Speciaal verslag nr. 10/2003 over de doeltreffendheid van het beheer door de Commissie van de ontwikkelingshulp aan India wat betreft de gerichtheid op de armen en het bereiken van duurzame resultaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Speciaal verslag nr. 10/2003 over de doeltreffendheid van het beheer door de Commissie van de ontwikkelingshulp aan India wat betreft de gerichtheid op de armen en het bereiken van duurzame resultaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Publicatieblad Nr. C 211 van 05/09/2003 blz. 0021 - 0037

Speciaal verslag nr. 10/2003

over de doeltreffendheid van het beheer door de Commissie van de ontwikkelingshulp aan India wat betreft de gerichtheid op de armen en het bereiken van duurzame resultaten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 211/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

LIJST VAN AFKORTINGEN

ALA- Azië en Latijns-Amerika

BAIF- Agro-industriële stichting in Bharatiya

BNP- Bruto nationaal product

DPEP- Districtsprogramma voor basisonderwijs

EG- Europese Gemeenschap

EU- Europese Unie

KHDP- Tuinbouwontwikkelingsproject in Kerala

KMIP- Kleinschalig irrigatieproject in Kerala

NGO- Niet-gouvernementele organisatie

OESO- Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

PESLE- Programma ter verbetering van de onderwijskwaliteit

SAMENVATTING

I. De samenwerking tussen de EG en de Republiek India bestaat al ten minste 30 jaar en wordt momenteel geregeld door de samenwerkingsovereenkomst van 1994. Ongeveer 70 % (ofwel 481 miljoen euro) van de financiële steun van de EG in de periode 1990 - 2001 werd besteed aan acties voor ontwikkelingssamenwerking (de rest ging naar een aantal andere terreinen, waaronder voedselhulp en humanitaire hulp). Die acties omvatten een groot aantal projecten voor landbouw- en plattelandsontwikkeling alsmede twee sectorale steunprogramma's voor onderwijs en gezondheidszorg (zie de paragrafen 1 tot en met 7).

II. De Rekenkamer onderzocht acht van deze projecten en programma's, met name om te kijken hoe ze op de armste bevolkingslagen worden gericht, hoe groot de kans is dat de positieve gevolgen ervan behouden blijven nadat de door de EG gefinancierde actie is afgelopen, en wat er gedaan wordt aan de coördinatie tussen donoren (zie de paragrafen 8 tot en met 10).

III. De Rekenkamer concludeert dat het beheer van de Commissie bij de meeste van de acht gecontroleerde projecten/programma's in India tamelijk succesvol was wat betreft de gerichtheid op de armen en het streven naar duurzaamheid. Toch had een meer systematische aandacht voor deze kwesties tijdens de hele looptijd van het project/programma tot betere resultaten geleid (zie de paragrafen 11 tot en met 37).

IV. Een sectorale aanpak kan bepaalde voordelen bieden boven een projectgerichte aanpak: beter geharmoniseerde en coherente beleidslijnen en strategieën, een groter effect en betere kansen op duurzaamheid. Bij deze aanpak moeten de donoren ook voldoende vertrouwen hebben in de capaciteit van het bestuur van de begunstigde om sectorale programma's te beheren en rekening af te leggen over de uitvoering, resultaten en kosten ervan. Maar tot nu toe bestond bij de sectorale programma's inzake onderwijs en gezondheidszorg in India geen echt sectorale aanpak. Alleen de EG was tot dusverre bereid in India een sectorale aanpak te volgen, terwijl de andere donoren een projectgerichte aanpak hanteren. Daardoor was het niet mogelijk voor deze nationale programma's gemeenschappelijke verantwoordings- en verslagleggingssystemen in te voeren. Om die redenen werden de mogelijkheden om door middel van een werkelijk gecoördineerde sectorale aanpak synergie en doelmatigheid te creëren, niet verwezenlijkt. Terwijl de coördinatie tussen donoren bij het onderwijsprogramma tot een zeer gewaardeerd systeem van gezamenlijke controlebezoeken leidde, werden er in de gezondheidssector informelere coördinatiecircuits benut (zie de paragrafen 38 tot en met 44).

V. In de nieuwe landstrategie van de EG voor de samenwerking met India wordt niet helemaal de aanpak gevolgd die is beschreven in de recente mededeling van de Commissie over de bestrijding van plattelandsarmoede: ze beperkt het EG-optreden tot gezondheidszorg en onderwijs en veronachtzaamt andere belangrijke sectoren (landbouw, beheer van natuurlijke hulpbronnen) die volgens die mededeling moeten worden aangepakt om plattelandsarmoede met succes te bestrijden (zie de paragrafen 45 tot en met 47).

VI. Op grond van haar opmerkingen en conclusies doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

- "gerichtheid op de armen" en "duurzaamheid" moeten gedurende de hele looptijd van een project/programma stelselmatiger aandacht krijgen (zie de paragrafen 53 en 56);

- de kansen op duurzaamheid worden groter als voor projecten/programma's vanaf het begin wordt voorzien in een toereikende uitvoeringsperiode, in combinatie met regelmatige controles en een passende exitstrategie (zie paragraaf 56);

- wanneer de Commissie begrotingssteun voor een sectoraal programma overweegt, moet zij (samen met de andere donoren) vooraf, maar ook later tijdens de uitvoering nagaan of de door het land gevolgde koers inzake overheidsfinanciën (ook wat betreft de systemen voor verslaglegging, boekhouding en controle) bevredigend is. In situaties waarin capaciteitsopbouw waarschijnlijk niet zal zorgen voor een behoorlijke rekenplichtigheid inzake begrotingssteun zonder specifieke bestemming moet de Commissie andere vormen van steunverlening overwegen (zie paragraaf 59);

- in het licht van haar algemene doelstelling de armoede te bestrijden zou de Commissie haar nieuwe landstrategie voor India breder kunnen opzetten door zich te richten op belangrijke onderwerpen als de landbouw en het beheer van natuurlijke hulpbronnen (zie paragraaf 61).

INLEIDING

Achtergrond

1. De thans geldende rechtsgrond voor de samenwerking tussen de EU en India is de "ALA-verordening" van 1992(1) waarin de doelstellingen van het communautaire ontwikkelings- en samenwerkingsbeleid en de voornaamste bijstandssectoren worden beschreven. Artikel 4 van de verordening bepaalt het volgende: "De financiële en technische hulp is hoofdzakelijk bedoeld voor de armste lagen van de bevolking".

2. Meer bepaald geldt voor de samenwerking met India de in augustus 1994 in werking getreden Samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling(2), die in de plaats kwam van de eerdere samenwerkingsovereenkomsten van 1973 en 1981. Volgens artikel 16 van deze overeenkomst, dat specifiek betrekking heeft op ontwikkelingssamenwerking, moeten de projecten en programma's voornamelijk gericht zijn op de armste bevolkingsgroepen. Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan plattelandsontwikkeling waarbij de doelgroepen en, zo nodig, de bevoegde niet-gouvernementele organisaties worden betrokken. Met de samenwerking moeten doelmatige projecten en programma's, duurzaamheid en bescherming van het milieu worden nagestreefd.

3. Na de ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst werd in december 1994 een samenwerkingsstrategie tussen de EU en India tot het jaar 2000 overeengekomen. Het desbetreffende document bevat algemene beleidslijnen inzake ontwikkeling en economische samenwerking en bepaalt dat de EG-steun voor de ontwikkeling in India een sterk effect moet hebben op de bestrijding van de armoede, die als een der belangrijkste problemen wordt beschouwd. Verder wordt te kennen gegeven dat het communautaire samenwerkingsprogramma de uitvoering van passende sectorale beleidslijnen en ontwikkelingsprojecten zal ondersteunen.

4. Ten tijde van de controle werd gewerkt aan een nieuw strategiedocument voor de periode 2002 - 2006, dat in augustus 2002 formeel door de Commissie werd goedgekeurd(3). Dat document noemt de uitroeiing van armoede als het voornaamste leidende beginsel van de EG-samenwerkingsacties in India. De Commissie zal verder samenwerken met de centrale regering via sectorale steunprogramma's voor basisonderwijs, gezondheids- en gezinszorg. Daarnaast wil zij een speciaal partnerschap vormen met één Indiase deelstaat en de beschikbare middelen hoofdzakelijk in die staat investeren, met als kernstuk basisonderwijs en eerstelijnsgezondheidszorg.

