Speciaal verslag nr. 7/2007 over de controle-, inspectie- en sanctiesystemen betreffende de voorschriften in verband met de instandhouding van de communautaire visbestanden, vergezeld van de antwoorden van de Commissie
Speciaal verslag nr. 7/2007 over de controle-, inspectie- en sanctiesystemen betreffende de voorschriften in verband met de instandhouding van de communautaire visbestanden, vergezeld van de antwoorden van de Commissie
28.12.2007 | NL | Publicatieblad van de Europese Unie | C 317/1 |
SPECIAAL VERSLAG Nr. 7/2007
over de controle-, inspectie- en sanctiesystemen betreffende de voorschriften in verband met de instandhouding van de communautaire visbestanden, vergezeld van de antwoorden van de Commissie
(uitgebracht krachtens artikel 248, paragraaf 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)
(2007/C 317/01)
INHOUD
LIJST VAN AFKORTINGEN
I-III | SAMENVATTING |
1-13 | INLEIDING |
1-5 | Doelstelling en voornaamste kenmerken van het beheer van de communautaire visbestanden |
6-9 | Belangrijkste beleidslijnen en maatregelen |
10-11 | Financiële belangen |
12-13 | Voornaamste regelgeving |
14-17 | KENMERKEN VAN DE CONTROLE |
14 | Controleonderwerp en -vragen |
15-17 | Controleopzet en -methodiek |
18-120 | OPMERKINGEN |
18-51 | Gegevens over het verbruik van quota onzeker, en oppervlakkig bijgehouden |
19-43 | Nationale systemen voor vangstregistratie vertonen talrijke tekortkomingen |
44-51 | Ontoereikend toezicht door de Commissie |
52-87 | Beperkte doeltreffendheid van nationale inspecties |
53-58 | Ontbreken van algemene controlenormen |
59-73 | Een moeilijk te beoordelen en niet altijd toereikende controledruk |
74-87 | Controleactiviteiten niet optimaal |
88-106 | Systemen voor follow-up van overtredingen en sancties dikwijls niet adequaat |
89-94 | Nationale systemen over het geheel genomen coulant |
95-106 | Middelen om druk uit te oefenen op de lidstaten zelden doeltreffend |
107-120 | De context van de controles: de overcapaciteit in de visserij komt de inachtneming van de regels en de doeltreffendheid van de controles niet ten goede |
108-112 | De overcapaciteit, een grote risicofactor, en de mislukte communautaire actie |
113-120 | Aanpak voortaan hoofdzakelijk gericht op beperking van de visserijinspanning |
121-136 | CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN |
127-128 | Kwaliteit van de vangstgegevens |
129-130 | Doeltreffendheid van de inspectiesystemen |
131-133 | Toepassing van afschrikkende sancties |
134-136 | Beperking van de overcapaciteit en passende begeleidende maatregelen |
Bijlage — Vereenvoudigd schema van verzameling en follow-up van vangstgegevens
Antwoorden van de Commissie
LIJST VAN AFKORTINGEN
BRT | bruto tonnage, meeteenheid voor de tonnage van vaartuigen |
DG Visserij | directoraat-generaal Visserij en maritieme zaken |
EEZ | exclusieve economische zone |
EU | Europese Unie |
EVF | Europees Visserijfonds |
GVB | gemeenschappelijk visserijbeleid |
ICES | Internationale Raad voor het onderzoek van de zee |
ISO | Internationale Organisatie voor normalisatie |
kW | kilowatt, meeteenheid voor het vermogen van vaartuigen |
MOP | meerjarig oriëntatieprogramma |
TAC | totaal toegestane vangst („total allowable catch”) |
VMS | Vessel Monitoring System, systeem met behulp waarvan vaartuigen geregeld hun positie aan de controleautoriteiten doorgeven |
WTECV | Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij |
SAMENVATTING
I. | Het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot stand gekomen in 1983, is gericht op duurzame exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen. Het beperken van de vangstvolumes door de vaststelling van totaal toegestane vangsten (TAC's) en nationale quota vormt hiervan de hoeksteen. Het welslagen van een dergelijke benadering vereist betrouwbare en volledige gegevens, alsmede de invoering van doeltreffende inspectie- en sanctiesystemen. |
II. | Op deze drie elementen had de controle betrekking en de Rekenkamer concludeert op grond van de resultaten van de controles die zijn verricht bij de Commissie en in de zes voor de visserij belangrijkste lidstaten(1) het volgende:
Het voortduren van deze situatie zou zware consequenties hebben, niet alleen voor het bestand, maar ook voor de toekomst van de visserijsector zelf en voor de gebieden die daarbij zijn betrokken. |
III. | Indien de politieke autoriteiten wensen dat het GVB zijn doelstelling, duurzame exploitatie van het visbestand, bereikt, moeten de huidige controle-, inspectie- en sanctiemiddelen aanzienlijk worden versterkt, met name door de hierna volgende aanbevelingen uit te voeren:
|
INLEIDING
Doelstelling en voornaamste kenmerken van het beheer van de communautaire visbestanden
1. | Jaarlijks wordt in de communautaire havens meer dan 4,4 miljoen ton vis en schaaldieren aan wal gebracht, met een totale waarde van 6 100 miljoen euro(2). De visindustrie is goed voor 230 000 banen in de Europese Unie (EU) en speelt in bepaalde kustregio's een belangrijke en moeilijk te vervangen rol. |
2. | De communautaire visbestanden(3) maken deel uit van het gemeenschappelijk erfdeel. De doelstelling van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) is het garanderen van „een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt”(4). Het begrip duurzame visserij bestaat, zij het aanvankelijk anders geformuleerd, sinds de totstandkoming van het GVB in 1983(5). |
3. | Bijna 20 jaar later moest de Commissie wat het GVB betreft een negatieve balans opmaken en erkennen dat „het beleid […] geen duurzame exploitatie van de visbestanden [heeft] opgeleverd”(6). Zij verklaarde dat het beleid zowel uit milieuoogpunt („de grootte van veel visbestanden ligt op dit ogenblik onder de veilige biologische grens”) als in economisch en sociaal opzicht („de visserijsector is economisch kwetsbaar als gevolg van overinvesteringen, snel stijgende kosten en afnemende visbestanden: dit komt tot uiting in de lage rentabiliteit en de voortdurend dalende werkgelegenheid”) had gefaald. |
4. | Deze diagnose wordt bevestigd door de meest recente gegevens. De onderzoekers van de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES), die verantwoordelijk is voor biologische evaluaties, analyseerden het bevissingsniveau van een aantal bestanden in het noordwestelijk deel van de Atlantische Oceaan, de zone waarin de communautaire visbestanden grotendeels zijn geconcentreerd(7). Hun onderzoek wijst uit dat 81 % van de geëvalueerde bestanden overbevist zijn(8). Ook bevestigen de cijfers van Eurostat de diagnose dat het beleid uit economisch oogpunt heeft gefaald: de communautaire vangsthoeveelheden in het noordwestelijk deel van de Atlantische Oceaan blijken voortdurend af te nemen. De algemene daling over de periode 1995-2005 beloopt 30 %. |
5. | Overigens heeft de Europese Unie in 2002, tijdens de wereldtop over duurzame ontwikkeling te Johannesburg, ingestemd met een actieplan dat onder meer beoogt alle visbestanden uiterlijk in 2015 terug te brengen tot een peil van maximale duurzame vangsten. |
Belangrijkste beleidslijnen en maatregelen
6. | Vis is een hernieuwbare natuurlijke hulpbron die zich moeilijk laat kwantificeren en waarvan de reproductie en verplaatsing niet rechtstreeks kunnen worden beheerst. Vangstbeperking is derhalve het enige middel waarmee het bestand kan worden beïnvloed. Hierbij speelt het instandhouden, controleren en uitvoeren een sleutelrol, aangezien deze activiteiten erop zijn gericht, enerzijds in regelingen voor instandhouding en beheer van hulpbronnen te voorzien en anderzijds te waken over de juiste toepassing van de betreffende regelgeving. |
7. | In de Europese Unie bestaat de belangrijkste maatregel voor het beheer van het bestand erin het vangstvolume te beperken door voor de belangrijkste soorten een totaal toegestane vangst („total allowable catch”, TAC) vast te stellen die in de vorm van quota onder de verschillende lidstaten wordt verdeeld. De TAC's worden jaarlijks vastgesteld door de Raad op basis van voorstellen van de Commissie, die weer op wetenschappelijke adviezen berusten(9). Hierin worden de hoeveelheden vis aangegeven die kunnen worden gevangen zonder dat de vernieuwing van de bestanden in gevaar komt. De wetenschappers baseren zich op hun eigen onderzoeksgegevens, maar ook op de door de vissers opgegeven vangsthoeveelheden. |
8. | De vermindering van de toegestane vangsten werd in het verleden gepaard aan een beleid dat was gericht op verplichte beperking van de vangstcapaciteit van de vloot. Dit beleid bleek echter te falen en is in het kader van de hervorming van het GVB in 2002 gestaakt. Tegenwoordig stellen de communautaire maatregelen uitsluitend maxima aan de capaciteit en zijn zij gericht op de visserijinspanning, ofwel de activiteit van de vloot. De regeling wordt aangevuld met andere, zogeheten technische maatregelen. Deze zijn er hoofdzakelijk op gericht, de kenmerken van het vistuig te omschrijven en/of voor bepaalde soorten minimummaten vast te stellen. |
9. | Terwijl de verschillende beleidslijnen op communautair niveau worden uitgezet, berust de algemene verantwoordelijkheid voor de doeltreffende tenuitvoerlegging van de controle en inspectie, alsmede de uitvoering van de regels van het GVB(10), bij de lidstaten(11). Hiertoe besluiten zij in volledige vrijheid over de wijze van beheer van hun quota, de organisatie van de inspecties en de aard van de toepasselijke sancties in geval van inbreuk. Harerzijds heeft de Commissie de verantwoordelijkheid, de toepassing van de GVB-regelgeving door de lidstaten te beoordelen en te controleren, alsmede de onderlinge coördinatie en samenwerking te vergemakkelijken. |
Financiële belangen
10. | De communautaire bijdrage voor de activiteit „controle en uitvoering” beloopt slechts 46 miljoen euro, indien alleen de rechtstreeks hieraan toegewezen kredieten in aanmerking worden genomen(12). Het gaat om veel grotere bedragen wanneer rekening wordt gehouden met het geheel van activiteiten dat er deels of geheel op is gericht, de gevolgen te bestrijden van de tekortkomingen van het beleid inzake het beheer van het bestand, met name de structuurmaatregelen in de visserijsector (837 miljoen euro) en de internationale visserijovereenkomsten (156 miljoen euro). |
11. | Bovendien vormen de visbestanden activa die de Europese Unie direct aangaan, aangezien zij voor het beheer verantwoordelijk is. Het feit dat de waarde van deze activa moeilijk te beoordelen is, mag de realiteit en het belang ervan niet verhullen. |
Voornaamste regelgeving
12. | Basistekst is de verordening van de Raad inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid(13). In hoofdstuk V worden de doelstellingen beschreven, alsmede verschillende communautaire actiemiddelen om deze te verwezenlijken. |
13. | De bepalingen inzake het controlesysteem(14) enerzijds, en het vergaren van vangstgegevens(15) anderzijds, behoren tot de oudste regelgeving ter zake. Andere controleverplichtingen zijn opgenomen in de bijlage bij jaarlijkse verordeningen, de zogeheten „TAC's en quota”(16), en in de verordeningen tot vaststelling van herstelmaatregelen of een meerjarenplan voor de duurzame exploitatie van specifieke visbestanden(17). |
KENMERKEN VAN DE CONTROLE
Controleonderwerp en -vragen
14. | De beperking van de vangstvolumes door vaststelling van TAC's en quota vormt de hoeksteen van het communautaire beleid voor het beheer van het visbestand. Het welslagen van een dergelijke benadering vereist betrouwbare en volledige gegevens, alsmede de invoering van doeltreffende controle- en sanctiesystemen. De Rekenkamer heeft het dan ook dienstig geacht, een controle in te stellen ter beantwoording van de volgende vraag: „Treffen de Commissie en de lidstaten de maatregelen die nodig zijn voor een doeltreffend controle-, inspectie- en sanctiesysteem voor de instandhouding van de visbestanden?” Er zijn vier specifieke controlevragen bestudeerd:
|
Controleopzet en -methodiek
15. | De controlewerkzaamheden hadden zowel bij de Commissie als in de lidstaten hoofdzakelijk betrekking op analyse van de systemen voor gegevensverzameling, inspectie en controle. Het controlebewijs is verzameld en onderzocht aan de hand van gesprekken en analyse van documenten en gegevens. Teneinde hun kennis van het systeem te vergroten, te testen en te consolideren, hebben de controleurs zowel de vangstgegevens als de inspectieverslagen aan een reeks controles onderworpen. De gehanteerde criteria waren, bij ontstentenis van specifieke voorschriften, de belangrijkste relevante algemene normen die door internationale organisaties zijn erkend(18). |
16. | Op grond van hun vangstvolume en de waarde van hun aanvoer zijn voor deze controle de volgende zes lidstaten geselecteerd: Denemarken, Spanje, Frankrijk, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Deze landen zijn goed voor bijna 70 % van het gevangen volume en voor meer dan 80 % van de waarde van de aanvoer(19). De controlebezoeken zijn afgelegd tussen april en november 2006. |
17. | Dit verslag wordt bijna vijf jaar na de laatste algemene verordening betreffende het GVB gepubliceerd, op het moment dat de Commissie zich opmaakt voor de herziening van de „controleverordening” om de Raad in 2008 een ontwerptekst te kunnen voorleggen. |
