Werkdocument van de Commissie - Effectbeoordelingsverslag - Bijlage bij het ontwerp-voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie {COM(2006) 386 final}

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 13.7.2006

SEC(2006) 929

WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE

Effectbeoordelingsverslag

Bijlage bij het ontwerp-voorstel voor een

BESCHIKKING VAN DE RAAD

betreffende [communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie] {COM(2006) 386 final}

Effectbeoordeling: Communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie 2007-2013

Leidend DG: DG REGIO

Andere betrokken diensten: DG EMPL

Referentie agendaplanning of werkprogramma: 2005/REGIO+/013

Procedurele kwesties en raadpleging van belanghebbenden

Organisatie en timing

Op 14 juli 2004 heeft de Commissie haar voorstel voor een verordening van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds [COM(2004) 492 definitief] ingediend.

Overeenkomstig artikel 23 van het voorstel voor een verordening houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds moet de Raad, na goedkeuring van de verordeningen en op voorstel van de Commissie, en rekening houdend met het advies van het Europees Parlement, communautaire strategische richtsnoeren voor het cohesiebeleid vaststellen om ‘uitvoering te geven aan de prioriteiten van de Gemeenschap teneinde een evenwichtige, harmonieuze en duurzame ontwikkeling te bevorderen’[1].

Deze richtsnoeren zijn al in ontwerpvorm goedgekeurd (COM(2005) 299 definitief van 5 juli 2005). In dit ontwerp-voorstel is rekening gehouden met de op- en aanmerkingen van de lidstaten, de uitkomsten van de openbare raadpleging en het op 18 mei 2006 door het Europees Parlement in plenaire zitting goedgekeurde advies. Het is de bedoeling dat de Commissie de richtsnoeren op 12 juli 2006 zal goedkeuren.

Raadpleging van de belanghebbenden

Tijdens de voorbereiding van de communautaire strategische richtsnoeren vonden een aantal bijeenkomsten met de lidstaten, de regionale/lokale autoriteiten en andere partijen plaats:

- Een conferentie over ‘Cohesie en de Lissabonagenda: de rol van de regio’s’op 3 maart 2005;

- Overleg met de lidstaten tussen januari en april 2005 in de groep Structuurmaatregelen;

- Presentatie op 17 mei 2005 van een non-paper voor toekomstige prioriteiten als uitgangspunt voor besprekingen in de informele Raad;

- Bespreking van het non-paper tijdens de informele ministersbijeenkomst van 20 mei 2005 in Luxemburg.

In de volledige tekst van de strategische richtsnoeren is rekening gehouden met zowel het non-paper als de uitkomsten van die besprekingen.

Openbare raadpleging

Er heeft een openbare raadpleging plaatsgevonden over de ontwerp communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie 2007-2013. De raadpleging ging op 7 juli 2005 van start en werd op 30 september 2005 afgesloten. Zij maakte deel uit van een breder raadplegingsproces, dat begon met de wetgevingsvoorstellen van de Commissie voor het cohesiebeleid 2007-2013. In de loop van 2003 en 2004 heeft de Commissie de Europese regionale en lokale overheden, hun verenigingen en andere belanghebbenden op ruime schaal geraadpleegd in het debat over de toekomst van het cohesiebeleid 2007-2013. Deze eerste stappen worden opgesomd in de effectbeoordeling bij de wetgevingsvoorstellen van de Commissie van juli 2004[2]. Deze openbare raadpleging was voor het grote publiek bedoeld en moest de gedachtewisseling over de strategische dimensie van het cohesiebeleid 2007-2013 vergemakkelijken.

De uitkomsten van de openbare raadpleging kunnen als volgt worden samengevat:

1. het cohesiebeleid hangt rechtstreeks samen met het algehele concurrentievermogen van de Europese Unie en moet de groei- en banenagenda ondersteunen;

2. door het ontwikkelen van synergieën en complementariteit met ander communautair beleid kan het cohesiebeleid verder bijdragen tot de Lissabonagenda;

3. het accent op innovatie en de kenniseconomie vond brede steun; bevestigd werd dat er meer gedaan moet worden ter ondersteuning van onderzoek, onderwijs en opleiding;

4. de concentratie op een beperkt aantal prioriteiten moet het effect en de meerwaarde van de cohesiebeleidsprogramma’s maximaliseren;