Omvang van de begrotingsuitgaven

5. De totale uitgaven voor alle samenwerkingsacties in de twaalfjarige periode 1990 - 2001 beliepen 657 miljoen euro, een jaarlijks gemiddelde van circa 55 miljoen euro. Dit zijn de uitgaven voor alle betrokken begrotingsonderdelen, inclusief economische en ontwikkelingssamenwerking, humanitaire en voedselhulp, programma's van niet-gouvernementele organisaties (NGO's) en verscheidene andere, kleine programma's. Zoals blijkt uit tabel 1 ging meer dan 70 % van de totale uitgaven naar ontwikkelingssamenwerking.

Tabel 1

Uitgaven voor samenwerkingsacties in India, 1990-2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Gegevens verstrekt door EuropeAid.

6. De uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking beliepen in dezelfde periode in totaal 481 miljoen euro ofwel gemiddeld 40 miljoen euro per jaar. De gedetailleerde gegevens in tabel 1 tonen aan dat de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking in de zes jaar van 1996 tot en met 2001 (gemiddeld 54 miljoen euro per jaar) aanzienlijk hoger zijn dan in de voorgaande zesjarige periode (gemiddeld 26 miljoen euro per jaar). Dit verschil houdt rechtstreeks verband met de invoering van sectorale steunprogramma's voor onderwijs in 1994(4) en voor gezondheidszorg in 1998(5). De EG is een belangrijke steunverlener voor India. Haar steun is echter bescheiden in vergelijking met de totale officiële ontwikkelingshulp die India ontvangt (ongeveer 1500 miljoen USD per jaar, ook in de vorm van zachte leningen, in de periode 1997 - 1999) en met de bedragen die India zelf investeert. In dezelfde periode maakte de officiële ontwikkelingshulp slechts 0,3 % uit van het Indiase BNP(6).

Programma voor ontwikkelingssamenwerking

7. Het pakket acties 2001 van de Commissie voor ontwikkelingssamenwerking in India, dat momenteel wordt uitgevoerd, kan worden verdeeld in drie grote categorieën:

- twaalf door overheidsinstanties uitgevoerde projecten voor landbouw en plattelandsontwikkeling;

- twee sectorale steunprogramma's: één voor onderwijs, dat in 2003 afloopt (maar zal worden gevolgd door een nieuw programma), en één voor gezondheids- en gezinszorg;

- vier door grote Indiase en buitenlandse NGO's uitgevoerde projecten, waarvan er drie op plattelandsontwikkeling en één op onderwijs zijn gericht.

De controle van de Rekenkamer

8. Met haar controle wilde de Rekenkamer nagaan of de Commissie het programma van ontwikkelingshulp aan India doeltreffend heeft beheerd. De controle was toegespitst op de volgende kernvragen:

- Heeft de Commissie ervoor gezorgd dat haar projecten/programma's gericht zijn op de armste lagen van de bevolking?

- Heeft de Commissie haar projecten/programma's zodanig beheerd dat de duurzaamheid ervan verzekerd is(7)?

- Heeft de Commissie samen met de andere voornaamste donoren doeltreffende coördinatiemechanismen ontwikkeld om te verzekeren dat in de gesteunde sectoren een coherente aanpak wordt gehanteerd?

9. De controle omvatte een onderzoek van acht ontwikkelingsprojecten/programma's uit alle drie in paragraaf 7 genoemde categorieën. Gezien hun omvang werden de twee sectorale steunprogramma's voor onderwijs en gezondheidszorg allebei meegenomen(8). Daarnaast werden vier (van de twaalf) door de overheid uitgevoerde projecten en twee (van de vier) door de NGO's uitgevoerde projecten geselecteerd. Deze acht acties zijn goed voor 74 % van de 660 miljoen euro die de Commissie in 2001 voor de lopende projecten/programma's voor ontwikkelingssamenwerking met India heeft vastgelegd. De volledige lijst van de gecontroleerde projecten/programma's is samen met begrotingsinformatie opgenomen in tabel 2.

Tabel 2

Gecontroleerde projecten/programma's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

10. Er werden projectdossiers onderzocht in Brussel en bij de delegatie van de Commissie in Delhi en gesprekken gevoerd met ambtenaren van de Commissie. Aan alle acht geselecteerde projecten/programma's werden controlebezoeken gebracht, gedurende welke besprekingen werden gevoerd met ambtenaren van de Indiase en de deelstaatregeringen, met de president van de rekenkamer van India en met vertegenwoordigers van de uitvoerende organisaties. Er vonden ook meerdere bijeenkomsten met begunstigden van de projecten plaats.

OPMERKINGEN

Gerichtheid op de armen

11. De ALA-verordening van 1992 bepaalde een beleid, waarin de ontwikkelingssamenwerking voornamelijk werd gericht op de armste lagen van de bevolking. In de door de controle bestreken periode had de Commissie noch in het kader van haar algemeen beleid, noch in haar strategiedocument voor India van 1994 definities of indicatoren ontwikkeld om de beoogde doelgroepen nader te omschrijven of te identificeren.

12. Op operationeel niveau waren er in vier van de acht gecontroleerde projecten/programma's echter wel duidelijke definities opgenomen van de doelgroep arme en achtergestelde mensen(9). Het ontwerp van het programma voor de gezondheidszorg kende nog de minder specifieke doelgroep "vrouwen en kinderen", maar tijdens de uitvoering werden maatregelen genomen om de doelgroep beter te specificeren. De doelstellingen van de drie andere projecten waren uitgedrukt in termen van technisch resultaat, maar toch lijken vooral achtergestelde bevolkingsgroepen van deze projecten te hebben geprofiteerd.

13. Het sectorale programma onderwijs bevatte specifieke doelstellingen voor meisjes en voor kinderen uit geklassificeerde kasten en minderheidsgroepen. Tijdens de uitvoering werd de definitie van achtergestelde groepen uitgebreid tot werkende kinderen en gehandicapten. Aan deze doelgroepen werd veel aandacht besteed tijdens de regelmatige controlebezoeken voor toezicht op het sectorale programma.

14. In het kader van het programma werden niet alleen ruim 28000 scholen voor ongeveer 1,2 miljoen kinderen opgericht in de door de EG en de Wereldbank gesteunde districten van de (voormalige) deelstaat Madhya Pradesh, maar werden ook onderwijshervormingen (bijvoorbeeld deelname van ouders) ingevoerd in een nieuw gevormd gedecentraliseerd verband. Dit leidde tot een veel groter aantal ingeschreven kinderen uit de doelgroep, minder schoolverlaters en een hogere alfabetiseringsgraad.

15. In de ontwerpfase van de twee projecten voor plattelandsontwikkeling "Doon Valley" en "BAIF" werd ervoor gekozen zich te richten op de verbetering van de levenskwaliteit van de arme plattelandsbevolking. Vervolgens werden gebieden, dorpen en individuele begunstigden alsook de vereiste soort acties gekozen(10). Zelfs met een van aanvang af zo duidelijke gerichtheid was doorlopend toezicht nodig, omdat het in de praktijk zeer moeilijk was de armste mensen te bereiken. Het project Doon Valley realiseerde zijn doelstellingen - landdegeneratie tot staan brengen en landbouwmethoden verbeteren, samen met een bewust beheer van de natuurlijke hulpbronnen - in een gebied met een bevolking van ongeveer 400000 mensen in 300 dorpen. Door het BAIF-project profiteerden tot nu toe 26000 gezinnen (einddoel 33000) van acties om de landbouwproductie te verhogen, kleinschalige winstgevende activiteiten te stimuleren en gezondheidsprojecten voor het gezin op te zetten (sanitaire voorzieningen, voeding). Een grote prestatie bij beide projecten was ook de vorming van organisaties uit de bevolking van de dorpen om het ontwikkelingsproces te beheren.

16. Het onlangs gestarte project PESLE beoogt de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Dat is een betrekkelijk ruim begrip, maar een groot aantal acties is uitdrukkelijk gericht op stammen of minderheden en op kinderen in de sloppenwijken van de steden.

