Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement „Clearing en afwikkeling in de Europese Unie — Een strategie voor de toekomst”COM(2004) 312 def.

8.9.2005

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 221/126

1.1

In het kader van het in 1999 gelanceerde Actieplan voor financiële diensten richt de Commissie zich op het ingewikkelde probleem van de effectentransacties, met name de clearing en afwikkeling waarop dit hele systeem is gebaseerd. De veiligheid en doeltreffendheid van de regelingen — onzichtbaar voor de kleine belegger — zijn van cruciaal belang voor de werking van de effectenmarkten. Hoewel de basisconcepten vrij eenvoudig zijn — clearing dekt de tegenpartijen in tegen het „vervangingskostenrisico” (insolventie van een der tegenpartijen), afwikkeling garandeert de betaling van de verkochte effecten — zijn de werking van de procedures, regelingen en regelgeving die daaraan ten grondslag liggen, uitermate complex en specifiek. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste punten van het Commissiedocument samengevat.

1.2

Op nationaal niveau functioneren de systemen zowel vanuit het oogpunt van de rentabiliteit als van de veiligheid naar tevredenheid. De problemen doen zich voor op grensoverschrijdend niveau, waar sprake is van inefficiënties, risico's en hoge kosten als gevolg van de grote versnippering van de markten, die op haar beurt wordt veroorzaakt door verschillen in nationale wetgeving, voorschriften en gebruiken. De noodzaak van hervormingen wordt ook door de marktdeelnemers zelf gevoeld.

1.3

De Mededeling — binnenkort gevolgd door een richtlijn — wenst de verschillende aspecten van het probleem onder de aandacht van de belanghebbenden te brengen, met de totstandbrenging van een geïntegreerde, efficiënte en veilige Europese kapitaalmarkt voor de clearing en afwikkeling van effecten als fundamentele doelstelling. De integratie van de systemen voor effectenclearing en -afwikkeling vereist een gezamenlijk optreden van markt en overheid; de Commissie neemt zich voor de coördinatie tussen particuliere organisaties, toezichthouders en wetgevers te bevorderen.

1.4

Een kaderrichtlijn zal nodig zijn om ervoor te zorgen dat de infrastructuurverschaffers en de gebruikers van de betrokken diensten (erkende marktdeelnemers) toegang hebben tot het clearing- en afwikkelingssysteem van hun keuze, waaraan volgens adequate procedures vergunning is verleend, waarop een deugdelijk toezicht wordt uitgeoefend en dat met volledige inachtneming van de mededingingsregels opereert. De Commissie verzekert dat zij bij het opstellen van de richtlijn rekening zal houden met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, en voor zover mogelijk niet zal raken aan de criteria die de nationale autoriteiten hebben vastgesteld om de respectieve marktstructuren te regelen. De rechtsgrondslag die dit oplevert moet helder, betrouwbaar en samenhangend zijn.

1.5

De Commissie wenst niet in te gaan op het nut van een eventuele (grensoverschrijdende) concentratie van de clearing- en afwikkelingsregelingen, wat volgens haar vooral een marktgedreven proces dient te zijn. Wel neemt zij zich voor te controleren of rekening wordt gehouden met de doelstellingen van algemeen belang (mededinging, soliditeit/efficiëntie van de regelingen).

2.1

De clearing- en afwikkelingsregelingen zijn complex. Onder clearing en afwikkeling verstaat de Commissie „alle regelingen die nodig zijn voor de definitieve afhandeling van een effecten- of derivatentransactie”. Clearing omvat zowel novatie (tussenbeide komen van het clearing house en beheer van het risico van de tegenpartij) als verrekening ofnetting (berekening van de debet- en creditposities en afwikkeling van de bilaterale verplichtingen); dit proces kan ook verrekening met novatie omvatten, waarbij de tegenpartijen tegen het vervangingskostenrisico (het risico op verliezen die voortvloeien uit het in gebreke blijven van een tegenpartij) ingedekt zijn.

2.1.1

De afwikkelingsfuncties kunnen als volgt — sterk vereenvoudigd — worden samengevat: de notarisfunctie (codificatie van de effecten, centrale bewaring van gedematerialiseerde effecten, uitwisseling van nominatieve informatie tussen bewaargevers en uitgevers van effecten, enz.); de centrale bewaring van effecten (beheer van de effectenrekeningen, bijhouden van de posities, enz.), en de „echte”afwikkeling (berekening van de wederzijdse verplichtingen, overschrijvingen tussen effectenrekeningen, interconnectie met de centrale banken, automatische stortingen van liquide middelen, daggeldtransacties om cash- en effectenbetalingen mogelijk te maken, monetaire-beleidstransacties, enz.).

2.1.2

De definitie van de functies, de technische termen en hun inhoud geeft aanleiding tot dubbelzinnige interpretaties, enerzijds omdat de terminologie niet in alle talen exact overeenkomt, anderzijds omdat de inhoud in nationaal verband met andere nuances kan worden gehanteerd. Het is derhalve van groot belang dat in de toekomstige richtlijn een zorgvuldig gecontroleerde terminologie wordt vastgesteld, die universeel wordt vastgesteld en die met de hulp van nationale deskundigen is vertaald in de verschillende talen.

2.2

De clearingdiensten worden verricht door instanties die centrale tegenpartijen (central counterparties, CCP) worden genoemd; de afwikkeling geschiedt via centrale effectenbewaarinstellingen (central securities depositories, CSD). CCP's en CSD's vormen een „gesloten systeem”, dat behalve de wederzijdse betrekkingen, ook de centrale banken en de erkende banken en financiële instellingen omvat. De beleggers hebben geen contacten met CCP's en CSD's, die immers alleen toegankelijk zijn voor de marktdeelnemers (banken en financiële instellingen die lid zijn van de clearing houses).