5. de opneming van meer innovatieve elementen, zoals de nadruk op de toegang tot financiering en financiële engineering, publiek-private partnerschappen, investeringen in gezondheid om het concurrentievermogen en de productiviteit te stimuleren, en bestuurlijke capaciteitsopbouw, vond brede steun en aanmoediging;

6. de richtsnoeren moeten de lidstaten en regio’s de nodige flexibiliteit bieden om een passende mix van prioriteiten en maatregelen samen te stellen die aan de eigen ontwikkelingsbehoeften beantwoorden;

7. de territoriale dimensie van het cohesiebeleid moet in de richtsnoeren worden benadrukt, niet als compromis tussen territoriale cohesie enerzijds en concurrentievermogen anderzijds, maar als elkaar aanvullende begrippen. De belangrijke bijdrage van de steden tot de groei- en banenagenda en de behoefte aan economische diversificatie van de plattelandsgebieden werden herhaaldelijk genoemd als belangrijke terreinen die in de richtsnoeren verder moeten worden uitgewerkt;

8. bij de nadruk op concurrentievermogen en innovatie moet rekening worden gehouden met de sociale agenda en het toekomstige cohesiebeleid moet de evenwichtige aanpak continueren om de doelstellingen meer economische groei en meer en betere banen te bereiken;

9. in de richtsnoeren moet de belangrijke rol van de regio’s en de steden formeel worden erkend, alsook die van de niet-gouvernementele sector in de planning, opzet, uitvoering en evaluatie van cohesiebeleidsprogramma’s.

In antwoord op de openbare raadpleging werden 197 geldige bijdragen ontvangen. Er werd een verslag gepubliceerd en op de Europa-website geplaatst. Deze raadpleging vond parallel aan het institutionele proces plaats waarbij het Europees Parlement en de Raad betrokken waren. De via de raadpleging ontvangen op- en aanmerkingen werden vervolgens waar nodig in de tekst verwerkt.

Advies van het Europees Parlement

Op 18 mei 2006 keurde het Europees Parlement een verslag over de ontwerp-richtsnoeren[3] goed.

De voornaamste conclusies in het EP-advies kunnen als volgt worden samengevat:

10. het EP juicht het toe dat de strategische richtsnoeren de prioriteiten van de Gemeenschap met betrekking tot de bevordering van een evenwichtige, harmonische en duurzame ontwikkeling vastleggen;

11. het benadrukt dat door het cohesiebeleid de inspanningen van de lidstaten niet overbodig worden; integendeel, deze zijn op vele beleidsgebieden noodzakelijk om de ambitieuze doelstellingen van de Lissabon-strategie te kunnen verwezenlijken;

12. de Lissabon-strategie mag niet ten koste gaan van het doel om tot een grotere sociale en economische cohesie te komen, maar moet in het kader van de strategische richtsnoeren tot een versterking daarvan bijdragen;

13. de strategie van Lissabon moet daarnaast hand in hand gaan met de strategie van Göteborg voor een duurzame economische ontwikkeling;

14. het Parlement staat kritisch tegenover het oormerken van uitgaven in het kader van het cohesiebeleid ten gunste van de prioriteiten van Lissabon;

15. het wijst erop dat rekening gehouden moet worden met de stedelijke dimensie;

16. het benadrukt het belang van het partnerschapbeginsel, dat een belangrijke factor is voor het welslagen van de uitvoering van de programma’s;

17. het wijst op het belang van publiek-private partnerschappen;

18. de uitwisseling van beste werkwijzen en de goede ervaringen met het communautair initiatief EQUAL moeten in de programmaperiode 2007-2013 worden voortgezet;

19. met het thema ‘territoriale cohesie’ moet in de communautaire strategische richtsnoeren voldoende rekening worden gehouden.

Adviezen van het Comité van de Regio’s en het Europees Economisch en Sociaal Comité

Het Comité van de Regio’s bracht in november 2005 advies (nr. 140/2005) uit over de communautaire strategische richtsnoeren en het Europees Economisch en Sociaal Comité in april 2006 (CESE 592/2006).

Probleemstelling

Overeenkomstig artikel 23 van het voorstel voor een verordening houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds moet de Raad, na goedkeuring van de verordeningen en op voorstel van de Commissie, en rekening houdend met het advies van het Europees Parlement, communautaire strategische richtsnoeren voor het cohesiebeleid vaststellen om ‘uitvoering te geven aan de prioriteiten van de Gemeenschap teneinde een evenwichtige, harmonieuze en duurzame ontwikkeling te bevorderen’[4].

