Aanbeveling voor een advies van de Raad overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004 2008

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 16.2.2005

SEC(2005) 229 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat niet-deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt niet hebben aangenomen, bij de Raad en de Commissie een convergentieprogramma moeten indienen. Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité dient de Raad vervolgens advies uit te brengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

De lidstaten die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden nemen niet deel aan de eenheidsmunt maar zij moeten te zijner tijd aan de convergentiecriteria voldoen, waaronder het criterium inzake de houdbaarheid van de situatie van de overheidsfinanciën, om de euro te kunnen invoeren. Aangezien het Hongaarse overheidstekort in 2004 5,9%[2] van het BBP bedroeg, heeft de Raad op 5 juli 2004 besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestond en aanbevolen dit tekort, zoals in het convergentieprogramma van mei 2004 was aangegeven, uiterlijk in 2008 te corrigeren. Met name werd Hongarije verzocht te zorgen voor de "doeltreffende tenuitvoerlegging van de maatregelen die zijn gepland om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te halen". Verder werd aanbevolen dat de Hongaarse autoriteiten "de in het convergentieprogramma van mei 2004 beoogde maatregelen vastberaden uitvoeren, en dat ze met name klaar staan om indien nodig aanvullende maatregelen te nemen om het voor 2004 vastgestelde streefcijfer voor het overheidstekort te bereiken". De Commissie erkende weliswaar dat de Hongaarse regering tussen juli en november 2004 een aantal maatregelen had genomen, doch was niettemin van oordeel dat deze ontoereikend waren om een aanzienlijke afwijking van de voor 2004 en 2005 gestelde doelen, en meer in het algemeen van het meerjarig aanpassingstraject tot 2008, te voorkomen. Daarom heeft zij op 22 december 2004 overeenkomstig 104, lid 8, een aanbeveling voor een beschikking van de Raad ingediend om vast te stellen dat geen gevolg is gegeven aan de aanbevelingen van de Raad van 5 juli 2004. De Raad heeft op 18 januari 2005 een dergelijke beschikking vastgesteld.

Het eerste convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008 werd op 13 mei 2004 ingediend en op 5 juli 2004 door de Raad beoordeeld. Op 1 december 2004 heeft Hongarije een actualisering van het convergentieprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode[3], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid[4]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- Op 1 december 2004 hebben de Hongaarse autoriteiten het geactualiseerde convergentieprogramma ingediend. Het programma, dat de periode 2004-2008 bestrijkt, is grotendeels in overeenstemming met de gegevensvereisten van de "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's". Het programma bevat weliswaar alle verplichte gegevens, doch het primaire saldo is niet volgens de gebruikelijke definitie berekend. Verder ontbreken enkele facultatieve gegevens zoals de uitgaven voor de gezondheidszorg op lange termijn.

- Het macro-economisch scenario dat in de actualisering wordt geschetst is vrij gunstig. Het gaat uit van een aanhoudend herstel van de economische activiteit waarbij de reële BBP-groei geleidelijk toeneemt van 3,9% in 2004 tot 4,6% in 2008. Voor de jaren 2005-2006 zijn de in het geactualiseerde programma vermelde groeiprojecties iets hoger dan die van de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, met een verwachte groei van het reële BBP van 4,0% in 2005 en 4,2% in 2006 tegenover een door de Commissie verwachte groei van respectievelijk 3,7% en 3,8%. Ook de in de actualisering gepresenteerde groeivooruitzichten voor de daaropvolgende jaren lijken aan de optimistische kant; hiervoor zijn echter geen prognoses van de Commissie beschikbaar. Volgens berekeningen van de diensten van de Commissie, waarbij de algemeen aanvaarde methode wordt toegepast op de in het programma genoemde cijfers, zal de reële BBP-expansie in 2007-2008 het potentiële groeicijfer overtreffen. De dienovereenkomstige output gap zal tussen 2004 en 2006 licht teruglopen van iets hoger tot iets lager dan -1%; in de jaren 2007 en 2008 zal deze output gap sterk afnemen tot bijna nul.

- Het hernieuwde desinflatieproces dat in de tweede helft van 2004 was begonnen zal naar verwachting de gehele programmaperiode voortduren, en de inflatie zal in 2008 tot 3% zijn gedaald. De in het programma vervatte renteprognoses zijn vrij gunstig. Willen deze prognoses werkelijkheid worden, dan is een klimaat van aanzienlijk groter vertrouwen nodig, dat gekenmerkt wordt door een aanmerkelijk lagere inflatie dan thans het geval is, een verbetering van het begrotingssaldo alsmede van het saldo op de lopende rekening evenals een groter vertrouwen van de marktdeelnemers in de strategie inzake de invoering van de euro. In de actualisering wordt 2010 als streefdatum voor de invoering van de euro aangehouden.