2.3

Voor de afhandeling van grensoverschrijdende transacties bestaan de volgende alternatieve mogelijkheden:

2.3.1

Naast het feit dat niet alle alternatieven voor iedere marktdeelnemer beschikbaar zijn, kleven aan elke optie zowel voor- als nadelen. Toch hebben zij één ding gemeen: hoge kosten en ondoelmatigheden, die niet te wijten zijn aan de systemen, maar die inherent zijn aan de ingewikkelde procedures en de noodzaak om alle deelnemers in te dekken tegen het risico van insolventie of niet-levering.

2.4

Op grond van bovenstaande paragraaf zou de conclusie kunnen worden getrokken dat om een geïntegreerde, concurrerende en veilige markt tot stand te brengen het volstaat om gemeenschappelijke normen uit te werken, de wetgeving en belastingen te harmoniseren en de structuren te stroomlijnen en internationaliseren. Het Comité waarschuwt voor al te optimistische conclusies; de oplossingen die in theorie eenvoudig uitvoerbaar lijken, moeten aandachtig worden beoordeeld op grond van de huidige situatie in een Europese Unie die uit 25 landen bestaat, die sterk van elkaar verschillen wat betreft hun afmetingen en het economisch gewicht dat zij in de schaal leggen. Er zijn in de hele EU 24 CSD's; twee hiervan zijn goed voor 32,2 % van alle transacties, en 60,4 % van hun globale volume; 14 van de 25 landen beschikken niet over clearingstructuren (CCP's). In het Europa van de 15 is de afwikkeling met centralebankgeld vele malen belangrijker dan de afwikkeling met commerciële-bankgeld, en komt overeen met 67 % van zowel het aantal transacties als het volume daarvan.

2.4.1

Deze ogenschijnlijk zeer onevenwichtige situatie is begrijpelijk als men bedenkt dat verschillende landen met een lage „marktkapitalisatie” of beurswaarde geen CSD- en CCP-structuren hebben of kunnen hebben of kunnen hebben: deze zijn immers te duur en zijn alleen levensvatbaar indien zij kunnen bogen op een behoorlijk volume. In sommige landen hebben de clearing- en afwikkelingsstructuren een quasi-monopoliepositie bereikt (hetgeen niet betekent dat zij automatisch strijdig zijn met de mededingingsvoorschriften); zij werken efficiënt en tegen lage kosten.

3.1

Het Comité neemt kennis van het Commissie-initiatief, en is verheugd met dit document, dat een stap vooruit betekent op weg naar de integratie van de Europese effectenmarkten. Het is een gespecialiseerde, technische materie met een economische en financiële inhoud die niet altijd even toegankelijk is, maar waaraan tevens politieke en mededingingsaspecten vastzitten die de toekomst van de markten aanzienlijk kunnen beïnvloeden. De vernieuwingen — zij het voorgesteld dan wel opgelegd — moeten dus geleidelijk worden vertaald naar de praktijk, waarbij zowel de korte- als langetermijngevolgen voor de markt moeten worden beoordeeld.

3.2

Hoewel het initiatief van de Commissie impliciet is bedoeld om de Europese markt te laten concurreren met de Amerikaanse markt (die overigens, op verzoek van het EP, als „benchmark” wordt gehanteerd), mag niet worden vergeten dat de Europese markt als gevolg van de recente uitbreiding van de Unie relatief „zwakke” markten, met nog niet geconsolideerde ervaringen en structuren, is gaan omvatten. Wanneer veranderingen worden doorgevoerd zonder een beoordeling te maken van de korte- en vooral ook langetermijngevolgen, zouden de gevolgen traumatisch kunnen zijn, en bestaat het gevaar dat de „sterkste” systemen onterecht gaan domineren. Concentraties — volgens de Commissie een positieve bijwerking van de integratie (en waar zij zelf „neutraal” tegenover staat) — mogen niet zijn ingegeven door overlevingsdrang, maar de marktkrachten moeten hier zelf toe besluiten na een vrije beoordeling van de mogelijkheden.

3.3

Naast de objectieve situatie die in par. 2.4 is beschreven, is de belangrijkste factor die leidt tot de versnippering van de markten, de verscheidenheid van de nationale wetgevingen en belastingstelsels, zowel wat het eigendomsrecht als de transacties betreft. Op deze gebieden is EU-actie geboden om een convergentie van de regelgeving te bewerkstelligen waarmee de bestaande juridische — maar vooral ook fiscale — belemmeringen uit de weg worden genomen.

3.4

Convergentie van regelgeving is weliswaar een noodzakelijke voorwaarde, maar volstaat niet: als het uiteindelijke doel is om een robuuste pan-Europese structuur tot stand te brengen, dan moeten er gelijke concurrentievoorwaarden voor banken en financiële instellingen zijn, en moet de mededinging in de eerste plaats zijn gebaseerd op de vrije keuze van intermediairs (zie par. 3.7), via een doeltreffende controle van de toegangsregels. De totstandbrenging van optimale concurrentievoorwaarden is onontbeerlijk om tot een prijsdaling voor beleggers te komen.

