Advies nr. 4/2005 over een voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen en een voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitvoeringsmaatregelen voor de correctie van begrotingsonevenwichtigheden overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het besluit van de Raad van (…) betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen

7.7.2005

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 167/1

1.

De voorstellen van de Commissie maken deel uit van een tweestappenplan⁽⁶⁾ om de structuur van de bestaande eigen middelen te hervormen: de eerste stap bestaat erin de aan het Verenigd Koninkrijk toegestane correctie te vervangen door een algemeen mechanisme ter correctie van buitensporige begrotingsonevenwichtigheden, met handhaving van alle andere componenten van het huidige stelsel. De tweede stap is gericht op de invoering van een puur fiscale bron van eigen middelen die in 2014 operationeel zou moeten zijn.

2.

De ingrijpende wetsvoorstellen die ter tafel liggen, hebben betrekking op de eerste stap. De Commissie legde de Raad twee verschillende juridische instrumenten voor: een voorstel voor een algemeen besluit inzake het stelsel van eigen middelen en een voorstel voor een verordening betreffende de uitvoeringsmaatregelen voor het voorgestelde algemene correctiemechanisme. Het eerste voorstel dient te worden aangenomen overeenkomstig artikel 269 van het Verdrag en zou van kracht worden na de goedkeuring door de lidstaten overeenkomstig hun respectieve grondwettelijke vereisten. Het tweede dient overeenkomstig artikel 279 van het Verdrag met eenparigheid van stemmen te worden vastgesteld door de Raad.

3.

Er zijn geen ingrijpende wetsvoorstellen naar voren gebracht met betrekking tot de tweede stap van de voorgestelde hervorming. De Commissie heeft echter diverse mogelijkheden⁽⁷⁾ voor een puur fiscale bron van eigen middelen gepresenteerd en de Raad verzocht deze te bespreken.

4.

De Europese Raad van 16 en 17 december 2004 hechtte zijn goedkeuring aan het Commissievoorstel om het maximum voor de eigen middelen te handhaven op het huidige niveau van 1,24 % van het BNI van de Europese Unie. De Europese Raad nam nota van het door de Commissie uitgebrachte verslag over de werking van het stelsel van eigen middelen, alsmede van het voorstel tot invoering van een algemeen correctiemechanisme in het licht van de diverse tot dan toe naar voren gebrachte standpunten. Hij verzocht de Commissie en de Raad alle in dit verband rijzende problemen te blijven bespreken, met inbegrip van een mogelijke vereenvoudiging van het stelsel.

5.

De Rekenkamer heeft de twee door de Commissie voorgestelde juridische instrumenten bestudeerd en daarbij de conclusies van de Europese Raad van Fontainebleau in 1984 en van de Europese Raad van Berlijn in 1999 in aanmerking genomen, alsmede de resultaten van haar controlewerkzaamheden met betrekking tot het huidige stelsel van eigen middelen. De Rekenkamer wijst tevens op de kritiek op het systeem die zij in het verleden heeft geuit en waarop in de voorstellen van de Commissie slechts ten dele wordt ingegaan.

6.

Het huidige stelsel van eigen middelen bestaat uit:

7.

De Rekenkamer heeft bij herhaling gewezen op de tekortkomingen van dit stelsel, dat bijzonder complex is en voor talrijke problemen zorgt, in het bijzonder wat betreft administratie, consistentie en doorzichtigheid. De belangrijkste zaken die de Rekenkamer heeft geconstateerd worden in de volgende paragrafen kort weergegeven.

8.

In 2003 bedroegen de traditionele eigen middelen 10 857,2 miljoen euro na aftrek van een forfaitair bedrag van 25 %, dat door de lidstaten werd ingehouden ter dekking van de inningskosten. De Rekenkamer heeft reeds in Advies nr. 8/99⁽⁹⁾ verklaard dat inningskosten feitelijk een uitgavenpost vormen en als zodanig dienen te worden aangemerkt in de rekeningen van de Gemeenschappen en bij de berekening van nettosaldi.

9.

