Speciaal verslag nr. 3/2006 over de humanitaire hulp van de Europese Commissie naar aanleiding van de tsunami, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

21.7.2006

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 170/1

I-IX

1-7

1-3

4-5

6-7

8-11

8

9-10

11

12-44

12-21

12-15

16-17

18

19-21

22-26

22-23

24-26

27-39

27-33

34

35

36-39

40-44

40-43

44

45-49

50-54

I.

Op 26 december 2004 bracht een aardbeving bij de westkust van Noord-Sumatra een zware tsunami teweeg die grootschalige verwoesting aanrichtte in veel landen rond de Indische Oceaan en meer dan 200 000 slachtoffers eiste. De internationale gemeenschap reageerde met een royale donatie van ruim 5 miljard EUR aan humanitaire hulp (zie de paragrafen 1 tot 3).

II.

De Europese Commissie beschikt over een specifiek directoraat-generaal, directoraat-generaal Humanitaire hulp (DG ECHO), om te reageren op humanitaire crises. DG ECHO voert de hulpverleningsactiviteiten niet rechtstreeks uit, maar via partners zoals NGO's, en internationale organisaties, waaronder de Verenigde Naties en het Rode Kruis. Na de tsunami heeft DG ECHO een bedrag van 123 miljoen EUR aan humanitaire hulp gedoneerd (zie de paragrafen 4 tot 6).

III.

Bij de controle van de Rekenkamer is op basis van onderzoek van stukken, vraaggesprekken, bezoeken ter plaatse en een beoordeling van andere controles en evaluaties onderzocht hoe de Commissie met humanitaire hulp op de tsunami heeft gereageerd. Het gaat onder meer om de geboden noodhulp en enige kortetermijnherstelwerkzaamheden die aansluiten op het mandaat van DG ECHO, maar niet om langetermijnherstel. In dit verslag worden de volgende hoofdvragen aan de orde gesteld (zie de paragrafen 8 tot 11):

IV.

Dankzij de procedures van de Commissie kon snel worden gereageerd op de tsunami, met een toewijzing van 3 miljoen EUR op de dag van de ramp, en nog eens 20 miljoen EUR binnen vijf dagen. In februari 2005 werd een bijkomend bedrag van 80 miljoen toegewezen, gevolgd door 20 miljoen EUR in december 2005, waarmee het totaalbedrag op 123 miljoen EUR komt. Het hoge steunbedrag bleek terecht, met name gezien de langer dan verwachte overgang van de noodhulp- naar de wederopbouwfase (zie de paragrafen 12 tot 15).

V.

DG ECHO werkte reeds vóór de tsunami in Sri Lanka aan projecten met de door het conflict getroffen bevolking. Na de tsunami koos DG ECHO ervoor, in Sri Lanka met bestaande partners te werken die de situatie goed kenden, zodat het relevante projecten kon financieren ondanks de overfinanciering en de drukte door het aanzienlijke aantal pas gearriveerde NGO's. In Atjeh was DG ECHO vóór de tsunami niet in het veld aanwezig. Doordat het moeilijk toegankelijk was en het er ontbrak aan betrouwbare informatie, waren sommige vroegtijdige projectvoorstellen slechts een standaardreactie op een noodsituatie. Latere projectvoorstellen vanaf februari 2005 waren gebaseerd op meer betrouwbare behoeftenramingen (zie de paragrafen 16 tot 21).

VI.

DG ECHO ondersteunde de coördinerende rol van de Verenigde Naties en verstrekte financiering om het gebrek aan betrouwbare en juiste informatie over de behoeften te verhelpen. De komst van een groot aantal humanitaire organisaties met vaak grote bedragen aan particuliere financiering verergerde de problemen bij de coördinatie, hetgeen resulteerde in een wisselende mate en kwaliteit van hulpverlening. Met andere diensten van de Commissie was er een goede coördinatie ter waarborging van een vlotte overgang tussen kortetermijnhulpverlening en wederopbouw op langere termijn. In zowel Indonesië als Sri Lanka ontbrak het aan coördinatie tussen DG ECHO en het mechanisme voor civiele bescherming (Civil Protection Mechanism), dat bij het directoraat-generaal Milieu is ondergebracht en verantwoordelijk is voor de coördinatie van bijstandsinterventies van de lidstaten in het kader van civiele bescherming (zie de paragrafen 22 tot 26).

VII.

Het systeem van DG ECHO voor het houden van toezicht op en het controleren van projecten behelst controlebezoeken door velddeskundigen en terzake bevoegde ambtenaren, verslagen van partners, bezoeken ter plaatse van de eenheid Financiën en Audit van DG ECHO, controles vóór de saldobetaling en latere externe audits. De procedures maken het in het algemeen mogelijk dat projecten worden bijgesteld om in de veranderende behoeften te voorzien. Er kan echter nog worden gewerkt aan de ontwikkeling van informatie over de comparatieve kosten, het verstrekken van meer gedetailleerde gegevens over organisatorische regelingen en het kwantificeren van de bereikte projectresultaten (zie de paragrafen 27 tot 39).

VIII.

Door de Commissie gefinancierde projecten zijn geïmplementeerd, hoewel in enkele gevallen de projectresultaten niet waren zoals gepland wegens inflatie en problemen bij het verkrijgen van goederen en het werven van gekwalificeerd personeel. Door partners van DG ECHO beheerde projecten droegen bij tot de voorziening in de basisbehoeften van de bevolking aan onderdak, voedsel, water en sanitaire voorzieningen, gezondheid, psychosociale bijstand, kinder- en gezinszorg en telecommunicatie. De Commissie financiert ook projecten ter ondersteuning van rampenparaatheid. Het controlewerk bevestigde de bevindingen van andere beoordelingen dat de geboden noodhulp doeltreffend was, zij het slecht gecoördineerd. Het hoge financieringsbedrag stelde DG ECHO in staat, de langer dan verwachte overgangsfase tussen noodhulp en herstel te overbruggen met kwalitatief hoogstaande maatregelen en financiering van ontwikkelingsgerichte herstelprojecten. Gemeten in aantal bereikte begunstigden bleef het succes van de projecten van de Commissie soms achter bij de aanvankelijke plannen, met name vanwege onjuiste behoeftenramingen. Zo werden met het onderdeel water en sanitaire voorzieningen van het project van een VN-agentschap in Atjeh 100 000 personen bereikt, slechts 5 % van de oorspronkelijk geplande 2 miljoen begunstigden (zie de paragrafen 40 tot 44).

IX.

Op basis van de opmerkingen en conclusies van de Rekenkamer worden de volgende aanbevelingen gedaan:

1.

Op 26 december 2004 bracht een aardbeving bij de westkust van Noord-Sumatra een zware tsunami teweeg die grootschalige verwoesting aanrichtte in veel landen rond de Indische Oceaan en meer dan 200 000 slachtoffers eiste. De Indonesische provincie Atjeh had hiervan het meest te lijden: daar waren meer dan 160 000 doden of vermisten en ruim een half miljoen ontheemden. Sri Lanka, het op één na zwaarst getroffen land, telde circa 35 000 doden of vermisten en een half miljoen ontheemden. De kaart in de bijlage geeft een overzicht van de impact van de tsunami.

2.

Regeringen en particulieren reageerden met indrukwekkende generositeit. Tegen januari 2006 beliep het totaalbedrag aan humanitaire bijstand naar aanleiding van de tsunami circa 5,1 miljard EUR, waarvan 3,4 miljard EUR (67 %) afkomstig was van particuliere donoren⁽¹⁾. Wordt de wederopbouwhulp op langere termijn meegerekend, dan is in totaal ruim 11 miljard EUR toegezegd⁽²⁾.

3.