17. Doelstelling van het gezondheidsprogramma was het verbeteren van de gezondheidszorg door hervorming van de desbetreffende organisaties en procedures, inclusief deconcentratie van het beheer. Hoewel de armen niet duidelijk als doelgroep zijn genoemd, wordt verwacht dat een algemene verbetering van de gezondheidszorg aan arme mensen ten goede komt. Tijdens de uitvoering werden maatregelen genomen om het programma te richten op welbepaalde achtergebleven delen van het land, bijvoorbeeld deelstaten met slechte gezondheidsindicatoren of sloppenwijken in de steden. Maar in de taakomschrijving voor het houden van toezicht, volgens welke regelmatige controles moeten worden verricht, wordt niet verwezen naar specifieke doelstellingen.

18. De doelstellingen van de drie landbouwprojecten(11) waren uitgedrukt in technische termen zoals het aantal te realiseren irrigatieplannen, het aantal kilometers aan irrigatiekanalen of de oppervlakte in hectare van het landbouwareaal. Aantal en aard van de begunstigden hingen dus af van de fysieke actie en waren niet het resultaat van specifieke pogingen om de acties in het bijzonder op arme mensen te richten.

19. Het tuinbouwproject in Kerala was hoofdzakelijk erop gericht de landbouwers in Kerala extra inkomen te bezorgen door de productie van tuinbouwgewassen op te voeren en de afzet van die gewassen te verbeteren. Zoals gepland betrof het project ongeveer 40000 commerciële landbouwers, die blijkens een controlebezoek niet tot de armste categorie landbouwers in de deelstaat werden gerekend. De juiste situatie van de begunstigden was blijkbaar moeilijk te beoordelen omdat sociaal-economische onderzoeken ontbraken.

20. Hoewel bij de voorbereiding van het project kleinschalige irrigatie in Kerala werd benadrukt dat de armste districten in de staat voorrang moesten krijgen, werd dit noch in de financieringsovereenkomst, noch in de uitvoeringsfase hard gemaakt. Maar de omvang van het bevloeide gebied (circa 7000 ha tegenover een gepland totaal van 20000 ha) in verhouding tot de circa 13000 landbouwers die ermee zijn gemoeid, wijst erop dat de meeste begunstigden kleine landbouwers zijn.

21. Het irrigatieproject voor Sidhmukh en Nohar is een technisch georiënteerd project voor irrigatie-infrastructuur voor een gebied van ongeveer 110000 ha. Het projectgebied ligt in een streek van de staat Radjastan die regelmatig lijdt onder droogte en als arm wordt beschouwd. Als begunstigden worden - zonder nadere precisering - alle landbouwers in het projectgebied genoemd, die kunnen worden bediend met het op zwaartekracht werkende irrigatiesysteem.

Duurzaamheid

22. Overeenkomstig de Samenwerkingsovereenkomst tussen de EG en India inzake partnerschap en ontwikkeling(12) moet de duurzaamheid van projecten en programma's een hoofddoelstelling van de samenwerking zijn. Een actie wordt duurzaam geacht als zij voor de doelgroep nog lange tijd na het einde van de voornaamste hulpverlening positieve gevolgen heeft. De duurzaamheid van een actie kan worden beïnvloed door diverse technische, financiële en milieufactoren, door de betrokken institutionele en beheerscapaciteiten, of door het beleidsklimaat rond de actie. Overeenkomstig het vereiste van de Commissie zelf(13) heeft de Rekenkamer onderzocht of de Commissie in de voorbereidingsfase de diverse relevante factoren die de duurzaamheid van een voorgestelde actie beïnvloeden heeft afgewogen. Ook onderzocht de Rekenkamer in hoeverre de Commissie tijdens de uitvoering continu heeft gelet op de duurzaamheid.

23. Uit de controle is gebleken dat bij vijf(14) van de acht gecontroleerde projecten/programma's de duurzaamheid in de ontwerpfase uitdrukkelijk aan de orde kwam. Maar in de diverse projectvoorstellen waren de milieutechnische en institutionele aspecten van de duurzaamheid gewoonlijk niet erg goed gedocumenteerd. In de meeste gevallen kreeg de duurzaamheid, met name het institutionele aspect, meer aandacht tijdens de uitvoering. Dat is merkbaar aan de verschillende acties die in alle projecten/programma's worden ondernomen om begunstigden en lokale gemeenschappen erbij te betrekken door hen aan te moedigen verschillende soorten begunstigdenorganisaties op te zetten.

24. In het project kleinschalige irrigatie in Kerala (KMIP) kregen duurzaamheidskwesties in de ontwerpfase uitdrukkelijk aandacht, bijvoorbeeld de economische levensvatbaarheid van irrigatiesystemen, het belang van bediening en onderhoud ervan en het organiseren van betrokkenheid van de landbouwers.

25. Het project kende de eerste drie jaar ernstige vertragingen bij de realisatie van de materiële doelstellingen door de institutionele zwakte van het uitvoeringsorgaan van de regering van de deelstaat. Zelfs na de verlenging van het project werd meer aandacht besteed aan de aanleg van bijkomende systemen dan aan consoliderende acties, zoals de opleiding van landbouwers in bediening en onderhoud. Het resultaat was dat aan het eind van het project meer dan 60 % van de opgerichte verenigingen van begunstigde landbouwers nog afhankelijk werd geacht van steun uit het project. Hun overlevingskansen zijn dan ook verre van zeker.

26. Bij het tuinbouwontwikkelingsproject in Kerala (KHDP) waren duurzaamheidskwesties in de ontwerpfase geen duidelijk punt van overweging. Zij kregen meer aandacht in het tweejarig werkplan voor de verlenging. De praktische aanpak was dat werd gestreefd naar deelname door het vormen van zelfhulpgroepen van begunstigden, hetgeen in principe de kans op duurzaamheid moet verhogen.

27. Het project realiseerde de meeste van zijn directe doelstellingen. Ten tijde van het controlebezoek in maart 2002 waren de toekomstige activiteiten van de pas opgerichte vervolgstructuur van het project, de "Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala", echter nog onduidelijk en moesten verscheidene belangrijke kwesties nog worden opgehelderd en/of beslist. Ook voor de fabriek voor verwerking van landbouwproducten die in het kader van het project werd gebouwd, was de financiële duurzaamheid lang niet zeker.

28. De duurzaamheid bij het irrigatieproject voor Sidhmukh en Nohar heeft voornamelijk betrekking op het toekomstige onderhoud van de nieuw aangelegde irrigatiekanalen en bijbehorende structuren. Aangezien de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de primaire en secundaire kanalen bij de irrigatie-instanties van de deelnemende staten berust, zal het erom gaan of die staten voldoende begrotingsmiddelen toewijzen.

29. In hetzelfde project was gepland, verenigingen van watergebruikers op te richten en ze verantwoordelijk te maken voor een deel van het onderhoud en voor de berekening van de tarieven voor watergebruik. Dit werd echter niet gerealiseerd tijdens de looptijd van het project en de irrigatie-instantie wilde de landbouwers pas inschakelen als er eenmaal water door de kanalen stroomde. Wat de financiële duurzaamheid betreft zijn de te innen waterlasten aanvankelijk zo laag gesteld dat ze slechts ongeveer 25 % van de onderhoudskosten zullen dekken.

30. Onder de gecontroleerde acties waren de twee projecten voor plattelandsontwikkeling Doon Valley en BAIF de beste voorbeelden hoe er naar duurzame ontwikkeling toegewerkt kan worden. Ze bevatten elementen zoals deelname van de gemeenschap aan planning en uitvoering, organisatie van de lokale gemeenschap, bevordering van duurzame beheerspraktijken en steun voor het opzetten van winstgevende activiteiten.

31. De gerichtheid van het gezondheidsprogramma op institutionele duurzaamheid blijkt duidelijk uit de nadruk op diverse capaciteitversterkende maatregelen. Toch moet worden opgemerkt dat de in de financieringsovereenkomst genoemde component institutionele samenwerking pas in april 2002, dus in het vierde uitvoeringsjaar van het programma, is begonnen.

32. Bij het sectorale programma onderwijs was duurzaamheid in de ontwerpfase geen uitgesproken doelstelling, maar het werd een belangrijke overweging tijdens de uitvoering en door de controlebezoeken. In Madhya Pradesh, de deelstaat die feitelijk de EU-middelen ontving, waren de resultaten van het programma uitstekend. Door de institutionele hervormingen in de deelstaat en door diens verbintenis alle kinderen onderwijs te verschaffen zijn de vooruitzichten voor duurzaamheid in Madhya Pradesh veelbelovend.