- Dankzij het besluit van Eurostat van 23 september 2004 mogen pensioenregelingen van de tweede pijler tijdelijk, tot de begrotingskennisgeving van maart 2007, bij de overheidssector worden ingedeeld. De Hongaarse autoriteiten hebben besloten van deze mogelijkheid gebruik te maken, en hebben in de door hen gepresenteerde cijfers inzake het overheidstekort de kosten van de tweede pensioenpijler die voortvloeien uit de pensioenhervorming van 1998, buiten beschouwing gelaten. Door deze herindeling liggen de jaarlijkse tekortcijfers tussen 2004 en 2008 0,8 à 1 procentpunt lager dan de in het programma van mei 2004 vervatte cijfers. Om een vergelijking te kunnen maken met het voorgaande programma en met de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, en gezien het feit dat het uiteindelijke streefcijfer voor 2008 niet door deze herindeling zal worden beïnvloed, zijn de in het kader van de beoordeling verrichte berekeningen zowel inclusief als exclusief deze door de pensioenhervorming veroorzaakte kosten uitgevoerd.

- Het geactualiseerde programma bevat de volgende tekortcijfers: 4,5% van het BBP in 2004, 3,8% in 2005, 3,1% in 2006, 2,4% in 2007 en 1,8% van het BBP in 2008. (Indien de kosten als gevolg van de pensioenhervorming worden meegerekend zou de verwachte ontwikkeling van het tekort tussen 2004 en 2008 als volgt zijn: 5,3%, 4,7%, 4,1%, 3,4% en 2,8% van het BBP; de streefdatum om het buitensporig tekort te corrigeren wordt derhalve in acht genomen.) Gezien de aanzienlijke afwijking van het in het convergentieprogramma van mei vermelde streefcijfer voor 2004 van 4,6% van het BBP met inbegrip van de kosten ingevolge de pensioenhervorming, een tekortresultaat dat in de actualisering wordt geraamd op 4,5% van het BBP (5,3% van het BBP inclusief de kosten in verband met de pensioenhervorming), en dat in overeenstemming is met het herziene streefcijfer, wordt het aanpassingstraject dat in het programma van mei 2004 wordt beschreven en waarvan het zwaartepunt in het begin van de periode lag, omgezet in een meer lineaire consolidatie-inspanning tot het eind van de programmaperiode. Na een geraamde consolidatie met 0,9 procentpunt van het BBP in 2004 voorziet het geactualiseerde programma thans een aanpassing met circa 0,6-0,7 procentpunt per jaar gedurende de resterende periode, in plaats van de oorspronkelijk geplande jaarlijkse aanpassing met 0,5 procentpunt. In de actualisering wordt vastgehouden aan een consolidatiestrategie op basis van een verlaging van de uitgavenquote (van 44,8% van het BBP in 2004 tot 43,4% in 2008), welke naar verwachting zal worden geschraagd door structurele hervormingen en die gepaard zal gaan met een meer gematigde daling van de inkomstenquote. De meest uitgesproken uitgavenbeperking zal in 2005 tot stand worden gebracht. Deze prognose berust echter voornamelijk op de aanname dat de rente met 0,5 procentpunt zal dalen en dat de uitgaven voor overheidsinvesteringen met 1,7 procentpunt zullen teruglopen. Deze omvangrijke reductie van de overheidsinvesteringen in 2005 zou gedeeltelijk worden gecompenseerd door hogere investeringen in de daaropvolgende jaren, waardoor de investeringsquote van de overheid tussen 2004 en 2008 met 0,6 procentpunt zou afnemen. Tegenover de afname van de overheidsinvesteringen zou een uitbreiding van het aantal investeringsprojecten via publiek/private partnerschappen staan. Het primaire tekort zou, na een verbetering met 1,2 procentpunt in 2004, in de overige periode jaarlijks met circa 0,3 à 0,4 procentpunt afnemen inclusief de kosten in verband met de pensioenhervorming, resulterend in een klein overschot in 2008; de door Eurostat toegestane overgangsperiode voor de boekhoudkundige verantwoording van deze post, die loopt tot de begrotingskennisgeving van maart 2007, zal dan reeds zijn verstreken.