De tsunami trof zowel Atjeh als Sri Lanka tegen de achtergrond van slepende conflicten tussen de regering en afscheidingsbewegingen. In Atjeh had een 30 jaar woedend conflict tussen de regering van Indonesië en de Beweging Vrij Atjeh (GAM) 15 000 levens geëist. Sri Lanka kent sinds 1983 een nu en dan onderbroken burgeroorlog tussen de regering en de Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam (LTTE) waarbij 60 000 doden zijn gevallen. Nu er sinds drie jaar een wapenstilstand is en 400 000 mensen naar hun plaats van herkomst zijn teruggekeerd, zijn er naar schatting nog steeds 400 000 ontheemden.

4.

De Europese Commissie heeft een specifiek directoraat-generaal, DG ECHO, om te reageren op humanitaire crises. Het mandaat van DG ECHO wordt omschreven in Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996 betreffende humanitaire hulp⁽³⁾ en omvat het redden en behouden van mensenlevens in noodsituaties, het op gang brengen van herstelwerkzaamheden op korte termijn, het helpen van de getroffen bevolkingsgroepen om een zekere mate van zelfvoorziening op te bouwen, zo mogelijk rekening houdend met ontwikkelingsdoelstellingen op langere termijn en het bewerkstelligen van een goede voorbereiding op dreigende natuurrampen.

5.

De gemiddelde jaarlijkse financiering van de EU voor humanitaire hulp beloopt zo'n 600 miljoen EUR. Hoewel Verordening (EG) nr. 1257/96 rechtstreekse noodhulpverlening door de Commissie mogelijk maakt, vertrouwt DG ECHO in de praktijk de hulpverlening toe aan zijn partners, die bestaan uit niet-gouvernementele organisaties (NGO's), en internationale organisaties (bv. het Internationaal Comité van het Rode Kruis, de Internationale Organisatie voor Migratie en organisaties van de Verenigde Naties (VN)). De rol en verantwoordelijkheden van NGO's en internationale organisaties (buiten de VN) die geschikte partners zijn bevonden, worden omschreven in kaderpartnerschapsovereenkomsten (FPA's). Het algemeen juridisch kader voor de betrekkingen tussen DG ECHO en VN-organisaties wordt vastgesteld in de financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA).

6.

In aanvulling op acties van DG ECHO werden nog andere instrumenten van de Commissie ingezet in respons op de tsunami, waaronder — in de beginfase — het mechanisme voor civiele bescherming, dat was opgezet bij Besluit 2001/792/EG van de Raad van 23 oktober 2001⁽⁴⁾ en ondergebracht bij DG Milieu. Via zijn waarnemings- en informatiecentrum (WIC) werden door het mechanisme voor civiele bescherming deskundigenteams ingeschakeld en naar het door de tsunami getroffen gebied gestuurd om te helpen bij het beoordelen van de situatie en het coördineren van de levering en verdeling van door de lidstaten geboden bijstand in het kader van civiele bescherming.

7.

Rehabilitatie, wederopbouw en herstel op langere termijn vallen onder de verantwoordelijkheid van de directoraten-generaal Buitenlandse betrekkingen (RELEX) en Dienst voor Samenwerking EuropeAid (AIDCO), terwijl DG ECHO verantwoordelijk is voor de humanitaire respons, bestaande uit noodhulp en kortetermijnherstel. Aan het grijze gebied tussen kortetermijnnoodhulp en ontwikkeling op langere termijn wordt gewerkt door middel van het proces voor het koppelen van noodhulp, herstel en ontwikkeling (LRRD)⁽⁵⁾. Het snellereactiemechanisme, dat werd ingesteld bij Verordening (EG) nr. 381/2001 van de Raad van 26 februari 2001⁽⁶⁾ en is ondergebracht bij DG RELEX, is bedoeld als hulpmiddel bij dit proces door de Commissie in staat te stellen, op snelle en flexibele wijze te reageren op crises door te helpen de voorwaarden te scheppen waaronder naar ontwikkeling op langere termijn kan worden gestreefd.

8.

Gelet op het grote bedrag aan financiering door instellingen en particulieren in reactie op de tsunami, en op de belangstelling die het Europees Parlement en de Raad toonden, besloot de Rekenkamer, de humanitaire respons van de EU aan een controle te onderwerpen.

9.

De reikwijdte van deze controle is beperkt tot de respons van de Commissie in de vorm van humanitaire hulp. Hieronder vallen de noodhulp en enige kortetermijnherstelwerkzaamheden, die wel in de lijn liggen van het mandaat van DG ECHO, maar niet de wederopbouw op langere termijn. De financiële besluiten die binnen het kader van de controle vallen, zijn opgenomen in tabel 1. Bij de controle werden ook entiteiten onderzocht die zijdelings met ECHO te maken hebben, zoals het mechanisme voor civiele bescherming, indien deze een impact hebben op de humanitaire respons van DG ECHO.

(miljoen EUR)

Besluit

Toegewezen financiering

Datum

Duur

Bedrag

Regionaal

Indonesië

Sri Lanka

India

Malediven

Thailand

26 dec. 2004

3 maanden

3,0

3,0

30 dec. 2004

6 maanden

10,0

8,3

1,7

31 dec. 2004

6 maanden

10,0

10,0

9 febr. 2005

18 maanden

80,0

13,7

30,5

24,3

10,0

1,0

0,5

15 dec. 2005

18 maanden

20,0

10,0

8,0

2,0

Totaal besluiten

123,0

16,7

50,5

40,6

12,0

2,7

0,5

In totaal uitbesteed per dec. 2005

102,6

16,7

40,2

32,5

10,0

2,7

0,5

In totaal uitbetaald per dec. 2005

78,8

13,6

31,3

24,8

6,5

2,2

0,4

10.

Teneinde nuttige leerpunten te formuleren met het oog op toekomstige grootschalige rampen, worden in dit verslag de volgende hoofdvragen aan de orde gesteld:

11.

De controle was gebaseerd op onderzoek van stukken, vraaggesprekken, controlebezoeken ter plaatse en een beoordeling van andere controles en evaluaties. De beheers-, toezicht- en controlesystemen van DG ECHO werden op het niveau van de centrale diensten beoordeeld, hetgeen werd onderbouwd door bezoeken aan de kantoren, partners en projecten ter plaatse van DG ECHO in Sri Lanka en Indonesië. Tabel 2 toont projecten en partners die ter plaatse werden bezocht. Projecten voor bezoeken ter plaatse werden op grond van de criteria sector, locatie, bedrag, implementatiefase en type partner geselecteerd om een redelijk totaaloverzicht te verkrijgen. Projecten waarnaar de eenheid Financiën en Audit van DG ECHO al een inspectie ter plaatse had verricht, werden niet opnieuw bezocht.

Financieel besluit

Soort partner

Projectbeschrijving

Financiering van de Commissie (in EUR)

INDONESIË

10 miljoen EUR

VN-agentschap

Hulp aan kinderen, water en sanitair

4 000 000

NGO

Psychosociale ondersteuning

528 798

NGO

Veilig water

550 000

80 miljoen EUR

NGO

Verbeterde gemeenschapszorg ensteun

484 820

NGO

Hernieuwde voorziening in het levensonderhoud in de visserij

476 792

NGO

Water en sanitair

1 336 266

Totale waarde van bezochte projecten in Indonesië

7 376 676

SRI LANKA

10 miljoen EUR

NGO

Water en sanitair

571 534

NGO

Water, sanitair, voeding en non-food

1 200 000

NGO

Psychosociale ondersteuning

672 720

80 miljoen EUR

Internationale organisatie

Onderdak, registratie en levensonderhoud

2 067 480

VN-agentschap

Landbouw en visserij

3 900 000

Totale waarde van bezochte projecten in Sri Lanka

8 411 734

12.