OPMERKINGEN
Gegevens over het verbruik van quota onzeker, en oppervlakkig bijgehouden
18. | De regeling van de TAC's en quota berust op kwantitatieve vangstbeperkingen. De kwaliteit van de tenuitvoerlegging staat of valt met de aanwezigheid van een registratie- en validatiesysteem (zie bijlage 1) waarmee volledige en betrouwbare gegevens kunnen worden verkregen, en een doeltreffend volgsysteem voor deze gegevens waarmee quotaoverschrijdingen worden voorkomen. Over het geheel genomen voldoet echter geen van beide systemen aan deze criteria. |
Nationale systemen voor vangstregistratie vertonen talrijke tekortkomingen
19. | De nationale systemen voor het verzamelen, valideren en compileren van vangstgegevens kennen talrijke, soms ernstige tekortkomingen, waardoor er gegevens van onzekere kwaliteit worden doorgegeven aan de Commissie. |
Onvolledige aangiftegegevens en een inbreukgevoelig verzamelingssysteem
20. | De follow-up van het quotagebruik berust op een aangiftesysteem waarmee drie belangrijke soorten documenten worden verwerkt, welke worden opgesteld door de vissers of de eerste kopers: het logboek(20), de aanvoeraangifte(21) en het verkoopdocument(22). Deze documenten of een kopie dienen, naar gelang van het geval, te worden ingediend bij de autoriteiten van de vlaggenlidstaat van het vaartuig en/of de lidstaat waar de aanvoer en/of de eerste verkoop plaatsvindt: zodoende kunnen er tot drie lidstaten bij betrokken zijn. De lidstaat waar de aanvoer plaatsvindt is altijd verantwoordelijk voor het doorgeven van de vangstgegevens aan de Commissie; dit hoeft dus niet de lidstaat te zijn op de quota waarvan de betreffende vangsten in mindering worden gebracht, namelijk de vlaggenstaat. |
Door de Raad vastgestelde regelgeving te soepel
21. | De omstandigheden waaronder de aangiftegegevens worden opgesteld, zoals bepaald in de communautaire regelgeving, vormen een eerste tekortkoming van het systeem. Er kan namelijk niet worden gewaarborgd dat de verkregen gegevens zo nauwkeurig en precies mogelijk zijn:
|
22. | De Commissie is zich bewust van deze gebreken en heeft voor bepaalde specifieke visserijtakken bijzondere voorschriften laten invoeren om een aantal van deze tekortkomingen te verhelpen. Zo is in het kader van herstelplannen de tolerantiegrens verlaagd tot 8 % en zijn weging en het onmiddellijk na aankomst in de haven indienen van het logboek verplicht gesteld. Bepaalde lidstaten zijn nog verder gegaan en hebben deze voorschriften uitgebreid of algemeen van toepassing verklaard. |
23. | Bovendien voorziet een in december 2006 gepubliceerde verordening(26) in de gedeeltelijke en geleidelijke vervanging van de papieren aangifte door een elektronisch aangiftesysteem. Dit zou de snelheid, betrouwbaarheid en kostenefficiëntie ten goede moeten komen. Voorts zal de verplichting om de gegevens uit het logboek al voor de aankomst in de haven door te geven een einde maken aan het controlegebrek in verband met de termijn van 48 uur waarbinnen het papieren document mag worden ingediend. Deze verplichting wordt echter pas van kracht 24 maanden na de inwerkingtreding van de uitvoeringsbepalingen, die overigens nog moeten worden opgesteld en goedgekeurd. |
24. | Noorwegen, een derde land, heeft procedures ingevoerd die een strikter kader voor de verkooptransacties vormen en betere waarborgen bieden. Wanneer de laatste vangst is binnengehaald, geeft de visser een gedetailleerd overzicht van zijn lading aan een verkooporganisatie door; de partij wordt vervolgens dezelfde dag nog per elektronische veiling verkocht(27), nog voordat zij gelost en verplicht gewogen is; het verkoopdocument wordt opgesteld en ondertekend door de koper en de visser voordat het schip de kade verlaat; de gelijktijdige aanwezigheid van het verkochte product en de betrokken bescheiden vereenvoudigt het werk van de inspecteurs. |
In het systeem voor gegevensverzameling onbekende vangsten: teruggooi
25. | Er worden partijen grotendeels reeds dode vis overboord gezet, hetzij omwille van de regelgeving(28), hetzij om economische redenen(29). Dit fenomeen, dat voor het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan op 13 % wordt geschat(30), houdt niet alleen een aanzienlijke verspilling van het bestand in, maar ook kwaliteitsvermindering van de informatie die wordt gebruikt door de wetenschappers die de visbestanden moeten evalueren. |
26. | In Noorwegen daarentegen, is het de visser verboden vissen die hij niet mocht vangen terug te gooien. Om ervoor te zorgen dat deze verplichting in economisch opzicht zo neutraal mogelijk uitpakt voor de visser, ontvangt deze een klein deel van de opbrengst van deze „illegale” vissen om zijn kosten te dekken; de rest wordt in een overheidsfonds gestort. |
Onvolledige of late gegevensverzameling
27. | In de eerste plaats worden in bepaalde lidstaten over sommige visserijactiviteiten in het geheel geen gegevens over de opgegeven vangsten verzameld:
|
28. | Voorts hebben bepaalde lidstaten het verzamelen van een van de drie essentiële aangiftedocumenten nog steeds niet in hun informatiesysteem geïntegreerd, hoewel dit in sommige gevallen al meer dan twintig jaar verplicht is:
|
29. | Verder is het niet altijd mogelijk om de ontbrekende documenten te signaleren en op te vragen met de verzamelingssystemen die de lidstaten momenteel gebruiken:
|
30. | Ten slotte kunnen ook vertragingen bij het verzamelen en valideren van gegevens ten koste gaan van de volledigheid. Dit is het geval wanneer vangsten niet worden gevalideerd vóór de uiterste termijn voor toezending aan de Commissie van de definitieve cijfers over het verstreken jaar. Er zijn meerdere onregelmatigheden van dit type geconstateerd:
|
Validatiecontroles beperkt van reikwijdte en niet altijd doeltreffend
Geen van de bezochte lidstaten is in staat alle onregelmatigheden in verband met aangifte te signaleren
31. | De communautaire regelgeving(35) verplicht de lidstaten ertoe een validatiesysteem op te zetten dat hoofdzakelijk kruiscontroles omvat, alsmede een controle van de uit de verschillende aangifteverplichtingen voortvloeiende gegevens en de VMS-gegevens. Er is onder meer bepaald dat om deze verificaties mogelijk te maken, elke lidstaat een database moet aanleggen, maar noch de aard, noch de reikwijdte van de te verrichten validatiecontroles zijn gespecificeerd. |
32. | Geen enkele lidstaat beschikte over een volledig geïntegreerd systeem, dat wil zeggen een systeem waarmee alle gelijksoortige aangiftegegevens automatisch en systematisch kunnen worden gecontroleerd:
|
33. | Overigens worden in alle bezochte lidstaten, met uitzondering van Nederland, de eventueel tijdens fysieke controles getelde hoeveelheden niet opgenomen in het validatiesysteem voor vangstaangiften, hoewel zij in principe betrouwbaarder zijn dan die in de aangiften. |
Niet alle door de lidstaten geconstateerde onregelmatigheden krijgen passende follow-up
34. | Voor alle bezochte landen geldt dat de kruiscontroles onvoldoende worden gedocumenteerd om te kunnen nagaan of zij goed zijn uitgevoerd en of er passende follow-up is gegeven aan de geconstateerde onregelmatigheden. |
35. | In Frankrijk verzwakken juridische overwegingen het validatiesysteem. Binnen de nationale overheid is er discussie over de al dan niet statistische aard van de aangiftegegevens. Door de gebrekkige rechtszekerheid geven de voor de behandeling van de vangstgegevens verantwoordelijke diensten de ontdekte verschillen die buiten de tolerantiemarge vallen niet systematisch door aan de inspecteurs. |
36. | Ten slotte heeft de Rekenkamer in alle bezochte lidstaten als gevolg van de tekortkomingen in de validatiesystemen onregelmatigheden in de aangiften(38) kunnen constateren die niet waren ontdekt of verholpen. |
Gebrek aan integratie en harmonisatie op communautair niveau
Zeer beperkte interoperabiliteit tussen de systemen van de verschillende lidstaten doet afbreuk aan de volledigheid van de controles
37. | Het ontbreken van interoperabiliteit en interconnectie tussen de verschillende nationale systemen voor het verzamelen van vangstgegevens verkleint de controlemogelijkheden, en dus ook de doeltreffendheid van de validatiesystemen. Zo is het bij een eerste verkoop in een ander land dan de vlaggenstaat of het land waar de aanvoer plaatsvindt, niet mogelijk om de gegevens in het verkoopdocument automatisch ter controle te vergelijken met die in het logboek en de aanvoeraangifte(39). |
Onnauwkeurigheid en incoherentie van de nationale correctiecoëfficiënten
38. | De TAC's en quota worden uitgedrukt in tonnen equivalent levend gewicht, ofwel hele vissen, op het moment van vangst. Voor de aangiftedocumenten aan de hand waarvan de vangsten worden bijgehouden(40) wordt evenwel het nettogewicht aangehouden. Het verschil tussen beide cijfers ontstaat hoofdzakelijk doordat de vis aan boord wordt schoongemaakt. Voor de berekening van het verschil bestaan correctiecoëfficiënten. Het gaat om oude gegevens(41) die nooit nauwkeurig zijn gevalideerd en dikwijls van lidstaat tot lidstaat verschillen. Dit leidt tot onnauwkeurigheid in de gevalideerde vangstcijfers en tot ongerechtvaardigde en soms belangrijke verschillen in de tonnage die voor het toezicht op de quota in aanmerking wordt genomen, afhankelijk van het land waar de aanvoer plaatsvindt(42). |
Ernstige problemen betreffende traceerbaarheid
39. | De traceerbaarheid van gegevens wordt in twee van de bezochte landen niet gewaarborgd, zodat het niet mogelijk was om te controleren of de aan de Commissie doorgegeven samengevoegde gegevens wel overeenkomen met de som van de afzonderlijke gevalideerde gegevens. Het betreft een forse onregelmatigheid, aangezien de voor het toezicht op de quota gebruikte gegevens en de gegevens op de afzonderlijke aangiften niet kunnen worden aangesloten:
|
Ten slotte onzekere gegevens over het toezicht op de quota
Ontbreken van een algehele controle en een systeem voor certificatie door de lidstaten
40. | Geen van de bezochte lidstaten heeft zijn systeem voor het verzamelen en valideren van vangstgegevens aan een algehele controle onderworpen ter beoordeling van, met name, de kwaliteit van de computerapplicaties. Ook de aan de Commissie meegedeelde gegevens uit deze systemen zijn nooit door een onafhankelijke instantie gecertificeerd. |
41. | Toch was in de oorspronkelijke versie van de verordening betreffende de controle(45) bepaald dat iedere lidstaat na de inwerkingtreding van deze verordening bij de Commissie een verslag moest indienen over de wijze waarop de gegevens verzameld en gecontroleerd werden, en over de mate van betrouwbaarheid ervan. Deze verplichting is niet gehandhaafd(46). |
De Commissie is op de hoogte van deze situatie
42. | De Commissie onderkent dat de kwaliteit van de gegevens die zij ontvangt onzeker is, en heeft hieraan reeds bekendheid gegeven(47). |
43. | Toch tracht de Commissie op basis van deze gegevens waarvan de kwaliteit onzeker is, quotumoverschrijdingen te voorkomen en eventueel te bestraffen. |
Ontoereikend toezicht door de Commissie
44. | Aangezien de verantwoordelijkheid voor het beheer van en toezicht op de quota in de eerste plaats bij de lidstaten berust, is het aan hen om de nodige maatregelen te treffen om te voorkomen dat deze worden overschreden, in het bijzonder door het vissen op de betrokken soorten te verbieden. Het is de taak van de Commissie om te controleren of de lidstaten aan hun verplichtingen voldoen. Zij mag in dit kader op eigen initiatief verbieden, een bepaald bestand te bevissen(48). |
Een ontoereikend informatiesysteem
45. | Het informatiesysteem met behulp waarvan de Commissie maandelijks de door de lidstaten opgestelde vangstgegevens ontvangt, vertoont meerdere tekortkomingen. In de eerste plaats zijn de meegedeelde gegevens, zoals reeds is opgemerkt, van onzekere kwaliteit. Voorts dienen niet alle lidstaten hun verslagen stelselmatig in binnen de gestelde termijnen, hetgeen de reactiemogelijkheden van de Commissie beperkt. Aangezien de gegevens worden gecumuleerd over een heel jaar, is het bovendien niet mogelijk een bepaalde periode in verschillende begrotingsjaren op coherentie te controleren en kunnen vertragingen bij de behandeling niet worden gesignaleerd. Ten slotte wordt zelfs een aantal forse onregelmatigheden in de aangiften niet onmiddellijk gesignaleerd, doordat bepaalde eenvoudige logische verificaties ontbreken(49). |
Geen kwalitatieve beoordeling van de gegevens
46. | De Commissie sluit de aan DG Visserij meegedeelde gegevens niet in het kader van de uitvoering van het visserijbeleid aan met soortgelijke informatie die bij Eurostat binnenkomt(50), en soms significante afwijkingen vertoont. |
47. | Sinds 1999 heeft de Commissie het recht op toegang tot een kopie van de nationale computerbestanden(51). Deze mogelijkheid zou haar in staat moeten stellen de kwaliteit van de haar gemelde gegevens te beoordelen. Toch heeft zij ten aanzien van de vangstgegevens de lidstaten pas in 2007 voor het eerst om toegang verzocht. De Commissie wijt de geringe gebruikmaking van deze mogelijkheid aan het feit dat haar controle- en inspectie-eenheden niet beschikken over voldoende personeel met werkelijke kennis van zaken op het gebied van analyse, behandeling en controle van gegevens. |