3.5

De Commissie neemt geen standpunt in ten aanzien van de vraag hoe de rol van de marktdeelnemers (banken en financiële instellingen) kan worden verduidelijkt en gescheiden van de rol van de infrastructuur. Deze laatste vervult functies op het gebied van clearing (centrale tegenpartijen, CCP's) en van afwikkeling en bewaarneming (centrale effectenbewaarinstellingen, CSD's). Iedere categorie heeft verschillende taken en werkwijzen, zodat er verschillende regelingen en aangepaste controles moeten worden vastgesteld. Het Comité stelt bovendien vast dat commerciële banken de neiging hebben de clearing- en afwikkelingsfuncties steeds meer te „internaliseren”.

3.5.1

Twee van de grootste organisaties, die precies aansluiten bij de hierboven beschreven situatie (namelijk de combinatie van banken en intermediairs, zij het met gescheiden boekhoudingen) zijn al enkele tijd actief op de markt. De ervaringen met deze structuren zijn positief op het stuk van doeltreffendheid, schaalvoordelen en economische resultaten; het zou irrealistisch zijn te denken dat de ondernemingen die de ruggengraat van de markt vormen, kunnen worden gedwongen tot een splitsing of herstructurering.

3.5.2

Er zijn twee mogelijkheden: ofwel accepteert men dat er „gemengde” organisaties bestaan, ofwel kiest men voor de strikt legalistische oplossing om de scheiding tussen bancaire activiteiten en clearing- en afwikkelingsactiviteiten verplicht te stellen. De eerste oplossing is voordelig voor de markt in termen van doeltreffendheid en kosten, maar houdt theoretisch meer risico's en minder doeltreffende controles in. De tweede oplossing zou aansluiten bij de traditionele scheiding van activiteiten, maar lijkt eerlijk gezegd haalbaar noch wenselijk. De enige aanbeveling die het Comité in dit verband kan doen is dat gescheiden boekhoudingen voldoende transparant moeten zijn om doeltreffende controles mogelijk te maken, zowel door de toezichthouders als door de mededingingsautoriteiten. Om aan deze voorwaarden te voldoen is een gedetailleerde richtlijn welkom, om niet te zeggen noodzakelijk.

3.6

Zoals gezegd hebben de beleggers uitsluitend te maken met banken en financiële instellingen; de toegang tot centrale tegenpartijen (CCP's) en centrale effectenbewaarinstellingen (CSD's) is exclusief voorbehouden aan banken en financiële instellingen. Deze contacten verlopen via de „clearing members” (de leden van de clearing houses) en de effectenbewaarders. De CSD's onderhouden op hun beurt contacten met de nationale centrale banken en met andere nationale CSD's of CSD's van andere landen.

3.7

De marktdeelnemers worden reeds gecontroleerd door de toezichthouders, maar de intermediairs leggen zeer strenge technische en eigendomsregels op voor wat de toegang tot hun diensten betreft. Zodoende heeft slechts een beperkt aantal marktdeelnemers rechtstreekse contacten met de intermediairs; de anderen moeten voor risicotransacties een beroep doen op erkende marktdeelnemers. De door de intermediairs vastgestelde regels hangen samen met de functie van openbaar belang die zij vervullen: zij hebben de taak de stabiliteit van de markt te garanderen en uiteindelijk ook de beleggers te beschermen. De toezichthouders en mededingingsautoriteiten moeten bovendien controleren dat de door de intermediairs opgelegde toegangsregels geen aanleiding geven tot beperkingen van de vrije toegang.

3.8

Gezien de uiteenlopende werkwijzen van de actoren hebben de beleggers rechtstreeks belang bij de betrouwbaarheid en soliditeit van demarktdeelnemers; de markt is daarentegen gebaat bij de betrouwbaarheid en soliditeit van deintermediairs. Terwijl het systeemrisico voor marktdeelnemers en intermediairs gelijk is, dienen zij toch op verschillende wijze te worden gecontroleerd. Daarom is het zaak om, zoals in par. 3.5 al werd opgemerkt, de respectieve rollen en voorschriften gescheiden te houden. Wat de CSD's betreft, dient erop te worden gewezen dat het kredietrisico van de deelnemers (hoofdzakelijk kredietinstellingen) zo goed als onbestaande is, omdat de nationale wetgeving de investeerder beschermt tegen de insolventie van een CSD, door voor te schrijven dat de in bewaring genomen effecten niet op de balans van de deelnemers mogen staan.

3.9

Met betrekking tot het onderscheid in rollen stelt het Comité met enige verbazing vast – verbazing die wordt gedeeld door sommige marktdeelnemers — dat onder bankinstellingen de tendens bestaat om CSD's in verschillende landen over te nemen, zodat zij hun traditionele rol combineren — of liever gezegd vermengen — met de rol van internationale CSD (I-CSD). Het Comité verzoekt de Commissie dit nader te onderzoeken, in de eerste plaats om te kijken of er bewijzen zijn van mogelijke verstoringen van de mededinging, als gevolg van het feit dat de functies van marktdeelnemer en intermediair in één instelling, (of in verschillende, maar verbonden instellingen) zijn verenigd. Er moet met name worden gekeken of de CSD-functies niet worden gebruikt om andere activiteiten te financieren of anderszins te bevorderen.

3.10

Hoewel de mededingingsdistorsie nog moet worden bewezen, bemoeilijkt de vermenging van functies, zoals gezegd, de controle door de autoriteiten: als bank blijft een I-CSD onderworpen aan de bancaire regels en controles van het land waarin zij is gevestigd, terwijl zij als CSD onderworpen is aan verschillende regels en controles, die worden uitgeoefend door de toezichthouders van de effectenmarkten in de landen waar zij opereert. Zelfs bij een gescheiden boekhouding kunnen de verbanden — die al dan niet evident of transparant zijn — leiden tot overlappende bevoegdheden of, erger nog, gevaarlijke lacunes in de controle. Maar ter wille van de objectiviteit zij erop gewezen dat de wetgeving inzake de inbewaringneming van effecten (zie par. 3.8) de investeerder afdoende beschermt.

