Werkdocument van de Diensten van de Commissie - Begeleidend document bij het Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de vereenvoudiging van de voorwaarden voor de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de Gemeenschap - Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2007) 765 definitief} {SEC(2007) 1593}

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 5.12.2007

SEC(2007) 1594

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het

Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de vereenvoudiging van de voorwaarden voor de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de Gemeenschap SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING {COM(2007) 765 definitief}{SEC(2007) 1593}

1. POLITIEKE CONTEXT

In het verleden heeft de Commissie verscheidene keren gewezen op de uitdagingen waarmee de Europese defensie-industrie wordt geconfronteerd en benadrukt dat er een Europese markt voor defensie-uitrusting[1] (EDEM) tot stand moet worden gebracht. Deze behoefte wordt bevestigd door de nieuwe initiatieven die het Europese Defensieagentschap (EDA) en de Commissie sinds 2004 hebben genomen. Het is reeds lang bekend dat de onevenredige voorwaarden voor de vergunningverlening voor de overdracht van defensiegerelateerd producten tussen de lidstaten een aanzienlijke belemmering voor de totstandbrenging van de EDEM vormen.

Uit politiek oogpunt moet worden vastgesteld dat de lidstaten, ondanks vijftig jaar Europese integratie, bij de controle op de uitvoer van defensiegerelateerde producten nog geen systematisch onderscheid maken tussen overdrachten naar een andere lidstaat en de uitvoer naar derde landen.

Uit economisch oogpunt wordt de versplintering van de defensiemarkten door de nationale verschillen steeds onaanvaardbaarder. Door de budgettaire beperkingen en de stijgende kosten van militaire uitrusting bevinden de Europese industrieën zich in een precaire situatie. Deze constatering wordt nu alom bevestigd, onder meer door de ministeries van defensie in het kader van het Europese Defensieagentschap. Voor duurzame en concurrerende defensie-industrieën is er behoefte aan meer integratie, minder overlappingen en verdergaande specialisatie. Gezien de toenemende onderlinge afhankelijkheid van de defensie-industrieën moeten overdrachten eenvoudiger worden gemaakt.

2. PROCEDUREKWESTIES EN RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN

Zoals in de mededeling van 2003 is aangekondigd, heeft de Commissie zich gebaseerd op een eerste verkennend onderzoek getiteld " Intra-Community Transfers of Defence Products ”[2] (intracommunautaire overdracht van defensieproducten). In dit onderzoek werden alle nationale hindernissen voor intracommunautaire overdrachten van defensiegerelateerde producten onderzocht, de directe en indirecte kosten vastgesteld en mogelijke extra maatregelen op gemeenschapsniveau op een rijtje gezet.

Het raadplegingsproces is van start gegaan met de conferentie "Europe's Defence Industries and Marketplace" die in juli 2005 werd georganiseerd door de Europese Commissie in samenwerking met het EDA. Tijdens die conferentie werden de resultaten van de studie voor het eerst bekendgemaakt. Tussen maart en september 2006 werd op basis van een vragenlijst van de Commissie een openbare raadpleging gehouden. Zeven lidstaten, tien brancheorganisaties en ondernemingen, vijf NGO'S en drie andere organisaties namen de gelegenheid te baat om hun standpunten naar voren te brengen. Een samenvatting is te vinden op de website2 van de Commissie.

Tot slot heeft de Commissie tijdens de raadplegingsfase tussen juli 2005 en juli 2007 in Brussel zeven workshops georganiseerd (vier met de lidstaten en drie met branchevertegenwoordigers). Hierdoor konden de diensten van de Commissie hun kennisbasis verbreden en bijstellen, de standpunten verzamelen van de belanghebbenden en de lidstaten die niet aan de raadpleging hadden deelgenomen en de technische, economische en politieke haalbaarheid van de verschillende opties van het beoogde initiatief testen.

3. PROBLEEMSTELLING

Alle lidstaten hebben hun eigen wetgeving om de invoer, de uitvoer en de doorvoer van defensiegerelateerde producten binnen de interne markt te regelen. De controle op de verspreiding van dergelijke producten is een essentiële veiligheidskwestie – en een kwestie van politieke en/of juridische verantwoordelijkheid – die door alle democratische overheden wordt gedeeld. Bovendien wordt een strikte en efficiënte uitvoerdiscipline ook steeds belangrijker omdat maatschappelijk organisaties de mensenrechtensituatie en het democratisch gehalte van de bestemmingslanden nauwkeurig in de gaten houden[3].