Tabel 2
Voorbeelden van verschillen tussen de gegevens van DG Visserij en Eurostat
2005 rode tonijn (BFT) (in ton) | |||||
Lidstaat | Quotum | Gegevens DG Visserij | Gegevens Eurostat | Verschil | |
absoluut | in % | ||||
Frankrijk | 6 983 | 8 936 | 9 726 | – 791 | –8,8 % |
Italië | 4 888 | 4 879 | 4 272 | 607 | 12,4 % |
Spanje | 5 857 | 5 850 | 5 650 | 200 | 3,4 % |
Beperkt toezicht
48. | Het door de Commissie opgezette toezichts- en waarschuwingssysteem bestaat erin dat voor elk bestand waarvoor een quotum geldt(52) automatisch de hoogte van het quotum en de gemelde vangsten worden vergeleken. Als het verbruik een vooraf vastgesteld niveau bereikt, gaat een waarschuwing uit om de betrokken lidstaat te verzoeken, kenbaar te maken welke maatregelen deze denkt te treffen. |
49. | De vertragingen bij de vangstaangiften en het toezicht op het uitwisselen van quota door lidstaten, in combinatie met de complexiteit in verband met speciale voorwaarden(53), mogelijke vergoedingen, overdrachten of gewogen kortingen op het volgende jaar onder verschillende voorwaarden, doen samen met de geringe inzet van personele middelen afbreuk aan de doeltreffendheid van de procedure. In 2005 voorkwam het systeem niet dat 26 quota officieel werden overschreden, waarvan 11 op significante wijze(54). |
Beperkte mogelijkheden voor maatregelen
50. | De Commissie heeft het recht, op eigen initiatief visserijactiviteiten te verbieden(55). Doordat er voldoende bewijsstukken moeten worden verzameld om zekerheid te verkrijgen dat een quotum is verbruikt, wordt deze bepaling in de praktijk echter uitsluitend toegepast op bestanden waarvoor het aantal schepen en de aanvoer gering zijn. Om ieder juridisch risico te vermijden, eist de Commissie bovendien een bijzonder hoge mate van zekerheid voordat zij in actie komt, hetgeen haar besluitvorming vertraagt, waardoor de maatregel weer minder doeltreffend wordt. |
51. | Ten slotte is het toezicht op de quota gebrekkig: de gebruikte gegevens zijn van twijfelachtige kwaliteit, het toezicht wordt slechts in beperkte mate gecontroleerd door de Commissie en echte mogelijkheden tot het opleggen van dwangmaatregelen ontbreken. Bovendien waarborgen administratieve controles, hoe grondig ook, niet in alle gevallen de realiteit van de gemelde gegevens. Zij dienen te worden aangevuld met fysieke inspecties. |
Beperkte doeltreffendheid van nationale inspecties
52. | Wil het beleid voor duurzaam beheer van de visbestanden slagen, dan moeten de verschillende bepalingen uit de betrokken regelgeving doeltreffend worden toegepast. Dit vereist doeltreffende controle- en inspectiesystemen waarmee overtredingen voorkomen en ontdekt kunnen worden. Dit vergt algemene referentienormen, alsmede voldoende controledruk en optimalisering van de inspectiewerkzaamheden. Geen van deze drie voorwaarden kon worden geverifieerd. |
Ontbreken van algemene controlenormen
Het ontbreken van algemene normen …
53. | Volgens de communautaire regelgeving moeten de lidstaten de nodige maatregelen treffen voor een doeltreffende inspectie en controle van de GVB-regels(56). Deze begrippen worden echter in geen enkel richtsnoer nader omschreven. |
54. | Naar aanleiding van de hervorming van het GVB in 2002, en met name in het kader van herstelplannen, heeft de Commissie de regelgeving uitgebreid met inspectienormen, kwantitatieve controledoelstellingen en verplichtingen betreffende het bestaan van nationale controleprogramma's. Deze blijven echter beperkt tot specifieke gevallen, en het risico bestaat dat de toename van deze vereisten leidt tot opeenstapeling en tot een wirwar van verplichtingen die moeilijk zijn te beheren en na te komen zonder ernstig afbreuk te doen aan het controleniveau van de niet met de plannen beoogde visserijtakken. |
… leidt tot uiteenlopende praktijken die slecht vallen …
55. | Bij ontstentenis van gemeenschappelijke normen heeft iedere lidstaat in zijn bevoegdheidsgebied zijn eigen systeem ingevoerd, met zijn eigen kenmerken. Deze veelvoud aan nationale benaderingen heeft geleid tot uiteenlopende procedures en gebruiken. Deze diversiteit geeft de ondernemers de ruimte, praktijken die zij discriminerend achten aan de kaak te stellen en de deugdelijkheid van het GVB in twijfel te trekken, en zij verkleint des te meer hun bereidheid om de desbetreffende regels in acht te nemen. |
… en perkt het door de Commissie beoordeelde terrein in
56. | De Commissie heeft de opdracht, de toepassing van de GVB-regels door de lidstaten te beoordelen en te controleren(57), en met name de wijze waarop deze zich kwijten van hun verplichting om een doeltreffend controle- en inspectiesysteem op te zetten. Haar werkzaamheden leiden tot de publicatie van driejaarlijkse verslagen(58). |
57. | Aangezien de Commissie niet over wettelijke normen beschikt en evenmin algemeen aanvaarde normen heeft ontwikkeld, heeft zij de systemen in de lidstaten niet aan algemene beoordelingen onderworpen. Zij neigt ertoe haar inspectiewerkzaamheden te richten op de procedures van de nationale systemen waarvoor specifieke in de regelgeving vastgelegde normen gelden. Alleen dit werk levert wellicht conclusies op die bruikbaar zijn in een gerechtelijke procedure. Door deze aanpak kan de Commissie zich echter niet uitspreken over de doeltreffendheid van het geheel van inspectie- en controlesystemen waarin iedere lidstaat krachtens de communautaire regelgeving moet voorzien. |
58. | De Rekenkamer heeft de doeltreffendheid van de inspectie- en controlesystemen van de verschillende bezochte lidstaten gecontroleerd aan de hand van op ieder controlesysteem toepasselijke normen(59). Hierin zijn grofweg twee categorieën te onderscheiden: normen die ervoor zorgen dat de algemene controledruk toereikend is en normen die waarborgen dat de inspecties gericht zijn. |
Een moeilijk te beoordelen en niet altijd toereikende controledruk
59. | Wil een controlesysteem doeltreffend zijn, dan is een minimumniveau van fysieke inspectie nodig om de naleving van de regelgeving ter plaatse te verifiëren. Dit niveau moet niet alleen uit kwantitatief, maar ook uit kwalitatief oogpunt worden beoordeeld. Hiertoe dienen de minimale kenmerken van een inspectie, de follow-up van de inspectieactiviteit en de controle van de realiteit en de kwaliteit van de inspectiewerkzaamheden te worden omschreven. |
Regelgeving bevat geen algemene inspectienormen
60. | Zoals reeds is opgemerkt, wordt het begrip „inspectie” niet omschreven in de communautaire regelgeving. Onder „inspectie” kan zodoende zowel een controle van enkele minuten worden verstaan, waarbij alleen de visvergunning wordt geverifieerd, als een operatie van meerdere dagen waarbij een groot aantal inspecteurs betrokken is en de lading, het vistuig en alle bescheiden grondig worden gecontroleerd. Bovendien kunnen in deze situatie bepaalde lidstaten in hun controlestatistieken inspecties opnemen die niet rechtstreeks betrekking hebben op de naleving van bepalingen inzake de instandhouding van het visbestand, maar bijvoorbeeld de gezondheids- of veiligheidsvoorschriften betreffen. |
61. | Een nuttige controle hoeft niet per se uitvoerig te zijn. Om doeltreffend te zijn, moeten inspecties al naar gelang hun aard echter wel bepaalde kenmerken vertonen. Zo kan op basis van een aanvoercontrole waarbij de inspecteurs niet van het begin tot het eind bij de activiteiten aanwezig zijn en aan het eind van hun werkzaamheden de inhoud van het ruim niet controleren, de nauwkeurigheid van de opgegeven vangsthoeveelheden niet worden beoordeeld. |
62. | Niet alle lidstaten hebben voor elk hoofdtype inspectie de criteria vastgesteld die nodig zijn uit het oogpunt van doeltreffendheid. Pas in 2007 is de Commissie hiertoe overgegaan en heeft zij de criteria vastgesteld waaraan de nationale inspecties moeten voldoen om als zodanig in haar driejaarlijkse beoordelingsverslagen te worden meegeteld. De tekortkomingen van de in de lidstaten gebruikte informatiesystemen zouden echter het identificeren en tellen van inspecties die aan deze criteria voldoen, kunnen bemoeilijken. |
Slecht gedocumenteerde inspecties …
63. | Goede documentatie van de afzonderlijke inspecties is van groot belang. In de eerste plaats kunnen zo de afzonderlijke kwaliteit en reikwijdte van de verrichte controles worden geverifieerd, en in de tweede plaats betreft het een onmisbaar element voor doeltreffende vervolging, indien een inbreuk hiertoe aanleiding geeft. |
64. | De communautaire regelgeving voorziet niet in standaardcontroleformulieren die alle controleorganen moeten gebruiken(60). Dit zou de doorzichtigheid evenwel ten goede komen, nu de praktijken niet geharmoniseerd zijn, en het zou de samenwerking tussen de verschillende inspectieorganen van de lidstaten vergemakkelijken. |
65. | In de lidstaten hebben de werkzaamheden van de Rekenkamer de volgende tekortkomingen aan het licht gebracht met betrekking tot de documentatie van de inspectiewerkzaamheden:
|
… en inspecties die niet altijd in de gecentraliseerde database worden opgenomen
66. | Het is van essentieel belang alle inspectieverslagen centraal te registreren in een geïnformatiseerde database. Dit vereenvoudigt de traceerbaarheid en gebruikmaking van gegevens, en alleen zo kan de volledige inspectieactiviteit — met name qua omvang en resultaten — worden beoordeeld. |
67. | Ook op dit gebied bevat de communautaire regelgeving geen enkele verplichting of norm, zodat het iedere lidstaat vrijstaat, al dan niet het systeem van haar keuze te ontwikkelen. |
68. | Ten tijde van de door de Rekenkamer verrichte controles beschikten noch Spanje, noch Frankrijk, noch Italië, noch het Verenigd Koninkrijk over een gecentraliseerd registratiesysteem voor inspectieverslagen. |
Kwaliteitscontrole beperkt
69. | Een doeltreffend controlesysteem vereist een kwaliteitscontrole waarmee kan worden gewaarborgd dat de verrichte werkzaamheden aan de toepasselijke normen voldoen. Hoewel de tot een voorstel tot sanctionering leidende werkzaamheden in alle bezochte landen worden nagezien, gebeurt dit niet voor andere inspectieverslagen, hetgeen de identificatie en aanpak van bepaalde onregelmatigheden met betrekking tot de controle verhindert. |
70. | Over vijf van de zes bezochte lidstaten merkte de Rekenkamer op dat naar aanleiding van geconstateerde overtredingen de in de procedures vastgelegde follow-upmaatregelen niet werden getroffen, zonder dat de motivatie voor deze beslissing werd gedocumenteerd. In de zesde lidstaat, Italië, kon dit niet gebeuren omdat alleen de inspecties die tot constatering van een overtreding leiden, worden gedocumenteerd. |
Soms onvoldoende inspecteurs
71. | Het aantal inspecteurs en het aan onderzoek van visserijdossiers gewijde deel van hun activiteit moeten voldoende zijn om een toereikend controleniveau en een afschrikkende werking te waarborgen. Door de uiteenlopende plaatselijke situaties(62) kunnen ter zake echter geen universele normen worden opgesteld. |
72. | Na afloop van deze controle is echter onderkend of gesignaleerd dat het controleniveau in verschillende lidstaten ontoereikend is:
|
73. | Overigens kan er geen uitspraak worden gedaan over het aandeel van hun activiteiten dat bepaalde inspectiediensten in Frankrijk en Italië aan onderzoek van visserijdossiers wijden. Aangezien zij namelijk controlebezoeken afleggen op andere gebieden en niet over een toereikend analytisch hulpmiddel beschikken, kunnen zij geen precieze en controleerbare gegevens over de op visserijgebied verrichte controles verstrekken (zie paragraaf 83). |
Controleactiviteiten niet optimaal
74. | Naast voldoende algemene controledruk moet een doeltreffend controlesysteem ook zorgen voor een optimale inzet van de beschikbare middelen. |
Te beperkte toegang tot gegevens die nuttig zijn bij de programmering en de selectie van de controledoelen
75. | Een goede kennis van de verschillende visserijactiviteiten, de betrokken actoren, de in het verleden geconstateerde overtredingen en opgelegde sancties, is onontbeerlijk voor het opstellen van een goede risicoanalyse, een geschikte controlestrategie en een relevante programmering. |
76. | Zo hangt op operationeel niveau de doeltreffendheid van de controles ook af van het vermogen van de inspecteurs om uit de verschillende mogelijke controledoelen dat met de meest interessante kenmerken te kiezen(63). Hiertoe is het absoluut noodzakelijk dat er gegevensbanken zijn waarin de verschillende gegevens worden opgeslagen, dat de gegevens betrouwbaar, compleet en actueel zijn, en ten slotte dat iedere inspecteur hiertoe vanaf de plaats van controle rechtstreeks en onmiddellijk toegang heeft. |
77. | In bepaalde gevallen beschikken de lidstaten niet over een informatiesysteem waarmee de gegevens kunnen worden verzameld, gearchiveerd en opgevraagd:
|
78. | In andere gevallen heeft niet al het personeel dat deze systemen nodig heeft hier toegang toe:
|
Strategische programmering en tactische doelgroepbepaling ontoereikend ...