In 2001 werden door de Commissie procedures voor het stroomlijnen van besluiten over humanitaire aangelegenheden goedgekeurd⁽⁷⁾, waarbij de directeur-generaal van DG ECHO de bevoegdheid kreeg om besluiten te nemen voor spoedeisende humanitaire hulp tot 3 miljoen EUR voor een periode van drie maanden. De Commissaris die verantwoordelijk is voor humanitaire hulp, kreeg de bevoegdheid om direct spoedbesluiten te nemen waarmee bedragen tot 30 miljoen EUR gemoeid zijn voor interventies die maximaal zes maanden duren. Deze procedures, in combinatie met het systeem van DG ECHO voor permanente bezetting in vakantieperioden, stelden de Commissie in staat om snel op de tsunami te reageren. Een eerste spoedbesluit met betrekking tot 3 miljoen EUR binnen een tijdsbestek van drie maanden werd genomen op 26 december 2004, de dag van de ramp. Dit besluit betrof de respons met noodhulp in de vorm van onderdak, non-food en bevoorrading van medicijnen, verstrekt door de Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maan-verenigingen. Hierop volgde op 30 december 2004 een besluit waarmee 10 miljoen EUR gemoeid was voor Sri Lanka en de Malediven, en vervolgens op 31 december 2004 nog één met betrekking tot 10 miljoen EUR voor Indonesië, beide met een tijdsbestek van zes maanden, waarmee het totale steunbedrag op 23 miljoen EUR komt.

13.

Op 6 januari 2005 heeft de Commissie tijdens de Jakarta Tsunami Aid Conference nog eens 100 miljoen EUR aan humanitaire steun toegezegd, en derhalve de begrotingsautoriteit (Parlement en Raad) om dit bedrag verzocht. Dit bedrag werd op 19 januari 2005 goedgekeurd, zodat een besluit betreffende 80 miljoen EUR op 9 februari 2005 kon worden genomen, en een besluit inzake 20 miljoen EUR zou moeten vallen op 15 december 2005, beide voor een periode van 18 maanden.

14.

De eerste 23 miljoen EUR werden gebruikt ter financiering van noodacties op het gebied van onder meer gezondheidszorg, bevoorrading van medicijnen, onderdak, vroegtijdige waarschuwingssystemen voor epidemieën, veilige water- en sanitaire voorzieningen, voedselhulp, psychosociale bijstand, kinderbescherming en logistieke ondersteuning zoals satelliettelefoondiensten. De daaropvolgende besluiten inzake 80 miljoen en 20 miljoen EUR dienen ter financiering van kortetermijnherstel, waaronder nood- en voorlopige huisvesting, hervestiging van ontheemden in eigen hand, hernieuwde voorziening in het eigen levensonderhoud, voedselveiligheid, water- en sanitaire voorzieningen, logistieke en technische bijstand en rampenbestrijding. De foto's in het verslag illustreren enkele van de diverse steunvormen die door DG ECHO worden gefinancierd.

15.

De principes van Goed Humanitair Donorschap die in juni 2003 in Stockholm zijn overeengekomen, houden in dat de financiering van humanitaire hulp in verhouding tot de behoeften moet staan en gebaseerd moet zijn op behoeftenramingen. Na de tsunami bleek echter niet duidelijk uit de beschikbare informatie wat de werkelijke behoeften waren, en het was van essentieel belang om een evenwicht te vinden tussen de wenselijkheid van een welgeïnformeerde respons en de noodzaak van een snelle reactie. Tegen deze onzekere achtergrond bleek uit de toezegging van de Commissie wel hoeveel belang zij hierin stelt, en het hoge financieringsbedrag bleek terecht, mede gezien de volgende factoren:

16.

Na een en ander te hebben gecoördineerd met de VN en andere donoren, besloot DG ECHO om met de bestaande partners te werken, en wel voornamelijk in het noorden en oosten van Sri Lanka, waar het reeds vóór de tsunami, sinds 1994, werkte met de door het conflict getroffen bevolking. Dankzij deze regeling kon DG ECHO de uitvoering van relevante projecten financieren ondanks de situatie van overfinanciering en drukte door het grote aantal pas gearriveerde NGO's met particuliere financiering, die vastbesloten waren om een project te starten in gebieden die overspoeld werden door hulp.

17.

Anders dan in Sri Lanka was DG ECHO vóór de tsunami niet in Atjeh aanwezig, aangezien internationaal personeel van humanitaire organisaties (met uitzondering van enkele vertegenwoordigers van VN-organisaties en het Rode Kruis) niet werd toegelaten in de civiele noodtoestand die door de Indonesische regering was uitgeroepen. Na de tsunami werden zij vanaf 28 december 2004 vrij toegelaten tot Atjeh. DG ECHO selecteerde dan ook partners die direct in het veld konden werken en over expertise op de diverse te bestrijken gebieden beschikten, zoals VN-agentschappen op het gebied van kinderbescherming, water- en sanitaire voorzieningen, en gezondheidszorg. Alle overeenkomsten met partners voor de twee noodbesluiten, elk ten belope van 10 miljoen EUR, waren voor Sri Lanka op 18 januari 2005 gesloten en voor Indonesië op 27 januari 2005.

18.

Het hoge bedrag aan internationale financiering dat ter beschikking is gesteld in reactie op de tsunami, ging de opnamecapaciteit van enkele partners te boven (zie tekstvak 2). Ruim 360 humanitaire organisaties kwamen naar Sri Lanka, en 450 naar Indonesië, met grote bedragen aan particuliere financiering. De concurrentie om middelen droeg bij tot inflatie en moeilijkheden om goederen te bemachtigen en gekwalificeerd personeel aan te trekken. In het rapport van het Bureau voor Herstel en Wederopbouw (BRR⁽⁸⁾) één jaar na de tsunami wordt beschreven hoe de prijzen en salarissen in Atjeh in 2005 met 30 à 40 % stegen.

19.

DG ECHO benadrukt in zijn aanpak van het projectbeheer het belang van programmering, opzet en behoeftenanalyse van projecten om te waarborgen dat het project in de behoeften van de doelgroep voorziet. Projectvoorstellen die door de partners waren ingediend, werden door de velddeskundige van DG ECHO⁽⁹⁾ en door de terzake bevoegde ambtenaar in Brussel geanalyseerd voordat zij werden goedgekeurd. Het besluit van DG ECHO om met de bestaande partners in Sri Lanka te werken, waarborgde dat projectvoorstellen werden opgesteld door organisaties die het land kenden en zich in een goede positie bevonden om behoeftenramingen te verrichten (zie tekstvak 3). Sommige partners namen een behoeftenraming in het project zelf op.

20.

In Indonesië waren nauwkeurige behoeftenramingen moeilijk te verrichten in de toestand direct na de tsunami, vanwege de algehele verwarring en het gebrek aan betrouwbare informatie. Door de beperkte toegang tot de getroffen gebieden, met name vanwege de grootschalige verwoesting en ten dele vanwege de veiligheidssituatie, werd het ter plaatse inzetten van humanitaire organisaties vertraagd. Pas eind januari waren de meeste organisaties goed geïnstalleerd aan de westkust van Sumatra, hetgeen zijn weerslag had op de kwaliteit en tijdloosheid van behoeftenramingen. Sommige projectvoorstellen die in het kader van het noodbesluit inzake 10 miljoen EUR waren gefinancierd, behelsden slechts een voorstel tot standaardnoodhulp in plaats van een reactie op specifieke bevindingen op basis van een nauwkeuriger behoeftenraming. In juni 2005 hield het Bureau voor de Coördinatie van Humanitaire Aangelegenheden (UNOCHA) van de VN een regionale workshop inzake lessen die waren getrokken uit de tsunami, waarbij het gebrek aan overleg met de gemeenschappen over door de humanitaire gemeenschap verrichte nood- en herstelwerkzaamheden aan het licht kwam.

21.

De behoeftenramingen van projecten die vanaf februari 2005 waren overeengekomen, waren betrouwbaarder doordat er meer informatie voorhanden was en meer tijd om de voorstellen voor te bereiden. Zo werkte een NGO bij de voorbereiding van zijn botenbouwproject in Atjeh nauw samen met de gemeenschap en slaagde het erin, een project op te zetten dat aan de behoeften van de begunstigden voldeed.

