Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over De preventie en aanpak van jeugdcriminaliteit en de rol van jeugdrechters in de Europese Unie

9.5.2006

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 110/75

1.1

Jeugdcriminaliteit is een van de verschijnselen die de Europese samenlevingen steeds meer zorgen baren en is sinds de vorige eeuw ook een van de criminologische problemen die internationaal voortdurend in de kijker staan. Feit is echter dat het gedrag van jongeren vaak een grotere maatschappelijke impact heeft dan dat van volwassenen, vooral wanneer het om negatief gedrag gaat, met als gevolg dat de samenleving een bijzonder ongunstig beeld krijgt van minderjarige delinquenten. Tevens dient er echter op te worden gewezen dat vaak ook jongeren zelf het slachtoffer van jeugdcriminaliteit zijn. Gezien het belang dat de Europese samenleving hecht aan het verschijnsel jeugdcriminaliteit is een doeltreffende aanpak op grond van drie pijlers of actielijnen geboden: preventie, sancties en educatieve maatregelen, en sociale integratie en herintegratie van minderjarige en jeugdige delinquenten.

1.2

Het Comité is van mening dat het uitstippelen van een gemeenschappelijke strategie ter bestrijding van jeugdcriminaliteit bovenaan het lijstje van doelstellingen van de EU zou moeten staan, niet alleen omdat het een bijzonder kwetsbaar deel van de bevolking betreft (minderjarigen en jongeren, die vaak ook behoren tot groepen die ten prooi dreigen te vallen aan sociale uitsluiting) maar ook omdat door het voorkomen van en optreden tegen jeugdcriminaliteit minderjarige en jeugdige delinquenten weer maatschappelijk worden geïntegreerd en bovendien de volwassenencriminaliteit van morgen in de kiem wordt gesmoord. Ondanks het bestaan van Europese projecten en beleidslijnen die zijdelings van invloed kunnen zijn op de preventie van jeugdcriminaliteit (bijv. de door de Europese Raad van Luxemburg in november 1997 goedgekeurde Europese Werkgelegenheidsstrategie, de door de Europese Raad van Nice in december 2000 goedgekeurde Europese Sociale Agenda, het in maart 2005 door de Europese Raad goedgekeurde Europees pact voor de jeugd en actief burgerschap, enz.), alsook van diverse overeenkomsten en resoluties ten behoeve van de jeugd⁽¹⁾, waarmee de normale integratie van deze bevolkingsgroep in de samenleving wordt beoogd, is er behoefte aan instrumenten en maatregelen die specifiek zijn afgestemd op jeugdcriminaliteit.

1.3

Het is niet eenvoudig de balans op te maken van de situatie in de landen van de EU, omdat elk land een andere definitie van „jeugdcriminaliteit” hanteert. Zo omvat het begrip „jeugdcriminaliteit” in sommige landen de in het recht omschreven gedragingen van minderjarigen. In andere landen, echter, waar het jeugdrecht gebaseerd is op het educatieve of welzijnsmodel, vallen hier ook door minderjarigen gepleegde strafbare feiten onder die, indien zij door volwassenen zouden zijn gepleegd, enkel strafbaar zijn krachtens het bestuursrecht of het burgerlijk recht of zelfs niet vervolgd worden⁽²⁾. Ook bestaan er grote verschillen tussen de sanctiestelsels. Sommige lidstaten kennen jeugdstrafrecht met specifieke sancties, terwijl andere er voor jeugdigen dezelfde straffen als voor volwassenen op na houden, zij het dan met bepaalde limieten en verzachtingen. Daar komt nog bij dat ook de leeftijd waarop een minderjarige strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor zijn daden per land varieert; de maximumleeftijd ligt in vrijwel alle landen op 18 jaar (en kan in sommige landen worden opgetrokken tot 21 jaar), maar de minimumleeftijd loopt sterk uiteen (de leeftijdsgrens varieert van 7 tot 16 jaar)⁽³⁾.

1.4

Ondanks deze verschillen kan worden gezegd dat, althans volgens de statistieken van de EU-landen, de omvang van de jeugdcriminaliteit gemiddeld rond de 15 % van de totale algemene criminaliteit ligt, maar in sommige landen kan oplopen tot 22 %. Hoe dan ook, het zogeheten „dark number” (percentage of aantal delicten dat niet bekend is bij de repressie-instanties, d.w.z. politie en justitie) is grotendeels op het conto van minderjarigen te schrijven, zulks vooral omdat het veelal om „lichte vergrijpen” gaat, maar ook omdat de slachtoffers zelf ook vaak minderjarig zijn en niet zo snel bij deze instanties aankloppen.

1.5

Wat de statistieken ook te zien te geven voor een bepaald moment, feit is dat in veel Europese landen de indruk bestaat dat de jeugdcriminaliteit toeneemt en dat jongeren steeds ernstiger delicten plegen. Daarom eisen de burgers efficiënter toezicht, wat in veel landen tot een verharding van het jeugdrecht leidt. Daardoor ook wordt de behoefte aan coördinatie en informatie, waardoor een gemeenschappelijke Europese aanpak van dit verschijnsel gemakkelijker wordt, nog groter. Maar er is ook behoefte aan goede informatie, waardoor het overdreven negatieve beeld waarnaar in de eerste paragraaf van dit advies wordt verwezen wordt gerelativeerd en tot zijn juiste proporties wordt teruggebracht.