Voornaamste doelstellingen

Het voornaamste doel van de communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie is de lidstaten te helpen bij de opstelling van de nationale strategische referentiekaders om ervoor te zorgen dat de door de Fondsen gecofinancierde programma’s aansluiten bij de op communautair niveau vastgestelde prioritaire beleidsterreinen om met name de Lissabonagenda voor groei en werkgelegenheid te helpen verwezenlijken. Gezien het bovenstaande en de hernieuwde Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid zouden de middelen voor in het kader van het cohesiebeleid gecofinancierde programma’s aan de volgende drie terreinen moeten worden besteed:

- lidstaten, regio’s en steden aantrekkelijker maken door de toegankelijkheid te vergroten, een hoge kwaliteit en adequaat niveau van dienstverlening te garanderen en het milieu te beschermen;

- innovaties, ondernemerschap en de groei van de kenniseconomie aanmoedigen door onderzoeks- en innovatiecapaciteit, waaronder nieuwe informatie- en communicatietechnologieën; en

- meer en betere banen scheppen door meer mensen aan het werk te helpen of tot het ondernemerschap te bewegen, het aanpassingsvermogen van werknemers en bedrijven te vergroten en meer te investeren in menselijk kapitaal.

Deze prioriteiten komen overeen met die in het in februari 2005 gepubliceerde Commissiedocument ‘Partnerschap voor groei en werkgelegenheid’[5], welke door de Europese Voorjaarsraad van 2005 zijn bekrachtigd.

De communautaire strategische richtsnoeren vormen een kader dat de lidstaten en de regio’s kunnen gebruiken bij de ontwikkeling van hun nationale, regionale en lokale programma’s, met name om te kunnen beoordelen in welke mate deze bijdragen aan de doelstellingen van de EU met betrekking tot cohesie, groei en werkgelegenheid. De richtsnoeren vormen een voorwaarde, maar niet de enige voorwaarde, voor het bereiken van voldoende concentratie op de kernprioriteiten voor iedere lidstaat en regio overeenkomstig de nieuwe Lissabonagenda.

Beleidsopties

De richtsnoeren zijn verplicht krachtens artikel 23 van de ontwerp-verordening. Inhoudelijk stelt de verordening dat de richtsnoeren de prioriteiten van de Gemeenschap moeten vaststellen voor steun in het kader van het cohesiebeleid, om de synergieën met de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid te versterken en die te helpen uitvoeren. Daarom nemen deze richtsnoeren de drie prioriteiten over die in de mededeling van de Commissie ‘Partnerschap voor groei en werkgelegenheid’ worden genoemd en die door de Europese Voorjaarsraad van 2005 zijn goedgekeurd.

Deze aanpak wordt geschraagd door de uitkomsten van de openbare raadpleging, die het wijdverbreide standpunt bevestigden dat het cohesiebeleid rechtstreeks samenhangt met het algehele concurrentievermogen van de Europese Unie en rechtstreeks moet bijdragen tot de agenda voor groei en werkgelegenheid. Zowel de resultaten van de openbare raadpleging als het advies van het Europees Parlement bevestigen ook dat door het ontwikkelen van synergieën en complementariteit met ander communautair beleid het cohesiebeleid verder kan bijdragen tot de Lissabonagenda. De definitieve versie van de communautaire strategische richtsnoeren, die het voorwerp is van deze besluitvormingsprocedure, bevat dezelfde prioriteitenlijst met het doel de financiële middelen geconcentreerd in te zetten teneinde een zo groot mogelijk economisch, sociaal en ook politiek effect te sorteren. Voorts bevat de definitieve versie van de richtsnoeren meer bijzonderheden over de bestaande prioritaire acties, zulks in reactie op de uitkomsten van de openbare raadpleging, de opmerkingen van de lidstaten en het advies van het Europees Parlement.