22.

Het Bureau voor de Coördinatie van Humanitaire Aangelegenheden van de VN (UNOCHA) nam de rol van coördinator van de activiteiten van hulpinstellingen op zich, ondersteund door andere VN-bureaus voor de diverse betrokken sectoren. De VN stuitte echter op de volgende hindernissen voor een doeltreffende coördinatie:

23.

Als gevolg van de coördinatieproblemen was de door de internationale gemeenschap geboden bijstand van sterk wisselende omvang en kwaliteit. Het Red Cross World Disasters Report 2005 (verslag van het Rode Kruis over wereldrampen in 2005) beschrijft hoe sommige gemeenschappen in Atjeh overspoeld werden door hulp terwijl andere werden verwaarloosd. Er was een overschot aan hulp aan de gezondheidszorg en aan boten die Sri Lanka aangeboden kreeg, terwijl andere hulp weer niet compleet was: zo werden er vissersboten geleverd zonder visnetten. Bovendien wonen in december 2005, één jaar na de ramp, ongeveer 67 000 mensen in Atjeh nog steeds in tenten.

24.

Het mechanisme voor civiele bescherming (Civil Protection Mechanism) zette in de gebieden die het zwaarst door de tsunami waren getroffen, deskundigenteams in om de situatie te beoordelen en de aanvoer en toewijzing van door de lidstaten geboden bijstand bij civiele bescherming te coördineren. In het memorandum van overeenstemming van 16 maart 2003 tussen DG ECHO en directoraat-generaal Milieu wordt gesteld dat een verbeterde coördinatie van acties in het kader van civiele bescherming en humanitaire hulp, zowel bij de centrale diensten als in het veld, van essentieel belang is om te komen tot coherente synergieën van communautaire actie. De procedures zouden in alle fasen van de crisis wederzijdse uitwisseling van informatie moeten verzekeren en vergaderingen ter plaatse tussen DG ECHO en het coördinatieteam voor civiele bescherming zouden moeten waarborgen dat de activiteiten complementair zijn. In zowel Sri Lanka als Indonesië was het mechanisme voor civiele bescherming echter onvoldoende afgestemd met de humanitaire hulp.

25.

De vergadering van het Comité voor Humanitaire Hulp op 27 januari 2005 was gericht op de tekortkomingen in de coördinatie tussen DG ECHO en het Waarnemings- en Informatiecentrum voor Civiele Bescherming (MIC) en was van oordeel dat het MIC zich niet had beperkt tot activiteiten op het gebied van civiele bescherming, maar dat deze ook het humanitair gebied overlapten, dat buiten zijn rol valt, en dat het de indruk had gewekt dat het alle EU-bijstand coördineerde⁽¹¹⁾.

26.

Wat de aansluiting met de wederopbouwfase betreft, spant DG ECHO zich er met andere diensten van de Commissie voor in dat de kortetermijnnoodhulp en de wederopbouw op langere termijn vlot en doeltreffend op elkaar aansluiten. Het grote bedrag aan financiering van DG ECHO hielp bij het overbruggen van de langer dan verwachte overgangsfase tussen noodhulp en wederopbouw (zie paragraaf 15, onder a)). De strategie voor het koppelen van noodhulp, herstel en ontwikkeling (LRRD) in Indonesië en Sri Lanka houdt het gebruik van het snellereactiemechanisme in, om satellietbeelden van schade als gevolg van de tsunami te verzorgen die nuttig zouden kunnen zijn voor de planning van herstel en rampenparaatheid. Het snellereactiemechanisme droeg ook bij tot de financiering van bemiddelingspogingen die in augustus 2005 tot een vredesakkoord tussen de Indonesische regering en de Beweging Vrij Atjeh (GAM) leidde en een steviger basis legde voor de inspanningen voor de wederopbouw.

27.

Voor het toezicht en de controle op de projectimplementatie maakt DG ECHO gebruik van de volgende mechanismen:

28.

Velddeskundigen van DG ECHO verrichtten controlebezoeken van projecten die door partners werden uitgevoerd om de relevantie, tijdigheid en doeltreffendheid van de uitvoering te waarborgen. Op basis van controlebezoeken kunnen plaatselijk of op het niveau van de centrale diensten passende maatregelen worden genomen. Zo bracht het controleverslag van april 2005 inzake het programma voor psychosociale ondersteuning in Sri Lanka problemen aan het licht bij het werven van plaatselijk personeel. De bevoegde ambtenaar van DG ECHO in Brussel nam dan ook contact op met het hoofdkantoor van het Rode Kruis om zekerheid te verkrijgen dat een memorandum van overeenstemming met het Sri Lankaanse Rode Kruis zou worden ondertekend om werving van plaatselijk personeel voor de volgende projectfase mogelijk te maken.

29.

Na de tsunami van 26 december 2004 was personeel van DG ECHO in Sri Lanka op 27 december 2004 ter plaatse en in Jakarta, Indonesië op 28 december 2004. Op 1 januari 2005 arriveerden de eerste deskundigen van DG ECHO in Atjeh. DG ECHO verplaatste technisch assistenten uit andere regio's zoals Zuid-Amerika, Afrika en het Midden-Oosten om te assisteren bij de eerste respons op de tsunami. In januari 2005 werd vastgesteld dat er behoefte was aan vaste velddeskundigen, die in april 2005 in Atjeh ter plaatse waren. Na de tsunami heeft de Commissie toegezegd, het aantal velddeskundigen van DG ECHO uit te breiden van 69 tot 150⁽¹²⁾. In Sri Lanka werden 23 controlebezoeken afgelegd met betrekking tot de negen projecten die werden gefinancierd met het noodbesluit waarmee 10 miljoen EUR gemoeid was. In Indonesië werden 13 controlebezoeken verricht inzake de tien projecten die werden gefinancierd met het noodbesluit betreffende 10 miljoen EUR; het merendeel hiervan vond plaats nadat de huidige velddeskundigen in april 2005 waren aangekomen. De velddeskundige van DG ECHO bracht na elk controlebezoek een controleverslag uit.

30.

Er zijn geen specifieke richtsnoeren voor velddeskundigen van DG ECHO inzake de verslaggeving over de bevindingen naar aanleiding van controlebezoeken. Aan het eind van elk controlebezoek hebben velddeskundigen van DG ECHO een debriefing met het veldteam van de partner. DG ECHO geeft echter niet stelselmatig schriftelijk feedback aan de partner over hetgeen zich voordeed tijdens het controlebezoek en welke maatregelen zijn overeengekomen. Schriftelijke feedback zou de partner in staat stellen, het advies en de ondersteuning die de controlebezoeken van ECHO bieden optimaal te benutten, en zou kunnen bijdragen tot een oplossing voor de geconstateerde problemen.

31.

De informatie die werd verkregen uit controlebezoeken door velddeskundigen van DG ECHO wordt aangevuld door informatie in de verslagen van de partners. Voor projecten met een looptijd van zes maanden wordt de partners verzocht, DG ECHO één maand voordat het project afloopt een voorlopig eindverslag toe te sturen, en een eindverslag binnen zes weken na afloop van het project, of binnen drie maanden wanneer het gaat om VN-projecten. Voor de noodbesluiten inzake 10 miljoen EUR in Sri Lanka en Indonesië met een looptijd van zes maanden dienden de meeste partners hun voorlopige eindverslagen op tijd in, maar bij de meeste eindverslagen deden zich vertragingen van één of twee maanden voor.

32.