Door aftopping van de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen, uitgedrukt in een percentage van het BNI, is de betekenis van de BTW-middelen voor de financiering van de begroting afgenomen. De eigen middelen uit de BTW zijn gedaald van 35 192,5 miljoen euro (40 %) in 2000 tot 21 260,1 miljoen euro (25,4 %) in 2003. De aftopping benadrukte ook het macro-economische karakter van de BTW door de band ervan met het GNI. De Rekenkamer blijft bij haar standpunt dat een inkomstenbron gebaseerd op de belastbare consumptie van de burgers slechts te verdedigen is als deze rechtstreeks aan een belastinggrondslag is gerelateerd⁽¹⁰⁾.

10.

Voorts kan belastingontduiking, met name carrouselfraude⁽¹¹⁾, die wordt vergemakkelijkt door het huidige stelsel met belastingheffing in het land van verbruik, niet-opgegeven economische activiteiten en een uiteenlopende mate van efficiëntie van de nationale autoriteiten bij BTW-inning en fraudepreventie, nog steeds gevolgen hebben voor de druk van de financiële lasten van de lidstaten⁽¹²⁾.

11.

Ook leidden de controlebevindingen van de Rekenkamer⁽¹³⁾ tot enige twijfel over de juistheid en betrouwbaarheid van de door de lidstaten opgestelde BTW-overzichten, die worden samengesteld na ingewikkelde berekeningen, waarvoor aanzienlijke administratieve middelen zijn vereist.

12.

De BNI-middelen namen toe van 37 580,5 miljoen euro (42,7 %) in 2000 tot 51 235,2 miljoen euro (61,3 %) in 2003; zij leveren het merendeel van de eigen middelen op.

13.

De Rekenkamer heeft vastgesteld⁽¹⁴⁾ dat de onderliggende nationale rekeningen — waaraan de lidstaten de cijfers ontlenen die zij in de BNI-vragenlijsten opgeven als grondslag voor de berekening van de BNI-middelen — zelden rechtstreeks door de Commissie worden geverifieerd. Dit is te wijten aan de onduidelijkheid van de regelgeving inzake de verplichtingen en bevoegdheden die de Commissie in dit opzicht heeft⁽¹⁵⁾.

14.

Hoewel volgens de conclusies van de Europese Raad van Fontainebleau elke lidstaat met een begrotingsonevenwichtigheid naar de maatstaf van haar relatieve welvaart om een correctie mag verzoeken, kent het huidige besluit inzake de eigen middelen deze slechts specifiek aan één lidstaat toe. Er is geen mechanisme dat andere lidstaten in staat stelt van een dergelijke correctie te profiteren, zomin als er een procedure bestaat om erop toe te zien dat de correctie nog steeds gerechtvaardigd is⁽¹⁶⁾.

15.

Met uitzondering van de in paragraaf 14 genoemde kwestie wordt in de voorstellen van de Commissie op geen van de hiervoor beschreven tekortkomingen ingegaan. De Rekenkamer benadrukt dat er aan deze tekortkomingen iets moet worden gedaan.

16.

Met het oog op de aanpak van buitensporige begrotingsonevenwichtigheden stelt de Commissie de invoering voor van een algemeen correctiemechanisme, afgeleid van de huidige correctie voor het Verenigd Koninkrijk. Zij stelt voor dit mechanisme met ingang van de volgende financiële vooruitzichten in te voeren. Dit mechanisme zou in werking treden, indien de nettobijdragen een bepaalde drempelwaarde, uitgedrukt als een percentage van het BNI van elke lidstaat, overstijgen. Nettoposities die een dergelijke drempelwaarde overschrijden, zouden in aanmerking komen voor een gedeeltelijke vergoeding en het totale bedrag aan correcties zou worden afgetopt. Alle lidstaten zouden in verhouding tot hun relatieve welvaart deelnemen aan de financiering van het totaalbedrag van dergelijke correcties.

17.

De invoering van een algemeen correctiemechanisme voor buitensporige begrotingsonevenwichtigheden, zoals de Commissie voorstelt, zou meer recht doen aan het beginsel dat is vastgelegd in de conclusies van de Europese Raad van Fontainebleau van 1984, namelijk dat elke lidstaat die een buitensporige begrotingslast draagt naar de maatstaf van zijn relatieve welvaart, te zijner tijd voor een correctie in aanmerking kan komen.

18.

