bedrag altijd 150 % van de honoraria die worden betaald voor de kortverbandexperts in de kandidaat-lidstaat. Hoewel het gepast is dat lidstaten worden gecompenseerd voor essentieel voorbereidend werk dat wordt verricht door experts in de lidstaat, heeft de Commissie sinds de invoering van het tarief van 150 % in 2000 niet onderzocht of het wel gerechtvaardigd is. De externe evaluatie wijst uit dat de compensatieregeling op basis van forfaitaire bedragen misbruik in de hand werkt. Aangezien het hoofdzakelijk aan het projectmanagement in de lidstaat is om na te gaan hoeveel tijd in de kandidaat-lidstaat wordt doorgebracht, stimuleert dit de experts om voorbereidende werkzaamheden in de kandidaat-lidstaat te verrichten in plaats van in de lidstaat.

43. De toepassing van de financiële voorschriften voor twinning betekent een uitdaging voor de administratieve capaciteit in zowel de lidstaten als de kandidaat-lidstaten. De Commissie heeft de regels meermalen veranderd om het instrument te verbeteren. Hierdoor nam echter ook de complexiteit toe, aangezien uiteenlopende regelingen moesten worden toegepast voor oude en nieuwe projecten. Verder ontstond verwarring doordat sommige wijzigingen ("verduidelijkingen") ook terugwerkende kracht hadden(17), terwijl dat bij andere niet het geval was. Door de Commissie werd niet altijd eensluidend advies gegeven, met als gevolg dat de financiële voorschriften voor twinning niet altijd consequent werden toegepast(18).

44. Over het algemeen nemen gecompliceerde administratieve procedures voor twinning onevenredig veel middelen in beslag bij de delegaties, de CFCE's en de PTA's.

Te grote nadruk op twinning

45. Institutionele versterking staat niet gelijk met twinning. Niettemin bekritiseerden sommige vertegenwoordigers van kandidaat-lidstaten de neiging van de Commissie om te veel de nadruk te leggen op twinning, ten koste van andere op institutionele versterking gerichte mechanismen die voor steun in aanmerking komen (algemene horizontale steun voor overheidsdiensten(19) (zie paragraaf 21), dienstverleningscontracten met de particuliere sector, deelname aan communautaire programma's). Doordat de Commissie sterk de nadruk legde op twinning, werd soms afgeweken van de oorspronkelijke doelstelling ervan en werd het instrument niet selectief genoeg gebruikt.

Meer gebruikmaking van twinning voor gemachtigde organen

46. Twinning staat voor samenwerking tussen overheidsdiensten. De PTA dient specifieke kennis te hebben over de implementatie van het acquis communautaire in het openbaar bestuur van een lidstaat, die in de particuliere sector niet voorhanden is. Volgens de Commissie moet twinning datgene bieden wat geen ander instrument kan, namelijk hulp op die terreinen die uitsluitend tot het domein van de overheid behoren. Van twinning moet gebruik worden gemaakt ingeval er geen alternatieve oplossing met inschakeling van particuliere consultants bestaat. Juist om die reden wordt er bij twinning afgeweken van de standaard-aanbestedingsprocedures voor Phare, waarbij de kandidaat-lidstaat een keuze kan maken uit twinningpartners uit de lidstaten ongeacht de kosten.

47. Steeds meer twinningpartners van de lidstaten zijn echter zogenaamde gemachtigde organen, die worden omschreven als organen die optreden namens bestuursinstanties. De lijst van gemachtigde organen die door de Commissie worden aanvaard, is aanmerkelijk gegroeid, tot meer dan 300. Daarmee heeft de Commissie de tendens in de lidstaten onderkend om openbare diensten door particuliere organen te laten uitvoeren. Er is door de Commissie geen officieel besluit genomen om een organisatie toe te laten of te weigeren als gemachtigd orgaan.

48. Deze gemachtigde organen zijn vaak in particuliere handen en kunnen ook commerciële belangen hebben, zodat zij bij andere gelegenheden hun diensten door middel van commerciële aanbestedingen aanbieden (onder meer aan de Commissie in het kader van haar technische bijstand). Door zijn status kan een gemachtigd orgaan meer dan het dubbele van de standaardtarieven voor honoraria van experts van overheidsinstanties in rekening brengen. Voor twinning hoeven zij echter geen openbare inschrijvingsprocedures te volgen. In deze gevallen gaat de eigenlijke bedoeling van twinning verloren en is het de vraag of er terecht wordt afgeweken van de voor Phare geldende standaardprocedures.

Automatisch gebruik van twinning

49. De Rekenkamer stelde vast dat vaak bij gebrek aan beter voor twinning werd gekozen, en niet zozeer als resultaat van een gedetailleerde evaluatie van verschillende instrumenten. Er werd niet altijd voldoende nagegaan of er aan de voorwaarden voor een geslaagde implementatie van twinning was voldaan. De ervaring leert dat twinningactiviteiten niet goed afgestemd zijn op projecten wanneer de betrokken kandidaat-lidstaat nog niet heeft besloten welke ministeries verantwoordelijkheden moeten gaan dragen voor de activiteiten, of wanneer de kandidaat-lidstaat de nodige wetgeving nog niet heeft doorgevoerd. Soms werd er ook voor twinning gekozen als er geen duidelijke behoefte bestond aan een PTA die ten minste twaalf maanden lang zonder onderbreking aanwezig zou zijn (een basisvoorwaarde voor het instrument twinning).

50. Ook waren er gevallen waarin, na veel voorbereidend werk, de geselecteerde twinningprojecten niet van start gingen en werden geannuleerd. Vervolgens nam de Commissie haar toevlucht tot particuliere contractanten. Dit geeft aan dat twinning en consultancy uit de particuliere sector in de praktijk soms onderling verwisselbaar waren. In elk geval was niet voldoende nagegaan of de vereiste deskundigheid het best door twinning of door de particuliere sector kon worden verschaft.

51. Twinning kan niet op zichzelf staan. In sommige gevallen was er een gebrek aan complementariteit en synchronisatie met de inbreng van de particuliere sector. Met twinning kon geen vooruitgang worden geboekt omdat daarmee samenhangende procedures voor aanbestedingen, het plaatsen van opdrachten en het sluiten van overeenkomsten voor de levering van materieel niet gecoördineerd werden of vertraging ondervonden. De twee onderstaande voorbeelden illustreren de ongecoördineerde inzet van verschillende middelen tot institutionele versterking:

a) In het Poolse project "Interne financiële controle op regionaal niveau" (looptijd: oktober 2001 tot en met oktober 2003) ondervond de bijbehorende aanbesteding voor een database vertraging. De database zou betrekking hebben op structurele acties van de Europese Unie, met een bijzondere nadruk op de ontwikkeling van een systeem voor toezicht op de communautaire steun op regionaal en lokaal niveau.

b) Er was geen coördinatie tussen de component twinning van het Hongaarse project ter voorbereiding op de structuurfondsen (zie de bijlage, paragraaf 4) en de component particuliere consultancy, zodat het risico op overlappingen en dubbel werk groter werd.

52. In het algemeen kan worden gesteld dat twinning niet noodzakelijk kosteneffectiever is dan technische-bijstandscontracten op grond van inschrijvingsprocedures. De volgende factoren staan een optimale kosteneffectiviteit van twinning in de weg:

a) Hoewel de lidstaten en de kandidaat-lidstaten de contractanten zijn, worden de middelen verstrekt door de Commissie. Voor de lidstaten of kandidaat-lidstaten is er dan ook geen financiële prikkel om het contract te beëindigen wanneer één van de partijen haar verplichtingen niet nakomt. In sommige gevallen zijn slecht uitgevoerde contracten voortgezet om politieke problemen te voorkomen, en zijn er definitieve betalingen verricht, hoewel er geen resultaten werden bereikt.

b) Door het aantal functies en personen dat betrokken is bij een project is de verantwoordingsplicht voor tekortkomingen versnipperd (zie de paragrafen 23 en 24), waardoor het risico van mislukking of tegenvallende resultaten groter wordt.

c) Bij twinningprojecten zijn vele overheidsdiensten op verschillende niveaus betrokken, hetgeen inhoudt dat middelen worden besteed aan bureaucratische zaken, hetgeen ten koste gaat van de hoofdtaak, namelijk het adviseren van kandidaat-lidstaten over de institutionele versterking (zie de paragrafen 33-44).

d) De onafgebroken aanwezigheid van een PTA gedurende twaalf maanden is niet voor elk project noodzakelijk of wenselijk (zie paragraaf 49). Snelle, flexibele oplossingen op maat voor specifieke problemen zijn moeilijk in het kader van twinning te passen. De "twinning light" - procedures hebben echter wel meer flexibiliteit gebracht (zie paragraaf 28).

TWINNING EN NIEUWE ACTIEPLANNEN 2002

53. De Commissie heeft in haar Strategisch Document van 2001 inzake de uitbreiding aangekondigd dat zij de maatregelen voor institutionele versterking in 2002 zou intensiveren met een actieplan voor elk van de tien kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa. In juni 2002 meldde de Commissie(20) dat deze actieplannen waren afgerond en werden geïmplementeerd. Voor institutionele versterking wordt nog eens 250 miljoen euro in het kader van het Phare-programma verstrekt.