- Het in het programma geschetste aanpassingstraject en met name de nieuwe tekortdoelstelling voor 2005 van 3,8% van het BBP (4,7% van het BBP indien de kosten ingevolge de pensioenhervorming worden meegerekend) kan als passend worden beschouwd om het buitensporig tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren, mits het door toereikende maatregelen wordt ondersteund. Het uiteindelijke streefcijfer van 2,8%[5] van het BBP laat slechts een kleine veiligheidsmarge over die mogelijk nog verder zou kunnen afkalven omdat de uitgangssituatie, gezien de onzekerheden met betrekking tot de begrotingsresultaten 2004, mogelijk nog zal wijzigen[6]. Bovendien kan het begrotingsresultaat voor 2005 tot 2008 slechter zijn dan voorzien. (i) Het macro-economisch scenario, dat vrij gunstig is, geeft aan dat de inkomsten lager en de uitgaven hoger zouden kunnen uitvallen dan verwacht. Zoals door de diensten van de Commissie in hun najaarsprognoses 2004 wordt opgemerkt (zij vermelden een tekort van 5,2% van het BBP voor 2005 en van 4,7% van het BBP voor 2006 inclusief de kosten ingevolge de pensioenhervorming, ofwel 4,3% en 3,7% van het BBP exclusief de kosten ingevolge de pensioenhervorming), lijkt het bereiken van de begrotingsdoelstellingen voor 2005 en 2006 aan enkele risico's bloot te staan. Voor 2005 wordt er rekening mee gehouden dat de regering een "noodreserve" in de begroting heeft opgenomen ten belope van 0,5% van het BBP, ter voorkoming van een eventuele overschrijding van het streefcijfer voor 2005. Hoewel het bestaan van deze reserve verheugend is, lijkt het daaraan toegewezen bedrag ontoereikend, gelet op de risico's waaraan de begroting 2005 blootstaat. Verder bestaat de vrees dat deze reserves te vroeg in het jaar zouden kunnen worden vrijgemaakt, waardoor de prikkels om de begroting 2005 rigoureus ten uitvoer te leggen zouden kunnen worden verminderd. Zouden de streefcijfers voor 2005 en 2006 niet worden gehaald, dan zou in 2007 en 2008 een nog grotere aanpassingsinspanning noodzakelijk zijn. (ii) Eventuele verlagingen van BTW-tarieven in het kader van de lopende belastinghervormingen zouden de inkomsten nog meer in gevaar kunnen brengen, zelfs indien deze verlagingen zouden worden gecompenseerd door een verhoging van andere tarieven; zij dienen derhalve zorgvuldig te worden getimed en slechts te worden doorgevoerd indien de streefcijfers voor het tekort volledig zijn gehaald. (iii) De goedkeuring van de voorgenomen hervormingsmaatregelen waarop de toekomstige besnoeiingen op de uitgaven zijn gebaseerd, is nog niet zeker. Bovendien worden de meeste uitgavenbeperkende maatregelen die in de begroting 2005 zijn vervat, niet door uitgebreide hervormingen ondersteund. (iv) De aannames van het geactualiseerde programma inzake de renteontwikkeling, waarbij wordt uitgegaan van een verder herstel van het vertrouwen, zullen in de komende jaren wellicht niet binnen een zo gunstig tijdbestek worden geconcretiseerd. (v) Daarnaast is gebleken dat de BTW-teruggaven op basis van economische activiteiten in 2004 mogelijk niet op tijd volledig zullen zijn verricht om te voorkomen dat deze ten laste komen van de begroting 2005 (op transactiebasis); de autoriteiten hebben zich er evenwel toe verbonden deze teruggaven versneld te verrichten zodat zij niet ten laste komen van de begroting 2005. Anderzijds zou deze versterking van de controle van de BTW-teruggaven sinds eind 2004 ertoe kunnen bijdragen dat de verwachte daling van de BTW-ontvangsten wordt beperkt, hetgeen een positief risico inhoudt.

- Gezien deze beoordeling bestaat het risico dat de begrotingsresultaten minder gunstig zullen zijn dan in de actualisering wordt geschetst. Hoewel het aanpassingstraject van het programma adequaat lijkt, ziet het ernaar uit dat de beschreven maatregelen niet in overeenstemming zijn met dit traject en er derhalve mogelijk niet voor zullen zorgen dat het tekort (inclusief de kosten ingevolge de pensioenhervorming) in 2008 tot onder 3% van het BBP zal zijn teruggedrongen. Om aan dit aanpassingstraject te voldoen zijn aanvullende maatregelen noodzakelijk. Het lijkt met name van het grootste belang dat de nieuwe doelstelling voor 2005 wordt gehaald, hetgeen, gezien de bovenstaande beoordeling, impliceert dat aanvullende maatregelen van tenminste 0,5 procentpunt nodig zullen zijn.