79. | De meeste lidstaten verrichten geen risicoanalyse die tot een formeel strategisch document leidt waarin de inspectieprioriteiten worden omschreven en op grond waarvan de middelen rationeel kunnen worden toegewezen, door met name de verhouding tussen de kosten en de doeltreffendheid van de controles te overwegen. Als er al algemene controleprogramma's bestaan, vermelden deze niet altijd de in te zetten middelen en de gekwantificeerde doelstellingen die in acht moeten worden genomen. |
80. | Onder deze omstandigheden kan niet worden gewaarborgd dat de kenmerken van de ingezette middelen en de geprogrammeerde controlemaatregelen zijn afgestemd op de belangrijkste risico's die samenhangen met de visserijactiviteiten in het bevoegdheidsgebied van de betrokken lidstaat. In Spanje kon in de twee bezochte regio's worden vastgesteld dat een groot deel van de inspecties werd gewijd aan visserijactiviteiten met betrekkelijk weinig inbreuken. |
81. | In de praktijk leidt het ontbreken van relevante doelbepaling tot minder doeltreffende controles. Zo is in het Verenigd Koninkrijk vastgesteld dat de inspecteurs schepen waarvoor geen enkele inbreuk kon worden geconstateerd meermaals controleerden, terwijl andere schepen, die toch actief en van aanzienlijke lengte waren, nooit werden geïnspecteerd. |
82. | Overigens is het verrichten van controles waarbij de boekhoudgegevens van de ondernemingen worden onderzocht, bijvoorbeeld bij controles in samenwerking met de belastingdienst, in meerdere landen — waaronder Denemarken, Nederland en het Verenigd Koninkrijk — doeltreffend gebleken. Bij deze inspecties kunnen namelijk inconsistenties worden aangetoond tussen de aan de visserijdiensten gemelde gegevens en de beheersinformatie, in het bijzonder bij ondernemingen die visserijactiviteiten combineren met de rol van eerste koper. Aangezien wettelijke verplichtingen ontbreken, wordt deze aanpak echter zelden gevolgd. |
… en soms bemoeilijkt door een veelvoud aan inspectiediensten
83. | Een scala aan inspectiediensten kan het risico van overlapping of een „dode hoek” bij de toewijzing van de actieterreinen vergroten en leiden tot een gebrek aan flexibiliteit waardoor controlemiddelen minder eenvoudig elders kunnen worden ingezet bij veranderende prioriteiten:
|
Geen follow-up van de controleprestaties
84. | Het meten van de prestaties is een essentieel onderdeel van een doeltreffend inspectiesysteem. Voor de beoordeling van de kwaliteit van een controlesysteem als geheel en van de geldigheid van de op specifieke gebieden gevolgde aanpak moeten indicatoren worden ingevoerd. |
85. | Slechts één van de bestudeerde lidstaten blijkt een echte prestatie-indicator te hebben ontwikkeld, maar aan de kwaliteit hiervan wordt afbreuk gedaan door het tekortschietende follow-upsysteem van de inspecties(65). In de overige gevallen meten de gehanteerde evaluatie-indicatoren slechts de algehele operationele activiteit(66), zonder informatie over een specifieke regio of visserijtak te verschaffen. Op basis hiervan kan dus geen uitspraak worden gedaan over de doeltreffendheid van de controle- en inspectieactiviteit. |
Het Communautair Bureau voor visserijcontrole (Vigo): een coördinerend orgaan met beperkte bevoegdheden
86. | Het Communautair Bureau voor visserijcontrole, dat gevestigd is in Vigo (Spanje), is opgericht om „een operationele coördinatie van de visserijcontroles en -inspecties van de lidstaten te organiseren en de lidstaten bij te staan bij hun samenwerking, teneinde te voldoen aan de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid en ervoor te zorgen dat dit beleid effectief en uniform wordt toegepast”(67). Anders dan zijn naam doet vermoeden, beschikt het Bureau niet over eigen bevoegdheden op het gebied van visserijcontrole. |
87. | Het eerste werkprogramma dat het Bureau heeft vastgesteld betreft het jaar 2007 en het is dan ook nog te vroeg om uitspraak te doen over de mogelijke impact van zijn activiteiten op de verschillende gebreken die bij de controle zijn geconstateerd. Wel kan al worden betreurd dat de bevoegdheid van de zogeheten communautaire inspecteurs(68) beperkt is tot acties op zee en dat de samenwerking bij de follow-up van de inbreuken en de desbetreffende sancties buiten de bevoegdheid van het Bureau valt. |
Systemen voor follow-up van overtredingen en sancties dikwijls niet adequaat
88. | Voor een doeltreffend follow-upsysteem voor overtredingen en sancties moet elke vermoedelijke inbreuk in behandeling worden genomen en dient van een opgelegde sanctie een afschrikkend effect uit te gaan. Dit geldt zowel voor de inbreuken van de door de nationale autoriteiten te berechten economische actoren als voor de door de Commissie geconstateerde tekortkomingen van de lidstaten. |
Nationale systemen over het geheel genomen coulant
89. | De nationale systemen voor follow-up en sancties dienen overeenkomstig de communautaire regelgeving te waarborgen dat elke overtreding wordt gevolgd door passende follow-upmaatregelen die — in voorkomend geval — leiden tot een sanctie met afschrikkende werking(69). Tekortkomingen in zowel de geldende procedures als de opgelegde sancties gaan ten koste van de inachtneming van deze verplichting. |
Follow-upmaatregelen zijn om procedurele of juridische redenen soms beperkt
90. | In bepaalde gevallen worden de toepasselijke procedures niet ingevoerd omdat de verantwoordelijke autoriteiten deze te duur achten, of niet toegepast uit juridische overwegingen, waardoor het nooit tot een veroordeling komt:
|
Onvolledige kennis van de sancties en de antecedenten
91. | In meerdere bezochte lidstaten bestaat er geen geautomatiseerd centraal register voor de opslag van alle informatie over inbreuken op het gebied van visserij en de daders. Zodoende kunnen de met de vervolging belaste autoriteiten hun besluit niet op volledige kennis van de antecedenten baseren. Aangezien de opgelegde sancties niet voor elk type inbreuk bekend zijn, kan bovendien de doeltreffendheid van inspectieactiviteiten niet worden beoordeeld, hetgeen weer een belemmering is voor een goed strategisch programma en gerichte, relevante controles (zie paragraaf 63). Spanje, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk beschikken niet over een database met alle sancties die zijn opgelegd op visserijgebied. In Denemarken bestaat een dergelijke database pas sinds 2004. |
Gebrek aan integratie en harmonisatie op communautair niveau
92. | Het gebrek aan communautaire integratie en harmonisatie tast de doeltreffendheid van de sancties aan. Een eerste moeilijkheid heeft te maken met de doeltreffende toepassing van een aan een buitenlandse onderdaan opgelegde sanctie wanneer deze het bevoegdheidsgebied van de staat waar de overtreding is begaan, heeft verlaten. In de tweede plaats is het moeilijk, zo niet onmogelijk, voor de autoriteiten van een land om rekening te houden met de door een andere lidstaat geconstateerde inbreuken, en wel doordat de informatie niet beschikbaar is of om juridische redenen. |
93. | De door de Raad op te stellen lijst van maatregelen die door de lidstaten moeten worden toegepast bij ernstige inbreuken(71) is nog niet tot stand gekomen. De Commissie heeft nog steeds geen voorstel hiertoe ingediend bij de Raad. |
Sancties over het algemeen weinig afschrikkend volgens de Commissie
94. | Ook zonder een precies instrument is de Commissie tot de slotsom gekomen dat de opgelegde sancties over het algemeen weinig afschrikkend zijn. Zij heeft dit openlijk verklaard: „het bedrag aan boetes dat de visserijsector als gevolg van de opgelegde sancties moest betalen […] [is] gelijk aan ongeveer 2 pro mille van de waarde van de aanvoer […]. Het risico van een dergelijk bedrag is dat de visserijsector de boetes die worden opgelegd voor inbreuken op de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid, gaat beschouwen als gewone exploitatiekosten van een bedrijf en er geen echte stimulans is om de voorschriften na te leven”(72). |
Middelen om druk uit te oefenen op de lidstaten zelden doeltreffend
95. | Om de lidstaten ertoe te brengen hun verplichtingen na te komen, kan de Commissie ofwel haar toevlucht nemen tot de algemene inbreukprocedure bij het Hof van Justitie, ofwel een van de specifieke GVB-procedures gebruiken. Beiden soorten procedures hebben echter kenmerken die ze moeilijk hanteerbaar en — uitzonderingen daargelaten — weinig doeltreffend maken. |
Inbreukprocedures zijn lang, zwaar en zelden doeltreffend …
96. | De inbreukprocedures zijn per definitie lang. De geconstateerde inbreuken mogen namelijk pas na een aanmaning en vervolgens een met redenen omkleed advies aanhangig worden gemaakt bij het Hof van Justitie. Elk van deze fasen vereist niet alleen een aanzienlijke voorbereiding en samenwerking van de betrokken diensten van DG Visserij, maar ook actie van de Juridische dienst van de Commissie. Bij de tijd die gemoeid is met de vervulling van deze taken komt nog het tijdsverloop als gevolg van het feit dat de Commissie slechts elk kwartaal besluiten inzake inbreuken neemt. In totaal duren de inbreukprocedures bij visserij, net als op andere gebieden, meerdere jaren. |
97. | Bovendien brengen de inbreukprocedures in verband met tekortkomingen in de tenuitvoerlegging van controle-, inspectie- of sanctieprocedures belangrijke inspectiewerkzaamheden mee voor de Commissie. Bij gebrek aan eenvoudig te controleren beoordelingscriteria moet de Commissie veel bewijsmateriaal verzamelen om aan te tonen dat de inbreuken zowel algemeen als permanent van aard zijn, zodat zij talrijke controlebezoeken moet afleggen — te meer daar de inspecteurs van de Commissie in de praktijk geen inbreuken mogen vaststellen als er geen nationale inspecteurs aanwezig zijn. Al met al blijkt het door de omvang van de taak bijzonder moeilijk te zijn om in meer dan één van dit soort zaken tegelijk vervolging in te stellen(73). |
98. | Ten slotte is een veroordeling wegens niet-nakoming(74) alléén niet doeltreffend, aangezien de lidstaat er uitsluitend toe wordt verplicht, de maatregelen te nemen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest. Wil deze eerste veroordeling tot het opleggen van een financiële sanctie leiden, dan moet een tweede veroordeling(75) volgen wegens niet-tenuitvoerlegging van de bepalingen uit het eerste arrest. En hiertoe dient de Commissie het bewijs te leveren dat de niet-nakoming sinds de eerste uitspraak ononderbroken voortduurt. |
99. | In de praktijk is er op visserijgebied slechts één geval waarin een lidstaat is veroordeeld tot betaling van een financiële sanctie(76). Het desbetreffende vonnis is uitgesproken in 2005 in verband met de niet-uitvoering van een arrest uit 1991 betreffende een zaak waarin de eerste inbreuken reeds in 1984, ofwel 21 jaar eerder, werden geconstateerd. |
100. | Dit ene besluit heeft evenwel een aanzienlijke impact gehad. Het stelde de nationale autoriteiten in staat, binnen enkele maanden tal van reeds jarenlang verplichte procedures in te voeren en toe te passen die tot dusver niet bestonden of gebrekkig functioneerden, en dit niet alleen in het veroordeelde land, maar ook in de andere lidstaten waartegen een soortgelijke procedure liep. |
… en specifieke procedures zijn beperkt en moeilijk uitvoerbaar …
101. | Een van de specifieke beleidsinstrumenten waarover de Commissie beschikt is de mogelijkheid om preventieve maatregelen(77) te treffen wanneer visserijactiviteiten het behoud van de visbestanden ernstig in gevaar dreigen te brengen. Maar de moeilijkheden bij het verzamelen van de nodige bewijzen en het in acht nemen van het evenredigheidsbeginsel hebben de Commissie er tot op heden van weerhouden hiervan gebruik te maken, te meer daar de reikwijdte van een dergelijk besluit door de toepassingsduur van maximaal zes maanden beperkt zou zijn. |
102. | Voorts is de Commissie bevoegd om in geval van overschrijding van oude quota(78) de toekomstige vismogelijkheden van de schuldige lidstaat te beperken(79). Om van deze mogelijkheid gebruik te maken dient de Commissie toereikend bewijs te verkrijgen dat de door de lidstaten opgegeven definitieve vangstgegevens fout zijn. In de praktijk is deze bepaling slechts eenmaal gebruikt(80), en wel op basis van informatie die was verkregen in het kader van nationale inspecties van een van de bestrafte lidstaten. |
103. | De Commissie kan de in het kader van het GVB aan de lidstaat toegewezen steun niet opschorten ingeval de controleregels niet worden toegepast. |
104. | Bovendien heeft zij nooit onderzocht in welke mate de lidstaten hun verplichting zijn nagekomen om de in het kader van de structuurfondsen voor visserij toegekende steun terug te vorderen van begunstigden die de GVB-regels niet naleefden(81). |
… waardoor ernstige tekortkomingen in de lidstaten kunnen voortbestaan
105. | Ten slotte is het ten aanzien van de hierboven geschetste gebreken in het sanctiesysteem niet verwonderlijk dat de Rekenkamer ernstige tekortkomingen heeft kunnen signaleren in de toepassing van op duurzaam beheer van de visbestanden gerichte maatregelen door de lidstaten, en dat terwijl de Commissie al jarenlang van deze situatie op de hoogte is. |
106. | Deze situatie houdt ook verband met het feit dat de Commissie de nationale autoriteiten naar aanleiding van haar inspectieverslagen niet formeel vraagt om op de gesignaleerde tekortkomingen te reageren, en in voorkomend geval een actieplan te presenteren om deze te verhelpen. |
De context van de controles: de overcapaciteit in de visserij komt de inachtneming van de regels en de doeltreffendheid van de controles niet ten goede
107. | De controle- en inspectiesystemen boeten niet alleen in aan doeltreffendheid door de hierboven beschreven gebreken, maar ook door een bijzonder groot inherent risico dat samenhangt met de aanzienlijke overcapaciteit in de visserij. Een dergelijke situatie moedigt de vissers sterk aan om de regelgeving niet na te leven. Onder overigens gelijkblijvende omstandigheden kunnen controles alleen doeltreffender worden door uitbreiding van de inspectiemiddelen en meer controledruk. Hoewel deze situatie al jarenlang bekend is, is zij nog nooit doeltreffend aangepakt. |
De overcapaciteit, een grote risicofactor, en de mislukte communautaire actie