54. De actieplannen worden nu door de Commissie beschouwd als een belangrijk instrument en een essentieel hulpmiddel om de kandidaat-lidstaten te helpen, hun administratieve en gerechtelijke capaciteit te versterken. Welke rol twinning binnen deze aanvullende bijstand precies moet gaan spelen, moet nog worden beslist.

55. In de regelmatige verslagen uit 2002 van de Commissie over de vorderingen van de kandidaat-lidstaten richting toetreding zijn de behoeften vastgesteld waarin vóór de toetreding nog moet worden voorzien ten aanzien van institutionele versterking. Met het huidige mechanisme kunnen nieuwe twinningprojecten niet vóór 2005 bijdragen aan de vervulling van deze behoeften. Het twinningmechanisme is dan ook zeker geen instrument waarmee direct kan worden ingespeeld op behoeften in verband met institutionele versterking.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Een positief initiatief

56. De versterking van de administratieve capaciteit (institutionele versterking) werd in november 1998 een prioriteit voor ondersteuning uit Phare. Een sterke administratieve capaciteit is van essentieel belang voor de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa, niet alleen vanwege de specifieke behoeften in verband met de toetreding tot de Europese Unie, maar ook vanwege de algemene overgang naar meer concurrentie in de wereldeconomie. Twinning is het belangrijkste Phare-instrument voor de versterking van de administratieve capaciteit met het oog op de toetreding.

57. De bestuurs- en andere instanties van de lidstaten beschikken over unieke kennis van, en specifieke ervaring met de tenuitvoerlegging en handhaving van het acquis communautaire. Vóór 1998 won de Commissie met name bij de particuliere sector advies in. Maar zowel van de particuliere als van de publieke sector is het beste advies nodig voor het proces van institutionele versterking; twinning is dan ook een prijzenswaardig initiatief van de Commissie om de kandidaat-lidstaten te helpen de capaciteit op te bouwen om het acquis over te nemen, toe te passen en te handhaven.

58. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor het twinningprogramma, maar is niet rechtstreeks betrokken bij de twinningprojecten, en beschikt dus over beperkte mogelijkheden om hierop invloed uit te oefenen. Het concept van twinning is globaal genomen weliswaar positief, maar houdt in dat de tussen de Commissie, de kandidaat-lidstaten en de lidstaten gedeelde verantwoordelijkheid een duidelijke en ongecompliceerde structuur ten aanzien van de verantwoordingsplicht in de weg staat (zie de paragrafen 23 en 24).

Beperkte verwezenlijking van ambitieuze doelstellingen

59. Over het algemeen hadden de twinningprojecten een katalyserende werking bij het opstarten van de hervorming in de kandidaat-lidstaten: zij brachten uit het bestuur van de lidstaten en kandidaat-lidstaten afkomstige specialisten samen. De meeste vooruitgang werd geboekt bij de overname van het acquis communautaire door middel van wetgeving. Bij de uitvoering en handhaving van het acquis werd echter wat minder vooruitgang geboekt. De analyse van de Rekenkamer van afgeronde projecten geeft aan dat de resultaten in het algemeen achterblijven bij de gestelde doelen. De zogenaamde "gegarandeerde resultaten" konden vaak slechts ten dele binnen de looptijd van het project worden verwezenlijkt. Het was te optimistisch, te verwachten dat een volledig functionerende, efficiënte en duurzame organisatie in een kandidaat-lidstaat op een bepaald terrein tot stand zou komen na één twinningproject, dat gemiddeld 18 maanden duurt. Vaak dreigde succes uit te blijven door de vele functies en personen die betrokken waren bij het proces, en doordat er te weinig verantwoording werd afgelegd (zie de paragrafen 19-24). Het effect van de administratieve complexiteit stond ook een volledige verwezenlijking van de gewenste resultaten in de weg. Te veel tijd werd besteed aan zuiver administratieve zaken, hetgeen ten koste ging van de hoofdtaak, te weten het adviseren van de kandidaat-lidstaten over institutionele versterking (zie de paragrafen 33-44).

Verbetering van de resultaten

60. Voor een grotere doelmatigheid en betere resultaten moet twinning meer gericht zijn op het tijdig bereiken van resultaten. Op de volgende manieren zou het vermogen om tot resultaten te komen kunnen worden versterkt:

a) Er dient meer aandacht te worden besteed aan de formulering van een beperkt aantal realistische en bereikbare doelstellingen, die duidelijk gericht zijn op geconstateerde tekortkomingen in de administratieve capaciteit.

b) De procedures ter beoordeling van de bereikte resultaten moeten altijd in elke overeenkomst worden vastgelegd, mogelijk met gebruikmaking van prestatie-indicatoren of ijkpunten.

c) Ook moet in de overeenkomsten worden bepaald dat de duurzaamheid van de resultaten na de afronding van een project moet worden geëvalueerd. De term "gegarandeerde" resultaten is misleidend zolang betalingen niet worden gekoppeld aan de verwezenlijking van deze doelen; aanbevolen wordt, het woord "gegarandeerde" niet meer te bezigen.

d) De delegaties dienen alerter te zijn bij hun toezicht op het bereiken van referentiepunten voor projecten, zodat tijdig maatregelen kunnen worden getroffen, zoals het bijsturen of zelfs beëindigen van een project.

Zorgen voor snellere en minder complexe twinning

61. Twinning ging gepaard met lange procedures en was te sterk gericht op het beheer van de input op microniveau. Van alle projecten in de selectieronde 2000 was 30 % in februari 2002 nog niet gestart (zie paragraaf 34). De Commissie heeft zich reeds bereid getoond, corrigerende maatregelen te treffen (zie de paragrafen 27-32). Meer verbeteringen zijn echter nog noodzakelijk ter vereenvoudiging van de lange procedures in de diverse stadia, vanaf de inventarisatie van de behoeften tot aan de afronding van de projecten:

a) Alle fasen van de projectvoorbereiding (waarbij zowel de kandidaat-lidstaten en lidstaten als de Commissie betrokken zijn) dienen te worden gerationaliseerd zonder dat de inachtneming van goede administratieve praktijken in het gedrang komt.

b) De Commissie dient haar eigen interne raadplegingsprocedures tussen de centrale diensten, de delegaties en de betrokken directoraten-generaal te versnellen door zich te houden aan de vooraf gestelde termijnen.

c) De Commissie dient de betalingsprocedures te vereenvoudigen en te versnellen, zonder daarbij de risico's uit het oog te verliezen.

d) In het algemeen dient de Commissie te overwegen of niet kan worden gewerkt met contracten tegen forfaitaire of vaste prijzen die een resultaatsverbintenis inhouden.

Een selectiever gebruik van twinning

62. Institutionele versterking houdt meer in dan twinning. Twinning wordt maar al te vaak automatisch gebruikt wanneer het gaat om institutionele versterking (zie de paragrafen 45-51). De Commissie dient meer inspanningen te leveren om een gecoördineerde, uitgebalanceerde inzet van verschillende instrumenten voor institutionele versterking te ontwikkelen (algemene horizontale ondersteuning van de overheid (zie paragraaf 21), inbreng van de particuliere sector, deelname aan communautaire programma's).

63. Voor gevallen waarin gemachtigde organen optreden als potentiële twinningpartners dient de Commissie een procedure in te stellen waardoor zij beter kan letten op de daaraan verbonden kosten (zie de paragrafen 46-48).

Bouwen op kennis en ervaring

64. Vier jaar twinning hebben een schat aan specifieke kennis en betrekkingen opgeleverd. PTA's van de eerste projecten verdwijnen en nieuwe PTA's verschijnen. De Commissie zou een netwerk van PTA's moeten opzetten (wellicht via internet) om specifieke kennis op te slaan, goede praktijken te verbreiden en het risico te beperken dat fouten telkens opnieuw worden gemaakt.

Vooruitzichten

65. Twinning zal ook lang na de beoogde toetreding relevant blijven. Projecten die vlak voor de toetreding starten, zullen nog tot twee jaar lopen. De normale Phare-ondersteuning zal moeten worden voortgezet voor kandidaat-lidstaten die niet tot de eerste groep toetredende landen behoren. Bovendien is de Commissie voornemens, een overgangsfaciliteit voor institutionele versterking (beschikbaar voor de nieuwe lidstaten na de toetreding) te financieren voor acties die niet in aanmerking komen voor steun uit de structuurfondsen. Het is dan ook zinvol het instrument te verbeteren, want het ziet ernaar uit dat twinning nog lange tijd zal doorgaan.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 10 april 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Het gehele Gemeenschapsrecht, zoals neergelegd in de Verdragen, het afgeleide recht en de beleidslijnen van de Unie, alsmede in de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie.

(2) De Commissie heeft de term "gegarandeerde" resultaten ingevoerd om te benadrukken dat het gaat om de doelstelling van een concreet en geheel operationeel effect op een bepaald terrein. Er zijn echter geen financiële consequenties ingeval de "gegarandeerde resultaten" niet of gedeeltelijk worden bereikt.

