Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende toezicht en controle op overbrenging van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof (COM(2004) 716 def. — 2004/0249 (CNS))

17.11.2005

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 286/34

1.1

Op het toezicht en de controle op de overbrenging van radioactieve afvalstoffen tussen de lidstaten is Richtlijn 92/3 van de Raad van 3 februari 1992 van toepassing.

1.2

Deze richtlijn, die zowel voor de overbrenging van radioactief afval tussen de lidstaten als voor de invoer in en de uitvoer uit de EU geldt, zorgt ervoor dat de lidstaten van bestemming en van doorvoer in kennis worden gesteld van de overbrenging van radioactief afval naar of via hun land. Zij kunnen hiermee instemmen of er bezwaar tegen maken.

1.3

In geval van uitvoer worden de autoriteiten van het land van bestemming buiten de EU in kennis gesteld van de overbrenging.

1.4

Na meer dan tien jaar in het algemeen naar tevredenheid te zijn toegepast, is de richtlijn volgens de Commissie nu om praktische en juridische redenen aan enkele aanpassingen toe.

1.5

Deze herziening maakt deel uit van de vijfde fase van het initiatief om de wetgeving voor de interne markt te vereenvoudigen (Simple Legislation for Internal Market — SLIM).

1.5.1

De bedoeling van deze herziening was na te gaan of het nodig is om:

1.5.2

Na bespreking van deze aspecten zijn 14 aanbevelingen geformuleerd die als uitgangspunt hebben gediend voor de discussie over de herziening van de richtlijn.

2.1

Er zijn volgens de Commissie vier redenen om in de bepalingen van Richtlijn 92/3 wijzigingen aan te brengen:

2.2

Ten slotte is de Commissie van plan de structuur van de richtlijn om wetgevingstechnische redenen te verbeteren.

3.1

Zoals de Commissie schrijft, heeft de richtlijn in de praktijk een aantal problemen opgeleverd. Tijdens de SLIM-procedure heeft de kernenergiesector voorgesteld om de huidige procedures duidelijker en eenvoudiger te maken, zodat het hele systeem efficiënter, minder onvoorspelbaar en tijdrovend wordt.

3.2

De Commissie stelt terecht voor om de richtlijn te vereenvoudigen en af te stemmen op de meest recente Euratom-richtlijnen en op bepaalde internationale overeenkomsten en verdragen, met name de gemeenschappelijke IAEA-overeenkomst van de over de veilige behandeling van splijtstof en over de veilige behandeling van radioactief afval.

3.3

De voorstellen van de Commissie tot vereenvoudiging van de huidige procedures, zoals een algemene toepassing van de automatische goedkeuringsprocedure (artikel 6), een bevestiging van ontvangst van een zending (artikel 8), en een aanpassing van de talenregeling voor het uniforme document (artikel 13), verdienen bijval. In de geest van de SLIM-procedure had de Commissie misschien nog wel verder kunnen gaan. Sommige in de praktijk opgedoken problemen blijven namelijk gewoon bestaan, en de vraag is of een aantal van de voorgestelde wijzigingen wel uitvoerbaar zijn. Andere wijzigingen zouden een verstorende werking kunnen hebben op de overbrenging van radioactief afval en bestraalde splijtstof. Ten slotte maakt de industrie zich zorgen over de uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn tot bestraalde splijtstof die voor opwerking is bestemd. Mogelijk gevolg hiervan is namelijk dat overbrengingen moeilijker worden en het aantal administratieve procedures toeneemt, zonder dat de al via andere juridische instrumenten (met name de gemeenschappelijke overeenkomst over de veilige behandeling van bestraalde splijtstof en radioactief afval, en de regels voor het vervoer van radioactief materiaal) geregelde bescherming van werknemers en publiek hierdoor op een hoger plan komt.

4.1.1

Een van de grootste veranderingen is dat de richtlijn gaat gelden voor alle bestraalde splijtstof, ongeacht de vraag of deze nog verder wordt verwerkt of definitief wordt opgeslagen.