3.11

Ter afronding van de algemene opmerkingen en vooruitlopend op de bijzondere opmerkingen die hierna volgen, wijst het Comité erop dat het Commissiedocument wordt geïnspireerd door de wens om een geïntegreerde markt tot stand te brengen, die vrij is van beperkingen, waarop de mededingingsvoorschriften worden nageleefd en die functioneert tegen lage kosten: stuk voor stuk doelstellingen die het Comité onderschrijft. Het EESC wenst met name te wijzen op de volgende punten:

4.1.1

De twee verslagen van de groep Giovannini⁽¹⁾ vormen het uitgangspunt van het Commissiedocument. De beschrijving van de werkelijkheid in deze verslagen is het resultaat van de werkzaamheden van een groep gezaghebbende deskundigen, waarin het Comité het volste vertrouwen heeft. Maar hoewel de gepresenteerde feiten niet kunnen worden weerlegd, is het Comité van mening dat de verwoorde standpunten nog kunnen worden aangescherpt. De onderstaande opmerkingen moeten dan ook worden beschouwd als constructieve kritiek.

4.1.2

De door de groep Giovannini vermelde belemmeringen (vijftien in totaal) zijn onderverdeeld in drie categorieën: technische of met marktpraktijken samenhangende belemmeringen, met belastingprocedures verband houdende belemmeringen en juridische belemmeringen. Volgens het standpunt dat in de verslagen wordt ingenomen — en dat door de Commissie wordt gedeeld — bestaat een van de grootste belemmeringen voor de integratie in de restricties ten aanzien van de locatie van clearing of afwikkeling; als gevolg van deze restricties hebben marktdeelnemers geen vrije toegang tot de clearing- en afwikkelingsregeling van hun keuze. De Commissie merkt terecht op dat deze restricties de mededinging beperken. Het Comité is het hier in grote lijnen mee eens, maar stelt voor nader onderzoek te doen naar de redenen van sommige van deze restricties, om te kijken of er eventueel geldige redenen zijn die deze rechtvaardigen, met uitzondering van louter protectionisme.

4.1.3

Andere belemmeringen hebben tot gevolg dat het aantrekkelijker wordt of zelfs verplicht is een beroep te doen op lokale deelnemers om toegang te verwerven tot buitenlandse effectenafwikkelingssystemen. Ook in dit geval raadt het Comité aan voorzichtigheid te betrachten: zoals in par. 3.11 al even werd aangestipt, worden niet alle restricties en belemmeringen ingegeven door de wil om de eigen markt te beschermen.

4.1.4

Maar het Comité kan niet anders dan instemmen met de kritiek van de Commissie op het feit dat in sommige landen de inning van transactiebelastingen via een in het lokale effectenafwikkelingssysteem geïntegreerde functionaliteit verloopt, terwijl het gebruik van een ander systeem kan betekenen dat hogere transactiebelastingen moeten worden betaald. Deze belemmering, die de keuzevrijheid van de marktdeelnemers beperkt op grond van kostenoverwegingen, is bovendien zeer moeilijk weg te nemen, omdat het om een nationale belastingmaatregel gaat.

4.2.1

De clearing- en afwikkelingsregelingen zijn onderworpen aan de nationale regelgeving en het toezicht van de nationale autoriteiten: hiervoor bestaat geen Europees regelgevingskader. Bij gebrek aan gemeenschappelijke regelgeving — en dus aan een „Europees paspoort” — is het logisch dat nationale autoriteiten de eigen markt afsluiten voor systemen die zij niet controleren. Dit kan worden gerechtvaardigd door het feit dat het hun taak is de markt waarvoor zij verantwoordelijk zijn, te beschermen. Om dit probleem aan te pakken, hebben het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) en het Comité van Europese effectenregelgevers (CEER) een gezamenlijke werkgroep opgezet om gemeenschappelijke normen uit te werken voor verrichters van clearing- en afwikkelingsdiensten in de EU, aan de hand van de aanbevelingen van het Committee on Payment and Settlement Systems van de centrale banken van de G10, die aan de Europese context zijn aangepast. De resultaten van deze werkzaamheden zullen hopelijk worden vertaald in aanbevelingen, en niet in regelgeving. Aanbevelingen hebben het voordeel dat zij door iedereen kunnen worden aanvaard, en vlot kunnen worden aangepast aan de technologische ontwikkeling en de evolutie van de markt.

4.2.2

De goedkeuring van gemeenschappelijke regels ligt aan de basis van de marktintegratie. De ESCB/CEER-normen zullen niet verplicht zijn, omdat alleen een communautaire richtlijn de nationale voorschriften kan wijzigen of vervangen. Het Comité hoopt dat de ESCB/CEER-normen zullen worden gepubliceerd na goedkeuring van de kaderrichtlijn, en dat zij volledig in overeenstemming met de richtlijn zullen zijn en alleen de bepalingen ervan zullen overnemen of eventuele lacunes zullen aanvullen. Een andere aanpak zou te veel verwarring zaaien.