De Rekenkamer erkent dat het voorgestelde mechanisme criteria aanreikt waarmee jaarlijks kan worden beoordeeld of lidstaten voor een correctie in aanmerking komen. Met betrekking tot de financiering van de kosten van de correcties zou hiermee een einde komen aan het verschil in behandeling tussen de lidstaten in het kader van het huidige mechanisme. Ook zou er geen zogeheten „bevroren percentage” meer hoeven te worden berekend⁽¹⁷⁾, evenmin als de impact van achtereenvolgende besluiten inzake eigen middelen en uitbreidingen.

19.

Anderzijds concludeerde de Europese Raad van Berlijn in maart 1999 onder meer dat het stelsel van de eigen middelen van de Gemeenschappen doorzichtig en eenvoudig diende te zijn en moest worden gebaseerd op criteria die optimaal uitdrukking geven aan het vermogen van elke lidstaat om bij te dragen. Het bestaan van een correctiemechanisme staat echter op gespannen voet met de eenvoud en doorzichtigheid van het eigenmiddelenstelsel. Met name de berekening van nettosaldi houdt talrijke keuzes in (wat betreft de in aanmerking te nemen elementen, alsmede de referentieperioden en boekhoudmethoden), die een correctiemechanisme stuk voor stuk behoorlijk lastig maken. Bovendien zijn nettobegrotingssaldi geen goede indicatoren voor de beoordeling van de globale voordelen die uit het communautaire beleid kunnen voortvloeien, aangezien het multiplicatoreffect van dit beleid er niet uit kan worden afgelezen⁽¹⁸⁾.

20.

De specifieke opmerkingen van de Rekenkamer over het voorgestelde algemene correctiemechanisme zijn in de delen V en VI van dit advies opgenomen.

21.

De Commissie stelt de Raad voor haar de taak toe te vertrouwen een voorstel in te dienen tot wijziging van de eigenmiddelenstructuur door de invoering van een puur fiscale bron van eigen middelen, die per 1 januari 2014 operationeel zou moeten zijn.

22.

De Commissie heeft in haar verslag over de werking van het stelsel van eigen middelen diverse mogelijkheden aangegeven voor een dergelijke fiscale bron van eigen middelen⁽¹⁹⁾. Het is in deze fase niet aan de Rekenkamer zich uit te spreken over de diverse mogelijkheden. Zij wil echter beklemtonen dat een keus altijd duidelijk moet worden gemotiveerd en dat het gekozen stelsel moet voldoen aan de door de Europese Raad omschreven criteria (dus billijk, doorzichtig, kostendoelmatig en eenvoudig dient te zijn) en moet voorzien in waarborgen en procedures met het oog op betrouwbaarheid en controleerbaarheid.

7.

Voor de toepassing van dit besluit wordt het BNI voor het betrokken jaar berekend tegen marktprijzen, zoals bepaald door de Commissie krachtens het ESR 95, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2223/96.

Indien wijzigingen van het ESR 1995 resulteren in significante veranderingen in het BNI, zoals bepaald door de Commissie, besluit de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, met eenparigheid van stemmen of deze wijzigingen gelden voor de toepassing van dit besluit.

23.

Volgens het voorstel wordt het BNI voor het betrokken jaar berekend tegen marktprijzen, zoals bepaald door de Commissie krachtens het ESR 95. Het voorstel bepaalt echter eveneens dat wijzigingen van het ESR 95 die resulteren in significante veranderingen in het BNI, zoals bepaald door de Commissie, alleen gelden voor de berekening van de eigen middelen indien de Raad hiertoe besluit. De Rekenkamer begrijpt de redenen voor een dergelijke clausule, maar wijst erop dat deze procedure kan leiden tot een situatie waarin de voor de eigen middelen gebruikte BNI-cijfers niet overeenstemmen met de gepubliceerde nationale cijfers, hetgeen de doorzichtigheid beperkt.

1.

Aan elke lidstaat met een negatieve begrotingsonevenwichtigheid boven een grenswaarde die gelijk is aan een bepaald percentage van zijn BNI, wordt een correctie toegekend. Het totaalbedrag van de correcties in een bepaald jaar is niet hoger dan een voor terugbetaling beschikbaar maximumbedrag in euro. De Raad stelt overeenkomstig de procedure van artikel 279, lid 2, van het EG-Verdrag de uitvoeringsmaatregelen vast voor de berekening en de financiering van de correcties, met name de grenswaarde en het voor terugbetaling beschikbare maximumbedrag.