1.6

Zonder voorbij te gaan aan het belang van onderzoek naar de oorzaken van jeugdcriminaliteit (dat, zij het in kort bestek, in het volgende hoofdstuk wordt behandeld) en zonder te ontkennen dat meer aandacht moet worden besteed aan preventie (dat eveneens ter sprake komt in dit advies en dat deze oorzaken in ieder geval moet helpen bestrijden), wordt in het onderhavige advies met name ingegaan op de situatie van minderjarigen die, vanwege hun strafbaar gedrag, in aanraking komen met de jeugdrechter, alsook op de instrumenten die deze jongeren moeten beschermen, heropvoeden en reïntegreren in de maatschappij en die moeten voorkomen dat zij opnieuw dergelijk afwijkend gedrag gaan vertonen.

2.1

Er zijn tal van oorzaken of omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat een minderjarige een strafbaar feit pleegt. Opvallend is echter dat alle deskundigen dezelfde oorzaken noemen. Hieronder volgt een opsomming van de meest genoemde factoren. Gezien het bestek van dit advies concentreren wij ons daarbij vooral op de factoren die verband houden met het sociaal-economisch milieu.

2.1.1

Veel jeugdige delinquenten komen uit een ontwricht gezin (broken home) of uit een gezin dat moeite heeft met het combineren van zorg en arbeid, hetgeen steeds vaker resulteert in weinig aandacht voor de kinderen of ertoe leidt dat geen grenzen worden gesteld of toezicht wordt uitgeoefend. Dit heeft soms tot gevolg dat sommige jongeren deze tekorten trachten te compenseren door lid te worden van jeugdbendes, waarin zij op de meest uiteenlopende terreinen gelijkgezinden (op ideologisch, muzikaal, etnisch of sportief vlak) treffen maar die vaak de grenzen van het toelaatbare opzoeken. In dit soort groepen komt veel asociaal of uitgesproken gewelddadig of crimineel gedrag voor (vandalisme, graffiti).

2.1.2

Ook sociaal-economische marginalisering of armoede kan een factor zijn die de adequate inburgering van de minderjarige bemoeilijkt. Deze marginalisering komt doorgaans voor bij jongeren uit immigrantengezinnen (en vooral bij niet begeleide minderjarige immigranten) en in bepaalde „getto's” in grote steden, waar de omstandigheden vaak zo mensonterend zijn dat zij angst en agressie onder de bewoners in de hand werken.

2.1.3

Absenteïsme en slechte resultaten kunnen ertoe leiden dat een jongere op school al snel een etiket krijgt opgeplakt of maatschappelijk gestigmatiseerd wordt, hetgeen het pad effent voor asociaal gedrag of criminaliteit.

2.1.4

Werkloosheid, waardoor vooral jongeren worden getroffen, leidt in veel gevallen tot frustratie en wanhoop, waardoor een ideale voedingsbodem voor afwijkend gedrag ontstaat⁽⁴⁾.

2.1.5

De uitzending van programma's met gewelddadige beelden en handelingen door sommige media of in computerspelletjes voor minderjarigen kan ertoe bijdragen dat minderjarigen opgroeien met een systeem van waarden waarin geweld als acceptabel wordt beschouwd.

2.1.6

Het gebruik van drugs en verdovende middelen heeft vaak tot gevolg dat een verslaafde bijna vanzelf in de criminaliteit terechtkomt omdat hij/zij het geld moet zien te bemachtigen om zijn/haar verslaving te bekostigen. Bovendien verminderen of verdwijnen de gebruikelijke remmingen als gevolg van het gebruik van drugs of van het gebrek daaraan. Ook buitensporig alcoholgebruik (ook al vindt dat sporadisch plaats) kan leiden tot vandalisme en inbreuken op de verkeersveiligheid.

2.1.7

In verband met of los van het bovenstaande dient nog te worden gewezen op persoonlijkheids- of gedragsstoornissen, die doorgaans samenhangen met andere maatschappelijke of omgevingsfactoren en die tot gevolg hebben dat een jongere impulsief reageert en zich niets aantrekt van de geldende sociale gedragsnormen.

2.1.8

Gebrekkig onderricht in en ontoereikende overdracht van sociale waarden en fatsoensnormen als eerbiediging van de regels, solidariteit, vrijgevigheid, verdraagzaamheid, respect voor anderen, vermogen tot zelfkritiek, inlevingsvermogen, enz. zijn in onze „geglobaliseerde” samenlevingen vervangen door meer utilitaristische waarden als individualisme, concurrentie of overconsumptie van goederen, die in bepaalde omstandigheden kunnen leiden tot het ontstaan van een soort maatschappelijke wetteloosheid.

2.2

Deze combinatie van factoren komt in meerdere of mindere mate overal in de EU voor, in samenlevingen met een hoge levensstandaard maar met ontwrichtende elementen en een gebrek aan sociale samenhang, die dit soort asociaal of afwijkend gedrag verklaren.

2.3

Om gewelddadig gedrag te voorkomen en het hoofd te bieden aan jeugdcriminaliteit, moet een strategie worden gevolgd die preventieve maatregelen combineert met een actieve en repressieve aanpak. De preventieve en repressieve maatregelen moeten erop gericht zijn alle minderjarigen en jongeren te integreren in de maatschappij, met name via het gezin, de gemeenschap, de groep gelijken, de school, de beroepsopleiding en de arbeidsmarkt.