4.3.1

Aan sommige instellingen die clearing- en afwikkelingsdiensten verrichten is tevens een vergunning als bank/beleggingsonderneming verleend. De Commissie wijst erop dat banken en beleggingsondernemingen op basis van het hun bij de richtlijn beleggingsdiensten (RBD) verleende Europese paspoort grensoverschrijdende bewaarnemingsdiensten kunnen aanbieden, terwijl instellingen die uitsluitend clearing- en afwikkelingsdiensten verrichten niet over deze mogelijkheid beschikken. Daarnaast zijn de twee categorieën marktdeelnemers aan uiteenlopende kapitaaltoereikendheidseisen onderworpen, en aan verschillende regelgevingen inzake controles en aanbod van diensten. De Commissie komt tot de conclusie dat deze situatie tot fundamentele problemen op het gebied van gelijke concurrentieverhoudingen heeft geleid.

4.3.2

Volgens de Commissie heeft het probleem voornamelijk betrekking op de openstelling van de markten en de gelijkheid van concurrentieverhoudingen. Het Comité geeft er de voorkeur aan, de veiligheid van de markten en de doeltreffendheid van de controles als prioritair te beschouwen. De situatie die is ontstaan wekt wel enige verbazing: door het ontbreken van een duidelijke en uniforme regelgeving zijn hybride of gecombineerde structuren ontstaan, waarvan niet makkelijk kan worden vastgesteld wat de hoofdactiviteit is: bancaire zaken, effectenintermediair of clearing. Hoewel gecombineerde en elkaar aanvullende activiteiten synergieën en schaalvoordelen opleveren, moet toch worden voorkomen dat de verschillende activiteiten aan een veelvoud van controles en uiteenlopende voorschriften zijn onderworpen.

4.3.3

Het Comité raadt aan extreme voorzichtigheid te betrachten wanneer het gaat om het mededingingsaspect: de veiligheid van de markten moet voorop staan, en alle andere keuzen beïnvloeden. Is deze voorwaarde eenmaal voldaan, dan is het zaak een redelijk evenwicht te vinden tussen de naleving van de vrijemarktregels en de bescherming van de belangen van marktdeelnemers en investeerders.

5.1

Het doel dat de Commissie zich stelt, is de totstandbrenging van EU-systemen voor effectenclearing en -afwikkeling die efficiënt en veilig zijn en die ervoor zorgen dat er gelijke concurrentieverhoudingen tussen de verschillende verrichters van clearing- en afwikkelingsdiensten bestaan. Zij denkt dit te verwezenlijken via de goedkeuring van adequate maatregelen en beleidsstrategieën, nl.:

5.2

Het Comité stemt, zij het met enige reserve, in met zowel de doelstellingen als de procedures en beleidsmaatregelen. Ook is het EESC het in grote lijnen eens met het door de Commissie geschetste operationeel plan. Het zal zich in de onderstaande paragrafen dan ook beperken tot enkele opmerkingen om het uitstekende werk van de Commissie aan te vullen.

5.3

In zowel de verslagen van Lamfalussy en Giovannini als die van de Commissie wordt het standpunt verdedigd dat wanneer alle nodige maatregelen zijn genomen, de concentratieactiviteit van effectenafwikkeling- en clearingsystemen vanzelf zal toenemen. De markt zal de motor van dit proces zijn. De Commissie is van mening dat zij neutraal dient te blijven ten aanzien van structurele kwesties; zij zal dus geen standpunt innemen ten aanzien van horizontale of verticale concentraties, en ook niet over het aanbod van intermediair- of bankdiensten door effectenafwikkelingssystemen of centrale tegenpartijen.

5.4

Het Comité wenst hierbij enkele kanttekeningen te plaatsen, in aanvulling op en ter verduidelijking van par. 4.3.2. Naar zijn mening zal een transnationale concentratie van gelijkwaardige organisaties mogelijk schaalvoordelen opleveren en een vereenvoudiging van procedures mogelijk maken. Worden daarentegen verschillende activiteiten in één instantie geconcentreerd, dan kunnen hybride ondernemingen van gigantische afmetingen ontstaan. De toezichthouders, die in nauw contact staan met de mededingingsautoriteiten, moeten zich ervan vergewissen dat het voortbestaan van kleinere ondernemingen hiermee niet in gevaar komt. Bovendien moet de markt kunnen achterhalen „wie wat doet”, al was het maar omwille van de transparantie.

5.4.1

Het voornemen van de Commissie om „niet op te treden” moet bovendien in relatie tot de „intentieverklaring” worden gezien (zie verderop in dit advies, par. 6.2, laatste gedachtestreepje), waarmee de Commissie verzekert dat zij zal toezien op de naleving van het mededingingsrecht.

6.1

Het programma van de Commissie voor de verwezenlijking van de doelstellingen is correct en goed doordacht, met veel zin voor realiteit: de vernieuwingen kunnen geleidelijk worden ingevoerd — waardoor er voldoende tijd is voor een volledige tenuitvoerlegging — en de marktregels worden te allen tijde nageleefd, terwijl alleen waar nodig wet- of regelgeving wordt vastgesteld.

6.2

De Commissie heeft een adviserende en toezichthoudende groep opgezet, die tot taak krijgt alle belemmeringen te analyseren die volgens het verslag Giovannini uit de weg moeten worden geruimd op initiatief van de particuliere sector. Daarnaast is zij voornemens:

6.2.1

Over de meeste maatregelen in het actieplan van de Commissie valt niets bijzonders op te merken; het Comité beperkt zich ertoe enkele elementen ter overweging aan te reiken.