Deze correcties worden bepaald:

24.

De tekst moet duidelijk bepalen dat het te hanteren concept „totale toegerekende uitgaven” is neergelegd in de verordening van de Raad betreffende de uitvoeringsmaatregelen voor de correctie van begrotingsonevenwichtigheden.

2.

Onverminderd het in artikel 248 van het EG-Verdrag en artikel 160 C van het Euratom-Verdrag bedoelde onderzoek van de rekeningen en van de wettigheid en regelmatigheid, waarbij met name de betrouwbaarheid en doelmatigheid van de nationale stelsels en methoden voor de vaststelling van de grondslag van de eigen middelen uit de BTW en het BNI worden onderzocht, en onverminderd de krachtens artikel 279, lid 1, onder b), van het EG-Verdrag en artikel 183, onder c), van het Euratom-Verdrag georganiseerde controles, stelt de Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de bepalingen vast die nodig zijn voor de uitvoering van dit besluit, alsmede de bepalingen betreffende het toezicht op de inning, de terbeschikkingstelling aan de Commissie en de betaling van de in de artikelen 2 en 5 bedoelde ontvangsten.

25.

De Rekenkamer blijft bij haar standpunt⁽²⁰⁾ dat, doordat artikel 8, lid 2, van het voorstel voor een besluit een interpretatie geeft van wat de Kamer moet nagaan en controleren, dit erop neerkomt dat een bepaling van het Verdrag buiten de daartoe bestemde procedure om wordt gewijzigd. De zinsnede „waarbij met name de betrouwbaarheid en doelmatigheid van de nationale stelsels en methoden voor de vaststelling van de grondslag van de eigen middelen uit de BTW en het BNI worden onderzocht” dient te worden geschrapt. De Rekenkamer is hoe dan ook van mening dat een dergelijke bepaling niet kan leiden tot een beperking van haar controlebevoegdheden krachtens het Verdrag.

26.

De Rekenkamer is van oordeel dat alle bepalingen die nodig zijn voor de toepassing van dit besluit kunnen worden vastgesteld krachtens artikel 279 van het EG-Verdrag en artikel 183 van het Euratom-Verdrag, en dat er geen behoefte is aan een specifieke procedure voor de vaststelling van de bepalingen die nodig zijn voor de uitvoering van dit besluit, alsmede de bepalingen betreffende het toezicht op de inning, de terbeschikkingstelling aan de Commissie en de betaling van de ontvangsten.

1.

De berekening van het bedrag van de correctie van de begrotingsonevenwichtigheden van de lidstaten voor het jaar t overeenkomstig artikel 4 van Besluit (…) van de Raad geschiedt:

27.

Aan het tweede streepje dienen de woorden „voor het jaar t” te worden toegevoegd met het oog op de samenhang met het eerste streepje.

2.

Het in artikel 1 genoemde voor terugbetaling beschikbare maximumbedrag (VTBM) is gelijk aan 7,5 miljard euro.

28.

Een systeem met een voor terugbetaling beschikbaar maximumbedrag (VTBM), dat discretionair is vastgesteld op 7,5 miljoen euro, zal op den duur geen consistente resultaten opleveren, aangezien elke wijziging van het BNI van invloed zou zijn op de relatieve omvang van de correcties. Handhaving van de „werkelijke waarde” zou aanvullende overeenstemming binnen de Raad en nieuwe onderhandelingen vereisen. Als een dergelijk VTBM nodig is, zou dit kunnen worden uitgedrukt als een percentage van het BNI.

1.

Het begrip uitgaven dat bij de berekening van de correcties wordt gebruikt, omvat de werkelijke betalingen (besteding van de kredieten voor betalingen) in het betrokken jaar (het jaar t) uit de kredieten voor betalingen van dat jaar alsmede de betalingen uit overgedragen niet-bestede kredieten voor betalingen naar het volgende jaar (van het jaar t naar het jaar t+1). Alleen de gebruikte kredieten voor betalingen, d.w.z. het werkelijk betaalde bedrag, wordt in aanmerking genomen.