Op de projectuitvoering wordt niet alleen toezicht gehouden middels de controlebezoeken van velddeskundigen en terzake bevoegde ambtenaren, en de in verslagen van de partners vervatte informatie, maar ook door personeel van de eenheid Financiën en Audit van DG ECHO, dat een aantal geselecteerde projecten ter plaatse controleert. In 2005 waren de controles ter plaatse van DG ECHO gericht op de respons op de tsunami en de waarde van de onderzochte projecten in Sri Lanka en Indonesië in 2005 beliep 19 miljoen euro of 18 % van het bedrag van 103 miljoen EUR waarvoor projecten inzake de respons op de tsunami door DG ECHO waren uitbesteed. De inspectie ter plaatse van de projecten die in Indonesië worden uitgevoerd door een VN-agentschap, bracht problemen aan het licht rond de toegankelijkheid van documentatie, die weliswaar zijn opgelost maar toch moeten worden opgehelderd in werkvergaderingen inzake de financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA) (zie tekstvak 5).

33.

De eindcontrole die plaatsvindt vóór de saldobetaling, wordt ook verricht door de eenheid Financiën en Audit van DG ECHO. Bij deze controle wordt rekening gehouden met de opmerkingen van de velddeskundige en de terzake bevoegde ambtenaar van DG ECHO inzake het eindrapport van de partner en met hun aanbeveling om al dan niet over te gaan tot betaling. Bovendien is deze controle op de betalingen ook gebaseerd op een lijst uitgaven, voorraadgegevens, aanbestedingsprocedures, personeelsregisters en kopieën van facturen, waar dit dienstig geacht wordt. Voorts regelt de eenheid Financiën en Audit van DG ECHO voor een steekproef van projecten een onafhankelijke externe audit van projectdocumentatie op het hoofdkantoor van de partner. Deze externe audits zijn een doeltreffend middel gebleken voor het opsporen van terug te vorderen uitgaven die niet voor vergoeding in aanmerking kwamen, hoofdzakelijk wegens het ontbreken van bewijsstukken. Er is echter sprake van een aanzienlijk tijdsverloop tussen de beëindiging van een project en de externe audit; DG ECHO streeft ernaar, dit te beperken door alle partners binnen een cyclus van twee jaar aan bod te laten komen.

34.

Bij de procedures van DG ECHO wordt rekening gehouden met de noodzaak tot flexibiliteit en artikel 10 van de kaderpartnerschapsovereenkomst bevat eenvoudige procedures voor het wijzigen van projecten, om deze relevant te houden en af te stemmen op veranderende behoeften. Dankzij flexibele procedures konden projecten in het algemeen worden gewijzigd om te voorzien in veranderende behoeften en een relevante implementatie te waarborgen (zie tekstvak 6).

35.

Wat betreft de tijdigheid van de projectuitvoering heeft DG ECHO geholpen, enkele knelpunten te verhelpen die in controleverslagen aan het licht kwamen. Zo werd voor Indonesië in het controleverslag van mei 2005 inzake een VN-agentschap gewezen op het gebrek aan deskundigen bij het uitvoeren van activiteiten. Op het niveau van het hoofdkantoor van DG ECHO en een VN-agentschap werden dan ook maatregelen getroffen, die resulteerden in de werving van het benodigde personeel. Andere vertragingen die in controleverslagen aan de orde werden gesteld, werden echter niet gedurende de looptijd van het project door de partner verholpen (zie tekstvak 7). Bij de uitvoering door de partners deden zich vertragingen voor wegens de concurrentie om middelen tussen een groot aantal pas gearriveerde humanitaire organisaties. In Sri Lanka hielden de vertragingen ook verband met andere externe knelpunten, zoals de opheffing van de vrijstelling van rechten op humanitaire goederen in februari 2005 en de bouwbeperkingen in de door de regering ingestelde bufferzone, die eind 2005 werden ingetrokken, waardoor de meeste ramingen en tal van projecten onbruikbaar werden.

36.

Voor het houden van toezicht op de doelmatigheid van de uitvoering zijn informatie over kosten, organisatorische regelingen en de feitelijke output nodig. Wat de kosten betreft is het zo dat, om een tijdige respons te waarborgen, de voorstellen van partners niet worden geselecteerd door middel van een openbare inschrijvingsprocedure. De aanbestedingsprocedures van de partners van DG ECHO worden onderzocht tijdens de externe audits van partners op hun hoofdkantoor en gedurende inspecties ter plaatse door de eenheid Financiën en Audit van DG ECHO. Bovendien bevat de analyse van projectvoorstellen door velddeskundigen van DG ECHO een analyse van eenheidskosten als criterium om te bepalen of de partners goederen en diensten tegen een redelijke prijs bieden. Deze analyse is echter van beperkte waarde voor het bieden van zekerheid over de doelmatigheid, en kan worden verbeterd met vergelijkende informatie en een systematisch toezicht op de follow-up. De vergelijkende kosteninformatie kan nog worden verbeterd en de eenheidskosten tijdens de uitvoering kunnen worden bewaakt. Met name na een onvoorspelbare, catastrofale ramp biedt dergelijke informatie extra zekerheid dat goederen en diensten tegen een billijke prijs worden verkregen. Inmiddels werkt DG ECHO aan de ontwikkeling van haar controlesysteem, dat automatisch een hulpmiddel zou moeten worden bij de berekening van de eenheidskosten en de verhouding tussen directe kosten en kosten van ondersteunende dienstverlening.

37.

Enkele controleverslagen verschaffen onvoldoende bijzonderheden over de soms complexe organisatorische regelingen om te kunnen bepalen of de partner projecttaken rechtstreeks uitvoert of activiteiten heeft uitbesteed aan andere NGO's of particuliere bedrijven (zie tekstvak 8). Aangezien uitsluitend ondertekenende partijen van de kaderpartnerschapsovereenkomsten en de financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA) geschikte partners zijn bevonden, is het van belang te bepalen welke organisaties die door DG ECHO gefinancierde projecten uitvoeren, nog niet op deze manier zijn beoordeeld.

38.

Het is de bedoeling dat het toezicht van DG ECHO meer gericht is op resultaten dan op output (bv. het aantal huizen dat wordt bewoond door gezinnen en niet het aantal gebouwde woningen). De controleverslagen kwantificeren niet systematisch de gerealiseerde projectactiviteiten en houden evenmin formele aanvaarding in van voltooide werkzaamheden, zoals onderdak, latrines of boten. Het is niettemin van belang dat er duidelijke informatie voorhanden is over wat waar is gedaan, als noodzakelijke voorwaarde voor verslaggeving over resultaten. Informatie over de realiteit van de output is noodzakelijk om zeker te stellen dat de goederen en diensten werden geleverd, en dat deze voldoen aan de vereisten (zie tekstvak 9).

39.

Onze controle bevestigde ook de controleverslagen van DG ECHO, waarin werd gesteld dat de zichtbaarheid van door DG ECHO gefinancierde acties over het algemeen toereikend was, al was er in enkele gevallen ruimte voor verbetering. Zo liet de zichtbaarheid van DG ECHO te wensen over bij het kinderzorgcentrum in Jantho, Atjeh, en bij door een VN-agentschap geïmplementeerde waterzuiveringsinstallaties. In de eerste bevindingen van de Tsunami Evaluatie Coalitie (TEC), die een analyse van de algehele internationale hulpinspanning inhoudt, wordt kritiek geleverd op de gerichtheid van humanitaire bureaus op merkpromotie en concurrentie om de zichtbaarheid ten koste van de voorziening in de werkelijke behoeften van de begunstigden. Zichtbaarheidsacties bieden echter het bijkomende voordeel dat zij helpen, het risico van dubbele financiering te beperken door duidelijk aan te geven wie wat heeft gefinancierd.

40.

Uit een oogpunt van output zijn de door DG ECHO gefinancierde projecten geïmplementeerd, al werd in sommige gevallen het niveau van de output door de inflatie beperkt en konden sommige activiteiten niet binnen de looptijd van het project worden uitgevoerd wegens problemen met het verkrijgen van goederen en met het werven van gekwalificeerd personeel (zie tekstvak 10).

41.