6.3

Toegangs- en keuzerecht (par. 2.1 van de Mededeling). Het centrale probleem van de totstandkoming van een open, pan-Europese markt wordt gevormd door de beperkingen die door sommige autoriteiten (en in zekere zin door bijna alle autoriteiten) worden opgelegd inzake de toegang van verrichters van clearing- en afwikkelingsdiensten tot een zelf gekozen locatie van clearing en afwikkeling. Gelet op de weerstand van verschillende nationale autoriteiten ziet de Commissie geen andere oplossing dan een richtlijn uit te brengen, waarmee deze belemmeringen verplicht moeten worden weggenomen, en waarmee alle betrokken partijen — beleggingsondernemingen en banken, centrale tegenpartijen (CCP's) en effectenafwikkelingssystemen (CSD's) — recht van toegang krijgen tot geschikte tegenpartijen, in welke lidstaat van de Unie zij ook zijn gevestigd. Binnen dit kader zou het voor gereglementeerde markten en multilaterale handelsfaciliteiten bovendien mogelijk worden overeenkomsten met CCP's en CSD's van andere lidstaten te sluiten.

6.3.1

Het Comité gaat in principe akkoord met het doel dat de Commissie zich stelt, maar wenst daar wel een waarschuwende noot aan toe te voegen. De huidige belemmeringen zijn niet altijd te wijten aan protectionistische maatregelen van de nationale autoriteiten; vaak is het alleen maar de bedoeling de markt te beschermen tegen gevaren die de autoriteiten zelf niet kunnen controleren. Deze vorm van bescherming is legitiem. De uitwisseling van informatie laat soms te wensen over, en dit geldt met name voor de snelheid waarmee de informatie wordt verstrekt, wat een noodzakelijke voorwaarde is om snel maatregelen te kunnen treffen.

6.3.2

In het Commissiedocument wordt een reeks versterkte voorzorgsmaatregelen beschreven, met name op het gebied van kapitaaltoereikendheid en risicobeheer, waarbij het beginsel wordt gehanteerd dat het toezicht wordt uitgeoefend in de lidstaat van herkomst. E zal een blauwdruk voor samenwerking op het gebied van toezicht worden ingevoerd, „om te voorkomen dat systemen voor effectenclearing en -afwikkeling (…) worden onderworpen aan de controle van een veelvoud van toezichthouders”. Deze aanpak is zeker correct, maar de moeilijkheden bij de praktische uitvoering zijn niet te onderschatten.

6.3.3

De toenemende differentiëring van de markten en het niet aflatende tempo waarmee zich concentraties, fusies en veranderingen in bedrijfsvormen voltrekken, leggen een zware werklast op de schouders van de toezichthouders. Puur theoretisch kan men wel stellen dat de samenwerkingsmaatregelen correct en rationeel zijn. Het Comité vreest echter dat er in de praktijk niet te verwaarlozen moeilijkheden zullen rijzen: het is niet eenvoudig om 25 systemen te integreren, zeker gezien het feit dat hun doeltreffendheid, middelen en ervaringen zo sterk uiteenlopen. Het is van mening dat de datum van inwerkingtreding van de liberaliseringsmaatregelen pas kan worden vastgesteld nadat de onvoorwaardelijke instemming vanallenationale toezichthouders is verkregen. Zij moeten kunnen aantonen dat zij in staat zijn om aan het systeem voor informatie-uitwisseling deel te nemen en de markten tegen het systeemrisico te beschermen.

6.4

Governance (par. 2.3 van de Mededeling). De Commissie zegt niet te willen ingaan op de ondernemingsvorm van de ondernemingen die de effectenafwikkelingssystemen beheren en van hun centrale tegenpartijen. Het Comité wijst erop dat veel van de problemen i.v.m. de mededinging en machtsposities zouden worden verholpen indien een coöperatieve onderneming zou worden opgezet door alle deelnemers aan het systeem, die meer op evenwicht dan op winst is gericht.

6.4.1

Gezien de delicate functie van de intermediairs en hun grote marktmacht, acht de Commissie het noodzakelijk richtsnoeren vast te stellen voor een doeltreffende en transparante governance (de zgn. „governance codes”), aan de hand waarvan het beleid van de ondernemingen en het beheer van de lopende zaken kan worden gecontroleerd.

6.4.2

De Commissie voegt hier nog aan toe dat deze entiteiten, juist vanwege hun grote marktmacht, concurrentiebeperkende praktijken kunnen gaan toepassen. Om zich hiertegen in te dekken zouden de CCP's en de CSD's een gescheiden boekhouding moeten bijhouden, waarin het beheer van hun institutionele activiteiten los wordt gezien van de verlening van andere diensten. Dezelfde bepalingen zouden van toepassing moeten zijn op wat de Commissie omschrijft als „nevenactiviteiten, zoals bankieren”. Hoe belangrijk de activiteiten van een CCP of CSD ook mogen zijn, het zou de waarheid geweld aandoen bankieren als „nevenactiviteit” te beschrijven: de deelnemers aan het effectenafwikkelingssysteem hebben krediet nodig in de vorm van commerciële-bankgeld (of centralebankgeld) om tijdelijke kastekorten te overbruggen. Bij het bankieren zijn indrukwekkende bedragen in omloop, en zeker in tijden van spanningen op de markt mag een dreigend systeemrisico niet worden onderschat.