De gerechtelijke en repressieve maatregelen moeten altijd gebaseerd zijn op de volgende beginselen: legaliteit, vermoeden van onschuld, recht op verdediging, met alle waarborgen omklede rechtspleging, eerbiediging van het privé-leven en evenredigheid en flexibiliteit. Bovendien moet zowel tijdens het proces als bij de keuze en latere tenuitvoerlegging van een maatregel zoveel mogelijk worden uitgegaan van het beginsel van het prevalerend belang van de minderjarige⁽⁵⁾.

3.1

De klassieke modellen van jeugdrecht leenden zich niet goed voor een slagvaardige aanpak van de moderne criminaliteit. Het nationale jeugdstrafrecht bleek dan ook buitengewoon langzaam, inefficiënt en onrendabel te zijn, met lange wachtlijsten en een hoog recidivisme onder jongeren als gevolg. Ook de traditionele bronnen van informele sociale controle (school, gezin, werk, ...) zijn in de loop der tijd verzwakt.

3.2

Sommige landen (met name in Noord-Europa) stapten af van het paternalistische, zogeheten beschermende model dat aan het begin van de twintigste eeuw opgeld deed en waarbij de minderjarige overtreder werd beschouwd als een „sociaal geval” (en over één kam werd geschoren en werd verward met andere, niet beschermde minderjarigen), op het zogeheten educatieve of welzijnsmodel, dat een maatschappelijk of collectief antwoord moest bieden op jeugdcriminaliteit maar dat, omdat het buiten het gerechtelijk systeem valt, de minderjarige niet de noodzakelijke rechtszekerheid bood.

3.2.1

Verschillende internationale akkoorden met betrekking tot het jeugdrecht („United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice”, ook wel „Beijing Rules” genoemd, van 1985; de Richtlijnen van de VN voor het voorkomen van jeugdcriminaliteit, „Richtlijnen van Riad”, van 1990; de Richtlijnen van de VN voor de bescherming van minderjarigen van wie de vrijheid is ontnomen, uit 1990; aanbeveling nr. R (87) 20 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa, over de reactie van de maatschappij op jeugdcriminaliteit) hebben sinds de jaren tachtig bijgedragen tot een geleidelijke aanpassing van de gerechtelijke systemen van de Europese landen op het gebied van jeugdrecht door het zogeheten verantwoordelijkheidsmodel te introduceren. Bijzondere aandacht verdient in dit verband het Verdrag inzake de Rechten van het Kind, dat op 20 november 1989 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties werd goedgekeurd en door alle EU-landen is geratificeerd — waarmee het bindend werd voor deze landen; de artt. 37 en 40 gaan over het onderwerp jeugdcriminaliteit. Met het verantwoordelijkheidsmodel wordt de wettelijke positie van de minderjarige versterkt en komt het jeugdrecht dichter bij het volwassenenstrafrecht te liggen, doordat aan minderjarigen dezelfde rechten en waarborgen worden toegekend als aan volwassenen. Hierbij wordt het educatieve en het justitiële aspect gecombineerd in een model dat enerzijds waarborgen biedt en anderzijds onmiskenbaar educatief van aard is. De bedoeling was, kortom, verantwoordelijkheidsgevoel bij te brengen.

3.3

Dit model, dat is gebaseerd op de reeds genoemde internationale normen, is geleidelijk aan geïncorporeerd in de wetgeving van de 25 lidstaten.

3.3.1

Het verantwoordelijkheidsmodel gaat uit van de volgende principes:

4.1

Behalve traditionele maatregelen als internering zijn er dus nog alternatieve manieren om jeugdige delinquenten aan te pakken. De nieuwe internationale tendensen gaan meer in de richting van vervangende of aanvullende maatregelen om de behandeling van minderjarigen efficiënter en met name leerzamer te maken voor hun persoonlijke en sociaal-professionele ontwikkeling. Dat wil echter niet zeggen dat vrijheidsstraffen, die soms onvermijdelijk zijn, totaal worden afgezworen.

4.2

De Europese best practices op het gebied van het jeugdrecht kunnen in drie grote groepen worden ingedeeld: preventie, heropvoeding in de eigen gemeenschap of in speciale centra en reïntegratie in de maatschappij en op de arbeidsmarkt.

4.2.1

Preventie laten wij hier verder buiten beschouwing omdat dit onderwerp al eerder aan de orde is geweest. Heropvoeding geschiedt bij voorkeur met middelen of in instellingen die nauw aansluiten bij het sociale milieu van de minderjarige; daarbij moet worden getracht de minderjarige de vaardigheden bij te brengen die ertoe zullen leiden dat hij/zij niet meer in contact komt met het strafrecht. De minderjarige moet worden onderzocht door een reeks deskundigen op diverse terreinen, zodat kan worden vastgesteld welke vaardigheden ontbreken en hoe ervoor kan worden gezorgd dat de kans op recidivisme wordt beperkt. Ook moet contact worden gelegd met de familie van minderjarigen, die moet worden verzocht mee te werken aan en zich in te zetten voor de opvoeding en reïntegratie van deze jongeren.