- De schuldquote, die in 2004 toenam tot 57,3% van het BBP (59,9% van het BBP indien rekening wordt gehouden met de kosten ingevolge de pensioenhervorming) zal naar verwachting vanaf 2005 geleidelijk afnemen als gevolg van de aanhoudende daling van het overheidstekort en de afnemende rentelast op de schulden. Verwacht wordt dat de schuldquote in 2008 daalt tot onder 50% van het BBP (of tot iets boven 53% van het BBP indien de kosten in verband met de pensioenhervorming worden meegerekend). Ter ondersteuning van deze daling is een wijziging van het schuldbeheer gepland, die tot besparingen op de rente-uitgaven zou moeten leiden. De prognoses inzake de schuldquote staan aan dezelfde risico’s bloot als de tekortvooruitzichten.

- In het convergentieprogramma van mei 2004 werden structurele hervormingen aangekondigd (met name op het gebied van de overheidsadministratie, het onderwijs en de gezondheidszorg) ter ondersteuning van de uitgavenbeheersing die aan de programmastrategie ten grondslag lag. De begroting 2005 bevat een aantal maatregelen die gericht zijn op de verbetering van de efficiëntie van de overheidssector als geheel. Deze komen echter niet overeen met de ambitieuze plannen die in het programma van mei worden uiteengezet. Hoewel de actualisering meer details bevat over specifieke geplande hervormingsmaatregelen, worden de verwachte effecten ervan nog altijd niet gekwantificeerd en wordt evenmin uitvoerig uiteengezet in welke fase van tenuitvoerlegging zij zich bevinden. Dit wijst erop dat de meer ingrijpende hervormingen in de gezondheidszorg en de onderwijssector inderdaad zullen worden uitgesteld tot na de verkiezingen van 2006, zoals onlangs door de regering werd aangekondigd.

- Wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn betreft lijkt er in Hongarije van enig risico sprake te zijn gezien de verwachte budgettaire kosten van de vergrijzing. Dit risico houdt ten dele verband met de onzekerheid over de budgettaire ontwikkelingen op lange termijn doordat informatie over de verwachte uitgaven in de gezondheidszorg ontbreekt. De hervorming van het pensioenstelsel, met inbegrip van de invoering van de tweede pensioenpijler op basis van kapitaaldekking, draagt in hoge mate bij tot de beperking van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing en tot de vermindering van de risico’s die onhoudbare overheidsfinanciën inhouden. Het is echter van het grootste belang dat andere hervormingen tot stand worden gebracht, met name op het gebied van de gezondheidszorg, en dat de voorgenomen begrotingsconsolidatie op middellange termijn vastberaden ten uitvoer wordt gelegd.

- Het in de actualisering geschetste economische beleid is gedeeltelijk in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren van het economisch beleid op het gebied van de overheidsfinanciën. Het overheidstekort diende "op geloofwaardige en duurzame wijze te worden teruggedrongen overeenkomstig de door de Raad in het kader van het begrotingstoezicht te nemen besluiten". Hongarije heeft evenwel niet voldaan aan de aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, van de Raad van 5 juli 2004 ingevolge de buitensporigtekortprocedure, waartoe door de Raad op 18 januari 2005 op basis van artikel 104, lid 8, van het Verdrag was besloten. De actualisering bevat een meerjarig kader om het buitensporig tekort in 2008 te corrigeren, hoewel het risico bestaat dat het begrotingsresultaat slechter zal zijn dan verwacht.