Deze controleregelingen zijn gebaseerd op vooraf verleende vergunningen. Alle lidstaten passen in principe één of meer van de volgende drie hoofdtypen van vergunningen toe:

- een individuele vergunning wordt door een nationale instantie op verzoek van een individuele leverancier voor één overdracht aan één ontvanger verleend;

- een globale vergunning wordt door een nationale instantie op verzoek van een individuele leverancier voor één of meer overdrachten aan één of meer afnemers verleend;

- een algemene vergunning heeft de vorm van een algemeen bestuursrechtelijk of wettelijk besluit waarin toestemming wordt verleend voor de overdracht door eender welke exporteur van gecontroleerde goederen naar bepaalde bestemmingen, die beide in de vergunning zelf worden gespecificeerd.

De nationale vergunningenstelsels verschillen onderling aanzienlijk qua werkingssfeer, bevoegde instantie, procedures en termijnen. Zij vormen een zware administratieve last voor de ondernemingen en leiden tot lange levertijden. De daarmee samenhangende administratieve lasten en de indirecte effecten worden geraamd op respectievelijk 433 miljoen euro en 2,73 miljard euro per jaar.

Deze lappendeken van strikte vergunningvoorschriften – en de daarmee samenhangende administratieve lasten – zijn duidelijk onevenredig met de werkelijke behoefte aan controle, aangezien een vergunning voor een overdracht binnen de Gemeenschap vrijwel nooit wordt geweigerd: jaarlijks worden ongeveer 11 500 vergunningen voor dergelijke overdrachten verleend, en sinds 2003 is geen enkel verzoek formeel afgewezen.

Voorts erkennen de belanghebbenden – zowel de industrie als de regeringen – dat deze uitvoerige vergunningsvoorschriften de ontwikkeling van een Europese industriële en technologische defensiebasis (EDITB) belemmeren en de leveringszekerheid tussen de lidstaten schaden:

- wat de industrie betreft, leiden de grote verschillen tussen de vergunningenstelsels ertoe dat de leveringsketens niet optimaal functioneren. Om tijdrovende, onzekere en dure procedures te vermijden, zijn ondernemingen geneigd de voorkeur te geven aan nationale leveranciers. Dit belemmert de specialisatie van de Europese defensie-industrieën en ondermijnt mogelijke schaalvoordelen. Voorts kunnen pan-Europese ondernemingen de voordelen van grensoverschrijdende integratie niet volledig benutten zolang overdrachten tussen een onderneming die in een bepaalde lidstaat is gevestigd en haar dochteronderneming in een andere lidstaat zijn onderworpen aan complexe en langdurige regelingen van voorafgaande goedkeuring;

- een aanbestedende instantie van een EU-lidstaat is er niet zeker van dat uitvoervergunningen worden afgegeven wanneer zij defensie-uitrusting van een leverancier in een andere lidstaat wil aanschaffen. Hoewel een vergunning vrijwel nooit wordt geweigerd, kan de "theoretische" mogelijkheid van zo'n weigering voor een lidstaat aanleiding zijn om de voorkeur te geven aan militaire uitrusting van een nationale producent in plaats van die van (wellicht voordeligere) Europese concurrenten.

Op intergouvernementele basis is een aantal bilaterale of multilaterale overeenkomsten en initiatieven ontwikkeld om de overdracht van defensiegerelateerde producten te vereenvoudigen. Zelfs de belangrijkste hiervan, namelijk de intentieverklaring en de daarna gesloten kaderovereenkomst van Farnborough die door de zes belangrijke wapenproducerende lidstaten (FR, DE, UK, ES, IT, SE) zijn ondertekend, hebben tot nu toe weinig resultaten opgeleverd. Het Europees Defensieagentschap heeft geen mandaat om zich met overdrachten bezig te houden.