4.2.2

Bovendien behoren minderjarige delinquenten, samen met bijv. personen met een handicap, etnische minderheden, ouderen enz., tot groepen die zich in een situatie van sociale uitsluiting bevinden of dreigen te bevinden; door hun reeds genoemde specifieke behoeften en problemen hebben zij speciale begeleiding nodig bij hun persoonlijke ontwikkeling om te voorkomen dat zij het verkeerde pad opgaan en in de marginaliteit belanden, waardoor de kans op recidivisme toeneemt en zij uiteindelijk met het volwassenenstrafrecht te maken krijgen.

4.2.3

Daarom is het van belang dat deze jongeren op verschillende manieren (maatschappelijke, culturele, taalkundige integratie) worden geholpen en begeleid bij hun integratieproces. Er bestaat geen unieke methode om de maatschappelijk integratie van jeugdige delinquenten te waarborgen, net zo min als er onfeilbare formules bestaan die garanderen dat een perfect geïntegreerde persoon geen asociaal verdrag vertoont. Maar deelname aan het arbeidsproces wordt algemeen beschouwd als een fundamenteel instrument om jeugdige delinquenten een grotere kans op integratie en sociaal-economische stabiliteit te bieden.

4.3

Ten aanzien van de ontwikkeling van het jeugdrecht, en aansluitend op wat in de paragrafen 3.2 en 3.3 werd gezegd, dient het volgende te worden opgemerkt. Ten eerste is, als tegenhanger van de vergeldingsfilosofie (de veroorzaakte schade moet worden vergoed) en onder invloed van de toegenomen aandacht voor de rol van het slachtoffer in het strafrecht de idee van „herstelrecht” (restorative justice) ontstaan. Herstelrecht is een rechtsopvatting waarbij zowel het slachtoffer als de verdachte en de gemeenschap worden betrokken bij het zoeken naar een oplossing voor de gevolgen van een conflict dat is ontstaan door een strafbaar feit, met als doel herstel van de schade, verzoening tussen partijen en versterking van het collectieve gevoel van veiligheid. Herstelrecht beoogt zowel de belangen van het slachtoffer (de dader moet de veroorzaakte schade erkennen en deze trachten te herstellen) als de belangen van de gemeenschap (met het oog op rehabilitatie van de dader, het voorkomen van recidivisme en het beperken van de kosten van strafzaken) en die van de verdachte (die komt niet in het strafrechtcircuit terecht en weet zich verzekerd van zijn constitutionele waarborgen) te beschermen. Wat dit laatste betreft.

4.4

De herstelplicht heeft een educatieve functie omdat de minderjarige ertoe wordt aangezet na te denken over zijn/haar schuld en rechtstreeks wordt geconfronteerd met het slachtoffer, hetgeen hem/haar kan weerhouden van soortgelijk gedrag in de toekomst. Het is derhalve een zeer geschikt model voor het jeugdrecht: weinig stigmatiserend, zeer pedagogisch en minder repressief.

4.5

Kortom, de afgelopen twintig jaar zijn de procedures, de verschillende soorten sancties en de vonnissen op het gebied van het jeugdrecht ingrijpend veranderd. Alternatieve maatregelen, zoals gemeenschapsdienst, vergoeding en herstel van de geleden schade, bemiddeling tussen de dader en het slachtoffer of tussen de dader en zijn omgeving, beroeps- en praktijkonderwijs of speciale behandelingen voor drugs- of andere verslaafden (bijv. alcoholisten) winnen de laatste tijd aan populariteit. Dit soort maatregelen vergt toezicht en voortdurende controle van de vorderingen en de resultaten die door de minderjarige worden behaald. De maatregelen worden steeds vaker toegepast en nemen dikwijls de vorm aan van internering in open of halfopen inrichtingen, toezicht en voortdurende controle, voorwaardelijke invrijheidstelling, elektronisch toezicht, of een combinatie van diverse maatregelen. Niettemin blijft internering, in een heropvoedinginstituut of in de gevangenis, een veelgebruikte straf.

4.6

Anderzijds heeft de maatschappelijke draagwijdte van nieuwe verschijnselen die zich met name in de grote Europese steden voordoen (georganiseerde misdaad, jeugdbendes, straatvandalisme, geweld in de sport, intimiderend gedrag op school, geweld tegen ouders, vreemdelingenhaat en extremistisch gedrag, het verband tussen nieuwe vormen van criminaliteit en immigratie, drugsverslaving enz.) ertoe geleid dat het jeugdstrafrecht in sommige Europese landen de laatste jaren dreigt te verharden, aangezien vaker maximumstraffen worden uitgedeeld, diverse vormen van internering in gesloten instellingen hun intrede hebben gedaan en de ouders van de jeugdige delinquent vaker op hun verantwoordelijkheid worden gewezen.

4.6.1

In verband hiermee dient te worden gewezen op de hervormingen van het jeugdstrafrecht in Nederland in 1995 en in Frankrijk in 1996, evenals op de Criminal Justice and Public Order Act van 1994 in Engeland, waarbij de maximumstraf voor jongeren tussen 15 en 18 jaar werd opgetrokken van één tot twee jaar en opname in een gesloten inrichting gedurende zes maanden tot twee jaar mogelijk werd gemaakt voor jongeren van 12 tot 14 jaar. Ook werden zogeheten parenting orders ingevoerd, op grond waarvan ouders van minderjarigen die een delict hebben gepleegd, of van minderjarigen die bijv. bekend zijn bij de politie omdat zij spijbelen, verplicht kunnen worden om één keer per week gedurende maximaal drie maanden deel te nemen aan een opvoedcursus. Ouders die herhaaldelijk tekortschieten in hun opvoedplicht kunnen worden veroordeeld tot een boete van maximaal 1000 pond.