- Gezien deze beoordeling en in het licht van de aanbevelingen die door de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7 zijn gedaan, zou het passend zijn indien Hongarije (i) maatregelen neemt binnen een meerjarenkader om het tekort (inclusief de kosten ingevolge de pensioenhervorming) in 2008 op een geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot onder 3% van het BBP, met name door middel van aanvullende maatregelen om in 2005 het nieuwe aanpassingstraject te realiseren met inbegrip van het nieuwe streefcijfer voor het tekort van 3,8% van het BBP (4,7% van het BBP indien de kosten ingevolge de pensioenhervorming worden meegerekend), en door alles in het werk te stellen om de begrotingsaanpassing te versnellen; (ii) eventuele belastingverlagingen pas ten uitvoer legt wanneer de streefcijfers voor het tekort, die in het in december 2004 ingediende geactualiseerde convergentieprogramma zijn vervat, worden bereikt; (iii) de voorgenomen hervormingen van de overheidsadministratie, de gezondheidszorg en het onderwijsstelsel voortzet zoals het heeft toegezegd, mede met het oog op een verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[7], en met name op artikel 9, lid 3,

Gelet op de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

1. Op [8 maart 2005] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008 behandeld. Het programma voldoet in grote lijnen aan de gegevensvereisten van de “gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s”. Het programma bevat weliswaar alle verplichte gegevens, doch het primaire saldo is niet volgens de gebruikelijke definitie berekend. Verder ontbreken enkele facultatieve gegevens zoals de lange-termijn-uitgaven voor de gezondheidszorg. Hongarije wordt dan ook verzocht volledig aan de gegevensvereisten te voldoen.

2. In het macro-economisch scenario dat in de actualisering wordt geschetst wordt een geleidelijke groei van het reële BBP verwacht van 3,9% in 2004 tot 4,6% aan het einde van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario van vrij gunstige groeihypothesen uit te gaan. Zowel de voor 2005 en 2006 voorspelde groei als de verwachte ontwikkeling van de groei op middellange termijn lijken aan de hoge kant. De in de actualisering gepresenteerde inflatievooruitzichten lijken evenwel over het algemeen realistisch.

3. Op 5 juli 2004 heeft de Raad besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestaat en aanbevolen dit tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren. In de actualisering wordt de volgende ontwikkeling van het tekort geschetst: 4,5% van het BBP in 2004, 3,8% in 2005, 3,1% in 2006, 2,4% in 2007 en 1,8% in 2008. Bij de vaststelling van deze cijfers is rekening gehouden met het besluit van Eurostat van 23 september 2004 op grond waarvan pensioenregelingen van de tweede pijler tijdelijk, tot de begrotingskennisgeving van maart 2007, bij de overheidssector mogen worden ingedeeld. De Hongaarse autoriteiten hebben besloten van deze mogelijkheid gebruik te maken en hebben in de door hen gepresenteerde cijfers inzake het overheidstekort de kosten van de tweede pensioenpijler die voortvloeien uit de pensioenhervorming van 1998, buiten beschouwing gelaten. Zouden deze kosten wel worden meegerekend, dan zou de ontwikkeling van het tekort van 2004 tot 2008 er als volgt uitzien: 5,3%, 4,7%, 4,1%, 3,4% en 2,8% van het BBP; hieruit blijkt dat de streefdatum om het buitensporig tekort te corrigeren in acht wordt genomen. Om een vergelijking te kunnen maken met het voorgaande programma en met de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie worden in dit advies niet alleen de aangepaste cijfers vermeld, doch ook de cijfers waarin de uit de pensioenhervorming voortvloeiende kosten niet zijn meegeteld. Na een geraamde consolidatie met 0,9 procentpunt van het BBP in 2004 voorziet het geactualiseerde programma een aanpassing met circa 0,6-0,7 procentpunt per jaar gedurende de resterende periode. De consolidatiestrategie die in de actualisering wordt beschreven is gebaseerd op een verlaging van de uitgavenquote, geschraagd door structurele hervormingen en gepaard gaande met een meer gematigde daling van de inkomstenquote. De meest uitgesproken uitgavenbeperking zal in 2005 tot stand worden gebracht, voornamelijk dankzij een daling van de rentelasten met 0,5 procentpunt en een beperking van de investeringsuitgaven van de overheid met 1,7 procentpunt. Deze scherpe daling van de investeringsuitgaven van de overheid zou worden gecompenseerd door een uitbreiding van het aantal investeringsprojecten via publiek/private partnerschappen. Nadere bijzonderheden over het geplande tijdpad en een kwantificering van de uitgavenbeperkende maatregelen in de laatste jaren van het programma ontbreken evenwel. Het aanpassingstraject van het primaire tekort zou gelijk zijn aan het traject voor de terugdringing van het tekort van de overheidssector als geheel. Het primaire tekort zou in 2008 worden omgezet in een gering overschot.