4. DOELSTELLINGEN

De algemene doelstelling van de Commissie is de totstandbrenging van een open en concurrerende Europese markt voor defensie-uitrusting (EDEM) in de EU. Een goed functionerende EDEM vereist een coherent regelgevingskader op de verschillende beleidsgebieden, zoals overheidsopdrachten en overdrachten. Om de veiligheidsbelangen van de lidstaten te beschermen, moet dit kader voldoen aan eisen in verband met de specifieke aard van defensie-uitrusting (strategisch belang, leveringszekerheid en informatiebeveiliging).

Een dergelijke algemene doelstelling past ook in de ruimere context van de Lissabon-agenda, gezien de bijdrage daarvan aan de ontwikkeling van een concurrerende Europese industriële en technologische defensiebasis (EDITB), die op zijn beurt het Gemeenschappelijke Buitenlandse Veiligheidsbeleid (GBVB) kan ondersteunen.

De specifieke doelstelling die door de Commissie wordt nagestreefd, is het vergemakkelijken van de intracommunautaire overdrachten van defensiegerelateerde producten om de complexiteit – en de daarmee samenhangende administratieve lasten – in verband met de bestaande lappendeken van afwijkende nationale vergunningenstelsels te verminderen. Wanneer deze specifieke doelstelling wordt bereikt, vormt dit een aanvulling op de geplande richtlijn inzake overheidsopdrachten op defensiegebied. Dank zij de vereenvoudiging van de overdrachten van defensiegerelateerde producten die aan de strijdkrachten in de EU worden geleverd, kunnen de aanbestedende overheden rekenen op meer voorspelbaarheid en daarmee een grotere leveringszekerheid, zodat de bestaande weerstand tegen grensoverschrijdende aankopen zal verminderen. Hierdoor wordt het voor de grensoverschrijdende leveranciers gemakkelijker om "aan te tonen" dat zij de defensiegerelateerde producten tijdig kunnen leveren.

5. BELEIDSOPTIES

Er zijn vijf hoofdopties overwogen:

Optie 1 | Geen maatregel ("business-as-usual" -scenario) |

Optie 2 | Niet-wetgevende maatregelen in de vorm van een interpretatieve mededeling over de toepassing van artikel 296 of vertrouwenwekkende maatregelen |

Optie 3 | Volledige liberalisering van alle overdrachten van defensiegerelateerde producten |

Optie 4 | Beheer van intracommunautaire overdrachten op EU-niveau via een agentschap |

Optie 5 | Vereenvoudiging en onderlinge afstemming van de nationale vergunningenstelsels. Deze vereenvoudiging betreft: het type verstrekte vergunning (drie subopties: A1 = uitsluitend algemene vergunningen, A2 = uitsluitend globale vergunningen, A3 = combinatie van algemene en globale vergunningen), de verstrekte garantie over de betrouwbaarheid van de afnemers (drie subopties: B1 = geen EU-certificering voor ondernemingen, B2 = verplichte certificering, B3 = certificering voor het ontvangen van overdrachten in het kader van een algemene vergunning), de verstrekte garanties betreffende het beheer van heruitvoer naar derde landen (twee subopties: C1 = informatievoorschriften en sancties, C2 = traceerbaarheidssysteem op basis van een gecentraliseerd gegevensbestand). |

Overeenkomstig het beginsel van evenredige analyse zijn de opties 2, 3 en 4 onderzocht maar niet aan een nadere gedetailleerde effectanalyse onderworpen omdat het onwaarschijnlijk is dat zij aan de vastgestelde doelstellingen beantwoorden of omdat zij politiek onaanvaardbaar en daarom niet realistisch zijn. Het "business-as-usual"-scenario en alle subopties van het "vereenvoudiging van de wetgeving"-scenario zijn aan een gedetailleerde effectanalyse onderworpen.

Bij de raadpleging van de belanghebbenden bleek de gemeenschappelijke lijst van militaire goederen van de Raad een gemeenschappelijke referentie te zijn voor alle lidstaten in het kader van de EU-gedragscode betreffende wapenuitvoer. Deze reeds goedgekeurde lijst kwam daarom bij uitstek in aanmerking om de werkingssfeer van een wetgevingsmaatregel vast te stellen.