108. | Overcapaciteit kan worden gedefinieerd als het overschot aan vangstcapaciteit van een vloot in verhouding tot het vangstvolume bij duurzame exploitatie van een bestand. Hoewel het moeilijk is deze grootheden te meten, is de overcapaciteit van de communautaire vloot in het groenboek duidelijk vastgesteld. De Commissie stelt dat de communautaire vloot(82)„veel te groot [is]” en dat „[…] voor een zorgzaam beheer van de visstand de visserijsterfte met ongeveer 40 % en in veel gevallen met een nog veel hoger percentage zou moeten worden verlaagd”. |
Overcapaciteit werkt overbevissing in de hand
109. | Overcapaciteit leidt tot overbevissing. Zij is van invloed op het gedrag van de beroepsgroep en de wetgever, aangezien zij het rendement van de ondernemingen in de betrokken sector vermindert, terwijl deze de lasten moeten dragen die samenhangen met de overcapaciteit van de productiemiddelen. |
110. | De vissers komen in de verleiding om optimaal gebruik te maken van hun buitenmaatse schepen en zodoende de toegestane limiet te overschrijden. Het risico bestaat dat zij te lage vangsten opgeven of de minst lucratieve vangsten terug in zee gooien (zie paragraaf 25). |
111. | Bij de vaststelling van de TAC's en quota dient de Raad van ministers de uiteenlopende kortetermijnbelangen van enerzijds ecologische en anderzijds sociaaleconomische aard tegen elkaar af te wegen. Deze afweging kan ertoe leiden dat er toestemming wordt gegeven om grotere hoeveelheden te vangen dan door de wetenschappers is aanbevolen (zie tabel 3), en wel om de directe belangen van de beroepsvissers veilig te stellen. Bovendien worden deze keuzes gemaakt zonder dat er een instrument beschikbaar is waarmee objectief kan worden onderzocht welke impact de gevangen hoeveelheden op de verschillende belangen hebben. |
Tabel 3
Voorbeelden van verschillen tussen de wetenschappelijke adviezen en de TAC's
Kabeljauw Noordzee | Haring Noordzee | Horsmakreel Noordzee | Wijting Noordzee | |
Wetenschappelijk advies 2006 (ton) | 0 | < 425 000 | < 18 000 | < 17 300 |
TAC 2006 (ton) | 23 205 | 454 751 | 42 727 | 23 800 |
Wetenschappelijk advies 2007 (ton) | 0 | < 245 000 | < 18 000 | < 15 100 |
TAC 2007 (ton) | 19 957 | 341 063 | 42 727 | 23 800 |
Het falen van op capaciteitsvermindering gericht beleid in het verleden
112. | De eerste actie ter vermindering van de overcapaciteit van de communautaire vloot dateert uit 1986, toen het eerste meerjarig oriëntatieprogramma (MOP) werd ingevoerd. Dit werd gevolgd door drie soortgelijke programma's waarin voor verschillende onderdelen van de communautaire vloot grenzen werden gesteld aan de capaciteit of de inspanning(83). Door het gecombineerde effect van te bescheiden doelstellingen, beheersproblemen en het gebruik van structuurfondsen voor de modernisering en bouw van schepen zijn deze programma's echter mislukt. In 2003 heeft de Commissie deze aanpak derhalve overboord gezet. |
Aanpak voortaan hoofdzakelijk gericht op beperking van de visserijinspanning
113. | Met de hervorming van het GVB van 2002 heeft de Europese Gemeenschap haar bevoegdheden inzake de vermindering van de vangstcapaciteit aan de lidstaten overgedragen en zich beperkt tot bepalingen die op beheer van de visserijinspanning zijn gericht. |
Vermindering van vangstcapaciteiten als communautaire doelstelling losgelaten
114. | De doelstelling capaciteitsvermindering is vervangen door maxima. Deze worden uitgedrukt in capaciteitseenheden en mogen door de nationale vloten niet worden overschreden. Deze maxima zijn vastgesteld op basis van de situatie in het verleden en worden uitsluitend verlaagd in geval van met communautaire steun gefinancierde onttrekking aan de vloot. Dit middel verplicht noch stimuleert de lidstaten tot het terugdringen van hun overcapaciteit. |
Vermindering van de visserijinspanning leidt niet noodzakelijkerwijs tot capaciteitsvermindering
115. | De communautaire actie heeft hoofdzakelijk betrekking op de beperking van de visserijinspanning. Daaronder wordt het product van een capaciteit (BRT of kW) en een activiteit (aantal zeedagen) verstaan; vermindering hiervan kan worden bereikt door eenvoudig een van deze factoren, de activiteit, te beperken. In dat geval blijft de overcapaciteit onverminderd op de winstgevendheid van de visserijsector drukken. De sector komt zodoende wellicht in de verleiding om, ter compensatie van haar afgenomen activiteit, de productiviteit te vergroten door te investeren in technologische middelen, zoals sonars of doelmatiger vissersschepen, waardoor de feitelijke visserijcapaciteit de facto zal toenemen. |
Moeilijk te controleren regels
116. | De regelgeving inzake beperking van de visserijinspanning geldt voor een steeds groter aantal visserijtakken, waardoor de tenuitvoerlegging en controle ervan alsmaar complexer en problematischer wordt. |
117. | Bovendien leidt het meten van de vangstcapaciteit in tonnage (BRT) en motorvermogen (kW) tot twee belangrijke gebreken. Enerzijds waren de ter vaststelling van de werkelijke vangstcapaciteit gehanteerde referentieëenheden ontoereikend — met name de door technologische vooruitgang veroorzaakte productiviteitsstijgingen, die volgens de Commissie 1 tot 3 % per jaar kunnen belopen, en in bepaalde visserijtakken zelfs meer(84). Anderzijds is het eenvoudigweg moeilijk om de gegevens op coherente wijze en exact in deze twee eenheden te meten(85). |
118. | Overigens dient iedere lidstaat de Commissie jaarlijks verslag uit te brengen van de inspanningen die zijn verricht om een duurzaam evenwicht te bereiken tussen haar vangstcapaciteiten en -mogelijkheden(86). Maar slechts enkele geven hierbij een beoordeling van hun situatie uit een oogpunt van overcapaciteit. Voorts verschilt de methodologische aanpak van de landen onderling. Bijgevolg heeft de Commissie geen precies beeld van de huidige wanverhoudingen en heeft zij tot op heden de kwaliteit van de gegeven beoordelingen niet onderzocht. |
Het is nog steeds mogelijk dat communautaire steun capaciteitsgroei financiert
119. | Het nieuwe Europees Visserijfonds (EVF) verleent steun voor de vernieuwing van de motoren van vissersvaartuigen indien het vermogen van de nieuwe motor kleiner dan of gelijk is aan dat van de oude. Gelet op de problemen die de controle van de kW meebrengt, zou deze bepaling in de praktijk kunnen leiden tot een wezenlijke toename van de vangstcapaciteit. |
120. | Kortom: het communautaire beleid heeft geen eind kunnen maken aan de aanzienlijke overcapaciteit van de Europese vloot(87). Het huidige systeem legt de verantwoordelijkheid voor het capaciteitsbeheer bij de lidstaten en richt de communautaire actie op beperking van de visserijinspanning; het bevat geen enkel bindend instrument dat tot beperking van deze overcapaciteit kan leiden. Het probleem van de overcapaciteit zal in de komende jaren dus voortduren en een wissel blijven trekken op de inachtneming van de GVB-regels in het algemeen en van de TAC's en quota in het bijzonder. |
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
121. | Het onvolledige karakter en de onzekere kwaliteit van de vangstgegevens verhinderen dat het systeem van TAC's en quota, de hoeksteen van het beheer van het communautaire visbestand, goed functioneert. De regelgeving en de vigerende procedures waarborgen niet dat de verzamelde gegevens volledig zijn, en evenmin dat incoherenties hierin bij de validering worden ontdekt. De Commissie is over het geheel genomen evenmin in staat, de fouten en onregelmatigheden in de door de lidstaten gemelde gegevens te ontdekken en tijdig alle besluiten te nemen die nodig zijn om het bestand te beschermen (zie de paragrafen 18 t/m 51). |
122. | De inspectiesystemen waarborgen geen doeltreffende preventie en ontdekking van inbreuken. Het ontbreken van algemene normen heeft geleid tot ongelijksoortige nationale systemen die geen toereikende controledruk waarborgen, noch optimalisering van de inspectieactiviteiten. Bovendien blijkt dit de omvang en reikwijdte van de beoordeling van de nationale mechanismen door de Commissie te beperken, en bijgevolg haar capaciteit om zich uit te spreken over de doeltreffendheid van de nationale systemen als geheel (zie de fen 52 t/m 87). |
123. | Aan de hand van de procedures voor de behandeling van geconstateerde overtredingen kan niet worden aangetoond dat voor elk hiervan vervolging wordt ingesteld en al helemaal niet dat een sanctie wordt opgelegd. Wanneer er al sancties worden opgelegd, blijkt de afschrikkende werking hiervan gering te zijn. Voor overtredingen van de communautaire voorschriften door een lidstaat is het enige doeltreffend gebleken middel waarover de Commissie beschikt de inbreukprocedure bij het Hof van Justitie; vanwege bepaalde kenmerken van deze procedure wordt hiervan echter slechts beperkt gebruik gemaakt en is het instrument niet reactief genoeg (zie de paragrafen 88 t/m 106). |
124. | De overcapaciteit gaat ten koste van de rentabiliteit van de visserijsector, zet — in de context van kleiner wordende toegestane vangsten — aan tot niet-inachtneming van deze beperkingen en tast de kwaliteit van de gemelde gegevens aan. Na het mislukken van de op aanpassing van de visserijcapaciteit gerichte programma's blijkt de huidige, hoofdzakelijk op beheer van de visserijinspanning gebaseerde aanpak evenmin geëigend om het probleem van de overcapaciteit op te lossen (zie de paragrafen 107 t/m 120). |
125. | Over het geheel genomen wijzen de werkzaamheden van de Rekenkamer uit dat de controle-, inspectie- en sanctiemiddelen — recente verbeteringen ten spijt — geen daadwerkelijke aanpassing kunnen waarborgen van de regels voor het beheer van het visbestand, en met name van de regeling van de TAC's en quota. Deze situatie is des te problematischer doordat de wanverhouding tussen de vangstcapaciteit en -mogelijkheden een weinig gunstig klimaat schept voor spontane inachtneming van de regelgeving. Nu het aantal lossingen de laatste jaren significant is afgenomen, moet voortduring van deze situatie wel zware consequenties hebben, niet alleen voor het bestand, maar ook voor de toekomst van de visserijsector zelf en voor de gebieden die daarbij zijn betrokken. |
126. | Indien de politieke autoriteiten wensen dat het GVB zijn doelstelling, duurzame exploitatie van het visbestand, bereikt, moeten de huidige controle-, inspectie- en sanctiemiddelen aanzienlijk worden versterkt, met name door de hieronder opgesomde aanbevelingen uit te voeren. |
Kwaliteit van de vangstgegevens
127. | De verbetering van de kwaliteit van de vangstgegevens, op basis waarvan het visbestand wordt beheerd, vergt verbetering van de systemen voor verzameling, validering en follow-up van vangstgegevens. Derhalve moeten de lidstaten:
|
128. | Deze verbetering vereist tevens dat de Commissie:
|
Doeltreffendheid van de inspectiesystemen
129. | Willen de lidstaten doeltreffender en coherenter controles en inspecties verrichten, en wil de Commissie deze beter kennen en beoordelen, dan moeten zij, voor zover dit nog niet het geval is:
|
130. | Anderzijds zou de Commissie er goed aan doen:
|
Toepassing van afschrikkende sancties
131. | Om het afschrikkende karakter van de sancties te waarborgen, is het raadzaam dat de lidstaten de bevoegde autoriteiten in herinnering brengen dat zij, alvorens een sanctie op te leggen, overeenkomstig de Europese regelgeving rekening moeten houden met het afschrikkende karakter van de straf in verhouding tot het economische voordeel dat de inbreuk de ondernemer oplevert en de ernst van de schade die laatstgenoemde aan het gemeenschappelijk bestand heeft toegebracht. |
132. | Om te voorkomen dat plegers van inbreuken uitwijken naar lidstaten waar onregelmatigheden minder streng worden bestraft, is het wenselijk dat de Raad de lidstaten oproept om de sancties onderling af te stemmen, met name door de lijst te publiceren van de maatregelen die de lidstaten toepassen ten aanzien van de ernstigste inbreuken, zoals voorzien in de regelgeving(89). |
133. | Om de druk die de Commissie op de lidstaten kan uitoefenen te vergroten, is het wenselijk dat de communautaire wetgever zich vergewist van de controleerbaarheid van de beheersmaatregelen die hij treft, de wenselijkheid van een versterking van de bevoegdheden van de inspecteurs van de Commissie en van een verruiming van het mandaat van het Communautair Bureau voor visserijcontrole onderzoekt, en ten slotte reactievere sanctiemiddelen invoert, zoals de mogelijkheid om de betaling van communautaire steun op visserijgebied op te schorten wanneer een lidstaat haar controleverplichtingen niet nakomt. |
Beperking van de overcapaciteit en passende begeleidende maatregelen
134. | De inspanningen die de lidstaten en de Commissie zich getroosten om een buitensporige visserijdruk te beperken, moeten worden versterkt door ambitieuze doelstellingen betreffende capaciteitsbeperking te formuleren en sociaaleconomische maatregelen vast te stellen ten behoeve van de bevolking die van de visserij leeft. |
135. | Aangezien voor de vaststelling van relevante maatregelen een goede kennis van de sociaal-economische realiteit van de visserijsector en van de impact van besluiten inzake vangstbeperking is vereist, dient de Commissie haar informatie- en analyse-instrumenten op dit gebied te ontwikkelen. |
136. | Voor het welslagen van het GVB en het voortbestaan van de visserij is — naast de hierboven aanbevolen technische verbeteringen van de controle-, inspectie- en sanctiesystemen — beslist een bewustwording nodig bij alle betrokken partijen, en dient passende financiële steun te worden toegekend voor de ontwikkeling van bronnen van inkomsten die een aanvulling op, of een alternatief voor die uit bevissing van het bestand vormen. |
Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 25 oktober 2007.
Voor de Rekenkamer
Hubert WEBER
President
Bron: Eurostat, Statistics in focus 10/2007, 15 januari 2007.
Verordening (EG) nr. 811/2004 van de Raad van 21 april 2004 tot vaststelling van herstelmaatregelen voor het noordelijke heekbestand;
Verordening (EG) nr. 2166/2005 van de Raad van 20 december 2005 tot vaststelling van maatregelen voor het herstel van de bestanden van zuidelijke heek en langoustines in de Cantabrische Zee en ten westen van het Iberische Schiereiland;
Verordening (EG) nr. 388/2006 van de Raad van 23 februari 2006 tot vaststelling van een meerjarenplan voor de duurzame exploitatie van het tongbestand in de Golf van Biskaje.
100 kg verse gestripte/ontkopte zeeduivel staat voor een quotaverbruik van 250 kg indien de aanvoer plaatsvindt in Zweden en van 325 kg indien dit in Duitsland gebeurt.