4.6.2

Het probleem met dergelijke maatregelen is dat zij de verantwoordelijkheid niet bij de minderjarige leggen, die eigenlijk, overeenkomstig de moderne opvattingen van het „op de verantwoordelijkheidsgedachte gebaseerde” strafrecht, degene zou moeten zijn die de veroorzaakte schade moet herstellen of compenseren. Bovendien worden ouders (met name de minder kapitaalkrachtige ouders, die minder aandacht kunnen schenken aan en toezicht kunnen uitoefenen op hun kinderen) in bepaalde omstandigheden onterecht de dupe, als zij er niet in slagen bewijsmateriaal te overleggen waaruit blijkt dat hun geen blaam treft. Wat ouders in feite nodig hebben, is hulp bij de opvoeding van hun kinderen, in plaats van te worden beschuldigd van iets waar zij geen deel aan hebben.

4.6.3

In sommige landen wordt teruggegrepen op formules die in de jaren tachtig in onbruik raakten, zoals de opname in gesloten inrichtingen, die ook worden gebruikt voor maatschappelijke zorgverlening aan kwetsbare minderjarigen. Met andere woorden, er wordt geen onderscheid gemaakt tussen jongeren die bescherming nodig hebben en jongeren die in aanraking zijn gekomen met het jeugdstrafrecht.

5.1

In tegenstelling tot de Raad van Europa, die zich al verschillende keren specifiek over het thema jeugdcriminaliteit heeft uitgesproken (vooral in de reeds genoemde Aanbeveling nr. R (87) 20 van het Comité van ministers van de Raad van Europa over de reactie van de maatschappij op jeugdcriminaliteit, en recent nog in de Aanbeveling Rec (2003) 20 van het Comité van ministers, over nieuwe methoden om jeugdcriminaliteit aan te pakken en de rol van het jeugdrecht⁽⁶⁾) hebben de Europese instellingen dit onderwerp slechts terloops aangesneden, bij de behandeling van meer algemene onderwerpen als de preventie van criminaliteit.

5.2

In de Verdragen van de Europese Unie en de Europese Gemeenschap vinden wij twee aanknopingspunten om de hier besproken materie te behandelen: Titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) inzake Bepalingen inzake politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, en Titel XI van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), over Sociale politiek, onderwijs, beroepsopleiding en jeugd.

5.2.1

Op het vlak van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken moet worden verwezen naar de bepalingen van de artt. 29 e.v. van het VEU, die tot doel hebben de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht een hoog niveau van veiligheid te verschaffen. Deze doelstelling wordt verwezenlijkt door o.m. het voorkomen en bestrijden van al dan niet georganiseerde criminaliteit door middel van intergouvernementele samenwerking in strafzaken. Met het oog hierop heeft de Commissie op 30 april 2004 het Groenboek over de onderlinge aanpassing, wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in de Europese Unie gepresenteerd. In dit groenboek wilde de Commissie nagaan of het bestaan van verschillende systemen in de EU problemen oplevert voor de justitiële samenwerking tussen de lidstaten, en welke obstakels de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning in de weg staan. Er wordt echter met geen woord gerept over jeugdcriminaliteit en over jeugdrecht. Toch zijn alle, in de inleiding genoemde, doelstellingen en verwijzingen naar zowel vrijheids- als alternatieve straffen en bemiddeling ook hierop van toepassing.

5.2.2

Ook kan hier worden verwezen naar het kaderprogramma AGIS⁽⁷⁾, dat de Europese Commissie op 22 juli 2002 heeft goedgekeurd; dit programma bevordert de samenwerking tussen politie, douane en rechtbanken in strafrechtelijke zaken en steunt de inspanningen van de rechtsbeoefenaars om bij te dragen tot de ontwikkeling van het Europees beleid op dit vlak. Tegen deze achtergrond is een aantal initiatieven gelanceerd over wederzijdse erkenning van de wetgeving en goede praktijken op het gebied van jeugdcriminaliteit en –recht.

5.2.3

Ook dient, in het kader van titel VI van het VEU, te worden verwezen naar het Besluit van de Raad van 28 mei 2001 betreffende de oprichting van een Europees netwerk inzake criminaliteitspreventie⁽⁸⁾, waaronder alle soorten criminaliteit vallen maar waarin speciale aandacht wordt besteed aan jeugdcriminaliteit, stedelijke en drugsgerelateerde criminaliteit⁽⁹⁾.