4. Het in het programma geschetste aanpassingstraject en met name de nieuwe tekortdoelstelling voor 2005 van 3,8% van het BBP (4,7% van het BBP indien de kosten ingevolge de pensioenhervorming worden meegerekend) kan als passend worden beschouwd om het buitensporig tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren, mits het door toereikende maatregelen wordt ondersteund. Het uiteindelijke streefcijfer van 2,8% van het BBP (inclusief de kosten ingevolge de pensioenhervorming) laat slechts een kleine veiligheidsmarge over die mogelijk nog verder zou kunnen afkalven omdat de uitgangssituatie, gezien enkele onzekerheden met betrekking tot de begrotingsresultaten 2004, mogelijk nog zal wijzigen[8]. De in het programma geschetste begrotingsvooruitzichten lijken aan de optimistische kant: (i) Het macro-economisch scenario, dat vrij gunstig is, geeft aan dat de inkomsten lager en de uitgaven hoger zouden kunnen uitvallen dan verwacht. Zoals door de diensten van de Commissie in de najaarsprognoses 2004 opgemerkt lijken de tekortdoelstellingen voor 2005 en 2006 aan opwaartse druk bloot te staan. Wat 2005 betreft houdt de Commissie hierbij rekening met het feit dat de Hongaarse regering een “noodreserve” in de begroting heeft opgenomen ten belope van 0,5% van het BBP om een eventuele overschrijding van het streefcijfer in 2005 te voorkomen. Hoewel het bestaan van deze reserve verheugend is, lijkt het daaraan toegewezen bedrag ontoereikend gelet op de risico’s waaraan de begroting 2005 blootstaat. Verder bestaat de vrees dat deze reserves te vroeg in het jaar zouden kunnen worden vrijgemaakt, waardoor de prikkels om de begroting 2005 rigoureus ten uitvoer te leggen zouden kunnen worden verzwakt. Indien de streefcijfers voor 2005 en 2006 niet worden gehaald, dan zou in 2007 en 2008 een nog grotere aanpassingsinspanning noodzakelijk zijn. (ii) Uitgavenbeperkingen in 2005 en daarna zijn onderhevig aan risico's omdat de in de begroting 2005 opgenomen hervormingsmaatregelen wellicht nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd en omdat zij daarenboven niet in een omvattende hervormingsstrategie zijn ingebed. (iii) De gunstige aannames van de actualisering inzake de rente, die berusten op een verder herstel van het vertrouwen, vormen eveneens een budgettair risico. (iv) Daarnaast is er bezorgdheid over de geloofwaardigheid van de streefcijfers voor de uitgaven en de inkomsten, omdat de in voorgaande jaren gestelde doelen bijlange na niet werden gehaald. Voorts zou een eventuele verlaging van de BTW-tarieven in het kader van de lopende belastinghervormingen de inkomsten nog verder onder druk kunnen zetten, ook al is het de bedoeling deze verlaging te compenseren door een verhoging van andere tarieven; een belastingverlaging dient derhalve zorgvuldig te worden getimed en slechts plaats te vinden indien de streefcijfers voor het tekort volledig zijn gehaald. (v) Er zou tevens een risico kunnen zijn verbonden aan het feit dat de BTW-teruggaven in verband met economische activiteiten in 2004 zijn vertraagd, maar de autoriteiten hebben toegezegd dat zij deze teruggaven versneld zullen verrichten zodat zij niet ten laste van de begroting 2005 komen. Anderzijds zou de versterking van de controle van de BTW-teruggaven sinds eind 2004 ertoe kunnen bijdragen dat de verwachte daling van de BTW-ontvangsten wordt beperkt, hetgeen een neerwaarts risico met zich brengt.

5. Gelet op deze beoordeling bestaat het risico dat de begrotingsresultaten minder gunstig zullen zijn dan in de actualisering wordt verwacht. Hoewel het in het programma geschetste aanpassingstraject en met name de nieuwe tekortdoelstelling voor 2005 van 3,8% van het BBP (4,7% van het BBP indien de kosten ingevolge de pensioenhervorming worden meegeteld) als passend kunnen worden beschouwd om het buitensporig tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren, lijkt de in het programma gepresenteerde begrotingsstrategie niet toereikend om dit traject te verwezenlijken en zij zal derhalve wellicht niet kunnen garanderen dat het tekort in 2008 tot onder 3% van het BBP zal zijn teruggedrongen. Wil het aanpassingstraject geloofwaardig zijn, dan zullen aanvullende maatregelen moeten worden genomen. Het is met name van het grootste belang dat het nieuwe streefcijfer voor 2005 wordt gehaald. In het licht van de bovenstaande evaluatie zouden aanvullende maatregelen van ten minste 0,5 procentpunt passend zijn.