BIJLAGE
VEREENVOUDIGD SCHEMA VAN VERZAMELING EN FOLLOW-UP VAN VANGSTGEGEVENS
ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE
SAMENVATTING
I. | Het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) is gericht op de instandhouding en het beheer van de aquatische hulpbronnen. De Gemeenschap heeft regelgevende bevoegdheid, waarbij de Raad besluiten neemt na raadpleging van het Parlement. Voor de toepassing en de handhaving van de GVB-voorschriften zijn de lidstaten verantwoordelijk. De Commissie is van mening dat het welslagen van het GVB afhankelijk is van de kwaliteit van de controle en de inspecties en van de sancties. Op het gebied van controle en handhaving wordt met de communautaire regelgeving beoogd de acties van de lidstaten te harmoniseren en ook een mislukking van het beleid te voorkomen in het geval dat lidstaten hun verantwoordelijkheid niet voldoende op zich hebben genomen. De Commissie is het eens met de conclusies van de Rekenkamer over de tekortkomingen van de bepalingen inzake controle, inspectie en handhaving, die de doeltreffendheid van het GVB in gevaar brengen. In het licht van die situatie is de Commissie reeds begonnen met een bezinning met het oog op een ambitieuze hervorming van het Europese beleid op het gebied van visserijcontrole. De aanbevelingen van de Rekenkamer ter verbetering van de situatie kunnen een doeltreffende bijdrage leveren aan het welslagen van die hervorming. Dit neemt niet weg dat er in de afgelopen jaren reeds enige inspanningen zijn geleverd om de controle inzake en de handhaving van de GVB-regels te verbeteren en om de acties in de lidstaten beter op elkaar af te stemmen en te harmoniseren. De hervorming van het GVB in 2002 en de oprichting van het Communautair Bureau voor visserijcontrole hebben nieuwe mogelijkheden geopend. Om tot een doeltreffend GVB te komen moeten de procedures worden vereenvoudigd en moeten de bevoegdheden van de Commissie en de opdracht van het Communautair Bureau voor visserijcontrole worden verruimd. Het welslagen van het GVB hangt grotendeels af van de inzet van de lidstaten en van hun inspanningen om voor een doeltreffende controle inzake en handhaving van de GVB-regels te zorgen. Het is moeilijk gebleken om sommige voorstellen van de Commissie aangenomen te krijgen in de Raad, vooral wanneer die voorstellen betrekking hebben op de ambitie om de toegang tot uitgeputte visbestanden te beperken, de vangstcapaciteit in overeenstemming te brengen met de beschikbare hulpbronnen of de bevoegdheden van de Commissie uit te breiden. |
II. | Om voor een behoorlijke toepassing van de GVB-regels te zorgen pakt de Commissie tekortkomingen van de nationale controle- en handhavingssystemen naargelang van het geval aan door inbreukprocedures in te leiden en andere handhavingsmaatregelen te nemen, door een betere samenwerking tussen de nationale autoriteiten actief te ondersteunen, door voor nieuwe regelgeving te zorgen en door de controleautoriteiten van de lidstaten rechtstreeks te ondersteunen. Die acties zijn echter niet altijd doeltreffend of succesvol genoeg geweest. Wat de vastlegging en mededeling van gegevens betreft, moeten de lidstaten de nodige systemen opzetten om de gegevens over de visserijactiviteiten vast te leggen, aan kruiscontroles te onderwerpen en te valideren en moeten zij de controle inzake en de handhaving van de regels betreffende de mee te delen gegevens verbeteren. |
III. | De Commissie is het met de analyse en de conclusies van de Rekenkamer eens. Met de betrokken aanbevelingen, die in het verleden reeds aanleiding tot voorstellen van de Commissie hebben gegeven, moet rekening worden gehouden in het kader van de voorgenomen hervorming van het Europese beleid op het gebied van visserijcontrole. Voor de toepassing van de nationale sanctieregelingen zijn de lidstaten verantwoordelijk. Over een harmonisatie van die systemen op communautair niveau wordt door de communautaire wetgever beslist. |
INLEIDING
1-9. | Het GVB heeft tot doel een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen te garanderen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt. Op basis daarvan bevat de huidige GVB-regelgeving een kader voor de regulering van de visserijactiviteiten door middel van beperkingen van de vangsten, van de capaciteit en van de visserijinspanning en door middel van technische maatregelen. Het welslagen van dit beleid hangt hoofdzakelijk af van de betrokkenheid van alle partijen. Terwijl het de taak van de Commissie is nieuwe regelgeving voor te stellen en de toepassing van de voorschriften door de lidstaten te controleren, is de inzet van de lidstaten niettemin van essentieel belang om de doelstellingen van het GVB te kunnen bereiken. Alleen de lidstaten kunnen voor de formele vaststelling van GVB-voorschriften zorgen en de nodige acties voor een behoorlijke toepassing daarvan ondernemen. Om het systeem doeltreffender te maken is bij de hervorming van 2002 een nieuwe aanpak van het visserijbeheer ingevoerd die is gebaseerd op beheersplannen voor de lange termijn en herstelplannen voor urgentere situaties. Bovendien is het sinds lang bestaande systeem voor het beheer van de vangstcapaciteit gewijzigd door het beheer van de visserijinspanning binnen de bestaande grenzen van de vangstcapaciteit te versterken. Overeenkomstig hoofdstuk V van de basisverordening(1) en de controleverordening(2) moeten de lidstaten de maatregelen treffen, de financiële en personele middelen toewijzen en de administratieve en technische structuren opzetten die noodzakelijk zijn voor een doeltreffende controle, inspectie en handhaving ten aanzien van de GVB-regelgeving. De voorschriften zijn gebaseerd op de verplichting voor de lidstaten een doeltreffend controlesysteem tot stand te brengen, in voorkomend geval overeenkomstig de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsbepalingen. In dit verband heeft de aanpak van de Commissie erin bestaan uitvoeringsbepalingen betreffende controle-, inspectie- en handhavingstaken vast te stellen die hetzij voor specifieke visserijtakken of gebieden gelden, hetzij, wanneer gemeenschappelijke factoren bestaan, meer algemeen van toepassing zijn. Binnen de grenzen van de toegekende bevoegdheden en met bijzondere aandacht voor aangelegenheden die van prioritair belang zijn voor het bereiken van de GVB-doelstellingen, evalueert de Commissie de toepassing van de GVB-regels door de lidstaten. Daartoe brengt de Commissie inspectiebezoeken aan de lidstaten op basis van horizontale en specifieke inspectieprogramma's. De tijdens dergelijke inspectiebezoeken geconstateerde tekortkomingen zijn door de Commissie aangepakt op de wijze, welke dat ook was, die het meest geschikt en doeltreffend werd geacht in het licht van de ernst van die tekortkomingen en met inachtneming van de urgentie en de politieke gevoeligheid van bepaalde kwesties. Bij het merendeel van de bevindingen van de inspecteurs van de Commissie wordt vervolgactie ondernomen via contacten met de betrokken lidstaat of verdere inspectiebezoeken. Aan ernstigere zaken of principiële kwesties wordt aandacht besteed op politiek niveau. In geval van ernstige of aanhoudende tekortkomingen wordt tegen de betrokken lidstaat een inbreukprocedure ingeleid. Het arrest van het Europees Hof van Justitie in zaak C-304/02, Commissie tegen Frankrijk(3), heeft de Gemeenschap een duidelijke bevestiging gegeven van de rol en de verplichtingen van de lidstaten ten aanzien van de controle inzake en de handhaving van de GVB-regels. Bij dat arrest is Frankrijk veroordeeld tot de betaling van een forfaitaire som van 20 miljoen euro en een dwangsom van 57 761 250 euro per periode van zes maanden. Aan het einde van de tweede periode van zes maanden heeft de Commissie geoordeeld dat de vooruitgang die Frankrijk had geboekt bij de verbetering van het controle-, vervolgings- en sanctiesysteem, kon worden beschouwd als in het algemeen bevredigend en van dien aard dat oplegging van een tweede boete buiten verhouding zou zijn. Frankrijk werd er echter attent op gemaakt dat de voor de toekomst belangrijke punten waren dat Frankrijk zijn inspanningen zou voortzetten en die vooruitgang verder zou consolideren. De Commissie leidt niet alleen inbreukprocedures in, die veel tijd vergen, maar helpt de lidstaten ook bij de uitvoering van hun taak door hun informatie en adviezen te verstrekken, door mogelijkheden te bieden voor de uitwisseling van de beste werkwijzen en door voor sommige visserijtakken een lijst van de minimumnormen voor elk type van inspectie op te stellen. Ten slotte verschaffen de inspectiebezoeken aan de lidstaten de Commissie informatie die zij nodig heeft voor de vervulling van haar taak het bestaande GVB-kader te evalueren. Waar dat relevant is, zal de Commissie bij de Raad nieuwe voorstellen voor regelgeving indienen om bestaande tekortkomingen en afwijkingen van de regels aan te pakken. |
KENMERKEN VAN DE CONTROLE
17. | Bij de voorbereiding van de beoordeling en herziening van de controleverordening zal met de in dit verslag gemaakte opmerkingen rekening worden gehouden. |
OPMERKINGEN
18. | Aangezien de verstrekking van onbetrouwbare gegevens de kern van het probleem vormt, worden de in de lidstaten bestaande systemen om de vangstgegevens vast te leggen en te verifiëren geëvalueerd en in 2008 zal die evaluatie worden afgerond. Aan een en ander zal aandacht worden besteed bij de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
19. | De door de Rekenkamer bedoelde tekortkomingen van de nationale systemen voor de vastlegging van de vangstgegevens zijn ook geconstateerd door de diensten van het directoraat-generaal Visserij en maritieme zaken. Om de betrouwbaarheid van de gegevens te verbeteren, met name voor die bestanden waarvoor internationale overeenkomsten gelden (bv. zwarte heilbot, Visserijorganisatie voor het noordwestelijke deel van de Atlantische Oceaan (NAFO)), verricht de Commissie op eigen initiatief kruiscontroles aan de hand van gegevens van derde landen en heeft zij alarmsystemen opgezet. Bovendien heeft de Commissie tegen sommige lidstaten (bv. Verenigd Koninkrijk, Ierland, Spanje, Portugal en Polen) inbreukprocedures ingeleid die onder meer betrekking hebben op de betrouwbaarheid van de vangstgegevens. |
20. | Om de uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten en de Commissie te verbeteren is in Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad bepaald dat in elke lidstaat één enkele autoriteit moet worden aangewezen die verantwoordelijk is voor de coördinatie van het verzamelen en verifiëren van de informatie over visserijactiviteiten en voor het rapporteren aan en samenwerken met de Commissie. Bovendien is het systeem verder versterkt door te bepalen dat de eerste verkoop van visserijproducten uitsluitend mag plaatsvinden bij geregistreerde afslagen of aan geregistreerde kopers. Bovendien zal de door de Commissie voorgestelde verordening met uitvoeringsbepalingen voor de elektronische melding de valideringssystemen doeltreffender maken. Zo voorziet die verordening bijvoorbeeld in de onmiddellijke elektronische toezending van een kopie van het verkoopdocument aan de autoriteiten van de vlaggenstaat en van de aanvoerstaat om een kruiscontrole aan de hand van de aanvoeraangifte mogelijk te maken. |
21. |
|
23. | De verordening betreffende de elektronische registratie en melding van visserijactiviteiten zal de valideringssystemen doeltreffender maken, bijvoorbeeld doordat wordt voorzien in de onmiddellijke elektronische toezending van een kopie van het verkoopdocument aan de autoriteiten van de vlaggenstaat en van de aanvoerstaat om een kruiscontrole aan de hand van de aanvoeraangifte mogelijk te maken. Na de publicatie van de verordening van de Raad op 30 december 2006 heeft de Commissie onmiddellijk het voorstel voor uitvoeringsbepalingen opgesteld. Dit voorstel is reeds in de eerste helft van 2007 met de lidstaten besproken en naar verwachting zal het vóór eind 2007 worden aangenomen. |
24. | De Commissie bekijkt de mogelijkheden om de situatie ten aanzien van de gegevens over de vangsten en over de verkoop en het tijdstip van mededeling te verbeteren. Op te merken valt evenwel dat het Noorse systeem om toezicht op de aanvoer en de verkoop uit te oefenen uitsluitend in een nationale context geldt en dat de verantwoordelijkheden van de Gemeenschap een ander karakter dragen dan die van de Noorse staat, vooral in verband met het subsidiariteitsbeginsel. |
25 en 26. | De Commissie is van mening dat de nationale overheden en de wetenschappers de hoeveelheid teruggegooide vis op betrouwbare wijze kunnen schatten. Het probleem is echter dat met die vis geen rekening wordt gehouden in de vangstaangiften. De wetenschappers (Internationale Raad voor het onderzoek van de zee) houden bij de beoordeling van het merendeel van de visbestanden rekening met de teruggegooide hoeveelheden (doorgaans schattingen). Om het probleem van de teruggegooide vis aan te pakken heeft de Commissie in 2002 een eerste actieplan(4) gepresenteerd. Dat plan heeft echter niet de verwachte resultaten opgeleverd en daarom stelt de Commissie nu een volledig nieuwe aanpak voor in haar mededeling „Een beleid om in de Europese visserij ongewenste bijvangsten te verminderen en de teruggooi uit te bannen”(5). Een uitgebreide raadpleging over die mededeling is aan de gang en de Commissie wil in 2008 met eerste concrete voorstellen komen voor de uitvoering van het nieuwe teruggooibeleid. Die nieuwe aanpak lijkt op het teruggooiverbod dat in sommige derde landen zoals Noorwegen geldt. |
27. | Wanneer in de lidstaten tekortkomingen van de controle- en handhavingssystemen worden geconstateerd, wordt een inbreukprocedure ingeleid.
|
28. | Om verbetering in de situatie te brengen heeft de Commissie de problemen in verband met de kruiscontrole en de verificatie van de gegevens opgenomen in de lopende inbreukprocedures tegen de betrokken lidstaten.
|
29. | Zoals in de antwoorden op de paragrafen 27 en 28 is uiteengezet, heeft de Commissie tegen lidstaten inbreukprocedures ingeleid wegens tekortkomingen van hun controle- en handhavingssysteem.
|
30. | De Commissie is op de hoogte van de situatie. Daarom vertrouwt zij niet alleen op de door de lidstaten verstrekte gegevens, maar maakt zij ook gebruik van andere relevante gegevens in haar bezit en heeft zij de visserij gesloten in die gevallen waarin volgens haar eigen schattingen de vangstmogelijkheden waren opgebruikt.