(3) De Commissie heeft als regel gesteld dat experts uit de lidstaten statutair ambtenaar of tijdelijk functionaris zijn (Twinning Manual, deel A, artikel 5.3.2). Bepaalde gemachtigde niet-overheidsinstanties, doorgaans die waaraan een lidstaat zijn bevoegdheden heeft gedelegeerd, kunnen echter ook in "twinners" voorzien.

(4) Zie vorige voetnoot.

(5) PTA's assisteren de bestuurs- of andere instanties in de kandidaat-lidstaten in het kader van een vooraf vastgesteld werkprogramma.

(6) De meest recente versie dateert van februari 2002.

(7) Speciaal verslag nr. 5/2003 over milieuprogramma's van Phare en ISPA (zie bladzijde 1 van dit Publicatieblad).

(8) Het OMAS-consortium werd door de Commissie belast met de evaluatie van de lopende werkzaamheden in het kader van het Phare-programma van de Europese Unie.

(9) Elke kandidaat-lidstaat en lidstaat heeft een NCP voor activiteiten voor institutionele versterking.

(10) SIGMA - Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries (steunprogramma voor de verbetering van bestuur en beheer in Midden- en Oost-Europese landen) is een gezamenlijk initiatief van de OESO en de Europese Unie, en wordt voornamelijk uit het communautair programma Phare gefinancierd.

(11) Zie de publicaties van SIGMA over de vervulling van de basiscriteria voor de overheidsdienst in kandidaat-lidstaten.

(12) Ad-hocverslag over het twinninginstrument, OMAS-consortium, 24 oktober 2001.

(13) Om het werk van de PTA te vereenvoudigen, kan een fulltime assistent (uit de kandidaat-lidstaat) worden ingeschakeld voor vertaal-/tolkwerk en andere taken in verband met projectbeheer.

(14) Verslag over een evaluatie van het twinninginstrument in het kader van Phare, juli 2000, Europese Commissie.

(15) "Twinning light" werd in juni 2001 ingevoerd voor kleinschalige projecten. Het limietbedrag voor "twinning light"-projecten is gesteld op 150000 euro, en de looptijd ervan is beperkt tot zes maanden; in uitzonderingsgevallen kan deze verlengd worden tot acht maanden.

(16) De delegatie kan namens de Commissie instemmen met de bekrachtiging van addenda, of deze weigeren. Zij moet de centrale diensten om officiële goedkeuring verzoeken voordat zij instemt met addenda inzake een wijziging van "gegarandeerde" resultaten. Stemt de Commissie toe, dan dient de delegatie ook de CFCE om schriftelijke goedkeuring te vragen.

(17) Bij elke wijziging gaf de Commissie aan dat "verduidelijkingen van uitvoeringsvoorschriften in voorkomend geval van toepassing kunnen zijn op eerdere overeenkomsten, ofwel vooraf door de CFCE moeten worden goedgekeurd".

(18) Zo werden bij de herziening van het Manual in juni 2001 maximumtarieven ingevoerd voor projectleiders en experts op korte/middellange termijn uit de lidstaten. Volgens een bestuursinstantie van een lidstaat zouden deze maximumtarieven nu eens wel, dan weer niet in acht worden genomen bij projecten uit de selectieronde 2000, al naar gelang het advies van de verschillende delegaties.

(19) Horizontale steun aan de overheid wordt geboden door SIGMA en TAIEX (bureau voor uitwisseling van informatie over technische bijstand). TAIEX is een bureau van de Commissie en maakt deel uit van het directoraat-generaal Uitbreiding.

(20) Mededeling van de Commissie over de actieplannen voor bestuurlijke en gerechtelijke capaciteit en de monitoring van toezeggingen van de landen waarmee toetredingsonderhandelingen worden gevoerd, COM(2002) 256 def. van 5 juni 2002.

BIJLAGE

BEPERKTE VERWEZENLIJKING VAN AMBITIEUZE DOELEN

1. Twinning heeft specialisten uit de bestuursinstanties van de lidstaten en kandidaat-lidstaten samengebracht, en zo nieuwe verbanden op het gebied van technische expertise in heel Europa gecreëerd en de aanzet gegeven tot de versterking van de administratieve capaciteit in de kandidaat-lidstaten. De meeste vooruitgang werd geboekt met de afstemming van de wetgeving op het acquis communautaire, waarvan circa 50 % betrekking heeft op de landbouw. In deze sector heeft twinning de omzetting en doorvoering van wetgeving over onderwerpen als "geïntegreerde beheers- en controlesystemen (GBCS)", "betaalorganen" en "veterinaire dienst" bevorderd. Ook op andere terreinen heeft twinning bijgedragen tot de versterking van het wettelijk en institutioneel kader, met name op het gebied van "grenscontrole en -beheer", "externe audit" en "migratie en asielrecht".

2. De volgende voorbeelden tonen echter aan dat veel doelstellingen in de twinningovereenkomsten niet realistisch waren en slechts ten dele konden worden bereikt.

Voorbeeld: voorbereiding op de structuurfondsen

3. De "speciale voorbereidende programma's voor de structuurfondsen" (SVP's) in de kandidaat-lidstaten omvatten doorgaans twinningovereenkomsten. Zo wees het nationale Phare-programma 1998 voor Estland een bedrag van 3 miljoen euro aan het SVP toe, waarvan 21 % voor een twinningproject en de resterende 79 % voor andere dan twinningmaatregelen was bestemd. Zowel de andere als de twinningmaatregelen moesten bijdragen tot de algemene doelstelling van het SVP, namelijk de ontwikkeling en implementatie van de noodzakelijke structuren binnen de Estse overheid voor een deugdelijk beheer van de structuurfondsen en het Cohesiefonds vóór de toetreding tot de Europese Unie.

4. De hoofd-PTA concludeerde dat de voor het twinningproject gestelde doelen onrealistisch waren en dat de referentiepunten niet precies genoeg waren. De overeenkomst geeft in 30 bladzijden inderdaad een rommelige beschrijving van ongeveer 70 vaak onduidelijke doelstellingen, oogmerken, onderwerpen, taken, verwachte resultaten, specifieke doeleinden, referentiepunten en activiteiten. Hierdoor zijn de resultaten nadien bijzonder moeilijk te evalueren. Bijgevolg werden in het eindrapport van het twinningproject de resultaten niet systematisch vergeleken met de doelstellingen en resultaten die in de overeenkomst werden beschreven, en werd er ook geen onderscheid gemaakt tussen de resultaten die aan twinning en die welke aan technische bijstand waren toe te schrijven.

5. Het Hongaarse SVP-twinningproject (2,6 miljoen euro) was ook zeer ambitieus qua inhoud en toegewezen tijd. Van de 40 doelstellingen of resultaten in de vier voltooide componenten werden er slechts 15 door de delegatie omschreven als volledig afgerond. De resultaten waren met name matig voor de componenten "Europees Sociaal Fonds" en "Sapard"(1). De Sapard-component had tot doel, het ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling in staat te stellen, de pretoetredingsmaatregel van Sapard uit te voeren. Tegen het eind van het project (januari 2001 voor de Sapard-component) was het Sapard-orgaan nog niet eens voorlopig erkend en moest er nog veel werk worden verzet voordat dit rond was. Dit hield voornamelijk verband met het besluit om halverwege het project het orgaan over te hevelen van het landbouw-interventiecentrum naar het ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling. Als zodanig werd in de Sapard-component slechts de helft van de gestelde doelen bereikt.

6. Het SVP-project in Polen (6,75 miljoen euro voor de eerste twee fasen) was niet alleen zeer ambitieus, maar ook uiterst complex (acht PTA's, zes lidstaten, 16 acties die drie componenten behelsden). Sommige van de projectdoelstellingen, met name in de tweede component betreffende het leggen van een juridische en administratieve grondslag voor de structuurfondsen/het Cohesiefonds, inclusief ISPA en Sapard, werden niet verwezenlijkt. Dit was deels te wijten aan dit complexe karakter. Met name de procedures, de administratieve capaciteit en de rol van organisaties op regionaal niveau werden niet omschreven.

7. Onregelmatigheden bij het Bureau voor de herstructurering en modernisering van de landbouw (ARMA) hadden een zeer ongunstig effect op de verwezenlijking van de doelstellingen van beide twinningprojecten op landbouwgebied(2). Een externe controle (oktober 2001) alsmede een onderzoek van OLAF en de Poolse hoge controle-instantie (februari 2002) wezen uit dat er bij het ARMA gevallen van flagrant wanbeheer voorkwamen: door de Europese Unie bekostigd materieel en personeelsleden die opgeleid waren in het kader van het twinningproject, werden van de overheid naar een particulier bedrijf overgeheveld. De Commissie gaf in februari 2002 een invorderingsopdracht voor 2,8 miljoen euro af. Aangezien de PTA's slechts op betrekkelijk laag niveau binnen het ARMA opereerden, waren zij niet op de hoogte van deze overdracht naar een particuliere onderneming.

8. In het SVP-project in Litouwen werden sommige referentiepunten geschrapt, namelijk die welke verband hielden met het testen van de opgezette administratieve systemen en procedures. Tijdens de implementatieperiode werd duidelijk dat niet alle noodzakelijke structuren voor de tenuitvoerlegging van de pretoetredingsmiddelen vóór het eind van het project konden zijn ingevoerd.