6. EFFECTBEOORDELING

Optie 1: geen maatregel op EU-niveau

Het afzien van maatregelen op gemeenschapsniveau om de intracommunautaire overdrachten van defensiegerelateerde producten te regelen, impliceert niet noodzakelijkerwijs dat de status-quo onveranderd blijft. Waarschijnlijk zullen sommige lidstaten doorgaan met de vereenvoudiging van hun nationale vergunningenstelsels en (bestaande of toekomstige) intergouvernementele initiatieven kunnen ertoe bijdragen dat overdrachten tussen de deelnemende landen enigszins worden vergemakkelijkt.

Aangezien gebleken is hoe moeilijk het is om dergelijke regelingen uit te breiden naar andere landen, zou de potentiële discriminatie tussen de deelnemende en de niet-deelnemende lidstaten in het gunstigste geval gelijk blijven, of zelfs toenemen. In dat geval zouden de Europese knowhow en de specialistische deskundigheid (vooral die in de nieuwe lidstaten) niet ten volle kunnen worden benut. De uitgesloten lidstaten zullen nauwelijks extra aanleiding zien om Europese defensiegerelateerde producten te kopen aangezien (a) hun ondernemingen in de defensie-industrie (vooral kmo's) minder aan grote defensieprogramma's zullen deelnemen, en (b) de leveringszekerheid niet groter is dan die van alternatieve leveranciers uit derde landen.

Wanneer de Europese industrie niet kan profiteren van nauwere samenwerking en integratie, zal dit op middellange tot lange termijn ten koste van haar concurrentievermogen gaan en kan haar positie worden gereduceerd tot die van nichespeler en leverancier van vooral niet-Europese hoofdcontractanten, en kan zij daardoor haar vermogen verliezen om de voor het Europese veiligheids- en defensiebeleid noodzakelijke capaciteiten zelfstandig te ontwikkelen. Een dergelijke uitsluiting van de marktsegmenten met de hoogste toegevoegde waarde zou ook ten koste gaan van het rendement van de Europese defensieondernemingen, waardoor zij minder aantrekkelijk zouden worden voor investeerders. Door de geleidelijke uitholling van het concurrentievermogen van de Europese industrie zou onvermijdelijk de werkgelegenheid in de sector zowel getalsmatig als kwalitatief te lijden hebben.

Optie 5: Vereenvoudiging en onderlinge afstemming van de nationale vergunningenstelsels

Tijdens de raadplegingsfase kwam duidelijk naar voren dat het algemene niveau van bescherming van veiligheidsbelangen moet worden gehandhaafd. Concreet houdt dit in dat elke vereenvoudiging/vergemakkelijking van intracommunautaire overdrachten moet worden aangevuld met maatregelen die een klimaat van wederzijds vertrouwen scheppen, vooral wat de mogelijke heruitvoer naar derde landen betreft. De kosteneffectiviteit van de verschillende bovengenoemde subopties voor het instrument voor de vereenvoudiging (soort vergunning) en de garanties (certificering en controle op de heruitvoer) zijn nauwkeurig onderzocht.

Uit die analyse is gebleken dat een op globale en algemene vergunningen gebaseerd EU- systeem het meest doeltreffende compromis zou zijn tussen efficiëntiedoelstellingen van de maatregel (daadwerkelijk vergemakkelijken van intracommunautaire overdrachten van defensiegerelateerde producten) en de vereiste flexibiliteit voor lidstaten om mogelijke beperkingen van de heruitvoer of het eindgebruik van de meest gevoelige producten nauwkeurig te regelen.

De EU-certificering van afnemende ondernemingen blijkt een effectief middel te zijn om het onderlinge vertrouwen te versterken tegen minimale extra kosten. Aangezien het verplichtstellen van certificering mogelijkerwijze onevenredige effecten zou hebben (vooral op kmo's) lijkt de suboptie waarbij certificering wordt gekoppeld aan het voordeel van afname op grond van een algemene vergunning, een efficiënte vertrouwenwekkende aansporing voor lidstaten om zoveel mogelijk gebruik te maken van de minst belastende vergunningen. De betrouwbaarheid waarvan sprake is wanneer regeringen binnen de EU producten voor hun eigen strijdkrachten kopen (d.w.z. wanneer de EU-regeringen eindgebruiker zijn) maakt het ook mogelijk dat open algemene vergunningen voor aanbestedende regeringen in de EU worden verleend.