|
31. | De lidstaten moeten een systeem opzetten dat doeltreffende verificaties en kruiscontroles mogelijk maakt. Net als de Rekenkamer betreurt de Commissie het dat de gegevens momenteel niet op doeltreffende wijze aan verificaties en kruiscontroles worden onderworpen. |
32. | Het is een gevolg van de bevindingen tijdens de inspectiebezoeken aan de lidstaten dat de controle van de kruiscontrolesystemen in de lidstaten een van de prioriteiten voor de Commissie is geworden en dat de betrokken problemen deel uitmaken van verscheidene inbreukprocedures. De doeltreffendheid van de valideringssystemen is een van de prioriteiten bij de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
33. | In het kader van de voor 2006 en 2007 geldende herstelplannen voor zwarte heilbot in het NAFO-gebied heeft de Commissie Spanje verzocht de vangstcijfers van de uit het NAFO-gebied komende vaartuigen te corrigeren op basis van de resultaten van inspecties in de havens. Dit heeft het de Commissie in feite mogelijk gemaakt om de benutting van de Spaanse quota in real time te volgen. |
34. | Het genoemde probleem maakt deel uit van lopende inbreukprocedures tegen verscheidene lidstaten zoals bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Spanje, Portugal en Polen. |
35. | Aan de tekortkomingen van het controle- en handhavingssysteem in Frankrijk is door de Commissie aandacht besteed in het kader van het vervolgoptreden naar aanleiding van het arrest van het Europees Hof van Justitie in zaak C-304/02. De Commissie blijft een en ander echter op de voet volgen om ervoor te zorgen dat Frankrijk zijn acties voor een verdere consolidatie van de geboekte vooruitgang voortzet. |
36. | De inspectiebezoeken aan de lidstaten door inspecteurs van de Commissie hebben soortgelijke bevindingen opgeleverd, waarvan een aantal is of wordt behandeld in het kader van inbreukprocedures. |
37. | Door de diensten van de Commissie zijn onderzoeken ingesteld naar het probleem van de incompatibiliteit tussen de valideringssystemen in de lidstaten. Voorts zal de komende verordening van de Commissie met uitvoeringsbepalingen voor de elektronische melding de valideringssystemen doeltreffender maken. Zo voorziet de voorgestelde verordening bijvoorbeeld in de onmiddellijke elektronische toezending van een kopie van het verkoopdocument aan de autoriteiten van de vlaggenstaat en van de aanvoerstaat om een kruiscontrole aan de hand van de aanvoeraangifte mogelijk te maken. |
38. | Volgens de communautaire regelgeving moet voor de berekening van de vangsten die zich aan boord van een vissersvaartuig bevinden, de omrekeningsfactor worden gebruikt die is vastgesteld door de lidstaat waarvan dat vaartuig de vlag voert. Het is beslist noodzakelijk de inspanningen voor een harmonisatie van de omrekeningsfactoren voort te zetten. In november 2006 zijn voor het eerst omrekeningsfactoren overeengekomen, en wel binnen de ICCAT voor blauwvintonijn. De besprekingen op communautair niveau worden voortgezet en de Commissie is van mening dat de binnen de ICCAT geboekte vooruitgang in dit verband tot voorbeeld kan strekken. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat het noodzakelijk is geharmoniseerde, nauwkeurige en coherente coëfficiënten op communautair niveau vast te stellen. |
39. | Wat de problemen met betrekking tot de traceerbaarheid van de vangstgegevens betreft, is momenteel een evaluatie van de systemen voor de vastlegging van die gegevens aan de gang waarvan de resultaten in 2008 beschikbaar zullen komen. |
41. | In de controleverordening was bepaald dat twaalf maanden na de inwerkingtreding ervan verslag moest worden uitgebracht over de wijze waarop de gegevens werden verzameld en geverifieerd. De door de lidstaten verstrekte informatie bestond hoofdzakelijk uit lange algemene beschrijvingen van het opgezette systeem zonder bruikbare elementen voor een behoorlijke beoordeling van dat systeem. De invoering van rapportageverplichtingen zal een van de punten zijn die moeten worden overwogen in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
42. | In het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over het toezicht op de uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid door de lidstaten in de periode 2003-2005(7) is gewezen op de onbetrouwbare kwaliteit van de gegevens. Aan de slechte kwaliteit van de gegevens is ook aandacht besteed in de edities 2003, 2004 en 2005 van het scoreboard inzake naleving. |
43. | Wat de onzekerheid over de kwaliteit van de gegevens betreft, wordt erop gewezen dat de Commissie zich bij de bepaling van de te veel gevangen hoeveelheid vis niet alleen op de van de lidstaten ontvangen informatie baseert, maar ook op andere gegevens in haar bezit zoals de informatie die afkomstig is van de bevindingen tijdens de inspectiebezoeken aan de lidstaten. |
45. | De komende beoordeling en herziening van de controleverordening zal worden gebruikt om de presentatie en de uitsplitsing van de gegevens te verbeteren. Wat de kern van het probleem is, kan echter alleen worden ontdekt door inspectiebezoeken om de basisgegevens ter plaatse te analyseren en de aanvoer fysiek te controleren, wat primair de verantwoordelijkheid van de lidstaten is. |
46. | Om dit probleem aan te pakken is in april 2006 tussen het directoraat-generaal Visserij en maritieme zaken en urostat een memorandum van overeenstemming ondertekend dat tot doel heeft verschillen te voorkomen tussen de in het kader van het toezicht op de quota verzamelde gegevens van het directoraat-generaal Visserij en maritieme zaken en de Eurostat-statistieken over de vangsten/aanvoer. De Commissie zal bovendien onderzoeken of en hoe verdere verbeteringen kunnen worden aangebracht. |
49. | In de 26 gevallen van overschrijding van het quotum in 2005 heeft de Commissie de betrokken hoeveelheden volledig in mindering gebracht op de vangstmogelijkheden voor 2006 voor de betrokken lidstaten. |
50. | Normaliter wordt de visvangst door de lidstaat voorlopig gesloten, waarna de Commissie een besluit neemt. In enkele gevallen waarin de lidstaat niet optrad, heeft de Commissie zich echter genoodzaakt gezien de visvangst op eigen initiatief te sluiten. Die gevallen hebben er nogmaals de aandacht op gevestigd dat de inspecteurs van de Commissie meer bevoegdheden dienen te hebben om vrijelijk bewijsmateriaal te kunnen verzamelen in de lidstaten. Tot dusver zijn de bevoegdheden van de inspecteurs van de Commissie echter beperkt gebleven. Verdere inspanningen in dit verband zijn dus noodzakelijk en de Commissie is van mening dat dit een probleem is dat in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening bij voorrang moet worden aangepakt. |
51. | De Commissie maakt gebruik van alle beschikbare dwangmiddelen, waaronder de inbreukprocedure en sluiting van de visvangst. Bovendien heeft de inspectiedienst van de Commissie zijn strategie aangepast en ligt het accent nu op analyse van de aanvoergegevens en van de verslagen over fysieke controles. Met het oog op verscherping van de controle van de gegevens door de Commissie heeft het directoraat-generaal Visserij en maritieme zaken het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (GCO) gevraagd verfijndere technieken voor de analyse van gegevens te ontwikkelen om de mogelijkheden voor de opsporing van afwijkingen in gegevens te verbeteren. Het is echter zeer moeilijk om fraude te ontdekken bij de analyse van een eenvoudige geaggregeerde database. |
52. | De door de inspecteurs van de Commissie verrichte inspecties hebben het de Commissie wel degelijk mogelijk gemaakt de in dit verslag behandelde tekortkomingen op te sporen en hebben de basis gelegd voor actie tegen de lidstaten die de regels niet naleven. De tekortkomingen van de nationale inspectiesystemen worden aangepakt door middel van een inbreukprocedure of andere actie. |
53. | De aanpak van de Commissie heeft erin bestaan specifieke uitvoeringsbepalingen vast te stellen in het kader van de beheers- en herstelplannen en ook voor bepaalde visgebieden en typen van visserij. Waar dat passend was, heeft de Commissie een lijst van voor elk type van inspectie door de lidstaten te hanteren minimumnormen vastgesteld en heeft zij in acht te nemen richtsnoeren voorgesteld. De Commissie is niettemin van mening dat het dienstig is bepaalde algemene regels voor inspectieprocedures (model voor de inspectieverslagen, inspectieprocedure, vademecum voor de vervolgactie bij overtredingen) vast te stellen die een doeltreffende bijdrage aan gelijke concurrentievoorwaarden zullen leveren. Het Communautair Bureau voor visserijcontrole zou in overeenstemming met zijn opdracht tot de vervulling van deze taak kunnen bijdragen. Op initiatief van de Commissie zijn reeds soortgelijke regelingen getroffen op het niveau van bepaalde regionale organisaties voor visserijbeheer. |
55. | Het huidige systeem is opgezet op de basis van de verplichting voor de lidstaten een doeltreffend controlesysteem tot stand te brengen. De Commissie is van mening dat de mogelijkheden voor de ontwikkeling van gemeenschappelijke regels beperkt zijn wegens het ontbreken van gemeenschappelijke elementen. Bovendien doet, zoals in het antwoord op paragraaf 53 is aangegeven, het ontbreken van uitvoeringsbepalingen niet af aan de verplichting voor de lidstaten een doeltreffend controlesysteem tot stand te brengen. |
57. | De verrichte inspecties hebben de Commissie een goede kennis opgeleverd over de toepassing van specifieke bepalingen en over het functioneren van de inspectie- en toezichtsystemen van de lidstaten en hebben het haar wel degelijk mogelijk gemaakt om belangrijke tekortkomingen in de lidstaten op te sporen. Hoewel de Commissie haar middelen vooral heeft gebruikt voor het onderzoek van gevallen waarin sprake was van een hoog risico, zijn ook algemene evaluaties ondernomen door middel van horizontale inspectieprogramma's met betrekking tot de systemen voor de mededeling van vangstgegevens (2005-2006), de marktverordeningen (2004), de aanvoer door vaartuigen van derde landen (2005), de toepassing van het VMS (2004-2006) en de diepzeevisserij in de Europese wateren (2005-2006). Bovendien heeft de Commissie vanaf 2004 regelmatig gebruikgemaakt van een aantal vragenlijsten en evaluatiebladen om de controlesystemen in de lidstaten te evalueren, vooral wat de naleving van onlangs aangenomen regels en de kwaliteit van individuele inspecties betreft. Voorts zijn nalevingsindicatoren (intensiteit en kwaliteit van de inspecties) bepaald en gebruikt om de naleving van het GVB door de lidstaten te evalueren in het kader van inbreukprocedures. |
59. | De Commissie heeft gewerkt aan de bepaling van ijkpunten en prioriteiten voor bepaalde visserijtakken, die doeltreffend zijn gebleken. Het is de bedoeling verdere stappen in die richting te ondernemen in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
60. | Tegen deze achtergrond heeft de Commissie onlangs(8) inspanningen geleverd om ijkpunten te bepalen, zoals ook reeds is aangegeven in het antwoord op paragraaf 59. Bovendien heeft de Commissie richtsnoeren ten behoeve van de lidstaten opgesteld om per type van inspectie aan te geven welke minimumnormen in acht moeten worden genomen. Die inspanningen zijn door de lidstaten verwelkomd. De beoordeling en herziening van de controleverordening zal een gelegenheid bieden om die normen in de GVB-regelgeving op te nemen. Daarnaast zal de samenwerking tussen de lidstaten moeten worden voortgezet. Met name wordt van het Communautair Bureau voor visserijcontrole verwacht dat het in dit opzicht een belangrijke rol speelt. |
61. | Wat de wenselijkheid van een controle van de visruimen aan het einde van een aanlanding betreft, is de Commissie van mening dat een dergelijke controle deel dient uit te maken van een volledige inspectie. Een dergelijke aanpak is trouwens opgenomen in de regelgeving die geldt voor de pelagische visserij (sinds 2005) en de visserij in de Oostzee (vanaf 2008). Zie ook de antwoorden op de paragrafen 60 en 62. |
62. | De Commissie heeft jarenlang systematisch aandacht aan dit probleem besteed, waardoor zij uiteindelijk in 2007 algemene criteria voor doeltreffende inspecties heeft kunnen vaststellen. De Commissie merkt op dat er verschillen zijn tussen de lidstaten en dat sommige lidstaten wel degelijk procedurehandleidingen voor hun inspecteurs hebben opgesteld. In het kader van herstelplannen en meerjarige beheersplannen zijn ijkpunten voor de inspectie vastgesteld, zulks onder meer in het kader van de herstelprogramma's voor kabeljauw in de Noordzee en in de Oostzee, voor blauwvintonijn en voor zwarte heilbot. |
63. | De Commissie is reeds in 2005 begonnen met discussies over de documentatie van individuele inspecties en heeft die discussies in 2006 voortgezet in het kader van zaak C-304/02 tegen Frankrijk. Met het oog op de totstandbrenging van een database waarin alle inspectieverslagen worden opgenomen overeenkomstig de standpunten die de Commissie naar voren heeft gebracht in sommige van haar mededelingen (bv. de mededeling over ernstige overtredingen(9)), is de Commissie in het voorjaar van 2007 een debat met de lidstaten begonnen. |
64. | De Commissie verwacht dat het Communautair Bureau voor visserijcontrole een belangrijke rol zal spelen ter verbetering van de doorzichtigheid en van de harmonisatie en dat het de totstandbrenging van gemeenschappelijke werkwijzen in het kader van de gezamenlijke inzetplannen zal coördineren. |
65. | De Commissie is van mening dat gestandaardiseerde inspectievaardigheden en -verslagen tot een betere kwaliteitscontrole op de inspectie van de visserij zouden leiden, en is voornemens om bij voorrang aandacht aan dit aspect te besteden in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
66 en 67. | De Commissie beschouwt dit als een goed voorbeeld van de optimale werkwijze en is van plan hieraan aandacht te besteden in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
68. | Sinds het bezoek van de Rekenkamer aan de betrokken lidstaten is vooruitgang geboekt. Van de genoemde vier lidstaten hebben er reeds twee (Verenigd Koninkrijk en Frankrijk) een dergelijk systeem ingevoerd. |
73. | Bij de beoordeling van omvang en reikwijdte van de inspectieactiviteiten dienen alleen die inspecties in aanmerking te worden genomen die voldoen aan de minimale kwaliteitsnormen. |
77. | Zie het antwoord op paragraaf 63. |
78. | Steeds meer lidstaten bieden hun inspecteurs nu op hun werkplek in real time toegang tot de betrokken gegevens. De situatie is echter nog steeds onbevredigend en daarom blijft toegang tot de VMS-gegevens een prioriteit voor de Commissie. |
79 en 81. | Een toenemend aantal lidstaten is begonnen met het gebruik van risicoanalysetechnieken om de beperkte middelen zo doeltreffend mogelijk te kunnen inzetten. |
82. | Kruiscontroles door de lidstaten waarbij de vangstgegevens worden vergeleken met gegevens die voor andere doeleinden zijn verzameld (belastinggegevens, douanegegevens en/of andere gegevens), zijn inderdaad belangrijk en de Commissie is beslist voorstander van stappen in die richting. Dit zal echter zorgvuldig moeten gebeuren met de nodige aandacht voor het feit dat de betrokken gegevens voor volledig andere doeleinden zijn verzameld (probleem van de vergelijkbaarheid van de gegevens en eisen op het gebied van gegevensbescherming). |
83. | De verscheidenheid aan inspectiediensten kan inderdaad risico's opleveren en de Commissie heeft dit probleem reeds bij verschillende gelegenheden(10) onder de aandacht gebracht. Krachtens het EG-Verdrag zijn de lidstaten echter vrij om de structuur van hun bestuursapparaat te bepalen. |
84 en 85. | Begin 2007 heeft de Commissie een standaardmodel ingevoerd voor de mededeling van statistieken over de inspectieactiviteiten. Bovendien zouden indicatoren kunnen worden toegepast: ter beoordeling van de activiteiten zou het aantal inspecteurs kunnen worden gebruikt; de beoordeling van de resultaten zou bijvoorbeeld kunnen worden gebaseerd op het aantal lacunes in de VMS-transmissies, het aantal gemelde achterstanden in het systeem voor het verzamelen van de gegevens, de coherentie tussen de logboeken, de aanvoeraangiften en de VMS-gegevens, enz. |
86 en 87. | De Commissie is van mening dat de oprichting van het Communautair Bureau voor visserijcontrole (CBVC) verbetering in de situatie zal brengen. Het CBVC heeft als opdracht de operationele samenwerking tussen de lidstaten te organiseren door gezamenlijke inzetplannen vast te stellen om uitvoering te geven aan specifieke controle- en inspectieprogramma's. Het bureau moet onder meer beoordelen of er voldoende nationale inspectie- en bewakingsmiddelen voorhanden zijn. Bovendien is het CBVC belast met de coördinatie om ervoor te zorgen dat die middelen rationeel worden gebruikt. Ten slotte zal het bureau de lidstaten helpen om de inspectiemethoden en -procedures te harmoniseren. Op deze wijze moeten de controle- en inspectieactiviteiten uit zowel kwantitatief als kwalitatief oogpunt worden verbeterd. Een ruimere opdracht zou tot een verdere verbetering van de situatie kunnen leiden. |