5.2.4

Op het gebied van sociaal beleid, onderwijs, beroepsopleiding en jeugd wordt in art. 137 van het VEU de aandacht gevestigd op de maatregelen van de Europese instellingen ten behoeve van de integratie van personen die zijn uitgesloten van de arbeidsmarkt en met het oog op de bestrijding van sociale uitsluiting. Integratie op de arbeidsmarkt en in de maatschappij is, zoals gezegd, ongetwijfeld een van de belangrijkste middelen om jeugdcriminaliteit te voorkomen en te bestrijden. Door achtereenvolgende Europese Raden en door de Europese instellingen is een groot aantal strategieën, agenda's, projecten en programma's aangenomen; sommige daarvan zijn al in par. 1.2 ter sprake gekomen, zoals het Programa Operativo de Lucha contra la Discriminación⁽¹⁰⁾, dat onder doelstelling 1 van het Europees Sociaal Fonds valt.

5.3

Het Europees Parlement is, op zijn beurt, zeer actief geweest op het gebied van de bescherming van minderjarigen, zij het binnen de lijnen van de bestaande programma's; zo heeft het een aantal resoluties gepubliceerd, waaronder het „Europees verdrag van de rechten van het kind”, dat op 8 juli 1992 door het EP werd goedgekeurd (A3-0172/1992). Dit verdrag bevat een reeks waarborgen (par. 8.22 en 8.23) voor minderjarigen die in een strafrechtelijke procedure zijn betrokken, alsook de beginselen en criteria die ten grondslag moeten liggen aan de op te leggen sancties en aan te wenden middelen bij de behandeling van minderjarige delinquenten.

6.1

Zoals gezegd maken veel Europese burgers zich zorgen over jeugdcriminaliteit. Bovendien blijkt het een probleem te zijn waarmee alle Europese landen hebben te kampen. Een gemeenschappelijk Europese aanpak is dan ook geboden. Zo luidde de conclusie van de Eurobarometer in 2001, waarin voor het eerst vragen werden gesteld over de binnenlandse veiligheid in de lidstaten. Uit de barometer bleek ook dat 45 % van de Europese burgers van mening is dat de preventie van jeugdcriminaliteit een zaak is die door de nationale en Europese instanties gezamenlijk moet worden aangepakt.

6.2

Zoals eveneens reeds gezegd, zijn er in het kader van de VN en de Raad van Europa al verschillende internationale richtsnoeren aangaande jeugdcriminaliteit en jeugdrecht uitgevaardigd. Deze zijn echter niet of nauwelijks bindend (met uitzondering van het eerder genoemde Verdrag inzake de Rechten van het Kind) en bevatten slechts enkele minimumnormen voor de hele internationale gemeenschap. De Europese Unie neemt de op deze normen gebaseerde beginselen in acht maar zou, gezien haar ontwikkelingsniveau en grotere mate van interne homogeniteit, moeten streven naar een betere en doeltreffender naleving van de internationaal vastgestelde beginselen op zijn grondgebied.

6.3

Anderzijds kunnen de lidstaten profiteren van elkaars ervaringen en best practices bij de aanpak van jeugdcriminaliteit en alle onderdelen daarvan (preventie, rechtspraak, bescherming en integratie). Temeer daar de verschillende oorzaken en uitingsvormen van jeugdcriminaliteit in de lidstaten (drugsverslaving, xenofoob gedrag, geweld bij sportevenementen, delicten die met behulp van nieuwe technologieën zijn begaan, stadsvandalisme …) steeds vaker overeenkomsten vertonen.

6.4

Ook factoren die het gevolg zijn van het Europese eenwordingsproces, zoals het wegvallen van de grenzen en het vrije verkeer van personen, pleiten voor het instellen van gemeenschappelijke regels voor jeugdrecht: jongeren kunnen immers ongestoord van het ene naar het andere EU-land reizen of van de ene naar de andere grensregio, langs de kilometers lange grenzen tussen de 25 lidstaten. Door een grotere homogeniteit en/of betere coördinatie tussen de nationale wetgeving en beleidsmaatregelen ter zake kunnen bepaalde risico's of nieuwe situaties die voortvloeien uit deze grotere mobiliteit worden voorkomen of beperkt (zo kan een jeugdige overtreder bijv. in één lidstaat wonen en in een andere worden veroordeeld voor een bepaald delict).

6.5

Anderzijds, en gezien het feit dat landen het jeugdrecht vaak gebruiken als „oefenterrein” voor toekomstige hervormingen van het volwassenenstrafrecht, zouden de coördinatie en harmonisatie van het jeugdrecht op hun beurt het pad kunnen effenen voor de onderlinge aanpassing van het nationale strafrecht, een streven dat, zoals eerder gezegd, deel uitmaakt van de doelstellingen van de Europese Unie en waarmee grote vooruitgang is geboekt (Europees arrestatiebevel, wederzijdse erkenning en uitvoering van strafrechtelijke uitspraken, enz.). Het jeugdrecht is overigens van relatief recente datum (de oudste wetten dateren van het begin van de twintigste eeuw), waardoor de onderlinge aanpassing niet op zoveel verzet en problemen zou stuiten als het volwassenenstrafrecht, dat een langer pad heeft afgelegd en door zeer diep verankerde historische, culturele en juridische factoren is beïnvloed.

6.6

Ook mag niet worden onderschat wat voor effect een gemeenschappelijk referentiekader kan hebben om de regressieve tendensen op het gebied van jeugdcriminaliteit en jeugdstrafrecht, die zich, zoals gezegd, in sommige landen van de EU voordoen, te beperken of te voorkomen.