Momenteel vallen voor opwerking bestemde bestraalde splijtstoffen, die anders dan radioactief afval als een gebruiksgoed worden beschouwd, niet onder Richtlijn 92/3.

4.1.2

Dit onderscheid tussen enerzijds bestraalde splijtstof die voor definitieve opslag is bestemd en beschouwd wordt als radioactief afval en anderzijds bestraalde splijtstof voor opwerking is bestemd, heeft de Commissie diverse malen helder uitgelegd (in antwoord op de schriftelijke parlementaire vragen E-1734/97 en P-1702/02). Het is bovendien een uitvloeisel van het recht van elke lidstaat om zelf het beheer over bestraalde splijtstof te voeren en van de verschillende strategieën die er op dit gebied bestaan.

4.1.3

Om de bevolking en werknemers tegen straling te beschermen én omwille van de logica (het gaat om dezelfde stoffen, alleen de bestemming ervan verandert) moet volgens de Commissie voor opwerking bestemde bestraalde splijtstof voortaan eveneens onder de richtlijn vallen. Als al het radioactieve materiaal ongeacht zijn bestemming eenmaal onder dezelfde regelgeving valt, dient men ervoor te waken dat de voorgestelde nieuwe regelgeving haar doel voorbijschiet en het vervoer van bestraalde splijtstof alleen maar bemoeilijkt. Aan de automatische goedkeuringsprocedure, die wat dit betreft een goed tegenwicht biedt, mag daarom niet getornd worden. Om dezelfde reden zouden de motieven waarop landen zich kunnen beroepen om doorvoer te weigeren, preciezer moeten worden gedefinieerd.

4.2.1

Het nieuwe voorstel bevat de volgende definitie van „land van doorvoer”: „ieder land buiten het land van oorsprong of het land van bestemming via het grondgebied waarvan een overbrenging is gepland of plaatsvindt”. Wat moet onder grondgebied worden verstaan? Vallen daar het land, de territoriale wateren, de exclusieve economische zone en het luchtruim onder?

4.2.2

Er is een duidelijkere definitie nodig, want als bijvoorbeeld de exclusieve economische zone deel uitmaakt van het grondgebied, kunnen de bepalingen een heel andere uitwerking hebben dan wanneer dit niet het geval is. Men moet beseffen dat de bevoegdheden van een staat in het internationaal recht niet voor elk onderdeel van zijn grondgebied dezelfde zijn.

4.2.3

Krachtens internationaal publiek recht genieten staten volledige soevereiniteit over hun territoriale wateren, maar niet over de exclusieve economische zone en het continentaal plat, waar hun bevoegdheden beperkt zijn. Het verdient daarom aanbeveling om onder het grondgebied van het land van doorvoer het vasteland, het luchtruim en de territoriale wateren, maar niet de exclusieve economische zone te verstaan.

4.2.4

Hier valt des te meer voor te zeggen als men bedenkt dat er in bijvoorbeeld de Middellandse Zee, vanwege haar geringe omvang, geen exclusieve economische zones bestaan. Veel lidstaten van de EU liggen echter aan de Middellandse Zee, en die zouden dan niet dezelfde rechten hebben als andere lidstaten. Bovendien acht het Comité het raadzaam „land van doorvoer” preciezer te definiëren in het licht van de internationaal vastgelegde rechten en vrijheden van de scheepsvaart, met name van het beginsel van vrije doorvaart van schepen zonder vijandige bedoelingen in territoriale wateren, zoals vastgelegd in art. 27 (3) (i) van de gemeenschappelijke IAEA-overeenkomst.

4.3.1

De vraag is of de rechten die in het voorstel aan landen van doorvoer worden toegekend, niet te ver gaan.

4.3.2

Landen van doorvoer dienen volgens het voorstel voorafgaande toestemming te verlenen, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen EU-lidstaten en derde landen.

4.3.3

Lidstaten die aan een derde land voorafgaande toestemming voor doorvoer vragen, dienen zich ervan te vergewissen dat het land in kwestie zich aan de veiligheidsvoorschriften van de gemeenschappelijke IAEA-overeenkomst houdt.