In termen van resultaten hebben de door de Commissie gefinancierde projecten aanzienlijk bijgedragen tot de voorziening in de basisbehoeften van de bevolking aan onderdak, voedsel, water en sanitaire voorzieningen, gezondheid, psychosociale ondersteuning, kinder- en gezinszorg en telecommunicatie (zie tekstvak 11). Door de Commissie gefinancierde projecten hebben tevens bijgedragen aan het vermogen van mensen, weer te kunnen voorzien in het eigen levensonderhoud, bijvoorbeeld door de levering van boten en visgerei, en het herstel van een kade. Uit een oogpunt van bereikte begunstigden bleef het succes van projecten soms echter achter bij de aanvankelijke planning, met name door overschatting van de behoeften, doordat een snelle respons noodzakelijk was (zie paragraaf 20). Dit was het geval bij een project voor water- en sanitaire voorzieningen in Sri Lanka, waarmee ongeveer 37 000 begunstigden werden bereikt in plaats van de aanvankelijk geplande 50 000. Met name met het onderdeel water- en sanitaire voorzieningen van een project in Atjeh van een VN-agentschap werden 100 000 mensen bereikt, ofwel slechts 5 % van de aanvankelijk geplande 2 miljoen begunstigden. Als gevolg van dit geringe bereik in combinatie met de problemen rond het vaststellen van de output van het project gedurende de uitvoering is DG ECHO bezorgd over de operationele capaciteit van deze partner om de coördinatie voor de sector water- en sanitaire voorzieningen op zich te nemen.

42.

Een belangrijk initiatief op het gebied van evaluatie is de Tsunami Evaluatie Coalitie (TEC), waaraan DG ECHO een bijdrage levert. Dit is een samenwerkingsverband van hulpinstellingen om lessen te trekken uit de respons op de tsunami. De TEC heeft vijf thematische evaluaties verricht naar de respons door donoren, coördinatie, behoeftenraming, impact op lokale en nationale capaciteiten en koppeling van noodhulp aan herstel en langetermijnontwikkeling. In de eerste bevindingen naar aanleiding van de evaluatie door de TEC wordt geconcludeerd dat de noodhulp, hoewel slecht gecoördineerd en ondoelmatig, toch doeltreffend was in het lenigen van de nood door de voorziening in voedsel, water en onderdak. Het verslag van het Rode Kruis over wereldrampen in 2005 bevat een soortgelijke conclusie dat, ondanks de behoefte aan een betere coördinatie, dankzij de enorme respons hulp kon worden geboden aan de meeste overlevenden en meer honger of ziekten konden worden voorkomen. De gedurende onze controle afgelegde bezoeken aan projecten en de vraaggesprekken die zijn gevoerd met alle plaatselijke betrokkenen, waaronder begunstigden, bevestigden de conclusies van deze evaluaties.

43.

Wat de toekomstige ontwikkelingen betreft, is het zo dat DG ECHO een project van 2 miljoen EUR financiert met middelen uit het besluit betreffende 80 miljoen EUR om een project voor rampenparaatheid van de VN te ondersteunen ter versterking van vroegtijdige waarschuwingssystemen in het gebied rond de Indische Oceaan. Zowel Zuid- als Zuid-Oost-Azië profiteren van de actieplannen van DIPECHO⁽¹³⁾ en kregen circa 11 miljoen EUR toegewezen voor door de gemeenschap gedragen projecten voor rampenparaatheid in 2005-2006. Bij de in juni 2005 gehouden workshop van het Bureau Coördinatie Humanitaire Zaken van de VN (UNOCHA) over geleerde lessen werd gewezen op de noodzaak van een aanzienlijke verbetering van mechanismen voor rampenparaatheid.

44.

DG ECHO is verantwoordelijk voor de humanitaire respons in de vorm van noodhulp en kortetermijnrehabilitatie, terwijl rehabilitatie, wederopbouw en herstel op langere termijn onder de verantwoordelijkheid van DG RELEX en DG AIDCO vallen. Gezien de betrokkenheid van verschillende DG's zijn procedures en mandaten voor deze twee fasen, het grijze tussengebied en het proces van het koppelen van noodhulp, herstel en ontwikkeling (LRRD) van bijzonder belang. Dankzij het grote bedrag aan financiering door DG ECHO dat werd vrijgemaakt voor de tsunami kon DG ECHO zich niet alleen richten op de kerngebieden voor noodhulp zoals voedsel en water, sanitaire voorzieningen, gezondheidszorg en onderdak, maar ook op het overbruggen van de langer dan verwachte overgangsfase door kwaliteitsacties en, in sommige gevallen, het financieren van ontwikkelingsgerichte herstelprojecten (zie tekstvak 12).

45.

Na de tsunami van 26 december 2004 moest een evenwicht worden gevonden tussen de wenselijkheid van een goed geplande actie en de noodzaak tot snel optreden. De procedures van DG ECHO maakten een snelle respons mogelijk en het grote bedrag aan financiering, te weten 123 miljoen EUR, bleek toereikend, en stelde DG ECHO in staat, tevens te voorzien in de behoeften van de door het conflict getroffen bevolking, terwijl daarnaast de langer dan verwachte overgangsfase tussen noodhulp en wederopbouw hiermee kon worden overbrugd (zie de paragrafen 12 tot 15).

46.

Dankzij het besluit om met de bestaande partners in Sri Lanka te werken, kon de Commissie de uitvoering van projecten financieren ondanks het grote aantal pas gearriveerde humanitaire organisaties die beschikten over middelen die hun behoeften te boven gingen. In Atjeh was DG ECHO vóór de tsunami niet ter plaatse aanwezig, en ontbrak het aan betrouwbare informatie, met het gevolg dat sommige projecten waarin DG ECHO had toegestemd in de maand na de tsunami, waren gebaseerd op standaardnoodhulp en niet op een nauwkeurige behoeftenraming. De behoeftenramingen voor projecten die vanaf februari 2005 waren goedgekeurd, waren betrouwbaarder doordat daarvoor meer informatie voorhanden was en meer tijd om voorstellen voor te bereiden (zie de paragrafen 16 tot 21).

47.

De coördinerende rol van de Verenigde Naties werd bemoeilijkt door het gebrek aan betrouwbare informatie over de behoeften, de komst van een groot aantal humanitaire organisaties en de ontbrekende capaciteit bij de lokale autoriteiten, resulterend in een wisselende mate en kwaliteit van hulpverlening. De interne coördinatie tussen DG ECHO en andere diensten van de Commissie is qua aansluiting met de wederopbouwfase goed geweest. De coördinatie met het mechanisme voor civiele bescherming leverde echter problemen op in de beginfasen van de respons (zie de paragrafen 22 tot 26).

48.

DG ECHO kent een uitgebreid systeem voor toezicht en controle op projecten, waardoor in het algemeen projecten konden worden gewijzigd en afgestemd op veranderende behoeften. Er is echter nog ruimte om schriftelijke feedback te geven aan de partners naar aanleiding van controlebezoeken, om informatie over comparatieve kosten uit te werken en meer bijzonderheden te verstrekken over de soms complexe organisatorische regelingen. In de controleverslagen wordt niet systematisch gekwantificeerd in hoeverre de projectdoelstellingen zijn bereikt, en bij het project in Indonesië van een VN-agentschap was het bijzonder moeilijk voor DG ECHO, duidelijke informatie te verkrijgen over de verrichte activiteiten (zie de paragrafen 27 tot 39).

49.

Door de Commissie gefinancierde projecten hebben bijgedragen tot de voorziening in basisbehoeften van de bevolking aan onderdak, voedsel, water en sanitair, gezondheid, psychosociale ondersteuning, kinder- en gezinszorg en telecommunicatie. De Commissie financiert tevens projecten ter bevordering van rampenparaatheid. Bepaalde projectresultaten bleven echter achter bij de planning vanwege kostenstijgingen en problemen bij het verkrijgen van goederen en het werven van gekwalificeerd personeel. Met sommige projecten, met name het onderdeel water en sanitair van het project in Indonesië van een VN-agentschap, werden minder begunstigden bereikt dan aanvankelijk gepland, met name wegens overschatting van de behoeften. De duurzaamheid van projecten is bevorderd door de ruime financieringsmiddelen, die — soms ontwikkelingsgerichte — kwaliteitsacties mogelijk maakten (zie de paragrafen 40 tot 44).