9. De "gegarandeerde" resultaten konden voor een groot deel niet worden verwezenlijkt voor de SVP/1-projecten in Bulgarije (volgens de Commissie door onvoldoende inzet van de begunstigde, een onervaren PTA en een inadequate ondersteuning van de uitzendende bestuursinstantie) en in Letland (zeer slechte werkverhoudingen tussen partners en een matig projectbeheer).

(1) Speciaal actieprogramma voor landbouw- en plattelandsontwikkeling, het pretoetredingsinstrument voor deze sector.

(2) PL98/IB/AG-01 (invoering van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem) en PL98/IB/AG-03 (dieridentificatie- en registratiesysteem).

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I-II. De Commissie neemt kennis van het positieve en constructieve oordeel van de Rekenkamer over twinning als prijzenswaardig initiatief voor institutionele opbouw. Twinning is opgezet als nieuw instrument voor gerichte internationale/Europese administratieve samenwerking. Voordat dit initiatief werd opgezet, werd bij de hervorming van de collectieve sector in de kandidaat-lidstaten bijstand verleend op basis van consultancycontracten, die niet waren gebaseerd op directe praktische ervaring en ook niet resulteerden in effectieve overdracht van praktische kennis. Zeer vaak leverde dit alleen maar theoretische verslagen op, die in de praktijk weinig relevant waren. Twinning groeide vanaf 1998 als experiment. Hieruit komt naar voren dat er behoefte is om twinning (en met name de voornaamste aspecten daarvan: gerichte programmering en implementatie via experts uit de collectieve sector) af te zetten tegen het alternatief traditionele technische bijstand.

III. Het concept van "gegarandeerde" resultaten was het belangrijkste kenmerk van twinning. Beide projectpartners verbinden zich ertoe naar een in onderling overleg vastgesteld resultaat toe te werken in het kader van een gezamenlijk proces van projectimplementatie. De Commissie heeft van het begin af aan aangegeven dat twinningprojecten gericht moeten zijn op beperkte en terdege gedefinieerde institutionele doelstellingen. Maar deze realistische aanpak conflicteerde soms met de hooggespannen verwachtingen van de begunstigde landen. Het is dan ook geen punt van discussie dat met name de allereerste projecten teveel trachtten te bereiken, en deze er vaak niet in slaagden de gestelde doelen te bereiken. Maar ook die ambitieuze projecten fungeerden als katalysator door het hervormingsproces in gang te zetten, en vergeleken met de resultaten van de op technische bijstand gebaseerde aanpak in de periode 1990-1996, heeft twinning een goede staat van dienst.

Ten slotte is de positieve feedback van de overheidsdiensten die betrokken waren bij twinning essentieel gebleken om het vertrouwen van de lidstaten te winnen en de afsluiting van de onderhandelingen in Kopenhagen veilig te stellen. Dit in brede kring goed ontvangen succes was het ultieme "gegarandeerde" resultaat van twinning.

IV. Twee van de belangrijkste, niet-meetbare, maar zichtbare resultaten van twinning zijn netwerkopbouw en de omslag van instelling en gedrag. In de vier jaar dat twinning wordt geïmplementeerd zijn specialisten van de collectieve sector uit de lidstaten en kandidaat-lidstaten, die vaak geen internationale experts waren, bijeengebracht, waardoor een netwerk van technische kennis is gecreëerd in Europa. Dit is een fundamenteel proces voor de opbouw van een grotere Unie en om Europa dichter bij de burger te brengen. De meeste experts van de lidstaten en overheidsambtenaren uit de kandidaat-lidstaten waren voor de allereerste keer betrokken bij een EU-project en voor het eerst verantwoordelijk voor het beheer van EU-fondsen. In veel gevallen werden deze contacten gecontinueerd na de afsluiting van het project, zowel tussen de lidstaten en de kandidaat-lidstaten als tussen instanties van de collectieve sector in de lidstaten.

V. In 1998 hadden alle betrokkenen (of dat nu delegaties, lidstaten of kandidaat-lidstaten waren) onvoldoende kennis over de specifieke voorschriften en beginselen met betrekking tot twinning. De opzet en implementatie van het twinningproject was dan ook een permanent leerproces. Het Twinning Manual is de neerslag van een praktijk die inmiddels als gevestigd mag worden beschouwd. Het doel van alle amendementen op het Twinning Manual is dan ook met name dat twinning als pragmatisch instrument wordt gehandhaafd en de procedures zo veel mogelijk worden vereenvoudigd.

VI. Experts uit verschillende landen en administratieve culturen, zonder eerdere ervaring op het gebied van internationale samenwerking, efficiënt samen laten werken is altijd een complexe en moeilijke opgave geweest. Een groot aantal van de voorschriften die betrekking hebben op twinningprojecten is ingevoerd om een correct beheer van de Phare-middelen voor twinning te garanderen. De Commissie heeft tevens herhaaldelijk bij de twinning task managers in de delegaties en in Brussel aangedrongen op een flexibele, maar gedegen aanpak tijdens de implementatie van de projecten. Aanzienlijke inspanningen zijn geleverd om de betalingen in een hoger tempo te laten plaatsvinden. In de programmeringsfase kan wellicht selectiever gebruik worden gemaakt van twinning. De Commissie verwijst in dit verband naar bijlage 3 van de jaarlijkse Phare-programmeringsrichtlijnen, die geheel gewijd is aan adequate en gerichte programmering van twinning en twinning light.

VII. Via twinning experimenteerde de Commissie met een nooit eerder geziene overdracht van knowhow over complexe en technische vraagstukken van de verschillende administratieve tradities in de lidstaten naar de al even verschillende kandidaat-lidstaten. Het was ook essentieel voor het mobiliseren van de politieke wil en middelen in de kandidaat-lidstaten.

- Betere resultaten: de Commissie steunt de aanbeveling van de Rekenkamer. Twinningprojecten zijn niet hetzelfde als leverings- of investeringsovereenkomsten. Het halen van de twinningdoelstellingen is vaak afhankelijk van externe, politieke factoren.

- Tijdsframe voor de fases in het project: het Twinning Manual biedt nu een algemene termijn van zes maanden tussen selectie en aanvang van het project. Alle andere procedurele termijnen, waaronder die voor de procedures van het stuurcomité twinning, zijn maximaal tien werkdagen.

- De Commissie heeft de betalingsprocedures vereenvoudigd door meer voorschotten uit te betalen.

- De aanbeveling om contracten met vaste of forfaitaire bedragen voor specifiek omschreven prestaties te gebruiken is niet in alle omstandigheden praktisch, daar de financiering van twinningprojecten gebaseerd is op de vergoeding van de onkosten van overheid of gemachtigde organen.

- De identificatie en opzet van twinningprojecten institutionele opbouw is het resultaat van een evenwichtig proces en dialoog tussen de Commissie en de kandidaat-lidstaten onder eindtoezicht en met goedkeuring van het Phare-beheerscomité. Een juiste programmering is van zeer groot belang en dit is onderstreept in de Phare-programmeringsrichtlijnen, in elk geval vanaf 2000.

- PTA-netwerk: De Commissie juicht dit voorstel toe en is bereid haar gegevensbank, waarin reeds alle professionele gegevens en contacten van PTA's toegankelijk zijn, verder te verbeteren, zodat een netwerk kan worden opgezet.

INLEIDING

4. De PTA's vormen de kern van de twinningprojecten, maar ook de beide projectleiders (een uit de lidstaat en een uit de kandidaat-lidstaat) zijn belangrijke actoren, wil een twinningproject slagen.

6. De Commissie zet het twinninginstrument op, voorziet in financiering, biedt advies en zorgt voor monitoring en evaluatie, maar de projectimplementatie ligt geheel bij de projectpartners. Dit zijn twee wezenlijke kenmerken van twinning: i) de onderlinge samenwerking tussen overheidsinstanties in lidstaten en kandidaat-lidstaten en ii) de traditionele rol van de Commissie als ondersteunende en coördinerende instantie.

7. Het Twinning Manual wordt algemeen gezien als een nuttige vastlegging van goede twinningpraktijken met strikte, maar flexibele richtlijnen voor efficiënt projectbeheer.

VERWEZENLIJKING VAN RESULTATEN

16. De Commissie realiseert zich dat, met name in de opstartperiode die onder de loep is genomen voor de steekproef van door de Rekenkamer onderzochte projecten, bepaalde twinningprojecten aanzienlijke voorbereidende werkzaamheden vereisen. Toch zijn in Polen bijvoorbeeld acht van de negen twinningcontracten vóór eind oktober 1999 goedgekeurd. Het laatste contract werd in februari 2000 goedgekeurd.

De laatste herziening van het Twinning Manual in februari 2002 leidde tot een sneller contracteringsproces, waardoor de daadwerkelijke opstartperiode van twinningprojecten sterk is verkort.

17-22. Meer dan één twinningproject is soms nodig om te komen tot zorgvuldige implementatie van het acquis op een bepaald gebied of in een bepaalde sector. Het concept van "gegarandeerde" resultaten kan dan ook makkelijk worden gezien als een tussenliggend referentiepunt, dat een specifiek criterium is met betrekking tot administratieve capaciteit, voorzover er een gezamenlijk overeengekomen doel is. Dit doel dient meetbaar te zijn en precies.