6.4.2.1

Op de verplichting van gescheiden boekhouding kan echter een uitzondering worden gemaakt in het geval van CSD's, omdat de bankieractiviteiten van deze instellingen alleen de deelnemende banken betreffen, en dus van subsidiaire aard zijn t.o.v. de afwikkeling. Het krediet is in zekere zin dus integrerend deel van de afwikkeling, en zou als zodanig verband kunnen — of volgens sommigen moeten — houden met de institutionele functie van de CSD's. Hetzelfde kan worden opgemerkt ten aanzien van CCP's, wanneer het krediet noodzakelijk is voor een reguliere clearing, waarvan het integrerend deel kan uitmaken.

6.4.3

Niet duidelijk is hoe de toezichthouders op de banken en de toezichthouders op CCP's en CSD's in noodsituaties vlot kunnen samenwerken. Zoals gezegd, hoopt het Comité dat de analyse van de potentiële marktrisico's ertoe leidt dat alle autoriteiten die onder auspiciën van de ECB zijn belast met het toezicht op bancaire en niet-bancaire activiteiten, overeenkomsten sluiten voor samenwerking en wederzijdse informatieverstrekking met een permanent karakter, en in geval van nood snel doeltreffende maatregelen nemen.

6.5

Juridische en belastingverschillen (par. 3 van de Mededeling). De juridische problemen zijn zo talrijk en complex dat zij onmogelijk in één lijst kunnen worden opgesomd. De wetgevingsverschillen hebben betrekking op contractuele en eigendomsaspecten en op het internationaal, vennootschaps- en faillissementsrecht, en hebben juridische gevolgen voor alle fasen van de aanschaf, clearing en afwikkeling van effecten. De Commissie merkt op dat „er nog altijd verschillen in het nationale materiële recht zelf het gehele proces negatief kunnen beïnvloeden”.

6.5.1

Algemeen wordt aangenomen dat de oplossing van de vele en ingewikkelde juridische problemen een proces van lange adem is: in de praktijk is gebleken dat nationale eigenaardigheden en het conservatisme van de bureaucratie het harmonisatieproces vaak hebben vertraagd en belemmerd. Het Comité hoopt dat het verantwoordelijkheidsgevoel van de lidstaten het nu eens zal winnen van de nationale belangen. De Commissie stelt voor een groep op te richten, bestaande uit deskundigen uit academische kringen en overheidsinstanties, alsmede vertegenwoordigers van de advocatuur, die tot taak zal hebben de analyse van de groep Giovannini verder uit te diepen en adequate oplossingen voor te stellen. Deze groep zal contact onderhouden met andere instanties (zoals Unidroit) die op mondiale schaal soortgelijke werkzaamheden hebben aangevat. Het Comité stelt voor deze groep aan te vullen met technische en juridische deskundigen uit het bedrijfsleven.

6.5.2

De harmonisatie van de wetgeving die de Commissie voornemens is door te voeren, kan onmogelijk worden afgerond voordat alle andere aspecten van de kaderrichtlijn in orde zijn. Tot die tijd moeten we het doen met de bestaande wetgevingen, en mag alleen iets worden veranderd aan de juridische aspecten indien strikt noodzakelijk. Voorkómen moet worden dat overhaaste maatregelen worden genomen, die later opnieuw moeten worden bijgesteld. Aan de andere kant wijst het Comité erop dat de markten tot nu toe zonder grote problemen hebben gefunctioneerd op grond van geconsolideerde praktijken en gewoonten, die slechts zelden aanleiding hebben gegeven tot conflicten, en nog minder vaak het voorwerp waren van een rechterlijke uitspraak. De wetgevingsverschillen zijn dus niet zozeer een werkelijke belemmering, maar maken de procedures wel ingewikkelder, met hoge kosten als gevolg.

6.5.3

Bovenstaande opmerkingen gelden ook voor belastingmaatregelen, waar uiteenlopende wetgevingen en de legitieme wens van de lidstaten om roerende goederen te belasten een massa bepalingen hebben opgeleverd, die vaak discriminerend zijn en soms ook moeilijk te interpreteren, maar altijd veel kosten met zich meebrengen voor de markt. Het Comité gaat niet inhoudelijk in op de door de Commissie voorgestelde maatregelen, die formeel correct zijn maar die niet altijd gemakkelijk zullen worden geaccepteerd door de lidstaten, vooral als de ideologische verschillen niet eerst uit de weg zijn geruimd. Hoofddoel is de procedures voor belastinginning te harmoniseren; aan iedere methode kleven voor- en nadelen, maar het is belangrijk dat de lidstaten, althans over dit punt, overeenstemming bereiken.

6.6

Mededingingsbeleid (par. 4 van de Mededeling). Het Commissiedocument besteedt bijzondere aandacht aan dit punt, en bevestigt een belangrijk beginsel: de maatregelen ter liberalisering en integratie van de bestaande systemen en het mededingingsbeleid zijn complementair. Dit lijkt misschien vanzelfsprekend, maar in de praktijk kan dit leiden tot verschillen in interpretatie, en vooral restrictief worden uitgelegd. De Commissie zegt enerzijds neutraal te staan tegenover verticale of horizontale concentratie, maar waarschuwt anderzijds dat zich in de toekomst bepaalde problemen met de mededingingzouden kunnen voordoen, wanneer concentratie leidt tot het ontstaan of de versterking van een machtspositie op de markt, zoals momenteel reeds het geval is. Het probleem is niet zozeer de machtspositie, die op zich niet onwettig is, maar wel het onwettig gebruik van een machtspositie, die, gelet op de specifieke kenmerken van de markt, problemen met de toepassing van de voorschriften kan veroorzaken.