33. De financiële duurzaamheid van het nationale programma moet op langere termijn blijken, vooral omdat van de deelstaten, waarvan er vele fiscale problemen hebben, wordt verwacht dat zij 25 % (dit was eerst 15 %) van de voor het nieuwe programma benodigde middelen bijdragen.

34. In het programma ter verhoging van het niveau van het schoolonderwijs (PESLE) is de aandacht voor duurzaamheid tot dusverre nog weinig ontwikkeld. De plaatselijke hoofdpartners zijn meestal kleine NGO's waarvan de financiële duurzaamheid niet gegarandeerd is. Hoewel in sommige gevallen uitstekend werk wordt geleverd, bestaat het eigenlijke probleem erin verbeterde methoden en innovatieve strategieën op te nemen in grotere scholingssystemen.

35. De Rekenkamer constateerde dat de ontwikkeling van duurzame structuren bij de meeste van de gecontroleerde acties van cruciaal belang was voor de vraag of afzonderlijke verworvenheden van projecten/programma's nog een tijd kunnen voortbestaan. Hoe eerder de Gemeenschapsdeelname werd georganiseerd en in de projectbenadering werd verwerkt, hoe beter de vooruitzichten waren voor een duurzaam effect aan het eind van het project/programma.

36. De Rekenkamer constateerde dat de geplande looptijd van de projecten/programma's van invloed is op de duurzaamheid. Van de meeste onderzochte projecten/programma's werd de uitvoeringsperiode één of meer keren verlengd, maar ondanks die verlengingen kwamen verscheidene projecten tegen het einde in tijdnood. De voor de uitvoering noodzakelijke tijd blijkt in de voorbereidingsfase systematisch te worden onderschat. Als de looptijd van een project later wordt verlengd, verloopt de administratieve regeling daarvan doorgaans traag en omslachtig, hetgeen vaak een negatieve invloed heeft op de projectuitvoering. Ook bestaat de neiging om bij projecten onder tijdsdruk voorrang te geven aan materiële doelstellingen op korte termijn ten nadele van, mogelijk minder zichtbare, effecten op langere termijn, zoals de opbouw van de institutionele capaciteit(15).

37. In dit verband zij opgemerkt dat het herziene Financieel Reglement van de Europese Gemeenschappen(16), van toepassing sinds 1 januari 2003, een bepaling bevat ter beperking van de periode waarbinnen contracten mogen worden gesloten. Dit zal waarschijnlijk de toegestane uitvoeringstermijn voor ontwikkelingssamenwerkingsacties inkorten. In haar advies over het voorstel voor het nieuwe reglement achtte de Rekenkamer dit ongeschikt in de context van ontwikkelingshulp omdat de maximale uitvoeringstermijn te kort lijkt(17). Gezien bovengenoemde argumenten zal de nieuwe bepaling het in het algemeen moeilijker maken, de acties een duurzaam karakter te verlenen.

Sectorale aanpak en coördinatie

38. Evenals vele andere donoren neemt de Commissie(18) in het algemeen aan dat een sectorale aanpak bij bepaalde acties voor ontwikkelingssamenwerking in beginsel wenselijker is dan de traditionelere projectgerichte aanpak omdat eerstgenoemde aanzet tot meer harmonisatie en samenhang in de sectorale beleidslijnen en strategieën. Sectorale programma's op nationaal niveau, zoals de door de Commissie ondersteunde programma's voor onderwijs en gezondheidszorg in India, hebben het voordeel dat zij veel meer mensen bereiken en dus een veel ruimer effect hebben. Aangezien deze programma's worden uitgevoerd en gesteund via bestaande regeringskanalen en de middelen komen uit de begrotingen van de centrale en deelstaatregeringen, verhoogt de lokale "ownership" van die sectorale programma's de kansen op duurzaamheid.

39. In een sectorale aanpak komen alle betrokken partijen overeen een bepaald sectoraal programma te steunen en te financieren, terwijl de regering verantwoordelijk is voor de uitvoering. Donoren dragen vaak bij aan het programma zonder hun middelen voor specifieke onderdelen te bestemmen. Samen met de gezamenlijke donoren bepaalt de regering de doelstellingen, de doelgroepen en de organisatie van de programma's, inclusief punten als de omschrijving van prestatie-indicatoren, betalingsvoorwaarden en mechanismen voor toezicht, verslaglegging en controle.

40. Doordat bij een sectorale aanpak niet voor elke donor een aparte regeling moet worden getroffen, is hier een doelmatiger proces mogelijk dan bij een voor elke donor verschillende projectgerichte aanpak. De aanpak heeft wel tot gevolg dat donoren niet kunnen traceren hoe hun middelen specifiek zijn gebruikt. Ze moeten dus voldoende vertrouwen hebben in de capaciteit van het bestuur van het begunstigde land om sectorale programma's te beheren en rekenschap af te leggen over de uitvoering, resultaten en kosten ervan.

41. Uit de controle is echter gebleken dat er voor de nationale sectorale programma's onderwijs en gezondheidszorg geen complete sectorale aanpak bestond. In India was de EG tot nu toe de enige voorstander van een op programma's binnen de sector gerichte aanpak met begrotingssteun. Alle andere donoren steunden wel dezelfde sectoren, maar hanteerden een projectgerichte aanpak, waarbij zij hun middelen toewezen aan specifieke onderdelen en/of geografische bestemmingen om aldus rechtstreeks greep te houden op de besteding van hun middelen.

42. Daardoor was het niet mogelijk voor de nationale programma's inzake onderwijs en gezondheidszorg gemeenschappelijke verantwoordings- en verslagleggingsregels vast te stellen. In het geval van het sectorale programma onderwijs werd deze tekortkoming goeddeels ondervangen door het grootste deel van de EG-middelen aan deze sector toe te wijzen via een speciaal voor de duur van het programma in één enkele deelstaat opgericht orgaan. Voor het gezondheidsprogramma werd een dergelijke regeling niet getroffen en aangetekend moet worden dat de Commissie niet in staat was van de Indiase regering bijgewerkte en gecontroleerde financiële staten te krijgen betreffende het gezondheidsprogramma als geheel.

43. De coördinatie van het onderwijsprogramma geschiedt hoofdzakelijk via een systeem van halfjaarlijkse gezamenlijke controlebezoeken, waarbij vertegenwoordigers van de donoren en van de regering programma-activiteiten in een selectie van participerende deelstaten onderzoeken. Van dit systeem van gezamenlijke controles werd algemeen aangenomen dat het een positieve invloed had op de uitvoering van het programma, omdat het tot een bundeling van deskundigheid leidde en de Commissie en andere donoren zicht gaf op het programma als geheel en niet alleen op de deelstaten die financiering van hen ontvingen. Voor het overige werd alleen informeel aan coördinatie gedaan.

44. Bij het gezondheidsprogramma bestaat er niet zo'n systeem van gezamenlijke controles of andere formele mechanismen voor coördinatie met andere donoren. De gemengde commissie die in het kader van de overeenkomst EG-India over dit programma werd gevormd, had een doeltreffend coördinatie-instrument kunnen worden, aangezien daarvoor ook andere donoren waren uitgenodigd, maar in de praktijk is het niet meer dan een ontmoetingspunt voor vertegenwoordigers van India en de EG en voor technisch adviseurs. Er vonden informele bijeenkomsten plaats van donoren in de gezondheidssector.

Een nieuwe landstrategie

45. Aangezien armoedebestrijding de centrale doelstelling is van het ontwikkelingsbeleid van de EG(19), onderkende de Commissie onlangs de noodzaak de problematiek inzake plattelandsontwikkeling op een meer stelselmatige en uitgebreide wijze te benaderen(20). De reden is, zo werd verklaard, dat armoede en honger voornamelijk plattelandsproblemen zijn, en de milieuverslechtering op het platteland steeds ernstiger vormen aanneemt en nauw samenhangt met armoede op het platteland. Om deze te bestrijden moeten meerdere sectoren worden aangepakt; daarbij zijn landbouw, gezondheidszorg en onderwijs en het beheer van natuurlijke hulpbronnen van bijzonder belang. De mededeling presenteert vervolgens het EG-beleid voor plattelandsontwikkeling in ontwikkelingslanden in een samenhangend kader, waarbinnen de doelstellingen van armoedebestrijding, voedselzekerheid en duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen worden geïntegreerd.