18. De implementatie van een twinningproject is gebaseerd op de vergoeding van de onkosten.

Het percentage van de middelen dat kan worden ingehouden als het eindrapport wordt afgewezen, is verhoogd tot 20 % (herziening Twinning Manual februari 2002). Niet-goedkeuring van het eindrapport is feitelijk alleen een straf voor de lidstaat die betrokken is bij het twinningproject, ook al is implementatie van het project een gezamenlijke verantwoordelijkheid samen met de autoriteiten van de kandidaat-lidstaat. De gevolgen van een echec voor de kandidaat-lidstaat zijn meer indirect. Als door middel van een twinningproject geen instellingen worden opgezet die cruciaal zijn voor de implementatie van het acquis of geen delen van het acquis kunnen worden omgezet in nationale wetgeving, is dat doorgaans gemeld in het periodieke verslag over de vorderingen van die kandidaat-lidstaat en heeft het derhalve ook gevolgen in het kader van de toetredingsonderhandelingen.

Verder voorziet het Twinning Manual in heroriëntatie van een project (vooral na de eerste zes maanden) of stopzetten daarvan vóór de afronding bij inefficiëntie of een ander echec. Dit laatste is wat de kandidaat-lidstaten, maar ook de lidstaten coûte que coûte trachten te voorkomen, omdat dit negatieve gevolgen kan hebben voor de perceptie van hun gehechtheid aan het uitbreidingsproces. De Commissie heeft besloten twee projecten vóór de einddatum stop te zetten (BG99/IB-CO-02 Nationaal fonds ziektekostenverzekering en BG99/IB-CO-01 Coördinatie van socialezekerheidsstelsels).

19. Vooral in de opstartperiode zijn de begunstigden in de onderhandelingen belangrijke verbintenissen aangegaan. Omvang en belang daarvan blijken uit enkele zeer ambitieuze en soms al te ambitieuze twinningovereenkomsten. Er bestaat dan ook geen discussie over dat met name de eerdere projecten te ambitieus van opzet waren. Toch fungeerden zelfs deze ambitieuze projecten als katalysator voor het op gang brengen van het hervormingsproces.

- De programmering van structuurfondsprojecten is over het algemeen complexer dan die van andere "acquis-gerelateerde" projecten, omdat het vooral gaat om "praktijken" in plaats van specifieke richtlijnen of verordeningen. Verder vereist de opzet van structuurfondsprojecten zeer gedetailleerd horizontaal overleg. Nadat de implementatie van een project is overgedragen aan een lidstaat, is het aan de begunstigde en de geselecteerde partner in de lidstaat de activiteiten/strategie op te zetten, wat het mogelijk moet maken dat de "gegarandeerde" resultaten worden gehaald. Verwezen wordt naar het gedetailleerde antwoord van de Commissie in de bijlage.

- Verder is institutionele opbouw een bijzondere uitdaging in de milieusector, omdat de ministeries van Milieu relatief nieuw zijn, terwijl de regionale en lokale autoriteiten en de milieuagentschappen ook bijstand nodig hebben om hun verantwoordelijkheden op te kunnen nemen met betrekking tot het acquis. De coördinatie tussen het ministerie van Milieu en deze andere instellingen en de coördinatie tussen het ministerie en andere ministeries verlopen vaak moeizaam en moeten verder worden ontwikkeld.

20 en 21. Het probleem van de duurzaamheid is niet typisch een twinningprobleem. Het is een gevolg van het algemene klimaat in de collectieve sector in de kandidaat-lidstaten, dat gekenmerkt wordt door een groot personeelsverloop, lage lonen en soms zwak beheer. De acute problemen met human resources in de collectieve sector kunnen slechts volledig worden opgelost door groei en ontwikkeling, ondersteund door economische zekerheid en solidariteit via het lidmaatschap. Maar de Commissie gaat niet voorbij aan het algemene klimaat in de collectieve sector, waarop het SIGMA-programma is gericht (steunprogramma voor de verbetering van bestuur en beheer in Phare-kandidaat-lidstaten).

22. De betrokkenheid van meerdere lidstaten bij een gegeven twinningproject heeft ook een erg positief aspect, omdat die betrokkenheid de kandidaat-lidstaten verschillende alternatieven biedt in plaats van slechts een nationaal model. In feite vormen de verschillende benaderingen vaak een verrijking voor het project.

In het geval van het specifieke, door de Rekenkamer genoemde twinningproject waren de Poolse begunstigden uiteindelijk zeer tevreden dat de partners in de lidstaten een mix hadden toegepast van Zweedse en Franse benaderingen. Om te zorgen voor een efficiënt projectbeheer heeft de Commissie echter grenzen gesteld zowel aan het aantal lidstaten (maximaal twee) die bij eenzelfde project betrokken zijn als aan de omvang van de projecten.

23. a) In de opstartfase moesten de overheidsinstanties van de lidstaten informatie verwerven over dit nieuwe instrument en hun eigen structuren aanpassen om doeltreffende bijstand te kunnen verlenen. Inmiddels zijn de nodige aanpassingen aangebracht en zijn de meeste overheidsinstanties in de lidstaten zeer efficiënt wat betreft opzet en beheer van twinningprojecten.

Volgens de laatste herziening van het Twinning Manual (februari 2002) kan de assistent worden geselecteerd voorafgaand aan de bekendmaking van de overeenkomst, terwijl het dienstverleningscontract met de geselecteerde assistent wordt ondertekend na de bekendmaking. Deze innovatie is een van de pogingen om de duur van de administratieve procedures in te korten.

b) De committering en eigen inbreng van de kandidaat-lidstaten is in de loop der tijd gegroeid. De verplichte gezamenlijke ondertekening van alle driemaandelijkse rapporten is een van de vereisten om deze committering te stimuleren.

De EG-delegatie heeft de implementatie van bepaalde projecten in bepaalde situaties uitgesteld, omdat er geen zichtbare tekenen van adequate committering van de kant van de begunstigde waren.

c) Rol van de Commissie

De identificatie en opzet van twinningprojecten institutionele opbouw is het resultaat van een evenwichtig proces en dialoog tussen de Commissie en de kandidaat-lidstaten onder eindtoezicht en met de goedkeuring van het Phare-beheerscomité.

De Commissie ontwerpt het twinninginstrument, voorziet in financiering, biedt advies en zorgt voor monitoring en evaluatie, maar de projectimplementatie ligt geheel bij de projectpartners. (zie antwoord op paragraaf 6).

Politieke druk in het selectieproces

Delegaties komen met dezelfde boodschap: er wordt in het selectieproces politieke druk uitgeoefend door de overheid in bepaalde lidstaten. De Commissie heeft actief getracht te voorkomen dat deze druk wordt uitgeoefend.

Kwaliteit van de rapporten

Delegaties schrijven vaak aan de leiders van twinningprojecten over de kwaliteit van de driemaandelijkse rapporten en over het tijdstip waarop deze moeten worden ingeleverd, en doen ook aanbevelingen om een en ander te verbeteren. De Commissie ondersteunt dit door de delegaties te verzoeken hun eigen korte beoordeling te geven over elk rapport.

Transparante selectie

Om het nodige te doen aan het gebrek aan transparantie in de selectieprocedure, dringt de Commissie erop aan dat de begunstigden een standaardtabel invullen, waarin de voordelen en tekorten worden weergegeven van de voorstellen van de lidstaten. Deze tabel wordt vervolgens toegezonden aan de niet-geselecteerde lidstaten met een uitleg van de redenen waarom zij niet zijn geselecteerd. Omdat de begunstigde instellingen vooraf weten dat hun "evaluatietabel" wordt geraadpleegd door de lidstaten die belangstelling hebben voor deelname, moet hun evaluatie/motivering objectief en gedetailleerd zijn.

24. Zie de antwoorden op de paragrafen 33 en 34.

EXTERNE EVALUATIE IN 2000

26. De Commissie heeft zich gericht op de aanbevelingen van dit rapport.

a) In de herzieningen in 2001 en 2002 van het Twinning Manual heeft de Commissie voorzien in grotere voorschotten (punt 7.2 van het Twinning Manual), een algemene termijn voor opstelling van een overeenkomst (punt 3.6 van het Twinning Manual), en een auditcertificaat om papierwerk te beperken (punt 7.3.2 van het Twinning Manual).

b) Vergoeding van de kosten in verband met de voorbereiding van de twinningbegroting is nu mogelijk (punt 5.2 van het Twinning Manual) en er zijn duidelijkere financiële regelingen voor cursussen voor PTA's (punt 5.2.2 van het Twinning Manual).

c) Er zijn in de meeste kandidaat-lidstaten informatiebijeenkomsten over twinning georganiseerd. De Rekenkamer erkent ten volle dat corrigerende maatregelen zijn genomen als genoemd in de volgende paragrafen.

CORRIGERENDE MAATREGELEN VAN DE COMMISSIE NAAR AANLEIDING VAN DE EXTERNE EVALUATIE

29. b) Een belangrijke stap om twinning gebruiksvriendelijker te maken was de wijziging van de betalingsprocedures in februari 2002, waardoor een lidstaat die twinningpartner is, de CFCE voortaan kan verzoeken om een voorschot dat evenredig is aan de middelen voor negen maanden projectimplementatie.