6. De schuldquote wordt voor 2004 geraamd op 57,3% van het BBP (inclusief de kosten ingevolge de pensioenhervorming zou deze 59,9% van het BBP bedragen, iets minder dan de in het Verdrag vermelde referentiewaarde van 60% van het BBP). Het programma verwacht dat de schuldquote gedurende de programmaperiode met circa 7 procentpunt zal dalen. De schuldquote is aan dezelfde risico's onderhevig als de tekortvooruitzichten.

7. Wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn betreft lijkt er van enig risico sprake te zijn gezien de verwachte budgettaire kosten van de vergrijzing. Dit risico houdt ten dele verband met de onzekerheid over de budgettaire ontwikkelingen op lange termijn doordat informatie over de verwachte uitgaven in de gezondheidszorg ontbreekt. De in het programma geschetste strategie is vooral gebaseerd op begrotingsconsolidatie in de eerstvolgende jaren en aanvullende hervormingsmaatregelen die in de toekomst zullen worden uitgevoerd. Het hervormde pensioenstelsel, met inbegrip van de invoering van de tweede pensioenpijler op basis van kapitaaldekking, draagt in hoge mate bij tot een beperking van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing en tot een vermindering van de risico's die onhoudbare overheidsfinanciën met zich brengen. Het is echter belangrijk dat ook andere hervormingen ten uitvoer worden gelegd, met name op het gebied van de gezondheidszorg, en dat de voorgenomen begrotingsconsolidatie op middellange termijn vastberaden ten uitvoer wordt gelegd.

8. Het in de actualisering geschetste economisch beleid is gedeeltelijk in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren van het economisch beleid op het gebied van de overheidsfinanciën. Het overheidstekort diende "op geloofwaardige en duurzame wijze te worden teruggedrongen binnen een meerjarenkader dat in overeenstemming is met de besluiten die de Raad in het kader van het begrotingstoezicht zal nemen". Hongarije heeft evenwel niet voldaan aan de aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, van de Raad van 5 juli 2004 in het kader van de buitensporigtekortprocedure, waartoe door de Raad op 18 januari 2005 was besloten overeenkomstig artikel 104, lid 8, van het Verdrag. De actualisering bevat een meerjarenkader om het buitensporig tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren, hoewel het risico bestaat dat de begrotingsresultaten slechter zullen uitvallen dan verwacht.

* * *

Op grond van deze evaluatie en in het licht van de aanbevelingen die de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, op [8 maart 2005] heeft gedaan, acht de Raad het wenselijk dat Hongarije:

(i) binnen een middellangetermijnkader stappen neemt om het tekort, waarin de kosten ingevolge de pensioenhervorming zijn begrepen, uiterlijk in 2008 op geloofwaardige en duurzame wijze tot onder de 3% van het BBP terug te dringen, met name door middel van aanvullende maatregelen teneinde het nieuwe aanpassingstraject te verwezenlijken, met inbegrip van de nieuwe tekortdoelstellingen van 3,8% van het BBP (4,7% van het BBP inclusief de kosten ingevolge de pensioenhervorming) in 2005 en van 2,8% van het BBP inclusief genoemde kosten in 2008, en door alles in het werk te stellen om de begrotingsaanpassing te bespoedigen;

(ii) het tijdstip en de tenuitvoerlegging van eventuele belastingverlagingen afhankelijk stelt van het bereiken van de streefcijfers voor het tekort die in het in december 2004 ingediende geactualiseerde convergentieprogramma zijn vervat;

(iii) vooruitgang boekt met de voorgenomen hervormingen van de overheidssector, de gezondheidszorg en het onderwijsstelsel zoals het heeft toegezegd, mede met het oog op een verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economisch en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reëel BBP (Verandering in %) | CP dec. 2004 | 3,9 | 4,0 | 4,2 | 4,3 | 4,6 |

COM | 3,9 | 3,7 | 3,8 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | 3,3-3,5 | 3,5-4,0 | ca 4 | ca 3,5 | ca.3,0 |

HICP-inflatie (%) | CP dec. 2004 | 6,8 | 4,5 | 4,0 | 3,5 | 3,0 |

COM | 6,9 | 4,6 | 4,2 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | Ca 6,5 | ca 4,5 | ca 4 | ca 3,5 | ca 3 |

