Werkdocument van de Diensten van de Commissie - Begeleidend document bij het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het verbod op de uitvoer voor en de veilige opslag van metallisch kwik - Samenvatting {COM(2006) 636 final SEC(2006) 1369}

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 26.10.2006

SEC(2006) 1370

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het

VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD INZAKE HET VERBOD OP DE UITVOER VOOR EN DE VEILIGE OPSLAG VAN METALLISCH KWIK SAMENVATTING {COM(2006) 636 finalSEC(2006) 1369}

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het

VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN HET E UROPEES PARLEMENT EN DE RAAD INZAKE HET VERBOD OP DE UITVOER VOOR EN DE VEILIGE OPSLAG VAN METALLISCH KWIK SAMENVATTING

Deze effectbeoordeling is door de diensten van de Commissie samengesteld voor de uitvoering van twee kernacties van de kwikstrategie[1]: het verbod op de uitvoer van kwik (actie 5) en de veilige opslag van kwikoverschotten (actie 9).

Het is de bedoeling de specifieke maatregelen die worden genomen te beoordelen, zodat er effectieve wetgeving kan worden ingevoerd. Het basisscenario omvat een uitvoerverbod voor metallisch kwik en een opslag/verwijderingsverplichting voor de kwikoverschotten uit de chlooralkali-industrie. In deze effectbeoordeling worden de volgende aspecten meer in detail behandeld :

- De werkingssfeer van het uitvoerverbod: moeten kwikverbindingen en producten waarvoor in de Europese Unie al beperkingen gelden, daar ook onder vallen?

- De werkingssfeer van de opslagverplichting: is er ook voor kwik als bijproduct van de productie van non-ferrometalen, kwik dat ontstaat bij de reiniging van aardgas en gerecycleerd kwik een opslag/verwijderingsverplichting nodig?

- Rapportage en uitwisseling van informatie: hoe moet een instrument voor een effectieve en betrouwbare uitvoering van het uitvoerverbod en de opslag/verwijderingsverplichting worden opgezet?

- Rechtsinstrumenten.

De effectbeoordeling komt tot de conclusie dat uitbreiding van het uitvoerverbod voor kwik tot producten waarvoor in de EU beperkingen voor het op de markt brengen gelden en tot kwikverbindingen zoals calomel in deze fase prematuur zou zijn. Deze kwestie zou te zijner tijd, voordat het uitvoerverbod in 2011 van kracht wordt, nader moeten worden beoordeeld. Overeenkomstig de beginselen van betere regelgeving zou met name wellicht een diepgaandere analyse van de administratieve kosten van een dergelijke uitbreiding en van de effecten op het concurrentievermogen van het EU-bedrijfsleven nodig zijn.

De analyse van de ontwikkelingen op de mondiale markten bevestigt duidelijk de conclusies die reeds in de kwikstrategie zijn getrokken: het verbod op de uitvoer van kwik moet in een breder perspectief worden gezien. Om een maximaal profijt voor het milieu op te leveren moet het worden aangevuld met maatregelen die op mondiaal niveau worden genomen. Het is echter belangrijk dat de EU, gezien de grote hoeveelheden metallisch kwik waar het om gaat, zich proactief opstelt en doorgaat met haar bijdrage tot de verlaging van de blootstelling aan kwik zonder op een volledig ontwikkeld rechtsinstrument op mondiaal niveau te wachten.

De belangrijkste bronnen van het aanbod van kwik in de Europese Unie zijn: overschotten uit de chlooralkali-industrie bij de overschakeling op een kwikvrij procédé of de sluiting van een installatie; kwik als bijproduct van de winning en het smelten van non-ferrometalen (bijv. zinkproductie); kwik als bijproduct van de reiniging van aardgas; gerecycleerd kwik (kwik uit processen en kwik uit producten zoals fluorescentielampen); en kwikvoorraden die de afgelopen jaren door makelaars en handelaars zoals MAYASA[2] zijn verzameld. In 2005 werd een totaalaanbod (exclusief kwik dat afkomstig was van voorraden) uit de Europese Unie van 625 ton gerapporteerd.

Het totale verbruik (inclusief kwik in producten die in de Europese Unie worden ingevoerd) bedraagt ongeveer 440 ton per jaar. De grootste gebruiker (ongeveer 50%) van metallisch kwik is de chlooralkali-industrie. In 2005 was de vraag van de chlooralkali-industrie ongeveer 190 ton. De op één na belangrijkste toepassing in de Europese Unie is amalgaam voor de tandheelkunde. De belangrijkste redenen voor de daling in de EU-25 zijn de sterke daling of vervanging van het kwikgehalte in gereguleerde producten en procédés (verf, batterijen, pesticiden, chlooralkali-industrie enz.) en een algemene verplaatsing van de fabricage van kwikhoudende producten (thermometers, batterijen enz.) van de EU-25 naar derde landen.