30. De achterliggende redenering om bepaalde niet-bestuurlijke instanties gelijk te schakelen met overheidsinstanties is dat bepaalde lidstaten delen van hun bestuursstructuur outsourcen of privatiseren of dat reeds hebben gedaan. De knowhow die vereist is voor twinningprojecten is daardoor niet altijd meer aanwezig binnen de overheidsinstanties zelf.

Van het begin af aan heeft de Commissie vier kwalificatiecriteria vastgesteld voor gemachtigde organen: 1. eerdere ervaring op een terrein van het acquis, 2. non-profitorganisatie, niet-commerciële doelstelling 3. publiek eigendom en 4. onder toezicht van een bestuursinstantie. In bepaalde gevallen waarin de criteria 2 en/of 3 slechts gedeeltelijk worden vervuld, is de machtiging beperkt en mag niet worden deelgenomen aan commerciële aanbestedingen in de directe follow-up van het twinningproject.

De Commissie past deze criteria strikt toe met de vereiste transparantie en objectiviteit.

AANHOUDENDE STRUCTURELE PROBLEMEN

33. Tegenover de opmerkingen van enkele PTA's dient als tegenopmerking te worden geplaatst dat sommige van hen onvoldoende ervaring hebben met projectbeheer als zodanig en onvoldoende back-up krijgen van hun eigen overheid. De meeste experts van de lidstaten en overheidsambtenaren van de kandidaat-lidstaten waren voor de allereerste keer betrokken bij een twinningproject en ook voor het eerst verantwoordelijk voor het beheer van EU-fondsen.

Experts uit verschillende landen en administratieve culturen, zonder eerdere ervaring op het gebied van internationale samenwerking, efficiënt samen laten werken is in het algemeen een complexe en moeilijke opgave. Veel van de voorschriften zijn geïntroduceerd om ervoor te zorgen dat de communautaire middelen juist worden besteed.

34. Sinds de laatste herziening van het Twinning Manual is er een algemene termijn van zes maanden voor onderhandelen, indienen en goedkeuren van de twinningovereenkomst door de geselecteerde projectpartners. Bijgevolg is het hele proces met betrekking tot de projectovereenkomst aanzienlijk versneld in de loop van de twinningprocedure in 2002.

Vergeleken met twinning is de vertraging in de startfase gewoonlijk langer voor projecten op het gebied van technische bijstand of investeringen. Soms is de reden daarvoor extern (gebrek aan politieke wil, slechte omstandigheden in de startfase van het project, slechte planning, verkiezingen in de kandidaat-lidstaat, ander personeel enz.). De Commissie heeft maatregelen genomen om vertragingen te voorkomen:

- Polen en Roemenië hebben bijvoorbeeld besloten een termijn vast te leggen in het financieel memorandum (partners sluiten reeds na drie maanden een overeenkomst);

- de voorbereidingskosten worden slechts voor een beperkte periode betaald en

- de EG-delegaties steunen de partners bij het uitwerken van projecten en het organiseren van bijeenkomsten en geven ook gedetailleerde informatie en richtlijnen.

Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt sinds de twinningprojecten van 2001.

35. Het vereiste van een gedetailleerd werkplan is de enige manier gebleken om te maken dat partners vooruitdenken en hun projectconcept en -methodologie definiëren. Het ontbreken van een dergelijk gezamenlijk overeengekomen werkplan kan leiden tot onzekerheid en mogelijk zelfs geschillen tijdens de projectimplementatie.

Het Twinning Manual voorziet in een flexibele structuur om goedgekeurde overeenkomsten te wijzigen. Als in alle contractuele betrekkingen dienen voorstellen voor amendementen vooraf te worden bekendgemaakt. Dit is een logisch vereiste, aangezien deze amendementen zeer vaak ook een aanpassing inhouden van het uitgavenpatroon van de communautaire middelen.

36. In het geval van Polen heeft de verhoging van de dagvergoedingen zelfs geleid tot algemene onrust. Derhalve is besloten dat de dagvergoedingen die voor deze kandidaat-lidstaat zijn vastgesteld, vanaf medio september 2002 worden verlaagd.

38. De onkosten worden vergoed naarmate de uitgaven worden verricht. Dit verklaart waarom vergoedingen uitgesmeerd worden over een langere periode. De keerzijde van trage betalingen door de CFCE's is soms de onbevredigende presentatie van rekeningen die worden ingediend door de overheidsinstanties van de lidstaten.

De Commissie adviseert PTA's te wachten totdat zij het voorschot ontvangen voordat zij met hun werk beginnen.

39. De Commissie wenst opnieuw te benadrukken dat:

- veel van de voorschriften zijn geïntroduceerd om te garanderen dat de Phare-middelen op de juiste wijze worden besteed;

- de onderzochte projecten behoren tot de allereerste reeks van projecten en dat de Commissie sindsdien corrigerende maatregelen heeft genomen, zoals de Rekenkamer erkent.

Twinning heeft zich ontwikkeld als een volledig nieuw instrument voor gerichte administratieve samenwerking ter verbetering van de voorbereiding op de uitbreiding.

40. De delegatie in Boedapest heeft inderdaad in 2001 een werkgroep opgericht om de problemen met de betalingen aan te pakken. Op advies van de werkgroep heeft het bureau van de nationale ordonnateur in Hongarije richtlijnen opgesteld voor de ministeries en andere partijen die betrokken zijn bij betalingsprocedures in het kader van twinning, teneinde de verschillende maatregelen te stroomlijnen die moeten worden genomen voor een soepel verloop van de betalingen. Er zijn ook opleidings- en consultatiedagen geweest over dit onderwerp. Indien zich verder nog problemen voordoen, kan de werkgroep altijd bijeen worden geroepen.

41. Van het begin af aan heeft het Twinning Manual zich erop gericht duidelijke en strikte voorschriften vast te stellen voor de concrete implementatie van twinningprojecten. Er zijn inspanningen geleverd om de implementatie te stroomlijnen: zo publiceert de Commissie bijvoorbeeld regelmatig korte en praktische richtlijnen in de vorm van Twinning nieuws dat per e-mail aan alle delegaties wordt verzonden.

42. Forfaitaire vergoedingen voor experts zijn geïntroduceerd ter verlichting van de administratieve last bestaande uit de controle van de kosten van voorbereidende werkzaamheden die zijn verricht in de lidstaat. De forfaitaire vergoeding is gerechtvaardigd vergeleken met de uitgavenstructuur van overeenkomsten voor technische bijstand. De forfaitaire vergoeding is eigenlijk een element van flexibiliteit, bedoeld om procedures te vereenvoudigen. Het bedrag van de forfaitaire vergoeding (150 %) was gebaseerd op een zakelijke analyse van de tot dusver betaalde honoraria van experts voor voorbereidende werkzaamheden in de lidstaat en het gemiddelde bedrag dat wordt uitbetaald voor indirecte kosten in verband met de werkzaamheden van experts aan het project.

43. De amendementen op het Twinning Manual zijn altijd gericht geweest op de verbetering van de duidelijkheid. Het Manual specificeert op welke overeenkomsten de geamendeerde regels van toepassing zijn, maar om de flexibiliteit te handhaven wordt in het Manual ook verklaard dat "verduidelijkingen van de uitvoeringsvoorschriften in voorkomend geval van toepassing kunnen zijn op eerdere overeenkomsten, ofwel vooraf door de CFCE moeten worden goedgekeurd". Het doel van deze voorschriften is juist te zorgen voor een uniforme, maar responsieve toepassing van de twinningvoorschriften.

44. De Phare-middelen voor twinningprojecten worden toegewezen zonder aanbestedingsprocedure, en de vaststelling van de prijzen geschiedt derhalve ook zonder concurrentie. Een duidelijk pakket administratieve voorschriften om de prijzen vast te stellen voor diensten van de collectieve sector moet worden gedefinieerd en geïmplementeerd. Tijdens de implementatie van de twinningprojecten moet worden gecontroleerd of de projectpartners zich aan deze voorschriften houden. Dit blijkt soms een probleem, omdat veel twinningpartners geen of slechts beperkte ervaring hebben met dergelijke financiële voorschriften.

Twinningprojecten zijn nog steeds belangrijk als voorbereiding op de toetreding. Het is dan ook zinvol dat de Commissie gepaste middelen uittrekt voor het beheer van deze projecten.

45. Dit kan geschieden in de programmeringsfase. De identificatie en opzet van twinningprojecten institutionele opbouw is het resultaat van een evenwichtig proces en dialoog tussen de Commissie en de kandidaat-lidstaten onder eindtoezicht en met goedkeuring van het Phare-beheerscomité.

Wat meer bepaald het feit betreft dat "te veel de nadruk" ligt op twinning, dient eraan te worden herinnerd dat in 1998 en 1999 het accent wel móest worden gelegd op twinning als nieuw instrument om het proces op gang te brengen.

46. De Commissie wijst erop dat de selectie van twinningvoorstellen ook gebaseerd is op een competitief proces, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de collectieve sector.