4.4.1

Krachtens artikel 27(3)(i) van de gemeenschappelijke IAEA-overeenkomst mag geen enkele bepaling van deze overeenkomst ertoe leiden dat schepen en luchtvaartuigen uit willekeurig welk land gehinderd worden in de uitoefening van hun rechten en vrijheden op zeevaart-, binnenvaart- en luchtvaartgebied, zoals vastgelegd in het internationaal recht.

4.4.2

De SLIM-ploeg heeft voorgesteld om in de voorgestelde richtlijn een soortgelijke bepaling op te nemen, waar veel voor te zeggen valt.

4.4.3

In ieder geval moeten de redenen die een lidstaat van doorvoer kan aanvoeren om een overbrenging te weigeren, beter worden afgebakend. Richtlijn 92/3 biedt de mogelijkheid om af te wijken van de regels voor de interne „nucleaire” markt en dient als zodanig nauwkeurig te worden toegepast. Zo mogen landen van doorvoer alleen overbrengingen weigeren als hierbij de internationale en EU-vervoerswetgeving niet in acht wordt genomen. In het richtlijnvoorstel spreekt de Commissie echter slechts van „relevante toepasselijke voorschriften”, wat nogal vaag is.

4.4.4

Het zou beter en duidelijker zijn om in dit geval onderscheid te maken tussen land van doorvoer en land van bestemming. Landen van doorvoer willen zich er vooral van vergewissen dat de geplande overbrenging aan de internationale en EU-wetgeving inzake het vervoer van radioactief materiaal voldoet. Landen van bestemming hebben met een bredere problematiek te maken, omdat ze niet alleen moeten instaan voor het vervoer, maar ook voor het beheer van radioactief materiaal.

4.4.5

Artikel 6, lid 3, zou daarom beter als volgt kunnen luiden:

„Weigeringen van goedkeuring of aan een goedkeuring verbonden voorwaarden moeten worden omkleed met redenen die:

4.4.6

Ten slotte mag de uiterst nuttige zogenoemde automatische goedkeuringsprocedure, waarmee voorkomen kan worden dat landen vertragingstactieken toepassen of de procedures op de lange baan schuiven, niet ter discussie worden gesteld (artikel 6, lid 2).

4.5.1

De voorgestelde richtlijn bevat terecht duidelijke wijzigingen van de bestaande procedures. Maar de praktische consequenties van een aantal wijzigingen roepen wel vragen op.

4.6.1

De opzet van de richtlijn is aangepast om de opeenvolgende fasen van de procedure duidelijker te doen uitkomen. Er zijn weliswaar specifieke bepalingen voor in- en uitvoer, maar hoe deze zich precies verhouden tot de algemene regels ter precisering van de verschillende fasen van de procedure verdient enige verduidelijking.

4.6.2

Worden bijvoorbeeld artikel 10, lid 1, en de algemene bepalingen van de voorgestelde richtlijn tegelijkertijd toegepast, dan zou een land van bestemming eigenaardig genoeg aan zichzelf een goedkeuringsaanvraag moeten voorleggen.

4.6.3

In artikel 10, lid 2, is niet duidelijk wie precies met „de persoon die verantwoordelijk is voor het beheer van de overbrenging” wordt bedoeld, aangezien een groot aantal mensen aan deze beschrijving voldoen. Als er sprake is van een juridische verantwoordelijkheid, moet deze dan contractueel en/of in regelgeving of wetgeving worden vastgelegd?

4.6.4

Ook het verband tussen artikel 10, lid 2, en artikel 12 (over de gevallen waarin uitvoer verboden is) roept vragen op. Moet een land van doorvoer bijvoorbeeld onder meer beoordelen of een derde land van bestemming wel in staat is om radioactief afval veilig te beheren (artikel 12, lid 1 c)? Wat gebeurt er als dit volgens het land van doorvoer niet het geval is?