De vraag naar kwik in de periode 2005-2015 voor andere toepassingen dan de chlooralkali-industrie[3] bedraagt ongeveer 190 ton/jaar. Het aanbod in de Europese Unie (kwik uit de chlooralkali-industrie, kwik als bijproduct van de productie van non-ferrometalen en kwik van de reiniging van aardgas na 2011 niet meegerekend) zal daarentegen naar schatting rond de 481 ton/jaar liggen.

De kwikprijzen hebben de afgelopen 40 jaar een grotendeels neerwaartse tendens gekend. De laatste tien jaar zijn ze eerst gestabiliseerd op het laagste niveau uit de geschiedenis – rond de 4-5 USD per kg kwik – en vervolgens zijn ze in de tweede helft van 2004 en in 2005 gestegen tot meer dan 20 USD en in 2006 enigszins teruggevallen[4]. Het is moeilijk te voorspellen hoe de kwikprijs zich op middellange tot lange termijn zal gedragen. Nu het chlooralkali-kwik uit de Europese Unie de markt overspoelt zolang de uitvoer niet verboden is, verwachten we dat de prijzen het komende jaar zullen blijven dalen tot 10 USD/kg of lager. In deze effectbeoordeling gaan we ervan uit dat de prijzen op de binnenlandse markt van de Europese Unie gelijk zullen zijn aan de wereldprijs, aangezien invoer naar de Europese Unie ook na 2011 toegestaan zal zijn. Bij de berekeningen in deze effectbeoordeling is een prijs van 10 USD/kg [5] gebruikt.

Er wordt een uitvoerverbod voor metallisch kwik voorgesteld . De Europese Unie is een belangrijke exporteur van metallisch kwik. Sinds de winning in de mijn van het Spaanse Almadén in 2003 werd gestaakt, is het grootste deel van het aanbod van kwik in de Europese Unie nu afkomstig van de chlooralkali-industrie. De chlooralkali-industrie verkoopt haar kwikoverschotten momenteel bij de overschakeling op kwikvrije technologie. Naar schatting bevindt zich in de cellen in de chlooralkali-industrie in totaal nog ongeveer 12 000 ton kwik. De vraag naar kwik in de Europese Unie is laag. De kwikoverschotten worden dan ook grotendeels uitgevoerd. Volgens internationale handelsstatistieken werd in 2004 824 ton uitgevoerd. Kwik is een wereldwijd probleem en er zijn internationale maatregelen nodig om dit kwikprobleem op te lossen. De Europese Unie is niet geloofwaardig als zij enerzijds pleit voor een actief mondiaal streven om vraag en aanbod van kwik terug te dringen en dit streven steunt en anderzijds een belangrijke wereldwijde leverancier blijft.

Voor metallisch kwik dat niet langer in de chlooralkali-industrie wordt gebruikt, kwik als bijproduct van de productie van non-ferrometalen en kwik als bijproduct van de reiniging van aardgas wordt een opslagverplichting voorgesteld . Binnen de EU is het aanbod van kwik momenteel groter dan de vraag. De ontvangen informatie wijst erop dat dit in de toekomst zo zal blijven. Het lijkt er ook op dat er genoeg kwik voor de interne markt van de Europese Unie zal zijn zonder dat de kwikoverschotten uit de chlooralkali-industrie en het kwik als bijproduct van de productie van non-ferrometalen en de reiniging van aardgas worden gebruikt. De vraag naar kwik in de Europese Unie neemt gestaag af en na de inwerkingtreding van het uitvoerverbod en de opslagverplichting zal de vraag kleiner zijn dan het aanbod van gerecycleerd kwik en de resterende voorraden in de Europese Unie. Er is doelbewust voor gekozen gerecycleerd kwik van kwikhoudende producten niet onder de opslagverplichting te laten vallen. Dit is namelijk de bron die vanuit milieuoogpunt de voorkeur verdient. De inzameling van kwik is een goede zaak en zal waarschijnlijk stoppen als er ook voor gerecycleerd kwik en opslagverplichting wordt ingevoerd. Zonder de inzameling bestaat de kans dat veel van dit kwik in het milieu terecht zou komen.

Rapportage en een uitwisseling van informatie om de invoer en uitvoer van kwik en kwikverbindingen binnen de lidstaten en van en naar de Gemeenschap te volgen worden voorgesteld als instrument om het uitvoerverbod en de opslagverplichting op een effectieve en betrouwbare wijze uit te voeren. Daarbij wordt getracht de beschikbare gegevens optimaal te gebruiken, de gegevensstromen te vereenvoudigen en de administratieve verplichtingen tot het absolute minimum te beperken. Hierdoor moeten ook snelle reacties op veranderingen in productie- en consumptiepatronen worden vergemakkelijkt. Er wordt opzettelijk niet gekozen voor een systeem zonder flexibiliteit op basis van bijvoorbeeld een periodieke vragenlijst.