6.7

Al met al is het, zowel vanuit preventief/sociaal als vanuit repressief/justitieel oogpunt, raadzaam om, gezien de verschijnselen die zich op dit gebied in alle landen van de EU voordoen, een gemeenschappelijke aanpak van deze materie te bevorderen. Ook de Raad van Europa bepleit in zijn Aanbeveling 2003 (20) dat er Europese regels moeten worden opgesteld voor alle sancties en maatregelen die in de Gemeenschap worden toegepast, en dat er ook aparte, specifieke Europese regels voor het jeugdstrafrecht moeten komen.

7.1

Uit het voorgaande kunnen de volgende conclusies worden getrokken, die als leidraad voor de toekomst kunnen dienen:

7.1.1

In alle lidstaten komen min of meer dezelfde verschijnselen voor, die ook min of meer op dezelfde manier moeten worden aangepakt: crisis in de traditionele instanties voor informele sociale controle (gezin, school, werk); gettovorming in de grote steden, waarvan een groot aantal bewoners ten prooi dreigt te vallen aan sociale uitsluiting; nieuwe vormen van jeugdcriminaliteit (gebruik van geweld thuis en op school, jeugdbendes, straatvandalisme); drugs- en alcoholmisbruik enzovoort.

7.1.2

Sinds de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw en mede dankzij de internationale akkoorden waarnaar in par. 3.2.1 van dit advies wordt verwezen zijn de verschillen tussen de jeugdrechtstelsels van de Europese landen geleidelijk verdwenen en is het zogeheten verantwoordelijkheidsmodel geïntroduceerd, dat veelal samenhangt met de idee van 'restorative justice' of herstelrecht. Desondanks blijven er nog grote verschillen bestaan (zoals het verschil in leeftijd waarop een minderjarige strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor zijn daden).

7.1.3

Op grond van zeer uiteenlopende redenen, die in dit advies reeds uitgebreid aan de orde zijn gekomen (vergelijkbare sociaal-economische en politieke situaties in de lidstaten, juridische tradities die in sommige gevallen sterk overeenkomen en in andere gevallen op zijn zachtst gezegd onderling onverenigbaar zijn, door de EU gesubsidieerd of gesteund sociaal beleid dat slechts een marginaal effect heeft op de preventie van jeugdcriminaliteit), verdient het aanbeveling om tot een geleidelijke stroomlijning van de modellen en systemen voor de preventie, aanpak en behandeling van jeugdcriminaliteit en jeugdrecht te komen.

7.1.4

Tot slot zijn er op dit vlak nog tal van andere factoren die dit proces van stroomlijning, coördinatie en onderlinge afstemming beïnvloeden:

7.1.4.1

De maatregelen op het gebied van jeugdcriminaliteit en jeugdrecht betreffen niet alleen het juridische terrein (waar de verschillende modellen en juridische tradities barrières kunnen opwerpen) maar omvatten ook andere disciplines en kennisgebieden (zoals sociale en gedragswetenschappen) alsmede een brede waaier van instanties, autoriteiten en organisaties (nationale, regionale en lokale overheidsinstanties, sociale diensten, politie en justitie, organisaties zonder winstoogmerk, privé-ondernemingen die zich toeleggen op maatschappelijk verantwoord ondernemen, instanties voor gezinsondersteuning, sociaal-economische actoren enz.) die vaak op een weinig gecoördineerde manier handelen.

7.1.4.2

De informatiemaatschappij, de technologische vooruitgang, het verdwijnen van de grenzen en andere, soortgelijke factoren spelen ongetwijfeld een belangrijke rol bij de verspreiding van de in par. 7.1.1 genoemde verschijnselen⁽¹¹⁾; los daarvan dient ook het „sneeuwbaleffect” van gewelddadig gedrag niet te worden onderschat (dat nog wordt vergroot door alle media-aandacht). Al deze razendsnelle veranderingen en gebeurtenissen hebben hun sporen nagelaten in de Europese samenleving.

7.2

Gezien het bovenstaande is het Comité van mening dat de volgende stappen moeten worden gezet om tot een gemeenschappelijke aanpak van jeugdcriminaliteit en van het jeugdrecht te komen:

7.2.1

In de eerste plaats moeten wij over actuele en vergelijkbare kwantitatieve gegevens beschikken aangaande de situatie van jeugdcriminaliteit in de 25 lidstaten van de EU, zodat een betrouwbaar beeld ontstaat van de werkelijke omvang van het probleem waarmee wij hebben te maken en van de verschillende manieren waarop dit probleem kan worden aangepakt. Daarbij moet, los van andere variabelen, rekening worden gehouden met eventuele verschillen tussen mannelijke en vrouwelijke delinquenten.

7.2.2

Vervolgens wordt het, vanuit kwalitatief oogpunt, wenselijk geacht om minimumnormen of gemeenschappelijke richtsnoeren vast te stellen voor alle lidstaten, variërend van preventief beleid en de aanpak door politie en justitie van minderjarigen die met het strafrecht in aanraking komen tot heropvoeding en reïntegratie. Deze normen zouden moeten worden gebaseerd op de beginselen die m.n. in de artt. 37 en 40 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind zijn vervat, alsook op de internationale afspraken die in de onder par. 3.2.1 van dit advies genoemde akkoorden zijn vastgelegd, en moeten vervolgens verder worden ontwikkeld en op brede schaal worden toegepast.