4.6.5

Teneinde de voorwaarden voor de uitvoer van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstof buiten de grenzen van de EU nauwkeurig te bepalen, wordt voorgesteld art. 12 c van de richtlijn aan te vullen met de bepaling dat de organen van de lidstaten geen overbrenging naar een derde land mogen goedkeuren indien de technische, juridische of administratieve middelen of de beginselen van maatschappelijke inspraak van dat land niet kunnen garanderen dat de juiste beslissingen worden genomen om radioactieve afvalstoffen op een voldoende veilige manier, die tenminste overeenstemt met de in de EU-lidstaten van kracht zijnde normen, te beheren

4.6.6

Uit artikel 11 (over het toezicht op uitvoer uit de EU) wordt niet duidelijk hoe de autoriteiten van derde landen van bestemming om toestemming kan worden gevraagd en/of hoe deze toestemming kunnen geven. Bovendien staat de toepassing van de algemene regels van het voorstel op gespannen voet met het extraterritoriale karakter van de derde landen van bestemming, die niet aan de EU-wetgeving gehouden zijn.

4.6.7

Weigering van goedkeuring voor overbrenging door een land van bestemming. Voor deze landen gaat hetzelfde op als voor landen van doorvoer (zie hierboven): de redenen die zij kunnen aanvoeren om een overbrenging te weigeren dienen, beter te worden omschreven en afgebakend (artikel 6, lid 3, heeft betrekking op beide categorieën landen).

4.7.1

„Radioactief afval”: artikel 3, lid 1, bevat een nieuwe definitie van radioactief afval, die volgens de Commissie is overgenomen uit de gemeenschappelijke IAEA-overeenkomst. Er zijn echter wel een paar verschillen, bijvoorbeeld met betrekking tot de vraag welk land moet bepalen hoe radioactieve afvalstoffen dienen te worden gecategoriseerd. Het verdient daarom aanbeveling om onverkort vast te houden aan de definitie die in de gemeenschappelijke IAEA-overeenkomst staat.

4.7.2

In artikel 9 wordt gesproken van „technische specificaties waarvoor de overbrenging werd goedgekeurd”, maar de precieze betekenis van deze woorden blijft vaag. Dat begrip „technische specificaties” wordt veelvuldig gebruikt in de regelgeving voor het vervoer van radioactief afval en bestraalde splijtstof. Om eventuele misverstanden te voorkomen, zou de betekenis ervan duidelijk moeten worden omschreven.

4.7.3

Vergunning, goedkeuring, aanvaarding, toestemming: in diverse artikelen van het voorstel (artikelen 4 t/m 7 en artikelen 10, 11 en 13) worden deze termen door elkaar gebruikt. Een meer uniforme terminologie zou het begrip en de interpretatie van de tekst ten goede komen. Het EESC pleit ervoor om twee woorden te gebruiken: „vergunning” en „goedkeuring”, „Vergunning” verwijst dan naar de toestemming die het land van oorsprong verleent, terwijl „goedkeuring” betrekking heeft op de goedkeuring van het land van bestemming en/of van doorvoer. Dat onderscheid tussen „vergunning” en „goedkeuring” weerspiegelt de twee voornaamste etappes van de controleprocedure van de richtlijn.

5.1

Het EESC steunt het voorstel van de Commissie om de richtlijn te herzien en zo in lijn te brengen met de meest recente Euratom-richtlijnen en met de internationale overeenkomsten. Ook de vereenvoudiging en verduidelijking van de bestaande procedures kunnen zijn goedkeuring wegdragen. Verder stemt het in met de voorgestelde automatische goedkeuringsprocedure, die bedoeld is om vertragende manoeuvres te voorkomen.

5.2

Wel zouden de regels met betrekking tot de doorvoer van afval beter moeten worden geformuleerd, zodat het vervoer van voor opwerking bestemde bestraalde splijtstof in de EU er niet nodeloos door gedwarsboomd wordt. Dat zou namelijk indruisen tegen de regelgeving inzake de interne „nucleaire” markt.

5.3

Ten slotte zou de Commissie de regels voor in- en uitvoer moeten verduidelijken en moeten zorgen voor een strengere afbakening van de redenen die landen van doorvoer en bestemming mogen aanvoeren om toestemming te weigeren.