50.

De Commissie zou moeten nagaan welke rol het zou kunnen spelen in het bijstaan van de regeringen van de getroffen landen bij het doeltreffender beheren van de coördinatie van donoren, om te waarborgen dat er in de behoeften wordt voorzien (zie paragraaf 22).

51.

De rol van DG ECHO en van DG Milieu (mechanisme voor civiele bescherming) moet worden verduidelijkt om een coherente aanpak te waarborgen (zie de paragrafen 24 en 25).

52.

Een langer tijdsbestek voor noodoperaties dient te worden overwogen (bv. negen in plaats van zes maanden) om voldoende tijd voor de implementatie te laten (zie paragraaf 35).

53.

DG ECHO dient zijn toezichtsysteem te versterken om de volgende elementen eventueel op te nemen in de richtsnoeren voor toezicht:

54.

Met de problemen van de toegang tot documentatie over projecten die door VN-agentschappen worden geïmplementeerd, dient rekening te worden gehouden in het kader van de financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA) (zie de paragrafen 32 en 41).

V.

De Commissie kon niet anders dan ingaan op een aantal standaard projectvoorstellen om een snelle hulpverlening aan de slachtoffers te verzekeren. Betrouwbare behoeftenramingen waren slechts beschikbaar in de tweede helft van januari 2005 en indien daarop was gewacht, zouden de humanitaire organisaties niet voor eind januari over communautaire steun hebben kunnen beschikken, hetgeen in de gegeven omstandigheden absoluut onaanvaardbaar zou zijn geweest.

VI.

De Commissie is van oordeel dat ondanks enkele specifieke problemen op het terrein het algemene coördinatieniveau in vergelijking met vroegere noodsituaties is verbeterd. Tijdens de kritieke fase van de noodsituatie hielden de diensten van de Commissie elkaar regelmatig op de hoogte, gemiddeld tweemaal per dag, en wisselden zij informatieve nota’s en situatierapporten uit.

VII.

De Commissie neemt nota van het voorstel van de Rekenkamer om de informatie over de comparatieve kosten verder te ontwikkelen en meer gedetailleerde gegevens te verstrekken over organisatorische regelingen en het kwantificeren van de bereikte projectresultaten.

VIII.

Over het algemeen was de initieel geboden noodhulp van de internationale gemeenschap niet voldoende gecoördineerd. Om die reden heeft de Commissie trouwens vanaf het begin grote nadruk gelegd op onder meer coördinatie-activiteiten en hernieuwde behoeftenramingen, hetgeen heeft geleid tot een doeltreffende communautaire noodhulp. De originele behoeftenraming waarnaar in het voorbeeld van de Rekenkamer wordt verwezen, was gebaseerd op de initiële berekening van twee miljoen begunstigden. Het feit dat het VN-agentschap slechts 5 % van de begunstigden heeft bereikt, betekent niet dat de overige 95 % van hulp verstoken zijn gebleven, maar eerder dat zij van andere organisaties hulp ontvingen, waardoor de VN-hulp overbodig werd.

IX.

7.

Wat het snellereactiemechanisme betreft, en het proces voor het koppelen van noodhulp, herstel en ontwikkeling, zie het antwoord van de Commissie op punt 26.

18.

Het beleid van de Commissie stoelt op een behoeftegerichte aanpak. Indien een partner geen volledige opnamecapaciteit heeft, wordt de steun door de Commissie teruggebracht ook indien het aanvankelijk anders was gepland.

22. a)

Zowel in Sri Lanka als Indonesië heeft de Commissie het relevante VN-agentschap gesteund in zijn leidende rol in de sector wederopbouw. Als resultaat van deze projecten konden in beide landen problemen inzake bestrijkingsgebied, overlapping, leemten en concurrentie worden verminderd en/of verholpen.

23.

De situatie van overschot aan hulp in bepaalde sectoren en tekort aan hulp in andere als beschreven in het speciale verslag had geen betrekking op de humanitaire hulp die door de Commissie werd verstrekt.

24 en 25.

Hoewel er enkele specifieke coördinatieproblemen op het terrein kunnen zijn geweest, is het algemene coördinatieniveau vergeleken met vroegere noodsituaties verbeterd. Tijdens de kritieke fase van de noodsituatie hielden de diensten van de Commissie elkaar regelmatig op de hoogte waarbij gemiddeld tweemaal per dag contact plaatsvond, en informatieve nota’s en situatierapporten werden uitgewisseld. De Commissie zal ernaar streven de coördinatie tussen DG ECHO en het mechanisme voor civiele bescherming verder te verbeteren zoals de Rekenkamer aanbeveelt.

26.

Slechts enkele dagen na de tsunami richtte de Commissie een dienstenoverkoepelende werkgroep op („Tsunami inter-service taskforce — TIST”) om de coördinatie van alle aspecten van de EU-steun te verzekeren, met name wat de onderlinge verbinding van noodhulp, wederopbouw en ontwikkeling betreft.

Naast de projecten die door de Rekenkamer worden genoemd, omvatten andere projecten die in het kader van het snellereactiemechanisme werden gesteund een publieke raadpleging over de plannen voor de wederopbouw na de tsunami in een vroeg stadium van de voorbereiding van de blauwdruk van de nationale regering, en steun voor grotere locale bestuurscapaciteit in verband met de wederopbouw.

Tegen eind 2006 zal de Commissie in totaal 350 miljoen EUR hebben uitgetrokken voor de wederopbouwfase, met inbegrip van 12 miljoen EUR uit het snellereactiemechanisme.

30.

De bevindingen van de controlebezoeken van het personeel voor humanitaire en technische steun van de Commissie worden neergelegd in het computersysteem voor projecttoezicht van de Commissie dat door desk-officers wordt beheerd. Indien noodzakelijk wordt feedback over het project door DG ECHO aan de partners van de Commissie medegedeeld. Toch erkent de Commissie de noodzaak om de bestaande instructies in de vorm van specifieke richtsnoeren samen te voegen.

31.

De Commissie was zich bewust van de kleine vertraging bij de verslaggeving. Gezien de ongekende grootte van de ramp en de uitdagingen waarvoor de partners bij de tenuitvoerlegging stonden, werden deze vertragingen echter als niet-significant beschouwd.

32.

Wat de toegang betreft tot documenten van VN-agentschappen: dit probleem werd aangekaart binnen de FAFA-werkgroep.

33.

Naast de controle op de tsunamiprojecten ter plaatse controleert de Commissie ook de bewijsstukken nadat deze in het hoofdkwartier van de partner zijn terugbezorgd. Elke partner wordt in de loop een tweejarige cyclus van audits aan een financiële controle onderworpen. Gemiddeld ligt er daarom één jaar tussen de einddatum van het project en het uitvoeren van de audit of de controle van de bewijsstukken in verband met de tsunamiprojecten ten kantore van de partner.

35.

Sommige partners van de Commissie hadden te maken met occasionele vertragingen bij de tenuitvoerlegging van sommige projectonderdelen. De gevallen waar de Rekenkamer op wijst waren de Commissie reeds bekend door haar personeel voor humanitaire en technische steun (velddeskundigen) in de loop van het projecttoezicht en leidde reeds tot maatregelen op hoofdkwartierniveau. In het geval van het VN-project dat wordt genoemd in tekstvak 7, heeft de Commissie de kosten voor de waterzuiveringsinstallatie van Pramuka niet terugbetaald. De Commissie heeft voorts geëist dat de partner de trage aanbestedingsprocedures die verantwoordelijk waren voor de vertraging zou verbeteren alvorens nieuwe aanvragen voor noodhulp voor de waterzuiveringssector in te dienen.

37.