6.6.1

De Commissie noemt reeds enkele voorbeelden van grensoverschrijdende concentratie van nationale en internationale CCP's, waardoor organisaties van aanzienlijke omvang zijn ontstaan. Over andere vormen van concentratie of structurele samenwerking wordt nog nagedacht. Als men nagaat of de reeds bestaande of nog op te richten structuren de mededingingsvoorschriften naleven, mag men niet vergeten dat CCP's en CSD's noodzakelijkerwijs gering in aantal en groot van omvang zijn. Gezien hun bijzondere aard is het niet erg realistisch te denken dat in ieder land een veelvoud aan structuren zal ontstaan zodat kan worden voorkomen dat één van hen een machtspositie inneemt. Dit geldt ook, en des te meer, op Europees niveau. Het verschil tussen een entiteit die belangrijker is dan de andere en een entiteit die een „dominerende” positie inneemt is heel subtiel, en de beoordeling van de mededingingsautoriteiten moet zijn gebaseerd op een zeer gedegen kennis van de kenmerken en werking van de markt.

6.6.2

Nog moeilijker wordt het te oordelen over machtsposities of concurrentiebeperkende praktijken als de tendens zich voortzet — ten aanzien waarvan de Commissie neutraal wenst te blijven — van een horizontale integratie van centrale tegenpartijen en bancaire activiteiten. De controle op de prijzen zal bijzonder complex en moeilijk zijn, omdat de prijzen uiteraard niet wettelijk kunnen worden vastgelegd. De Commissie wenst deze echter wel te controleren, om zich ervan te vergewissen dat hierbij geen discriminerende criteria worden gehanteerd. De prijsstellingscriteria volgen de marktregels of zouden deze moeten volgen, en staan in verhouding tot het volume, de veiligheid, de geboden waarborgen en een hele reeks kwaliteitsmaatstaven: het zal niet eenvoudig zijn met zekerheid vast te stellen welke beoordelingen subjectief en welke objectief zijn, en of zij al dan niet discriminerend zijn. Nog moeilijker zal het zijn te beoordelen of buitensporig hoge prijzen het resultaat zijn van een machtspositie: hiervoor bestaan geen vooraf vastgestelde criteria; deze moeten van geval tot geval worden bekeken.

6.6.3

Ter afsluiting van deze samenvattende analyse van mededingingsaspecten verklaart het Comité zich in hoofdlijnen akkoord met de benadering van de Commissie, maar dringt het wel aan op samenwerking tussen toezichthouders en mededingingsautoriteiten op zowel nationaal als Europees niveau; hiervoor zouden bindende voorschriften moeten worden vastgesteld. De toezichthouders kunnen (in samenwerking met de mededingingsautoriteiten) een ex ante-controle uitoefenen om te voorkomen dat het bestaan van machtsposities tot misbruik en uitsluitingen leidt. Zo zouden ex post-maatregelen, die conflicten uitlokken en schadelijk zijn voor de markt, tot een minimum worden beperkt, als duidelijke en redelijke markt- en controlevoorschriften zouden worden ingevoerd.

6.6.4

Ten slotte gaat de Commissie, zonder een oordeel te vellen, in op het probleem van de exclusieve en niet-exclusieve regelingen, waarbij zij zich uiteraard het recht voorbehoudt deze later van geval tot geval te bestuderen. Een evenwichtige aanpak, waar het Comité zich volledig in kan vinden.

7.1

Het Comité heeft het document van de Commissie met grote belangstelling gelezen, en heeft het met name geanalyseerd vanuit de invalshoek van de sociale partners die het vertegenwoordigt; het stemt in met de daarin beschreven aanpak en richtsnoeren. Het erkent dat de materie zeer complex en gevoelig is, en dat er nog veel moet worden gedaan voordat een richtlijn het daglicht zal zien. Volgens de experts duurt het nog jaren voordat de voorschriften ten uitvoer kunnen worden gelegd.

7.2

Het Comité realiseert zich dat de raadpleging van alle belanghebbenden — markt, toezichthouders en regeringen — noodgedwongen een lang en moeilijk proces is, en dat de totstandkoming van de richtlijn wel eens zeer ingewikkeld zou kunnen blijken te zijn. Zonder loos alarm te willen slaan, stelt het zich terecht de vraag welke situatie er in de tussentijd zal ontstaan. Met de bestaande regelgeving zijn de markten tot nu toe in staat gebleken om noodsituaties het hoofd te bieden, en de autoriteiten hebben zelfs de meest lastige situaties onder controle weten te houden.

7.3

Als er al een probleem is, betreft het de toekomst op korte termijn: de ontwikkeling van „buitenlandse” — niet alleen Amerikaanse, maar ook Aziatische — markten versterkt de tendens om in Europa sterkere en efficiëntere structuren tot stand te brengen. Dit is een logische ontwikkeling, die strookt met de regels van een markt die, ook wat de regelgeving betreft, niet los kan worden gezien van de rest van de wereld. Mede in het licht van de mededingingsvoorschriften is dus gezond verstand en voorzichtigheid geboden bij het toestaan of verbieden van concentraties van ondernemingen of het opnemen van nieuwe functies door financiële instellingen of groepen.

7.4

Toch is het Comité van mening dat de besluiten niet door de mededingingsautoriteiten alléén kunnen worden genomen: het bindend advies van de toezichthouders moet voortaan zoveel mogelijk de norm zijn; dit is thans niet altijd en niet overal het geval. De wens om de markten open te stellen met inachtneming van de mededingingsvoorschriften mag niet ten koste gaan van de veiligheid van deze markten: een aspect dat alleen op waarde kan worden geschat door wie hiervoor verantwoordelijkheid draagt.