Twinning moet worden gebruikt als dit beter werkt dan handelsknowhow, mede gezien de eerdere, onbevredigende ervaringen met Phare-projecten voor de collectieve sector.

47. De betrokkenheid van gemachtigde organen strookt met de andere bestuursstructuur in bepaalde lidstaten, die taken van de collectieve sector steeds vaker outsourcen aan overheids- of semi-overheidsorganen op basis van kostendekking (subsidiariteitsbeginsel). Nu het aantal twinningprojecten toeneemt, vormt het feit dat eventueel beroep kan worden gedaan op gemachtigde organen een goede aanvulling op de capaciteit van de lidstaten om adequate en complete voorstellen in te dienen. Enkele kleinere lidstaten kunnen te maken krijgen met een capaciteitstekort, waardoor zij wegens een gebrek aan gemachtigde organen niet kunnen inschrijven voor het groeiende aantal twinningprojecten.

48. De Commissie heeft bij de lidstaten altijd aangedrongen op samenhang van de collectieve sector bij de implementatie van twinningprojecten. Ook heeft zij gevraagd geen beroep te doen op particuliere experts via CFCE of door deze tijdelijk te benoemen in gemachtigde organen, omdat dit het algemene doel van twinning in gevaar brengt, namelijk structurele contacten opbouwen tussen overheidsinstanties.

49. Zie paragraaf 45 betreffende de programmering van twinningprojecten.

In de herziene Phare-programmeringsrichtlijnen voor 2001 en volgende jaren is de minimumverblijfsduur van de PTA aangepast. Tot de programmeringsperiode 2001 drong de Commissie erop aan dat de PTA ten minste twaalf maanden aan een stuk werkzaam was in de kandidaat-lidstaat. Gezien de op handen zijnde toetreding van tien landen, kunnen zich gevallen voordoen waarin de aanwezigheid van de PTA kan worden teruggebracht. Zo zou de PTA in het begin gedurende vier tot zes maanden permanent aanwezig kunnen zijn om het project snel op te starten, gevolgd door een periode met maandelijks een bezoek van maximaal een week om het momentum te behouden.

Het besluit over de duur van het verblijf van de PTA in de kandidaat-lidstaat moet in de programmeringsfase worden genomen en de implementatie moet door de Commissie zeer nauwlettend worden gevolgd.

50. De risico's op een echec van twinningprojecten zijn even groot als voor een project op het gebied van technische bijstand of enig ander project. Als de twinningovereenkomst zorgvuldig is opgesteld, inclusief referentiepunten en definitie van een werkplan, met een realistische beoordeling van taken, is het risico van een echec daarentegen in veel gevallen kleiner dan voor een project op het gebied van technische bijstand. De politieke factor speelt een belangrijke rol bij het voorkomen van een echec. In de meeste gevallen reageert de overheid van een lidstaat trots als een project vruchten afwerpt. De deelname of motivatie van de begunstigde kan een positieve of negatieve factor zijn, maar dit geldt voor elk project.

51. Twinning kan niet op zichzelf staan. In veel gevallen gaat een twinningproject gepaard met een investeringscomponent, soms ook met een project op het gebied van technische bijstand. Deze vullen elkaar aan, en uit de programmering komt duidelijk naar voren dat elk instrument gericht is op een specifiek doel. Een inspanning op het gebied van de coördinatie is nodig, alsmede adequate planning voor een juiste timing van het sluiten van de overeenkomst. Vertraging bij het sluiten van de overeenkomst heeft aangetoond dat in de meeste gevallen twinning eerst van start moet gaan en dat het risico van een echec voor aanbestedingen (voor technische bijstand of investering) hoger was dan voor twinning. Coördinatie van twinningactiviteiten en investeringscomponenten, alsmede bijstand bij de evaluatie van de technische kwaliteit van het aanbod zijn noodzakelijk.

a) Voor het twinningproject PL00/IB/FI03 is deze bijstand duidelijk omschreven in de overeenkomst. Het feit dat er vertraging optrad in het aanbestedingsproces hield geen verband met de twinning en mag derhalve niet als argument worden gebruikt bij de beoordeling van het twinninginstrument als zodanig. De genoemde database heeft alleen betrekking op structurele acties van de Europese Unie als Polen dergelijke steun ontvangt als lidstaat, i.e. niet vóór 1 mei 2004. Het is zelfs mogelijk aan te voeren dat de vertraging bij de aanbesteding voor de IT-software waarnaar de Rekenkamer verwijst, in dit specifieke geval gunstig was, omdat dit de ervaren twinningexperts in de gelegenheid stelde mee te helpen bij de opstelling van de taakomschrijving voor deze cruciale aanbesteding.

b) De coördinatie gedurende de implementatie van het project geschiedde op de volgende manieren:

- formele bijeenkomsten van de interministeriële coördinatie- of monitoringcommissie op kwartaalbasis, waaraan zowel de twinning- als de non-twinningpartners en de delegatie in Boedapest deelnamen;

- het non-twinningteam van de structuurfondsen organiseerde maandelijkse bijeenkomsten waarvoor de twinningpartners werden uitgenodigd;

- professionele bijeenkomsten waaraan werd deelgenomen door de experts op korte termijn en de PTA's;

- enkele producten werden door samenwerking van beide teams geleverd;

- problemen die zich voordeden waren niet toe te schrijven aan een gebrek aan coördinatie gedurende de implementatie, maar vooral aan de opzet van het programma.

52. De voornaamste reden waarom de voorkeur is gegeven aan twinning boven technische bijstand om bepaalde projecten voor institutionele opbouw uit te voeren, is dat bij twinningprojecten een beroep wordt gedaan op experts met relevantere en praktischere kennis van de feitelijke implementatie van acquis-gerelateerde vraagstukken.

a) Het Twinning Manual voorziet in heroriëntatie van een project (vooral na de eerste zes maanden) of stopzetten daarvan vóór de afronding bij inefficiëntie of een ander echec. Dit laatste is wat de kandidaat-lidstaten, maar ook de lidstaten coûte que coûte trachten te voorkomen, omdat dit negatieve gevolgen kan hebben voor de perceptie van hun gehechtheid aan het uitbreidingsproces. De Commissie heeft besloten twee projecten vóór de einddatum stop te zetten (BG99/IB-CO-02 Nationaal fonds ziektekostenverzekering en BG99/IB-CO-01 Coördinatie van socialezekerheidsstelsels).

b) Mislukte of tekortschietende twinningprojecten hadden en hebben nog steeds directe gevolgen voor de voortgang van de toetredingsonderhandelingen met de betrokken kandidaat-lidstaten. Verder kan het risico van een echec van bepaalde lidstaten die betrokken zijn bij een twinningproject hun positie en kansen om te worden geselecteerd voor andere twinningprojecten in gevaar brengen.

c) Elk project is gebaseerd op beheer en een pakket voorschriften die kunnen zorgen voor een zekere mate van complexiteit. Bij twinning werken diverse diensten samen, zelfs als die diensten hun eigen voorschriften hebben. Dit lijkt in het begin moeilijk, maar is de afgelopen twee jaar haalbaar en beheersbaar gebleken, met name in gevallen waarin adequate steun werd gemobiliseerd door de lidstaten.

d) Zie bijlage 3 van de Phare-programmeringsrichtlijnen (Instructies voor de opzet van projecten voor institutionele opbouw gebaseerd op input van de overheidsadministraties van de lidstaten - Twinning en twinning light) die sinds 2002 zorgen voor de nodige flexibiliteit met betrekking tot de lengte van de detachering van de PTA.

TWINNING EN NIEUWE ACTIEPLANNEN 2002

54. De extra bijstand waarin in de actieplannen wordt voorzien, kan worden gebruikt voor de financiering van aanvullende acties voor institutionele opbouw, inclusief voorzover passend twinningprojecten.

55. Zoals reeds werd aangegeven, heeft de Commissie talloze maatregelen genomen om de procedures in te korten: i) termijnen voor de opstelling van de twinningovereenkomst, ii) invoering van twinning light, en gebruik van de niet-toegewezen begroting voor institutionele opbouw voor behoeften die zich voordoen in de context van korte- en langetermijnmaatregelen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

57. De Commissie neemt kennis van het positieve en constructieve oordeel van de Rekenkamer over twinning als prijzenswaardig initiatief voor institutionele opbouw. Via twinning experimenteerde de Commissie met een nooit eerder geziene overdracht van knowhow over complexe en technische vraagstukken van de verschillende administratieve tradities in de lidstaten naar de al even verschillende kandidaat-lidstaten. De Commissie wijst opnieuw op de specifieke genese van twinning als nieuw en uniek instrument voor gerichte internationale/Europese administratieve samenwerking.

58. Het concept van twinning is weliswaar over het algemeen positief, maar impliceert dat er sprake is van samenwerking en inzet van de vele bestuurlijke partners, hetgeen weer de bestuurlijke complexiteit kan verklaren, met name in de startfase die in dit verslag wordt belicht.