Overheidssaldo (% van het BBP) | CP dec. 2004 aangepast1 | -4,5 | -3,8 | -3,1 | -2,4 | -1,8 |

niet-aangepast | -5,3 | -4,7 | -4,1 | -3,4 | -2,8 |

COM | -5,5 | -5,2 | -4,7 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | -4,6 | -4,1 | -3,6 | -3,1 | -2,7 |

Primair saldo (% van het BBP) | CP dec. 2004 aangepast1 niet aangepast | -0,3 -1,1 | 0,0 -0,9 | 0,3 -0,7 | 0,7 -0,3 | 1,1 0,1 |

COM | -1,1 | -1,2 | -1,1 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | -0,5 | -0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,4 |

Bruto overheids-schuld (% van het BBP) | CP dec. 2004 aangepast1 | 57,3 | 55,3 | 53,0 | 50,6 | 48,3 |

niet aangepast | 59,9 | 58,6 | 56,8 | 54,9 | 53,2 |

COM | 59,7 | 59,5 | 58,9 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | 59,4 | 57,9 | 56,8 | 55,6 | 53,7 |

Noot: 1 Het besluit van Eurostat van 23 september 2004 bepaalt dat tijdelijk, tot de begrotingskennisgeving van maart 2007, pensioenregelingen van de tweede pijler bij de overheid mogen worden ingedeeld. De Hongaarse autoriteiten hebben besloten van deze mogelijkheid gebruik te maken, en in de door hen ingediende tekortcijfers zijn de kosten die voortvloeien uit de pensioenhervorming van 1998 van het tekort van de overheidssector als geheel afgetrokken. Hierdoor zijn de tekortcijfers tussen 2004 en 2008 0,8 à 1 procentpunt per jaar lager dan de in het programma mei 2004 gepresenteerde cijfers. Om een vergelijking te kunnen maken met het voorgaande programma en met de najaarsprognoses 2004 van de Commissie en gezien het feit dat het uiteindelijke streefcijfer voor 2008 niet door deze herindeling wordt beïnvloed, zijn niet alleen aangepaste maar ook niet-aangepaste cijfers weergegeven. Bronnen: Convergentieprogramma (CP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. |

[1] PB L 209 van 2.8.1997. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Dit cijfer was gebaseerd op de economische voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie, waarin de door Hongarije in maart 2004 verstrekte gegevens in aanmerking werden genomen. In de kennisgeving van september 2004 werd het overheidstekort voor 2003 naar boven bijgesteld van 5,9% tot 6,2% van het BBP.

[3] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[4] COM(2002) 668 van 27.11.2002.

[5] In dit cijfer zijn opnieuw de kosten als gevolg van de pensioenhervorming ingecalculeerd aangezien volgens Eurostat de uitsluiting van deze post slechts mogelijk is tot maart 2007, wanneer de begrotingskennisgeving moet worden ingediend.

[6] Het verschil tussen de gegevens op kasbasis en op transactiebasis is nog niet bekend. Om redenen die verband houden met de toetreding tot de EU, met name de veranderingen inzake de inning van BTW op uit de EU ingevoerde goederen, werd aangenomen dat dit verschil in 2004 ongebruikelijk groot zou zijn, namelijk tussen 1,2 en 1,4 procentpunt. Er zijn evenwel berekeningstechnische onzekerheden omtrent de uitkering van landbouwsubsidies en de betaling van een dertiende maandsalaris aan overheidsambtenaren. Daardoor zal het verschil tussen de berekening op kasbasis en op transactiebasis kleiner kunnen uitvallen, waardoor het tekort op transactiebasis in 2004 hoger zal uitkomen. Indien de BTW-teruggave wordt bespoedigd, zoals door de Hongaarse autoriteiten is aangegeven, zou het tekort van 2004 (op transactiebasis) met bijna 0,7 procentpunt kunnen stijgen.

[7] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[8] Er zijn berekeningstechnische onzekerheden omtrent de uitkering van landbouwsubsidies en de betaling van een dertiende maandsalaris aan overheidsambtenaren, waardoor het verschil tussen het op kasbasis en het op transactiebasis berekende tekort lager zou kunnen uitvallen; dit zou betekenen dat het op transactiebasis berekende tekort in 2004 hoger zou zijn. Indien de BTW-teruggaven versneld plaatsvinden, zoals door de Hongaarse autoriteiten is aangekondigd, zou dit het tekort van 2004 met bijna 0,7 procentpunt kunnen verhogen.