Effectanalyse

De hier gepresenteerde analyse is geen volledige kwantitatieve analyse van de gevolgen voor de economie, het milieu en de maatschappij. Een overzicht van de verwachte gevolgen voor de economie, de maatschappij en het milieu van de nieuwe cohesiefondsen is te vinden in de effectbeoordeling bij het voorstel van de Commissie voor nieuwe verordeningen[6]. Door hun specifieke karakter kunnen de richtsnoeren geen direct meetbaar en kwantificeerbaar effect hebben op het functioneren van de interne markt, het concurrentievermogen van ondernemingen of op de werkgelegenheid. De richtsnoeren moeten er veeleer voor zorgen dat de communautaire financiële middelen voor het cohesiebeleid gericht worden aangewend voor de prioriteiten van de Gemeenschap, met name voor de verwezenlijking van de groei- en banenagenda, en tegelijk een belangrijke hefboomwerking hebben voor de implementatie van ander communautair beleid. Zodoende wordt er in de richtsnoeren ook op gewezen dat, waar mogelijk, gezorgd moet worden voor een zo groot mogelijke wisselwerking tussen en samenhang met ander communautair beleid.

Wat groei en werkgelegenheid betreft, moet het effect van het cohesiebeleid ter ondersteuning van de Lissabonstrategie in nauwe coördinatie met de nationale hervormingsprogramma’s tot stand worden gebracht. De meeste nationale hervormingsprogramma’s richten zich ook op het belang van moderne vervoersinfrastructuur en van informatie- en communicatietechnologie (bv. de beschikbaarheid van breedband). Dit zijn voorbeelden van het soort investeringen dat via het cohesiebeleid kan worden ondersteund. Ten slotte moet volgens het jaarlijkse voortgangsverslag van de Commissie ‘een groot aantal lidstaten ervoor zorgen dat de communautaire middelen voor het cohesiebeleid en plattelandsontwikkeling worden aangewend ter ondersteuning van de Lissabonstrategie in brede zin. Deze middelen zouden zodanig moeten worden geprogrammeerd dat zij de nationale hervormingsprogramma’s rechtstreeks ondersteunen’[7].

Toezicht en evaluatie

De parallelle procedures voor het Lissabonproces en de opstelling en uitvoering van de cohesiebeleidsprogramma’s voorzien beide in regelmatige verslaglegging, die ook mogelijkheden biedt voor kruiscontroles om de coherentie te waarborgen. De verordeningen inzake het cohesiebeleid verschaffen de rechtsgrond voor kruiscontrole.

In het geval van het cohesiebeleid voorzien de verordeningen in (1) de opstelling van jaarlijkse uitvoeringsverslagen door de lidstaten vanaf 2008 en (2) verslaglegging door de lidstaten over de strategische resultaten van de programma’s in 2009 en 2012. De strategische verslagen moeten onder andere informatie bevatten over de manier waarop de programma’s hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid. In 2010 en 2013 zal de Commissie ten behoeve van de Raad en het Europees Parlement een samenvatting van de nationale verslagen publiceren. Een belangrijke kwantitatieve bron van informatie voor de strategische rapporten vormt de informatie over de middelen die voor elk van de als Lissabongerelateerd aangemerkte categorieën zijn uitgetrokken.

Voor het Lissabonproces is het belangrijkste punt dat de verordeningen inzake het cohesiebeleid uitdrukkelijk voorzien in kruiscontrole. Voor het eerst in 2007 moeten de lidstaten in hun jaarlijks uitvoeringsverslag over de Lissabonagenda informatie verstrekken over de bijdrage van het cohesiebeleid tot de verwezenlijk van hun nationaal hervormingsprogramma. In haar reactie op deze jaarverslagen, in de vorm van het jaarlijks voortgangsverslag, moet de Commissie op grond van de verordeningen een samenvatting geven van de door de lidstaten verstrekte informatie.

Kortom, de nieuwe verordeningen proberen er met behulp van deze solide verslaglegging en kruiscontroles voor te zorgen dat het cohesiebeleid daadwerkelijk een rol speelt in de verwezenlijking van de Lissabonagenda.

[1] COM(2004) 492 definitief., artikel 23.

[2] SEC(2004) 924 van 14.7.2004.

[3] EP-advies, A6-0175/2006 van 10 mei 2006.

[4] COM (2004) 492 def., artikel 23.

[5] Mededeling aan de Europese Voorjaarsraad ‘Samen werken aan werkgelegenheid en groei – Een nieuwe start voor de Lissabonstrategie’, COM(2005) 24 van 2 februari 2005.

[6] SEC(2004) 924.

[7] COM(2006) 30 def. van 25.1.2006, blz. 14.