46. De Commissie heeft deze benadering echter niet ten volle toegepast bij het opstellen van haar nieuwe landstrategie voor India. Zij stelde voor, haar steun aan India voor de volgende vijf jaar specifiek te richten op onderwijs en gezondheidszorg. Hoewel armoede in India als een hoofdzakelijk op het platteland voorkomend verschijnsel wordt omschreven omdat drie van de vier armen op het platteland leven(21), is de strategie van de Commissie niet gericht op specifieke problemen van plattelandsarmoede op het gebied van de landbouw en het beheer van natuurlijke hulpbronnen.

47. De controlebevindingen van de Rekenkamer bevestigen het oordeel van de Commissie zelf(22) dat de vooruitzichten inzake duurzaamheid bij sommige van haar projecten voor de ontwikkeling van het platteland en van de natuurlijke hulpbronnen in India, vooral de meer technisch georiënteerde, onzeker zijn. Toch kunnen de twee onderzochte projecten voor plattelandsontwikkeling redelijk geslaagd worden genoemd, nu daarmee op directe wijze een duurzame ontwikkeling voor de allerarmsten is bereikt. Beide projecten omvatten allerlei acties ten aanzien van de verschillende aspecten van plattelandsarmoede, zoals verhoging van de productiviteit van land en water, beheer van de natuurlijke hulpbronnen, acties voor de gezondheid van gezinnen en gemeenschappen, emancipatie van vrouwen, deelneming van gemeenschappen. De nieuwe strategie geeft echter niet aan of deze geslaagde projecten voor plattelandsontwikkeling enige follow-up zullen krijgen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Algemene conclusie

48. De Rekenkamer concludeert dat het beheer van de Commissie bij de meeste van de acht gecontroleerde projecten/programma's in India tamelijk succesvol was wat betreft de gerichtheid op de armen en het inbouwen van duurzaamheid. Toch had een meer systematische aandacht voor deze kwesties tijdens de hele looptijd van een project/programma tot betere resultaten geleid.

49. De donoren hebben zich wat de coördinatie betreft grote inspanningen getroost om te komen tot een systeem van gezamenlijke controles binnen het sectorale programma onderwijs. Maar tot dusverre was de EG vrijwel de enige die in India voluit een sectorale aanpak hanteerde en op dit vlak is de coördinatie tussen donoren nog sterk voor verbetering vatbaar.

Gerichtheid op de armen verdient in alle fasen speciale aandacht

50. Specifieke doelstellingen en/of maatregelen gericht op arme, achtergestelde groepen waren opgenomen in drie van de zes projecten, in het onderwijsprogramma en, zij het minder direct, in het gezondheidsprogramma.

51. Met name de projecten voor plattelandsontwikkeling boden duidelijke mogelijkheden om zich rechtsreeks en specifiek op armen te richten. Bij een aantal andere projecten was de ruimte om zich op specifieke groepen begunstigden te richten echter beperkt omdat wegens technische of geografische beperkingen (bv. irrigatie) voor een bepaald soort actie werd gekozen.

52. Sectorale programma's hebben het voordeel dat zij veel meer begunstigden en mogelijk ook veel grotere doelgroepen bereiken. Bij zulke programma's, die anders van aard zijn dan projecten, worden afzonderlijke acties in het begin niet altijd duidelijk omschreven. Dit betekent dat tijdens de uitvoering specifieke maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat de positieve gevolgen van de programma's de beoogde begunstigden zullen bereiken.

Aanbeveling 1

53. De beoogde gerichtheid op de armste lagen van de bevolking moet vanaf het begin van de identificatiefase aanwezig zijn en operationeel gemaakt worden, en in de uitvoeringsfase verder worden nagestreefd. Toezicht- en evaluatie-activiteiten moeten zijn toegespitst op de vraag hoe doeltreffend de gerichtheid op de armen is geweest.

Meer systematische aandacht en realistische planning zouden de duurzaamheid ten goede komen

54. Bij vijf van de acht gecontroleerde projecten/programma's werd reeds in de ontwerpfase voldoende aandacht besteed aan duurzaamheidsaspecten. In de meeste gevallen werd de aandacht tijdens de uitvoering groter, vooral voor de institutionele duurzaamheid. In alle gecontroleerde projecten/programma's werd gestreefd naar het opzetten van diverse soorten organisaties van begunstigden, maar het zwakke punt van die organisaties was de duurzaamheid.

55. In de meeste gevallen waren de schattingen van de benodigde uitvoeringstijd te optimistisch, zodat de aandacht meer werd gericht op het bereiken van materiële doelstellingen op korte termijn en op verzoeken om verlenging van de uitvoeringsperiode. Hoewel verlenging gewoonlijk in het belang van de projecten/programma's en van de kansen op duurzaamheid was, verliep de administratieve regeling ervan meestal traag en omslachtig, met een negatieve weerslag op de projectuitvoering.

Aanbeveling 2

56. Alle relevante aspecten van de duurzaamheid van projecten/programma's moeten reeds vanaf de ontwerpfase expliciet en gedetailleerd aandacht krijgen en tijdens de hele uitvoeringsperiode van nabij worden gevolgd. De kansen op duurzaamheid zouden groter worden als voor projecten/programma's, vooral wanneer daarmee institutionele opbouw of hervormingen, en ontwikkeling van menselijke hulpbronnen gemoeid zijn, vanaf het begin wordt voorzien in een toereikende uitvoeringsperiode, in combinatie met regelmatige controles. Ook moet een specifieke afbouwperiode worden gepland waarin een duidelijke uitstapstrategie wordt uitgevoerd.

Een sectorale aanpak vergt een nauwere coördinatie tussen donoren

57. Een sectorale aanpak heeft bepaalde voordelen boven een projectgerichte aanpak: de mogelijkheid van een harmonischer en coherenter geheel van beleidslijnen en strategieën, een breder effect, meer lokale "ownership" en grotere kansen op duurzaamheid. Met deze aanpak moeten de donoren ook voldoende vertrouwen hebben in de capaciteit van het bestuur van het begunstigde land om sectorale programma's te beheren en verantwoording af te leggen over de uitvoering, resultaten en kosten ervan. Maar in de praktijk was er geen sectorale aanpak en waren er dus ook geen gemeenschappelijke systemen voor verslaglegging, boekhouding en controle in de nationale programma's voor onderwijs en gezondheidszorg. Bij het onderwijsprogramma werd deze tekortkoming ondervangen door de EG-middelen aan één enkele deelstaat toe te wijzen en daar specifieke structuren in het leven te roepen. Voor het gezondheidsprogramma werd een dergelijke regeling niet getroffen en het lukte de Commissie niet, van de Indiase regering bijgewerkte en gecontroleerde financiële staten te krijgen betreffende het gezondheidsprogramma als geheel.

58. Bij het sectorale programma onderwijs verliep de coördinatie tussen de donoren via een zeer gewaardeerd systeem van tweejaarlijkse gezamenlijke controlebezoeken. In de gezondheidssector werden informelere coördinatiecircuits benut.

Aanbeveling 3

59. Wanneer de Commissie begrotingssteun voor een sectoraal programma overweegt, moet zij (samen met de andere donoren) vooraf, maar ook later tijdens de uitvoering nagaan of de door het land gevolgde koers inzake overheidsfinanciering (ook wat betreft de systemen voor verslaglegging, boekhouding en controle) bevredigend is(23). Zo nodig moet naast de specifieke sectorale steun ook steun worden verleend voor de opbouw van de institutionele capaciteit op deze gebieden. In situaties waarin capaciteitsopbouw waarschijnlijk niet zal zorgen voor een behoorlijke rekenplichtigheid inzake begrotingssteun zonder specifieke bestemming moet de Commissie andere vormen van steunverlening overwegen.

Landbouw en beheer van natuurlijke hulpbronnen moeten deel blijven uitmaken van de landstrategie

60. Het nieuwe document inzake landstrategie EG-India volgt niet helemaal de aanpak die is beschreven in de recente mededeling van de Commissie over de bestrijding van plattelandsarmoede: het beperkt het EG-optreden tot gezondheidszorg en onderwijs en veronachtzaamt andere belangrijke sectoren (landbouw, beheer van natuurlijke hulpbronnen) die volgens de mededeling moeten worden aangepakt om plattelandsarmoede met succes te bestrijden.