Wat de controle op heruitvoer betreft, is het duidelijk dat een dubbel gecontroleerd computergestuurd traceerbaarheidssysteem zowel voor ondernemingen als voor overheidsdiensten tot belastende nieuwe verplichtingen zou leiden. Daarom is de meer conventionele techniek op basis van informatie achteraf en een doeltreffend nalevingsbeleid vermoedelijk kostenefficiënter.

Uit een combinatie van ramingen van de desbetreffende subscenario's is af te leiden dat de nettobesparing aan administratieve lasten tussen 190 miljoen en 405 miljoen euro per jaar zal bedragen. Nog belangrijker is echter dat de te verwachten indirecte voordelen van vereenvoudigde overdrachten, die tot een goed functionerende Europese markt voor defensie-uitrusting en een efficiënte Europese industriële en technologische defensiebasis zullen bijdragen, aanzienlijk groter zullen zijn dan deze directe nettovoordelen.

De te verwachten directe sociale effecten zijn minimaal, maar de indirecte effecten zullen veel groter zijn. Een sterkere pan-Europese industriële en technologische defensiebasis zou op korte termijn kunnen leiden tot rationalisatie van structuren, en daardoor tot banenverlies in overtollige programma's en in ondernemingen met een slechte concurrentiepositie. Een dergelijke herstructurering is echter een eerste vereiste om de communautaire defensie-industrie gelijke tred te laten houden met technologische ontwikkelingen, een noodzakelijke voorwaarde om de concurrentie van nieuwkomers aan te kunnen en te voorkomen dat technologische kloof met de meest vergevorderde concurrenten groter wordt. Dit scenario biedt daardoor de beste waarborg dat de werkgelegenheid op middellange tot lange termijn wordt gehandhaafd of verder wordt ontwikkeld.

Tot slot zal dit scenario geen waarneembare milieueffecten met zich meebrengen.

7. CONTROLE EN EVALUATIE

Elk communautair instrument om overdrachten binnen de EU te vergemakkelijken, moeten door de lidstaten worden toegepast en gehandhaafd. De laatstgenoemden zullen hun wetgevingskader moeten aanpassen, bijvoorbeeld door er passende bepalingen over certificering en globale/algemene vergunningen in op te nemen. Deze nationale uitvoeringsmaatregelen moeten naar behoren worden gecontroleerd door de diensten van de Commissie; in de eerste plaats om na te gaan of de communautaire voorschriften worden nageleefd en in de tweede plaats om transparante vertrouwenwekkende informatie-uitwisselingen tussen lidstaten te organiseren.

Op middellange termijn moet de Commissie de werking van het nieuwe vereenvoudigde EU- systeem beoordelen, en daarbij vooral op de administratieve kosten letten.

Aangezien defensie-uitrusting een relatief lange levenscyclus heeft, zijn veranderingen in de aanbestedingpraktijken en een reorganisatie van industriële toeleveringsketens niet onmiddellijk te verwachten. Een toenemende leveringszekerheid is een relatief subjectief gevoel. Daarom speelt de factor tijd bij het opbouwen van wederzijds vertrouwen een grote rol. De indirecte voordelen van de vereenvoudiging van overdrachten van defensiegerelateerde producten zullen daarom pas op lange termijn voelbaar zijn. De beoordeling van deze brede macro-economische effecten moet daarom op de zelfde termijn worden uitgevoerd, waarschijnlijk niet eerder dan vijf jaar na de inwerkingtreding van het communautaire voorschrift.

[1] COM(97) 583 van 12 november 1997, COM(2003) 113 van 11 maart 2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm

[3] De gedragscode van de Europese Unie betreffende wapenuitvoer, die is in 1998 is aangenomen, is gebaseerd op acht gemeenschappelijke criteria voor de wapenuitvoer en omvat ook een mechanisme voor de kennisgeving van weigeringen en voor overleg. De goedkeuring van de gedragscode was het begin van een kwalitatief nieuwe ontwikkelingsfase van een gemeenschappelijke communautaire aanpak van de wapenuitvoer als wezenlijke component van het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.