88. | De Commissie heeft in haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement over de verslagen van de lidstaten over in 2005 geconstateerde gedragingen die een ernstige inbreuk vormen op de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid(11) de lidstaten ertoe opgeroepen te zorgen voor een sanctiesysteem dat een afschrikkende werking heeft, en hun wetgeving zo aan te passen dat de sancties een ontmoedigend effect sorteren. |
92. | Een verdere integratie en harmonisatie zouden kunnen bijdragen tot een betere uitvoering door de lidstaten van een doeltreffend sanctiesysteem. In dit verband onderzoekt de Commissie momenteel of het mogelijk is om in de beoogde nieuwe initiatieven ter bestrijding van illegale, ongemelde en ongereglementeerde (IOO) visserij geharmoniseerde sancties op te nemen die zouden moeten worden toegepast in het geval van bepaalde specifieke „IOO-overtredingen”. Ook de komende beoordeling en herziening van de controleverordening zal een gelegenheid zijn om deze kwestie aan de orde te stellen. |
93. | Een verdere verbetering op het punt van de homogeniteit van de gegevens die de lidstaten verstrekken in de verslagen die zij op grond van Verordening (EG) nr. 1447/1999 uitbrengen over de ernstige overtredingen, en een verdere studie over de relevante ernstige overtredingen zijn nodig met het oog op de voorbereiding van een voorstel betreffende de lijst van sancties. Zoals gezegd in het antwoord op paragraaf 92, is de Commissie van plan om deze kwestie in de nabije toekomst aan te pakken. |
95. | De inbreukprocedures zijn niet zonder gevolgen gebleven. De Commissie heeft tegen verscheidene lidstaten een inbreukprocedure ingeleid. Het arrest van het Europees Hof van Justitie in zaak C-304/02 heeft de lidstaten waartegen een dergelijke procedure loopt, ertoe gebracht ernstige inspanningen te leveren om de nakoming van de betrokken verplichtingen te verbeteren. Het inleiden van een inbreukprocedure is niet de enige mogelijkheid; bij Verordening (EG) nr. 2371/2002 is de Commissie de bevoegdheid verleend om preventieve maatregelen te nemen, de visvangst te sluiten wanneer zij van mening is dat een lidstaat zijn quotum heeft opgebruikt, en de financiële bijstand van de Gemeenschap te schorsen. |
96 en 97. | Voor inbreukprocedures tegen lidstaten geldt het bepaalde in artikel 226 van het EG-Verdrag. Om de wezenlijke doelstellingen van de inbreukprocedure en de verschillende stappen ervan te veranderen zou een wijziging van het Verdrag nodig zijn. De Commissie moet bij haar aanpak van een inbreukprocedure rekening houden met de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie. Bij een inbreukprocedure heeft zij de bewijslast, wat bijzonder relevant is in gevallen waarin een specifieke administratieve werkwijze van een lidstaat de oorzaak is van de beweerde niet-naleving door die lidstaat. In dergelijke gevallen is het werkelijk van doorslaggevend belang aan te tonen dat de tekortkomingen algemeen zijn en nog steeds voortduren. Dit betekent dat de Commissie een volgehouden inspanning moet leveren om de nodige bewijsmiddelen te kunnen verzamelen. |
99. | Zaak C-304/02 heeft de aandacht gevestigd op de problemen die zijn verbonden aan het verzamelen van passende bewijsmiddelen in een situatie waarin een administratieve werkwijze van een lidstaat ter discussie staat, en de geleverde inspanningen hebben er in feite toe bijgedragen dat een veel hogere boete is opgelegd dan in enige van de andere vijf zaken waarover het Europees Hof van Justitie ooit op grond van artikel 228 van het EG-Verdrag een uitspraak heeft gedaan. |
101. | Preventieve maatregelen zoals bedoeld in artikel 26 van Verordening (EG) nr. 2371/2002 kunnen alleen voorlopig van aard en beperkt in de tijd (voor maximaal zes maanden, zoals door de Rekenkamer vermeld) zijn. Bijgevolg kunnen alleen onder uitzonderlijke omstandigheden dergelijke preventieve maatregelen worden genomen. |
102. | Aan de verplichting om hoeveelheden af te trekken van de toekomstige vangstmogelijkheden wordt sinds 1996 jaarlijks voldaan door toepassing van Verordening (EG) nr. 847/96, waarbij de voorwaarden voor het meerjarenbeheer van de totaal toegestane vangsten (TAC's) en de quota zijn vastgesteld. Onder normale omstandigheden wordt overbevissing nog in hetzelfde jaar of in het daaropvolgende jaar geconstateerd en dus was aanvullende actie nooit nodig. In 2007 hebben echter voor het eerst twee lidstaten na een nationaal onderzoek aan de Commissie meegedeeld dat in de periode 2001-2004 aanzienlijke hoeveelheden gevangen vis waren aangevoerd zonder te worden geregistreerd. Aangezien Verordening (EG) nr. 847/96 niet voorziet in het aftrekken van de betrokken hoeveelheden in het geval van een dergelijke „historische overbevissing”, heeft de Commissie een ad-hocverordening moeten vaststellen. Die ad-hocverordening(12) heeft gezorgd voor een oplossing op basis van een analyse van de biologische en sociaaleconomische gevolgen die de te nemen maatregelen zouden hebben. Ten slotte heeft de Raad naar aanleiding van deze situatie in zijn vergadering van 11 en 12 juni 2007 de Commissie verzocht om in het kader van de komende beoordeling van de controleverordeningen van de EU beginselen te ontwikkelen die zouden moeten worden toegepast ten aanzien van elke dergelijke overbevissing in welke visserijtak van de EU dan ook die aan het licht komt. |
103. | Volgens de huidige GVB-regelgeving kan de Commissie uitsluitend in het geval dat de regels betreffende de vangstcapaciteit niet worden nageleefd, communautaire financiering schorsen. De Commissie is van mening dat een uitbreiding van de werkingssfeer van die maatregel nuttig zou zijn, en zal de mogelijkheden voor voorstellen in die zin onderzoeken in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
104. | Voor de controle op de naleving van de GVB-regels door de begunstigden zijn de lidstaten verantwoordelijk. Bij de afsluiting van de door de structuurfondsen medegefinancierde visserijprogramma's (overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1260/1999) bestaat de rol van de Commissie hierin dat zij moet controleren of de lidstaten de programma's naar behoren hebben uitgevoerd, en dat zij in het geval dat onregelmatigheden worden ontdekt, de onrechtmatig betaalde communautaire middelen moet terugvorderen. |
105. | In verscheidene lidstaten is sprake van echte verbeteringen, vooral ten aanzien van de controle van de pelagische visserij en de door de havenstaat uitgeoefende controle op de aanvoer door vaartuigen van derde landen. |
106. | Op grond van artikel 27, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2371/2002 moet de Commissie de verslagen over haar inspectiebezoeken ter beschikking van de betrokken lidstaat stellen en dient zij die lidstaat de gelegenheid te bieden om opmerkingen te maken bij de bevindingen in het verslag. Voorts ligt het in de bedoeling om bij de toezending van verslagen over inspectiebezoeken de betrokken lidstaat te verzoeken de Commissie te informeren over de stappen die hij zal ondernemen om de tekortkomingen aan te pakken. |
107. | De vangstcapaciteit van de Europese vissersvloten is niet in evenwicht met de beschikbare visbestanden, hoewel er in dit opzicht grote verschillen tussen de lidstaten bestaan. De Commissie zal zich sterker inspannen om een betere beoordeling van de overcapaciteit door de lidstaten te bereiken, en zij zal er bij de lidstaten op aandringen hun vangstcapaciteit in overeenstemming te brengen met de vangstmogelijkheden. |
111. | Er is vooruitgang geboekt bij de beoordeling van het effect van de grootte van de vangsten, waarbij steeds meer gegevens en adviezen beschikbaar komen over de ecologische en sociaaleconomische gevolgen van de besluiten over de TAC-niveaus. De inspanningen van de Commissie op het gebied van het verzamelen van gegevens en de steeds belangrijkere bijdrage van het Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij (WTECV) helpen om verbetering in de situatie te brengen. Met name zal de nieuwe verordening over het verzamelen van gegevens de situatie helpen te verbeteren wat de tekortkomingen inzake hoeveelheid en kwaliteit van de informatie als gevolg van een gebrek aan gegevens uit de lidstaten betreft. |
113. | De algemene aanpak ten aanzien van de vangstcapaciteit is veranderd. Volgens de huidige regelgeving wordt de vangstcapaciteit beheerd door middel van de regeling voor toevoeging/onttrekking aan de vloot, die de capaciteit van de vloten van de lidstaten bevriest op het niveau van 1 januari 2003 (of de datum van toetreding voor de lidstaten die daarna lid van de Unie zijn geworden). Ook van de langetermijnplannen en de beperkingen van de visserijinspanning gaan stimulansen uit om de vlootcapaciteit aan te passen. Verlaging van de capaciteit wordt voorts bevorderd door de steun voor het slopen van vissersvaartuigen uit het Europees Visserijfonds (EVF), die hoger is wanneer er een herstelplan geldt. |
114. | De lidstaten blijven vrij om hun vlootcapaciteit te handhaven op welk niveau dan ook onder het niveau van 1 januari 2003 (of, voor de lidstaten die daarna tot de Unie zijn toegetreden, van hun respectieve toetredingsdatum), maar het gevolg van de regeling voor toevoeging/onttrekking aan de vloot is dat de vangstcapaciteit alleen maar kan verminderen (in de periode 2003-2005 is de vlootcapaciteit afgenomen met 6,27 % op basis van het tonnage en met 7,28 % op basis van het motorvermogen(13)). |
115. | Volgens de beheersplannen die het kader scheppen voor de vermindering van de visserijinspanning, is het de verantwoordelijkheid van de lidstaten om te beslissen of die vermindering zal worden bereikt door:
Het toegenomen gebruik van technologie staat los van de problemen door de vermindering van de visserijinspanning. Optimalisering van de efficiëntie waarmee vaartuigen vis vangen, zal naar het oordeel van de Commissie altijd plaatsvinden, welke beperkingen van de visserijinspanning er ook zijn. |
116. | De Commissie had tamelijk eenvoudige en goed te controleren inspanningsregelingen voorgesteld, maar de besprekingen in de Raad hebben geleid tot een systeem dat aanzienlijk complexer is als gevolg van een groot aantal afwijkende bepalingen. Die bepalingen zijn op verzoek van de lidstaten opgenomen en hebben de controleerbaarheid van het hele systeem inderdaad sterk verminderd. |
117. | De Commissie heeft onlangs een mededeling aangenomen om een debat op gang te brengen over verbetering van de vangstcapaciteits- en visserijinspanningsindicatoren in het kader van het GVB(14). |
118. | De Commissie bevestigt dat niet alle lidstaten beoordelen in hoeverre hun vangstcapaciteit is afgestemd op de beschikbare visserijhulpbronnen, en zij heeft er herhaaldelijk bij de betrokken lidstaten op aangedrongen die verplichting na te komen. |
119 en 120. | De Commissie is zich bewust van de risico's wat de betrouwbaarheid van de huidige meting van het motorvermogen betreft en zij onderneemt actie om dit op de voet te volgen en om te pogen verbetering in de situatie te brengen. De bedoelde bepaling was niet opgenomen in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. Ten slotte zijn, om stijgingen van de vangstcapaciteit te voorkomen, de betrokken maatregelen strikt beperkt qua draagwijdte en zo opgezet dat een verdere verlaging van de capaciteit wordt bereikt enerzijds door een verlaging met 20 % te verlangen in het geval dat het de motor van een groter vaartuig is die wordt vervangen, en anderzijds door de sloop van vissersvaartuigen te financieren. Daarbij zal het genoemde percentage definitief in mindering worden gebracht op de toegestane maximumcapaciteit van de vloot. |
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
121. | De Commissie deelt de conclusies van de Rekenkamer ten aanzien van de tekortkomingen van de controle-, inspectie- en handhavingsbepalingen, die een gevaar vormen voor de doeltreffendheid van het gemeenschappelijk visserijbeleid. In het licht van die situatie is de Commissie reeds begonnen met een bezinning met het oog op een ambitieuze hervorming van het Europese beleid op het gebied van visserijcontrole. De aanbevelingen van de Rekenkamer ter verbetering van de situatie kunnen een doeltreffende bijdrage leveren tot het welslagen van die hervorming. |
124. | De huidige aanpak van het capaciteitsbeheer is het resultaat van een moeilijk compromis dat is gesloten bij de hervorming van het GVB in 2002, en is gebaseerd op:
Bijgevolg is het inspanningsbeheer weliswaar belangrijk, maar niet het enige element van de betrokken aanpak; bepalend voor de doeltreffendheid van dit nieuwe beleid om de overcapaciteit aan te pakken zal het gecombineerde effect van alle elementen zijn. Als dit beleid naar behoren en volledig wordt uitgevoerd, zal aanpassing van de capaciteit een onvermijdelijk resultaat ervan zijn. |
127. | De Commissie zal druk op de lidstaten blijven uitoefenen om hen ertoe te bewegen verbetering in de situatie te helpen brengen, en is van plan de komende beoordeling en herziening van de controleverordening te gebruiken als een gelegenheid om, waar dat passend is, het probleem van de betrouwbaarheid van de vangstgegevens in een communautaire context aan te pakken. |
128. |
|
129. | Aan de kwestie van de doeltreffendheid en de coherentie van de nationale controlesystemen wordt aandacht besteed in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
130. |
|
131. | De Commissie is van mening dat een verdere integratie en harmonisatie noodzakelijk zijn om de toepassing door de lidstaten van een doeltreffend sanctiesysteem te verbeteren en zal de mogelijkheden daartoe onderzoeken in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
132. | In oktober 2007 heeft de Commissie een eerste harmonisatie van sancties voorgesteld in het kader van de bestrijding van IOO-visserij. Voorts zullen de mogelijkheden voor een herziening van de lijst van ernstige overtredingen en voor de opstelling van een lijst van alle sancties worden onderzocht in het kader van de herziening van de controleverordening. |
133. | De mogelijkheid om te korten op betalingen in het geval dat verplichtingen op een ander gebied niet worden nagekomen, is een prioritair onderwerp waaraan aandacht wordt besteed in het kader van de beoordeling en herziening van de controleverordening. |
134. | De Commissie ondersteunt inspanningen om de capaciteit te verminderen en kan de nodige kaderregelingen voorstellen om voor gelijke concurrentievoorwaarden te zorgen, maar zij kan geen specifieke streefwaarden voor de vermindering van de capaciteit aan de lidstaten opleggen. De Commissie is van plan verder na te denken over de beste manier om het evenwicht tussen capaciteit en visserijhulpbronnen te meten opdat de lidstaten onder gelijke concurrentievoorwaarden kunnen voldoen aan hun verplichting op grond van artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2371/2002 hun vangstcapaciteit aan te passen. De Commissie zal ook nadenken over de beste manier om verminderingen van de capaciteit te stimuleren en te bevorderen; de Commissie is echter niet voornemens een systeem op Europees niveau voor te stellen dat specifieke streefwaarden voor de capaciteit per vlootsegment bevat, zoals tot 2002 via de meerjarige oriëntatieprogramma's (MOP's) het geval is geweest, aangezien dit laatste systeem voor microbeheer niet de gewenste resultaten heeft opgeleverd en dergelijke systemen bij de hervorming van het GVB in 2002 duidelijk zijn afgewezen door een meerderheid van de lidstaten. |
135. | De Commissie heeft middelen uitgetrokken om haar capaciteit voor effectbeoordeling te vergroten niet alleen intern (door de oprichting van een economische eenheid binnen het directoraat-generaal Visserij en maritieme zaken), maar ook extern (bv. uitbreiding van de rol van het WTECV op het gebied van het verstrekken van sociaaleconomische adviezen, een frequenter gebruik van door externe adviseurs verrichte effectbeoordelingen). Bovendien heeft de Commissie zwaar geïnvesteerd om het EU-systeem voor het verzamelen van sociaal-economische gegevens in het kader van de verordening betreffende het verzamelen van gegevens te verbeteren. |
136. | Het Europees Visserijfonds (EVF) biedt de lidstaten een aantal mogelijkheden om financiële middelen te gebruiken voor de noodzakelijke herstructurering van hun visserijsector en voor begeleidende maatregelen om de sociale gevolgen daarvan te verzachten. Onder meer in dit opzicht onderzoekt de Commissie de nationale strategische plannen die de lidstaten op grond van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1198/2006 moeten opstellen, en vervolgens de operationele programma's die de lidstaten ter goedkeuring aan de Commissie moeten voorleggen. Voorts biedt prioritair zwaartepunt 4 van de EVF-regeling de lidstaten de mogelijkheid uitvoering te geven aan plaatselijke strategieën voor het diversifiëren van de activiteiten in en het ontwikkelen van de economische basis van gebieden waar de visserij belangrijk is. |