Aanbeveling 4

61. In het licht van haar algemene doelstelling de armoede te bestrijden zou de Commissie haar nieuwe landstrategie voor India breder kunnen opzetten door zich te richten op belangrijke onderwerpen als de landbouw en het beheer van natuurlijke hulpbronnen. Een succesvolle aanpak van deze sectoren, zoals die in sommige Commissieprojecten is ontwikkeld, zou als voorbeeld kunnen dienen dat de regering voor haar eigen strategieën en programma's voor armoedebestrijding kan volgen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 19 juni 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Verordening (EEG) nr. 443/92 van de Raad van 25 februari 1992 inzake financiële en technische hulp en economische samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië (PB L 52 van 27.2.1992).

(2) PB L 223 van 27.8.1994.

(3) Schriftelijke procedure E/1642/2002 - (COM(2002) 3117 van 14 augustus 2002).

(4) In 1994, 1996, 1997 en 1999 werden tranches van respectievelijk 20, 40, 40 en 40 miljoen euro betaald.

(5) In 1998, 1999, 2000 en 2001 werden tranches van respectievelijk 16, 7, 14 en 27 miljoen euro betaald

(6) Zie de OESO-website "Recipient Aid at a Glance, India".

(7) Een actie wordt duurzaam geacht als zij voor de doelgroep nog lange tijd na het einde van de voornaamste hulpverlening positieve gevolgen heeft.

(8) Officieel heten de twee sectorale programma's: "Sector Programme for the Development of Primary Education" en "Support for Health and Family Welfare sector development". In dit verslag worden ze respectievelijk "het sectorale programma onderwijs" en "het sectorale programma gezondheidszorg" genoemd.

(9) Dat was het geval bij de twee projecten voor plattelandsontwikkeling Doon Valley en BAIF, het sectorale programma onderwijs DPEP en het door een NGO geleide onderwijsproject PESLE.

(10) Voor Doon Valley bestond de doelgroep uit huishoudens die hoofdzakelijk in hun levensonderhoud voorzien met niet-geteelde biomassa (met name bos). Voor BAIF bestond de doelgroep uit gezinnen met een jaarinkomen van minder dan 6000 Indiase roepie, terwijl de officiële armoedegrens destijds bij 11000 roepie lag.

(11) Kleinschalige irrigatie in Kerala, tuinbouw in Kerala en irrigatie in Sidhmukh en Nohar.

(12) PB L 223 van 27.8.1994, reeds genoemd in paragraaf 2.

(13) Volgens de door de Commissie in 1992 vastgestelde methodologie voor projectbeheer moeten financieringsvoorstellen voor projecten/programma's een evaluatie van de duurzaamheid bevatten. Zie ook speciaal verslag nr. 21/2000 van de Rekenkamer over het beheer van de externe-hulpprogramma's van de Commissie (PB C 57 van 22.2.2001, paragrafen 28 tot en met 30). (Het financieringsvoorstel voor een ontwikkelingsproject of -programma is het interne document van de Commissie dat door Commissiepersoneel wordt opgesteld en bij het raadgevend comité van vertegenwoordigers van de lidstaten wordt ingediend en waarop het financieringsbesluit van de Commissie wordt gebaseerd).

(14) Project kleinschalige irrigatie in Kerala, irrigatieproject Sidhmukh en Nohar, Doon Valley, BAIF en het sectorale programma gezondheidszorg.

(15) Bijvoorbeeld bij KMIP, zie paragraaf 25.

(16) Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002), met name artikel 166.

(17) Rekenkamer, advies nr. 2/2001 over een voorstel voor een verordening van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB C 162 van 5.6.2001), met name paragraaf 63.

(18) Zie mededeling COM(2000) 212 def. van de Commissie over het ontwikkelingsbeleid van de EG.

(19) COM(2000) 212 def., blz. 5; zie ook de mededeling van de Raad en de Commissie van 10 november 2000 over het ontwikkelingsbeleid van de EG.

(20) COM(2002) 429 def.: Mededeling van de Commissie over de bestrijding van plattelandsarmoede.

(21) Document inzake landstrategie EG-India 2002 - 2006, paragraaf 3.2.2.

(22) Document inzake landstrategie EG-India 2002 - 2006, paragraaf 4.1.

(23) De Rekenkamer heeft soortgelijke opmerkingen gemaakt in haar speciale verslagen betreffende steun voor structurele aanpassingsfaciliteiten en macrofinanciële bijstand: speciaal verslag nr. 5/2001 over de tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing die wordt bestemd voor begrotingssteun (PB C 257 van 14.9.2001) en speciaal verslag nr. 1/2002 over macrofinanciële bijstand aan derde landen en structurele aanpassingsfaciliteiten in de mediterrane landen (PB C 121 van 23.5.2002). In mei 2002 heeft het samenwerkingsbureau EuropeAid van de Commissie een handleiding voor het beheer van operaties voor begrotingssteun vastgesteld, waarin wordt aanbevolen de plaatselijke omstandigheden op die wijze te verifiëren voordat begrotingssteun wordt toegekend.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I. Tijdens de 30 jaar van ontwikkelingssamenwerking met India is de strategie van de Commissie geëvolueerd van steun die via tegenwaardefondsen wordt gefinancierd (bv. Operation Flood) en projecten voor plattelandsontwikkeling naar sectorale steunprogramma's voor gezondheidszorg en onderwijs, die steun bieden voor de hervormingsagenda van de regering, goed bestuur en betere dienstverlening. Het besluit om af te stappen van de klassieke projecten voor plattelandsontwikkeling was gebaseerd op de ervaring dat individuele projecten, hoewel die voor een groot deel de doelstellingen bereikten, vaak slechts beperkte en lokale effecten hadden die weinig invloed op het beleid hadden.

De samenwerking van de EG met India heeft dus een dynamisch leerproces doorgemaakt, waarbij de ervaring die in lopende projecten werd opgedaan, tot de ontwikkeling van nieuwe strategieën leidde.

IV. De door de Commissie beheerde programma's voor gezondheidszorg en onderwijs beogen de Indiase autoriteiten onder andere ertoe te bewegen de sociale ontwikkeling sectoraal aan te pakken. In dit kader zijn inspanningen geleverd om de donorcoördinatie te verbeteren zodat de transactiekosten worden verminderd en de hulp doeltreffender wordt. De sleutel tot vooruitgang op dit gebied is meer betrokkenheid van de regering, die opgevoerd kan worden door capaciteitsopbouw en dialoog. In de richtsnoeren voor steun van de Commissie voor sectorale programma's, die in februari 2003 zijn goedgekeurd, wordt bijzonder belang gehecht aan donorcoördinatie. De intensivering van die coördinatie zal een belangrijke taak zijn van de nieuwe gedeconcentreerde delegatie van de Commissie in India.

Voor het sectorale steunprogramma voor het districtsprogramma voor basisonderwijs (District Primary Education Programme (DPEP)) en de steun voor het steunprogramma voor gezondheids- en gezinszorg (Health and Family Welfare Support Programme (HFWSP)) worden systemen voor verslaglegging, boekhouding en controle ingevoerd, in overeenstemming met de financieringsovereenkomst tussen de Commissie en de Indiase regering.

De uitbreiding van deze systemen in de richting van een gemeenschappelijk kader waarin alle donoren van de sector worden betrokken, is een van de thema's van de lopende dialoog. De invoering van een dergelijk kader zal worden vergemakkelijkt, vooral in de gezondheidszorg, indien de andere belangrijke donoren van een projectgerichte aanpak overstappen op een sectorale aanpak.

V. Gebrekkige faciliteiten voor gezondheidszorg en onderwijs zijn belangrijke factoren van plattelandsarmoede en alle donoren in India zijn het er thans over eens dat bij de armoedebestrijding een maximaal resultaat kan worden bereikt door een versterking van deze twee sectoren. Door deze twee sectoren aan te wijzen als prioritaire gebieden van haar nieuwe strategie (die veel steun heeft gevonden bij de lidstaten van de EU) hoopt de Commissie een maximaal resultaat te bereiken zonder haar inspanningen over te veel verschillende sectoren en aanpakken te verbrokkelen. Bovendien wordt verwacht dat er belangrijke synergieën zullen ontstaan tussen de lopende sectorale programma's voor gezondheidszorg en onderwijs in de toekomstige partnerlanden.