De organisatorische regelingen worden doorgaans in de projectvoorstellen beschreven en in de interne beoordeling van de steunaanvragen door de Commissie geanalyseerd. De Commissie zal echter nagaan hoe hierin nog verbeteringen kunnen worden aangebracht.

38.

Informatie over wat waar is verwezenlijkt wordt geboden in de tussentijdse, de ontwerp- en definitieve verslagen van de partners, niet in de toezichtsverslagen.

De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat in het geval van een VN-agentschap niet voldoende informatie beschikbaar was voor het toezicht; zij wijst er echter op dat de Commissie zowel op hoofdkwartierniveau als in het veld maatregelen heeft getroffen en dat als gevolg daarvan gedetailleerde informatie over de resultaten in het eindverslag beschikbaar werd gesteld.

FAFA verplicht organisaties er niet automatisch toe informatie over specifieke activiteiten die door de Commissie zijn gefinancierd te verstrekken.

40.

De Commissie erkent dat in sommige gevallen partners minder output hebben geleverd dan oorspronkelijk gepland, zulks ten gevolge van problemen met de levering van goederen. Al deze tekortkomingen werden door het toezicht van de Commissie blootgelegd en hebben geleid tot maatregelen van de Commissie.

41.

In het geval van de VN werd de behoeftenraming uitgevoerd in de week die volgde op de tsunami toen er nog weinig informatie beschikbaar was maar de nood het hoogst. Ten gevolge daarvan heeft de evaluatie de respons van de internationale gemeenschap duidelijk onderschat en de totale bevolking in de getroffen gebieden als begunstigden aangemerkt. Het feit dat het VN-agentschap slechts 5 % van de begunstigden heeft bereikt, betekent niet dat de overige 95 % geen hulp hebben gekregen, maar eerder dat zij door andere hulporganisaties werden verzorgd, waardoor de VN-steun niet langer noodzakelijk was.

De Commission zal wachten op verbeteringen in het projectbeheer van de partner alvorens verdere steun te verlenen aan water- en sanitaire voorzieningen in noodsituaties. Er dient voorts te worden beklemtoond dat na overleg met de Commissie te velde en op hoofdkwartierniveau de partner gedetailleerde informatie heeft verstrekt over activiteiten die in het eindverslag ten uitvoer zijn gelegd.

42.

De Commissie werd zich in een heel vroeg stadium bewust van het probleem en nam specifieke maatregelen als beschreven in tekstvak 4. Verdere verbeteringen van de coördinatie van de noodhulp moeten worden besproken met de overige belangrijke donoren en actoren op het vlak van de humanitaire hulp. In deze context is de Commissie een van de voornaamste actoren op het vlak van het „Good Humanitarian Donorship Initiative” en is zij ook actief betrokken bij de discussies over de controleprocedures voor humanitaire hulp van de VN („UN Humanitarian Review Process”).

46.

Gezien de moeilijkheid om de meest getroffen gebieden in Atjeh te bereiken, was het vlak na de ramp onmogelijk om een accurate behoeftenraming te maken. Het was bijgevolg onvermijdelijk dat de Commissie bepaalde voorstellen voor standaardnoodhulp zou accepteren om een snelle hulp aan de slachtoffers te garanderen. Precieze behoeftenramingen werden pas in de tweede helft van januari beschikbaar en indien daarop was gewacht, zou dit betekend hebben dat de humanitaire organisaties niet voor eind januari over steun van de Commissie hadden kunnen beschikken, hetgeen gezien de omstandigheden duidelijk onaanvaardbaar zou zijn geweest.

47.

De Commissie is van oordeel dat ondanks enkele specifieke problemen op het terrein het algemene niveau van de coördinatie is verbeterd vergeleken bij vroegere noodsituaties. Tijdens de kritieke fase van de noodsituatie hielden de diensten van de Commissie elkaar geregeld op de hoogte (gemiddeld ten minste tweemaal per dag) en wisselden zij informatienota’s en situatierapporten uit.

48.

De Commissie neemt nota van de suggestie van de Rekenkamer om de informatie over de comparatieve kosten verder te ontwikkelen en meer gedetailleerde gegevens te verstrekken over organisatorische regelingen en het kwantificeren van de bereikte projectresultaten. Het VN-project in Indonesië is geen voorbeeld van zwakte van het toezichtsysteem, maar van zwakte van deze specifieke partner wat het opzetten van een deugdelijk projectbeheer betreft. Na gesprekken met de Commissie te velde en op hoofdkwartierniveau verstrekte de partner gedetailleerde informatie over de activiteiten die in het eindverslag ten uitvoer zijn gelegd.

49.

In het geval van het door de Rekenkamer genoemde project werd de behoeftenraming door de partner uitgevoerd in de week die volgde op de ramp, toen er weinig informatie beschikbaar was en toen de nood het hoogst was. Het feit dat het VN-agentschap slechts 5 % van de begunstigden heeft bereikt, betekent niet dat de overige 95 % geen hulp hebben gekregen, maar eerder dat zij door andere hulporganisaties werden verzorgd, waardoor de VN-steun niet langer noodzakelijk was.

50.

De Commissie erkent ten volle het belang van de nationale verantwoordelijkheid voor noodhulp. In de context van een crisis werkt de Commissie samen met het VN-systeem en biedt zij steun aan OCHA (financieel en praktisch) bij de coördinatie met onder meer de nationale autoriteiten. Voorts coördineert de Commissie op het terrein en wisselt zij via haar delegaties met de nationale autoriteiten, en, voor meer technische aangelegenheden, met het personeel voor humanitaire en technische steun op het terrein informatie uit. Daarnaast wordt van de partners die van de Commissie financiële steun ontvangen verwacht dat zij coördineren met de nationale en lokale autoriteiten.

De Commissie erkent tevens dat de capaciteit van regeringen om in noodsituaties in te staan voor de coördinatie van de donoren het best op voorhand wordt gesteund door structurele ontwikkelingsprogramma’s (bijvoorbeeld door het vermogen van het land om met natuurrampen om te gaan te vergroten).

51.

De Commissie is het helemaal eens met de aanbeveling van de Rekenkamer om de rol van DG ECHO en DG Milieu (mechanisme voor civiele bescherming) te verduidelijken.

De rol van beide diensten werd besproken in mei 2002 en dit leidde in maart 2003 tot een memorandum van overeenstemming tussen DG ECHO en DG Milieu. Gezien de ervaringen sindsdien en de aanbeveling van de Rekenkamer zullen de volgende maatregelen worden getroffen:

Ten eerste zal de Commissie de instellingen en organisaties die betrokken zijn bij internationale noodhulp beter informeren over de rol en taken van de communautaire hulpverlening die door DG ECHO wordt beheerd, en het mechanisme voor civiele bescherming van de Gemeenschap dat door DG Milieu wordt beheerd, en de aanvullende en specifieke voordelen die het systeem kan bieden aan slachtoffers van grote natuurrampen. In verband daarmee is trouwens een gemeenschappelijke nota van de relevante diensten van de Commissie ter attentie van de delegaties van de Commissie in derde landen in voorbereiding.

Ten tweede verbindt de Commissie zich ertoe de voornaamste aanbevelingen van het Comité voor humanitaire hulp en het Comité voor civiele bescherming meer bepaald inzake een verdere verfijning van het mandaat voor de toezichts- en informatiemaatregelen, uit te voeren.

52.

De Commissie had de vertraging bij bepaalde onderdelen van de projecten als vermeld door de Rekenkamer reeds opgemerkt en passende maatregelen getroffen (zie punt 35). De Commissie is van oordeel dat het niet aangewezen is om het regelgevende kader te wijzigen en een langer tijdsbestek voor noodoperaties en humanitaire acties te overwegen.

53.

De Commissie zal het toezichtsysteem aanpassen om aan de aanbevelingen van de Rekenkamer op de meest adequate wijze tegemoet te komen.

54.

De kwestie is bij de VN gerapporteerd en tijdens de vergadering van de FAFA-werkgroep van april 2006 besproken.