59. De kandidaat-lidstaten hebben sneller vooruitgang geboekt bij de overname van het acquis in de wetgeving dan bij de bestuurlijke uitvoering en handhaving. Het is betwistbaar te concluderen dat de algemene resultaten van twinning achterblijven bij de verwachting, met name gezien de conclusies van de interne beoordeling van het directoraat-generaal Uitbreiding van de twinningprojecten in 1998 en 1999. Twinning is nooit beschouwd als de enige, ultieme en algemene oplossing voor alle behoeften op het gebied van bestuurlijke capaciteit in de kandidaat-lidstaten. Het zal zijn eigen (beperkte) effect sorteren als het goed wordt gebruikt en in de context van de algemene steun aan de kandidaat-lidstaten. De Commissie wijst erop dat het concept van "gegarandeerde" resultaten van het begin af aan het voornaamste kenmerk was van twinning. Bij twinning verbinden beide projectpartners zich ertoe naar een in onderling overleg vastgesteld resultaat toe te werken in het kader van een gezamenlijk proces van projectimplementatie, eventueel op basis van tussenliggende referentiepunten. Juist door deze gezamenlijke en op voorhand overeengekomen verbintenis onderscheidt Phare-twinning zich van andere instrumenten voor administratieve bijstand en institutionele opbouw. Bij vergelijking van de resultaten van twinning met die in de context van de vroegere, op technische bijstand gebaseerde aanpak in de periode 1990-1996, blijkt dat twinning een goede staat van dienst heeft.

Twinning is per definitie gebaseerd op samenwerking tussen bestuurspartners uit de lidstaten, de kandidaat-lidstaten en de Commissie, en het is niet te vermijden dat dit gepaard gaat met een zekere administratieve complexiteit.

Veel van de bestaande procedurele voorschriften zijn geïntroduceerd om ervoor te zorgen dat de Phare-middelen juist worden besteed. Telkens wanneer dat nodig is worden de voorschriften aangepast.

60. a) Dit kan geschieden in de programmeringsfase. De identificatie en opzet van twinningprojecten institutionele opbouw zijn het resultaat van een evenwichtig proces en dialoog tussen de Commissie en de kandidaat-lidstaten onder eindtoezicht en met goedkeuring van het Phare-beheerscomité.

b) Twinningproject-partners moeten regelmatig en zeer grondig rapporteren en de implementatie van twinningprojecten moet voortdurend worden gevolgd.

c) Het probleem van de duurzaamheid is niet typisch een twinningprobleem. Het is een gevolg van het algemene klimaat in de collectieve sector in de kandidaat-lidstaten, dat gekenmerkt wordt door een groot personeelsverloop, lage lonen en soms zwak beheer. Om de hierboven genoemde redenen impliceert het concept van "gegarandeerde" resultaten dat de bestuurspartners duidelijke en verifieerbare resultaten moeten bereiken. In die zin is deze verbintenis cruciaal voor twinning en komen de essentiële kenmerken daarvan onder druk te staan als dit uit het oog wordt verloren.

d) De delegaties zijn reeds in hoge mate betrokken bij de monitoring en het sturen van twinningprojecten. De Rekenkamer lijkt dit te erkennen in dit verslag.

61. De Commissie is verheugd over de opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot de corrigerende maatregelen die zijn genomen op basis van de lessen uit de twinningprojecten in de periode 1998-1999.

a) De Rekenkamer erkent in de paragrafen 27-32 dat de Commissie zich bereid heeft getoond de procedurele vereisten voor twinningprojecten te zijner tijd te verbeteren.

b) De Commissie geeft toe dat de procedures voor interne consultatie in het kader van het twinning-stuurcomité reeds duidelijke termijnen omvatten, die doorgaans gerespecteerd worden. De directoraten-generaal is verzocht binnen tien werkdagen hun opmerkingen kenbaar te maken, waarna het stuurcomité zijn besluit normaal gezien binnen twee à drie werkdagen afrondt. Voor amendementen waarvoor de goedkeuring vereist is van het twinning-stuurcomité zijn de termijnen voor overleg zelfs nog korter (vijf werkdagen). Verder voorziet het Twinning Manual in een algemene termijn van zes maanden tussen de selectie en de startfase van het project.

c) Zoals gezegd, heeft de Commissie maatregelen genomen om de betalingsprocedures te vereenvoudigen door meer voorschotten uit te betalen.

62. De identificatie en opzet van twinningprojecten institutionele opbouw is het resultaat van een evenwichtig proces en dialoog tussen de Commissie en de kandidaat-lidstaten onder eindtoezicht en met goedkeuring van het Phare-beheerscomité. Een juiste en gerichte programmering is van zeer groot belang en dit is onderstreept in de Phare-programmeringsrichtlijnen, in elk geval vanaf 2000.

63. De Commissie heeft voorzien in een transparante en samenhangende procedure voor de vergoeding van de betrokkenheid van gemachtigde organen, die gebaseerd is op vaste bedragen en forfaitaire vergoedingen.

64. De Commissie juicht dit voorstel toe en is bereid haar gegevensbank waarin reeds alle professionele gegevens en contacten van PTA's toegankelijk zijn verder te verbeteren, zodat een netwerk kan worden opgezet.

65. Het is inderdaad waar dat twinning, als uniek instrument voor pretoetredingsbijstand, de nodige aandacht heeft getrokken sinds het is genoemd in het Witboek van de Commissie over Europese governance (blz. 25: "De Unie kan zeker voordeel halen uit de ervaring die reeds is opgedaan met de kandidaat-landen, zoals bij de jumelages") en ook nog eens in het meest recente verslag van de Commissie over Europese governance van 11 december 2002(1).

(1) Verslag van de Commissie over Europese governance van 11 december 2002. Punt 3.2, zesde alinea: In het Witboek over Europese governance heeft de Commissie - op basis van de ervaringen met de kandidaat-landen - voorgesteld jumelages tussen nationale administraties tot stand te brengen om "beste praktijken" uit te wisselen op het gebied van de tenuitvoerlegging in specifieke sectoren en om nationale rechtbanken en juristen meer vertrouwd te maken met het Gemeenschaprecht. Met het oog op een aanpassing van het "Jumelage-programma" dat nu in een overgangsperiode loopt, is de Commissie voornemens om in 2003 jumelage-regelingen voor te stellen.

BIJLAGE

BEPERKTE VERWEZENLIJKING VAN GESTELDE DOELEN

1. Via twinning experimenteerde de Commissie dus met een nooit eerder geziene overdracht van knowhow over complexe en technische vraagstukken van de verschillende administratieve tradities in de lidstaten naar de al even verschillende kandidaat-lidstaten. Dit was ook essentieel voor het mobiliseren van de politieke wil en middelen in de kandidaat-lidstaten.

In de periode waarover de Rekenkamer verslag uitbrengt waren twinningprojecten vooral gericht op vier belangrijke gebieden (landbouw, financiën, milieu en justitie en binnenlandse zaken), terwijl de twinningprojecten daarna betrekking hadden op het volledige acquis in de ruime zin.

Voorbeeld: voorbereiding op de structuurfondsen

3. De programmering van structuurfondsprojecten is over het algemeen complexer dan die van andere "acquis-gerelateerde" projecten, omdat het vooral gaat om "praktijken" in plaats van specifieke richtlijnen of verordeningen. Verder omvat de opzet van een SVP-projectfiche zeer gedetailleerd horizontaal overleg van beide partijen, begunstigde en Commissiediensten. Nadat de implementatie van een project is overgedragen aan een lidstaat, is het aan de begunstigde en de geselecteerde partner in de lidstaat de activiteiten/strategie op te zetten, wat het mogelijk moet maken dat de "gegarandeerde" resultaten worden gehaald.

Wat de specifieke structuurfondsprojecten voor Estland betreft, erkent de Commissie dat de opzet van het oorspronkelijke en eerste structuurfondsproject niet perfect was, maar in het eindrapport worden de resultaten desalniettemin geëvalueerd en afgezet tegen de oorspronkelijke doelstellingen.

5. De Commissie verwijst naar haar algemene opmerkingen over de inherente complexiteit van de programmering van twinningprojecten in het kader van de structuurfondsen, met name in de startfase van de twinning. Later werden de twinningprojecten in het kader van de structuurfondsen compacter van opzet.

6. De voornaamste reden was dat het op dat moment te vroeg was om de wettelijke en administratieve grondslag vast te stellen voor de structuurfondsen, en wel om twee redenen: 1. de kandidaat-lidstaten wisten nog niet op welke datum zij zouden toetreden, en 2. de routebeschrijving voor de structuurfondsen werd pas in maart 2000 voorgelegd aan de kandidaat-lidstaten.

De Commissie heeft van de problemen met de coördinatie van dergelijke projecten geleerd en beperkingen gesteld zowel aan het aantal lidstaten dat bij eenzelfde project betrokken is als aan de omvang van het project.

8. De Commissie erkent dat enkele referentiepunten zijn geschrapt als gevolg van de vertraging bij de totstandbrenging van bestuurlijke structuren in Litouwen, maar herinnert eraan dat de andere referentiepunten zijn gehaald.

9. Onvoldoende inzet, slecht beheer en slechte werkverhoudingen kunnen de verschillende projecten ongunstig hebben beïnvloed, maar zijn algemene negatieve factoren die elk type project kunnen beïnvloeden. Deze factoren zijn niet specifiek voor twinning als instrument voor institutionele opbouw.