De mededeling van de Commissie inzake ontwikkeling stelt zes sleutelsectoren voor armoedebestrijding vast, maar dit betekent niet dat deze zes sectoren in elk nieuw programma moeten worden opgenomen. Het beleid laat de Commissie de mogelijkheid om in samenspraak met het begunstigde land de sectoren vast te stellen die het meest geschikt zijn voor het betrokken land.

VI. De Commissie neemt nota van de aanbevelingen van de Rekenkamer in verband met de doelstellingen "gerichtheid op de armen" en "duurzaamheid".

Sinds 1992 gebruikt de Commissie de "Methodologie voor projectbeheer" en andere instrumenten, zoals het logisch kader. Thans is het een standaardpraktijk geworden duurzaamheidsaspecten (met inbegrip van uitstapstrategieën) in te bouwen in ontwikkelingsprojecten en -programma's van de EU.

De Commissie neemt nota van de aanbevelingen van de Rekenkamer in verband met sectorale programma's die worden uitgevoerd met inachtneming van de methodologische gids voor de programmering en tenuitvoerlegging van begrotingssteun in ontwikkelingslanden, die in maart 2002 is uitgegeven, en de richtsnoeren voor steun van de Commissie voor sectorale programma's, die in februari 2003 zijn goedgekeurd.

De Commissie is van oordeel dat er goede redenen voorhanden zijn om haar middelen te concentreren op de sectoren gezondheidszorg en onderwijs. De toekomstige staatspartnerschappen die de Commissie voornemens is te ontwikkelen, moeten trouwens voorzien in een holistisch hervormingspakket waardoor aan de activiteiten in de sectoren gezondheidszorg en onderwijs een onderdeel kan worden gekoppeld in de sectoren landbouw en beheer van natuurlijke hulpbronnen.

INLEIDING

3. Tijdens de 30 jaar van ontwikkelingssamenwerking met India is de strategie van de Commissie geëvolueerd van steun die via tegenwaardefondsen wordt gefinancierd (bv. Operation Flood) en projecten voor plattelandsontwikkeling naar sectorale steunprogramma's voor gezondheidszorg en onderwijs die steun bieden voor de hervormingsagenda van de regering, goed bestuur en betere dienstverlening. Het besluit om af te stappen van de klassieke projecten voor plattelandsontwikkeling was gebaseerd op de ervaring dat individuele projecten, hoewel die voor een groot deel de doelstellingen bereikten, vaak slechts beperkte en lokale effecten hadden die weinig invloed op het beleid hadden.

6. In een land dat zo groot is als India is het niet zozeer het bedrag van de steun dat van belang is als wel het feit dat de Commissie met een belangrijke wereldspeler en -partner een dialoog aanvat over ruimere beleidskwesties (waar gezondheids- en onderwijsbeleid deel van uitmaken).

OPMERKINGEN

11. Artikel 4 van de ALA-verordening van 1992 (financiële en technische hulp in Latijns-Amerika en in Azië) bepaalt dat de hulp van de Commissie hoofdzakelijk bedoeld is voor de armste lagen van de bevolking. Voorts is bepaald dat vrouwen, kinderen en etnische minderheden bijzondere aandacht verdienen.

15. De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat "Doon Valley" (Doondal) en "BAIF" (agro-industriële stichting in Bharatiya) beide een goed voorbeeld zijn waarbij in de ontwerpfase rekening werd gehouden met "gerichtheid op de armen" en "indicatoren".

17. De doelstelling van het programma voor de hervorming van de gezondheidssector bestaat er niet in een afzonderlijk stelsel van gezondheidszorg voor de armen te ontwikkelen, aangezien de ervaring heeft geleerd dat dit meestal leidt tot povere dienstverlening. "Verbetering van de kwaliteit van het openbare stelsel van gezondheidszorg" was er derhalve van in het begin inherent op gericht - zowel wat activiteiten als follow-up betreft - het bestaande stelsel meer toegankelijk, betaalbaar en doeltreffend te maken voor de armen, in het bijzonder daar waar het momenteel in dat opzicht zwak is (bv. sloppenwijken, achtergebleven deelstaten). Een ander voorbeeld van deze belangrijke doelstelling van het programma is de toewijzing van 50 % van de resterende middelen van het sectoraal investeringsprogramma voor het begrotingsjaar 2001-2002 aan de meest hulpbehoevende deelstaten.

18 en 19. De projecten "Kleinschalige irrigatie in Kerala", "Tuinbouw in Kerala" en "Irrigatie in Sidhmukh en Nohar" werden aan de Commissie voorgesteld als technische maatregelen om te voorzien in de behoeften van begunstigden in slecht ontwikkelde gebieden. Het ligt impliciet vervat in de aard van een fysieke actie - in casu infrastructuurwerken - dat het niet mogelijk is de maatregel (irrigatie) uitsluitend te richten op begunstigden beneden de armoedegrens en de bevolking die boven de armoedegrens leeft ervan uit te sluiten. Thans wordt door alle donoren in India erkend dat het bij dergelijke infrastructuurprojecten nodig is veel meer proactieve mechanismen in te bouwen die een eerlijkere verdeling van de voordelen moeten waarborgen.

Dit is de reden waarom de Commissie van deze aanpak is afgestapt. Meer recente projecten zijn uitdrukkelijk op de armen gericht, en over het algemeen worden vooronderzoeken en participerende onderzoeken bijeengebracht in een "jaar nul" van de projectuitvoering.

20. Het project "Kleinschalige irrigatie in Kerala" is een oud project waarin meer aandacht werd besteed aan het bereiken van de technische doelstellingen (zie tevens punt 18). Dit project was echter wel onrechtstreeks gericht op kleine pachters die tot de armen behoren.

Recente programma's zijn meer gericht op armoedebestrijding.

22 tot en met 37. De Commissie is verheugd dat de Rekenkamer concludeert (paragraaf III van de samenvatting) dat het beheer van de Commissie tamelijk doeltreffend was met het streven naar duurzaamheid.

26 en 27. De institutionele structuur van het project "Tuinbouw in Kerala" is gewijzigd in de loop van het project. De Commissie heeft initiatieven genomen om de financiële duurzaamheid te waarborgen van de fabriek waar de landbouwproducten worden verwerkt. Als gevolg hiervan heeft de fabriek een certificaat van het hoogste niveau kunnen behalen en heeft zij een goede uitvalsbasis om in de toekomst te groeien.

De delegatie organiseert een eindbeoordeling in september 2003 en blijft met de VFPCK (Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala) en de NAPC (Nadukkara Agro Processing Company) in dialoog om beide te ondersteunen op hun weg naar financiële duurzaamheid.

29. De te innen lasten zijn op een niveau gehouden dat in overeenstemming is met de betaalcapaciteit van de begunstigden van de projecten.

31. Het onderdeel institutionele samenwerking van het programma voor gezondheidszorg ligt nu goed op schema. De aanvang van dit onderdeel hing af van de ontwikkeling en goedkeuring door alle betrokken partijen van het programma voor sectorale investering, dat de basis vormde voor het hervormingsproces en de verschillende bij die hervorming betrokken institutionele eenheden (bestaande of op te richten) identificeerde.

33. Het beleid van de centrale regering bestaat erin op deelstaatniveau fiscale en begrotingshervormingen meer en meer aan te moedigen via centraal gesponsorde schema's. De Commissie ondersteunt dit beleid.

34. De Commissie is zich bewust van de duurzaamheidsaspecten in het programma ter verbetering van de onderwijskwaliteit (Enrichment of School Level Education Programme (PESLE)), die in detail zullen worden aangepakt tijdens de consolidatiefase.

35. Sinds 1992 is het een standaardpraktijk in het ontwikkelingsbeleid van de EG om duurzame structuren te ontwikkelen en de gemeenschap te betrekken.

36 en 37. Om problemen met verlengingen te voorkomen, kennen meer recente programma's en ook de sectorale programma's langere uitvoeringstermijnen (bv. BAIF: negen jaar, SSA: zeven jaar).

37. De uiterste termijn voor de ondertekening van contracten (uitdovingsclausule) (Financieel Reglement, artikel 77, lid 2, en artikel 166, lid 2) en de uiterste termijn voor uitvoering (Financieel Reglement, artikel 77, lid 3, eerste alinea) zijn twee verschillende elementen. De Commissie acht beide uiterste termijnen essentiële instrumenten om een gezond financieel beheer en een meer doeltreffende uitvoering van de begroting te waarborgen.