7.2.3

Als eerste stap in de richting van de vaststelling van dergelijke minimumnormen zou een zo nauwkeurig mogelijk beeld moeten worden geschetst van de werkelijke situatie en de ervaringen in elke lidstaat. De hiervoor benodigde informatie kan op verschillende manieren worden verkregen, bijv. door het verspreiden van vragenlijsten in alle lidstaten, later eventueel aangevuld met bijeenkomsten van deskundigen en professionals op dit terrein, die ervaringen en goede praktijken uitwisselen. Dergelijke bijeenkomsten van deskundigen zouden op regelmatige basis kunnen plaatsvinden en zouden een wisselende samenstelling en fucntie kunnen hebben naar gelang van het beoogde doel. Tot slot zou het een goede zaak zijn indien de Commissie een groenboek zou opstellen over dit onderwerp; dat zou het debat terzake zonder meer ten goede komen.

7.2.4

Parallel aan de voorgaande maatregelen of als volgende stap in het proces van inventarisatie en onderlinge aanpassing van de verschillende modellen van jeugdrecht in de lidstaten, zou een Europees waarnemingscentrum voor jeugdcriminaliteit moeten worden opgericht. Dat zou niet alleen voortdurend onderzoek naar dit verschijnsel maar ook de verspreiding van de resultaten ervan en de begeleiding van de bevoegde instanties bij de besluitvorming terzake gemakkelijker maken. Met andere woorden, men zou ervoor moeten zorgen dat deze onderzoeksactiviteiten niet uitsluitend resulteren in academische resultaten maar dienst doen als opmaat tot wezenlijke beleidslijnen en strategieën⁽¹²⁾.

7.3

Ongeacht het bovenstaande en gezien het feit dat de verschillende factoren die van invloed zijn op jeugdcriminaliteit en jeugdrecht, verspreid aan bod komen in de verschillende beleidslijnen van de Europese Unie (vrijheid, veiligheid en recht; jeugd; onderwijs en opleiding; werkgelegenheid en sociale zaken), is het noodzakelijk de werkzaamheden van alle betrokken departementen en agentschappen op constructieve wijze te coördineren om het verschijnsel jeugdcriminaliteit multidisciplinair, met behulp van velerlei instanties en op de meest adequate manier aan te pakken, zoals meerdere malen wordt bepleit in dit advies.

7.4

Gezien de bijzondere kenmerken van het verschijnsel jeugdcriminaliteit alsook het dynamische en wisselende karakter ervan is het noodzakelijk dat iedereen die bij de aanpak van jeugdige delinquenten is betrokken (rechters, officieren van justitie, advocaten, politieagenten, ambtenaren, bemiddelaars, leerkrachten, reclasseringsambtenaren enz.), hiertoe speciaal wordt opgeleid en regelmatig wordt bijgeschoold. De communautaire instanties kunnen hierbij een belangrijke rol spelen door middel van de reeds bestaande structuren (netwerken van deskundigen, waarnemingsposten, enz.) en zaken als uitwisselingsprogramma's tussen de lidstaten, netwerken, nieuwe mogelijkheden van afstandsonderwijs zoals e-learning enz. Om in deze concrete opleidingsbehoeften te voorzien zouden communautaire programma's moeten worden opgezet. Bovendien zouden alle vorderingen op het gebied van het jeugdrecht in de EU het aanzien van dit kennisgebied ten goede komen en bijdragen tot het ontstaan van speciale, voor dit proces noodzakelijke studies op de Europese universiteiten.

7.5

Aangezien het probleem dat ons bezighoudt een duidelijk maatschappelijk en stedelijk karakter heeft, mag niet voorbij worden gegaan aan de rol van de maatschappelijke organisaties en actoren die hierbij rechtstreeks zijn betrokken (organisaties uit de „derde sector”, verenigingen, gezinnen, ngo's enz.) en die kunnen bijdragen tot de ontwikkeling en latere uitvoering van EU-programma's en strategieën op dit vlak.

7.6

Wat de integratie en maatschappelijke reïntegratie van jeugdige en minderjarige delinquenten betreft — de derde pijler uit par. 1.1 — zou het toekomstig Europees beleid ook rekening moeten houden met de rol van de organisaties van werkgevers en werknemers en van hun specifieke communicatiekanalen bij het bevorderen van de integratie van uitgesloten minderjarigen in de maatschappij en op de arbeidsmarkt. Alle relevante spelers moeten hierbij worden betrokken, omdat integratie op de arbeidsmarkt één van de essentiële voorwaarden voor de maatschappelijke reïntegratie van deze jongeren is.

7.7

Tot slot is het Comité zich ervan bewust dat de noodzakelijke financiële middelen ter beschikking moeten worden gesteld, wil dit beleid kunnen worden uitgevoerd. Het verzoekt de Europese Commissie dan ook om begrotingslijnen te voorzien voor de bescherming van minderjarigen en de preventie van jeugdcriminaliteit, alsook voor de behandeling van jeugdige delinquenten, zowel in het kader van de reeds bestaande programma's en initiatieven (bijv. ter bestrijding van marginalisering en sociale uitsluiting, voor jeugdzorg en ter bevordering van de integratie van jongeren op de arbeidsmarkt)⁽¹³⁾ als aan de hand van speciaal hiervoor in het leven geroepen programma's.