2.

Voor de toewijzing van uitgaven aan de lidstaten gelden de volgende regels:

In het algemeen worden de betalingen toegewezen aan de lidstaat waar de voornaamste ontvanger is gevestigd. Wanneer de Commissie echter bekend is dat de betrokken ontvanger als tussenpersoon optreedt, worden de betalingen zo mogelijk toegewezen aan de lidstaat of lidstaten waar de eindbegunstigden verblijven, overeenkomstig hun aandelen in deze betalingen.

De totale toegerekende uitgaven zijn gebaseerd op de totale uitgaven van de algemene begroting van de Europese Unie, exclusief de volgende twee grote uitgavencategorieën.

29.

Traditionele eigen middelen vormen ontvangsten voor de EU-begroting en de inningskosten dienen als uitgaven ten laste van de lidstaten te worden behandeld en als toegerekende uitgaven te worden opgenomen in het algemene correctiemechanisme (zie ook paragraaf 8).

30.

Het woord „betalingen” in artikel 4, lid 2, dient te worden vervangen door „uitgaven”.

31.

De uitgaven die niet tot de totale toegerekende uitgaven moeten worden gerekend, zoals geformuleerd in artikel 4, lid 2, eerste en tweede streepje, worden gedefinieerd in de vorm van een negatieve, maar niet volledige lijst, waardoor er van jaar tot jaar verschillen mogelijk zijn in de samenstelling van het bedrag aan toegerekende uitgaven. Om te waarborgen dat het bedrag aan toegerekende uitgaven jaarlijks op consistente en doorzichtige wijze wordt berekend, geeft de Rekenkamer in overweging aan dit artikel de bepaling toe te voegen dat de Commissie jaarlijks een verslag moet uitbrengen over de toerekening van de uitgaven, met inbegrip van de uitgaven die niet aan een bepaalde lidstaat kunnen worden toegerekend.

1.

Het bedrag van de correcties wordt in twee stappen in de begroting opgenomen:

Om het aandeel van elke lidstaat in de totale BTW- en BNI-afdrachten te berekenen, wordt de begroting van het jaar t herberekend op basis van het resultaat van de kredieten voor betalingen van het jaar t, verminderd met de overige ontvangsten voor het jaar t (exclusief het saldo van het voorafgaande begrotingsjaar of andere saldi of aanpassingen van saldi van voorgaande jaren) en het werkelijke bedrag van de in het jaar t ter beschikking gestelde traditionele eigen middelen. Het resterende bedrag wordt tot het uniforme BTW-afroepingspercentage gefinancierd met de eigen middelen uit de BTW en voor het bedrag dat dan nog nodig is om de begroting in evenwicht te brengen, met de BNI-middelen.

2.

De financiering van de in lid 1, onder a), genoemde correcties wordt berekend op basis van de meest recente gegevens over het BNI van de lidstaten voor het jaar t die beschikbaar zijn wanneer het voorontwerp van begroting wordt opgesteld.

3.

Met betrekking tot de financiering van de in lid 1, onder b), genoemde correcties voor het jaar t wordt ook een definitieve berekening uitgevoerd. De berekening is gebaseerd op het BNI van de lidstaten in het jaar t zoals bekend op 31 december van het jaar t+2, dat zo nodig wordt omgerekend in euro tegen het jaargemiddelde van de wisselkoers van het jaar t. De definitieve financieringsgegevens worden vergeleken met de betalingen in verband met de correcties voor het jaar t die reeds in het jaar t+1 in de begroting zijn opgenomen. Het saldo per lidstaat wordt in het desbetreffende hoofdstuk van de in lid 1, onder b), genoemde gewijzigde begroting opgenomen en in nationale valuta omgerekend tegen het jaargemiddelde van de wisselkoers van het jaar t.

32.

Krachtens artikel 5 van het voorstel worden zowel de definitieve berekening van het bedrag van de correcties als de financiering daarvan door de lidstaten voor het jaar t gebaseerd op gegevens over BTW-grondslagen en BNI zoals bekend in december van het jaar t+2. De Rekenkamer acht het passender de BTW- en BNI-gegevens voor het jaar t+4 te gebruiken, aangezien die dan definitief zijn⁽²¹⁾.