Deze bepalingen werden goedgekeurd door de wetgevende autoriteit. De Commissie heeft zich ertoe verbonden het nieuwe reglement na te leven en levert aanzienlijke inspanningen om de uitvoering van externe acties te verbeteren en de last van oude en slapende verbintenissen te verminderen. Deze nieuwe regels zijn nodig om deze doelstellingen te bereiken.

40. Donoren moeten tevens bereid zijn om begunstigde landen bij te staan bij de versterking van hun capaciteit om sectorale programma's te beheren. Dit is een belangrijk kenmerk van de donorsteun voor de sectorale aanpak.

42. Wat het gezondheidsprogramma van de EG betreft, bepaalt de financieringsovereenkomst dat regelmatig een audit zal worden uitgevoerd volgens de procedures die in de Indiase wetgeving zijn vastgelegd. De Commissie aanvaardt de opmerking van de Rekenkamer dat deze regeling niet voldoet om te waarborgen dat voor dit programma bijgewerkte en gecontroleerde financiële staten beschikbaar zijn. De Commissie heeft derhalve een tussentijdse evaluatie gevraagd om een en ander van nabij te bekijken en aanbevelingen te doen voor de wijze waarop de systemen voor verslaglegging en verantwoording kunnen worden verbeterd. In april 2003 heeft de Commissie het ontwerpverslag van het tussentijdse onderzoek ontvangen. Dit verslag bevat een aantal concrete aanbevelingen dienaangaande, die de Commissie momenteel met de regering van India aan het bespreken is.

44. Donoren die actief zijn in de gezondheidssector, zoals de Wereldbank, DFID, USAID en SIDA, worden regelmatig uitgenodigd door het ministerie van Volksgezondheid om de vergaderingen van de gezamenlijke stuurgroep van het EG-programma bij te wonen. De respons van de donoren is echter over het algemeen aan de lage kant, aangezien geen van hen op sectorale basis steun verleent. Er zijn informele coördinatiemechanismen in het leven geroepen die door alle donoren en door hoge ambtenaren van het ministerie van Gezinszorg worden bijgewoond. Op formele basis vindt ruimere donorcoördinatie plaats op deelstaat- en discrictsniveau.

Momenteel groeit de consensus binnen de donorgemeenschap over de noodzaak van hervormingen in de gezondheidssector. Er zijn aanwijzingen dat in de toekomst andere donoren de hervormingsstrategie zullen volgen en aan een gecoördineerde ondersteuning van de sector zullen deelnemen.

46. Gebrekkige faciliteiten voor gezondheidszorg en onderwijs zijn belangrijke factoren van plattelandsarmoede en alle donoren in India zijn het er thans over eens dat in de strijd tegen de armoede een maximaal resultaat kan worden bereikt door de versterking van deze twee sectoren. Door deze twee sectoren aan te wijzen als prioritaire gebieden van haar nieuwe strategie (die veel steun heeft gevonden bij de lidstaten van de EU) hoopt de Commissie een maximaal resultaat te bereiken zonder haar inspanningen over te veel verschillende sectoren en aanpakken te verbrokkelen. Bovendien wordt verwacht dat er belangrijke synergieën zullen ontstaan tussen de lopende sectorale programma's voor gezondheidszorg en onderwijs in de toekomstige partnerlanden.

47. In alle gevallen gebeurt de follow-up van EG-projecten aan de hand van een eindevaluatie. De resultaten zullen in de nieuwe strategie worden verwerkt.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

51. De projectgerichte aanpak op zich heeft geografische en thematische beperkingen wat de gerichtheid op de armen betreft, en derhalve is de Commissie aan het overstappen op een meer holistische aanpak van haar strategie voor armoedebestrijding (partnerschappen met landen en sectorale steunprogramma's).

52. De middelen voor sectorale programma's worden uitbetaald op basis van de bereikte referentiepunten voor beleidshervorming, niet op basis van individuele activiteiten. Toezichtsindicatoren moeten uitwijzen of de armen bereikt zijn en van het programma geprofiteerd hebben. Derhalve ligt bij de sectorale aanpak de nadruk op de resultaten en niet zozeer op de inzet en de activiteiten.

Aanbeveling 1

53. Overeenkomstig het beleid en de richtsnoeren van de EG in verband met ontwikkeling is het een standaardpraktijk alle programma's en projecten in India en andere landen op de armste lagen van de bevolking te richten.

54. Met een projectgerichte aanpak is het moeilijk na de beëindiging van het project de duurzaamheid van de begunstigde organisaties te waarborgen. Met een sectorale aanpak wordt dit aspect beter aangepakt doordat de betrokkenheid wordt opgevoerd en de coherentie tussen doelstellingen, uitgaven en resultaten verhoogd.

55. In de context van de hervorming van het beheer van de externe steun, hecht de Commissie via deconcentratie ten gunste van haar delegaties ter plaatse en begeleidende kwaliteitsmaatregelen bijzonder belang aan meer realisme bij de planning van projecten of programma's, vooral bij het vastleggen van de doelstellingen en de uitvoeringstermijn.

Aanbeveling 2

56. Sinds 1992 gebruikt de Commissie de "Methodologie voor projectbeheer" en andere instrumenten, zoals het logisch kader. Thans is het een standaardpraktijk geworden duurzaamheidsaspecten (met inbegrip van uitstapstrategieën) in te bouwen in ontwikkelingsprojecten en -programma's van de EU.

57. Donoren moeten tevens bereid zijn om begunstigde landen bij te staan bij de versterking van hun capaciteit om sectorale programma's te beheren. Dit is een belangrijk kenmerk van de donorsteun voor de sectorale aanpak.

Wat het gezondheidsprogramma van de EG betreft, bepaalt de financieringsovereenkomst dat regelmatig een audit zal worden uitgevoerd volgens de procedures die in de Indiase wetgeving zijn vastgelegd. De Commissie aanvaardt de opmerking van de Rekenkamer dat deze regeling niet voldoet om te waarborgen dat voor dit programma bijgewerkte en gecontroleerde financiële staten beschikbaar zijn. De Commissie heeft derhalve een tussentijdse evaluatie gevraagd om een en ander van nabij te bekijken en aanbevelingen te doen voor de wijze waarop de systemen voor verslaglegging en verantwoording kunnen worden verbeterd. In april 2003 heeft de Commissie het ontwerpverslag van het tussentijdse onderzoek ontvangen. Dit verslag bevat een aantal concrete aanbevelingen dienaangaande, die de Commissie momenteel met de regering van India aan het bespreken is.

Aanbeveling 3

59. De Commissie neemt nota van de aanbevelingen van de Rekenkamer in verband met sectorale programma's die worden uitgevoerd met inachtneming van de methodologische gids voor de programmering en tenuitvoerlegging van begrotingssteun in ontwikkelingslanden, die in maart 2002 is uitgegeven, en de richtsnoeren voor steun van de Commissie voor sectorale programma's, die in februari 2003 zijn goedgekeurd.

60. Gebrekkige faciliteiten voor gezondheidszorg en onderwijs zijn belangrijke factoren van plattelandsarmoede en alle donoren in India zijn het er thans over eens dat bij de armoedebestrijding een maximaal resultaat kan worden bereikt door een versterking van deze twee sectoren. Door deze twee sectoren aan te wijzen als prioritaire gebieden van haar nieuwe strategie (die veel steun heeft gevonden bij de lidstaten van de EU) hoopt de Commissie een maximaal resultaat te bereiken zonder haar inspanningen over te veel verschillende sectoren en aanpakken te verbrokkelen. Bovendien wordt verwacht dat er belangrijke synergieën zullen ontstaan tussen de lopende sectorale programma's voor gezondheidszorg en onderwijs in de toekomstige partnerlanden.

Aanbeveling 4

61. Zoals gezegd in het antwoord op paragraaf 60, is de Commissie van oordeel dat er goede redenen voorhanden zijn om haar middelen te concentreren op de sectoren gezondheidszorg en onderwijs. De toekomstige staatspartnerschappen die de Commissie voornemens is te ontwikkelen, moeten trouwens voorzien in een holistisch hervormingspakket waardoor aan de activiteiten in de sectoren gezondheidszorg en onderwijs een onderdeel kan worden gekoppeld in de sectoren landbouw en beheer van natuurlijke hulpbronnen.