Een verordening lijkt het enige geschikte rechtsinstrument te zijn om een uitvoerverbod en een opslag/verwijderingsverplichting in te voeren . Er wordt geen specifieke opslag/verwijderingsoplossing voor de kwikoverschotten voorgesteld; de verordening blijft beperkt tot de specificatie van de soorten opslag/verwijderingsinstallaties die gelet op de specifieke kenmerken van de stof voldoende garanties voor een veilige behandeling van metallisch kwik bieden. Om de veiligheid op lange termijn te waarborgen wordt een locatie-specifieke risicobeoordeling voor kwik voorgesteld. De beslissing over de verschillende alternatieven voor opslag/verwijdering moet door de industrie en de betrokken lidstaten worden genomen.

Naast de verordening zal er een convenant worden gesloten met de chlooralkali-industrie , aangezien deze branche qua hoeveelheden kwik de belangrijkste rol speelt.

Het uitvoerverbod en de opslagverplichting moeten ook worden gezien in samenhang met de internationale activiteiten die in de kwikstrategie zijn afgesproken. Er moeten maatregelen op mondiaal niveau worden genomen om de productie van nieuw kwik uit cinnaber geleidelijk te elimineren en te voorkomen dat kwikoverschotten weer op de markt komen. Er zijn plannen voor samenwerking met ontwikkelingslanden en de Europese Unie steunt ook internationale initiatieven, zoals het wereldwijde kwikprogramma van het UNEP. De Commissie werkt systematisch aan een verbetering van haar contacten met derde landen die als producent, gebruiker en exporteur van kwik relevant zijn en/of met problemen in verband met kwikverontreiniging worden geconfronteerd. Op 26/27 oktober zal in Brussel een internationale conferentie over kwik worden gehouden met een aanzienlijke deelname van buiten de EU en hier zal ruim vóór de 24e vergadering van de Raad van beheer van het UNEP in 2007 worden gewerkt aan een extra impuls voor internationale onderhandelingen, ook over handelsaspecten.

Raming van de kosten en baten . Wanneer een voorzichtige raming aan de ondergrens van de baten (of vermeden kosten per ton kwik) wordt gemaakt, zal deze naar verwachting hoger uitvallen dan de bovengrens van de kostenramingen. De analyse in bijlage III moet echter niet als een volwaardige kosten/batenanalyse worden beschouwd, aangezien met de beschikbare gegevens geen directe vergelijking tussen verwachte kosten en baten mogelijk is.

Bij de beoordeling van de milieuaspecten hanteert de effectbeoordeling een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve analyses. De resterende toepassingen op wereldschaal en de uit de EU te exporteren kwikoverschotten worden in kwantitatieve eenheden vermeld. Er wordt van uitgegaan dat bij een significant deel van deze toepassingen metallisch kwik in het milieu terecht kan komen. Een verbod op de uitvoer van kwik en de invoering van verplichte opslag zullen de uitstoot naar verwachting verlagen, maar de schaal van deze uitstoot is moeilijk te kwantificeren[6].

Voor een beoordeling van de baten voor de gezondheid van de mens zou een model moeten worden ontworpen waarin de uitstoot naar het milieu, de vorming van methylkwik in vissen en een bepaling van de opname door kwetsbare bevolkingsgroepen aan elkaar worden gekoppeld. Op grond van een beoordeling van de omvang van een dergelijk modelleringsproject (betrokken milieucompartimenten, geografisch bereik, te bestrijken bevolkingsgroepen enz.) is besloten dat een dergelijk project in strijd zou zijn met het beginsel van evenredigheidsanalyse dat in de richtsnoeren voor de effectbeoordeling is geformuleerd.

Nieuw onderzoek naar de baten dat in de VS is uitgevoerd[7][8], levert een interval op tussen 3 miljoen euro per jaar per ton vermeden uitstoot en 70-100 miljoen euro/jaar/ton. Tevens wijst het erop dat de baten per ton stijgen wanneer de totale reductie stijgt, al is het tempo daarvan veel trager. Dit kan worden vergeleken met de bovengrens van de kosten van permanente verwijdering (diep gesteente), namelijk 37-70 000 euro/ton/jaar (voor een periode van 40 jaar) en inkomstenverliezen (10 000 euro/ton).

[1] COM(2005) 20 def.

[2] Miñas de Almadén y Arrayanes, S.A.

[3] De chlooralkali-industrie zal zijn eigen kwikoverschotten hergebruiken en deze vraag is derhalve niet in de cijfers opgenomen.

[4] Internationale handelaren in non-ferrometalen geven prijzen normaal gesproken in USD op.

[5] 7,85 EUR/kg of 7851,76 EUR/ton.

[6] De gevaren voor milieu en gezondheid, met name van methylkwik dat in waterig milieu ontstaat, zijn onder andere door het UNEP beoordeeld naar zijn niet volledig in de effectbeoordeling opgenomen.

[7] "Economic valuation of human health benefits of controlling mercury emissions from U.S. coal-fired power plants", www.nescaum.org, februari 2005.

[8] "Public health and economic consequences of methyl mercury toxicity to the developing brain", Environmental Health Perspectives 113, mei 2005.