Activiteitenverslag van het Comité van toezicht van het OLAF (December 2005 — mei 2007)

Activiteitenverslag van het Comité van toezicht van het OLAF

December 2005 — mei 2007

(2008/C 123/01)

Leden van het Comité van toezicht van het OLAF

Rosalind WRIGHT

Voorzitter

Voorzitter van het Fraud Advisory Panel, Verenigd Koninkrijk

Kálmán GYÖRGYI

Hoofdadviseur van de minister van Justitie en Politie,

procureur-generaal van Hongarije (gepensioneerd), Hongarije

Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ

Openbare aanklager bij het Hooggerechtshof, Spanje

Peter STRÖMBERG

Directeur van de Raad van toezicht voor accountants, Zweden

Diemut R. THEATO

Voormalig lid van het Europees Parlement, voormalig voorzitter van de Commissie begrotingscontrole, Duitsland

INHOUD

VOORWOORD VAN DE VOORZITTER BIJ HET ACTIVITEITENVERSLAG VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

INLEIDING

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

VOORWOORD VAN DE VOORZITTER BIJ HET ACTIVITEITENVERSLAG VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

Het nieuwgevormde Comité van toezicht van het OLAF is in functie sinds december 2005 en het verslag dat ik u hierbij aanbied, bestrijkt de eerste 18 maanden van ons functioneren.

Het OLAF houdt zich bezig met de bestrijding van vormen van fraude, corruptie en onregelmatig gedrag die de financiële belangen van de Europese Gemeenschap schaden. Het Comité van toezicht ondersteunt de inspanningen van het OLAF ten volle en streeft ernaar de onafhankelijkheid van het OLAF met betrekking tot zijn onderzoekstaken te waarborgen door zaken geregeld aan controle te onderwerpen, en zo nodig advies en opbouwende kritiek te leveren.

Hiertoe hebben wij sinds wij in functie zijn, getracht een alomvattend beeld te krijgen van de wijze waarop het OLAF haar onderzoekstaken gestalte geeft. Wij hebben de organisatorische structuur onderzocht en zijn nagegaan of deze het OLAF de ruimte biedt om zijn werk zo doelmatigheid en kostenefficiënt mogelijk te verrichten. Wij hebben een aantal ongezouten adviezen gegeven over de voorgestelde hervorming van de relevante EU-verordeningen, de begrotingen van het OLAF, zaken die OLAF meer dan negen maanden na opening van het dossier nog steeds in onderzoek had, en tal van andere kwesties.

Hoewel het ons duidelijk is geworden dat het onderzoekspersoneel van het OLAF voor het grootste deel bestaat uit toegewijde en betrokken fraudespecialisten, zijn bepaalde aspecten van het personeelsbeleid van het OLAF voor ons reden tot enige zorg. Het betreft met name het zeer hoge percentage tijdelijke functionarissen dat in dienst is. Wij hebben deze kwestie herhaaldelijk bij het OLAF zelf en de Commissie aangekaart, met enig succes, in de zin dat een aantal personeelsleden een contract voor onbepaalde duur is aangeboden. Ook hebben wij de opleiding van onderzoekspersoneel onder de loep genomen en zullen wij de komende maanden nauw samenwerken met het OLAF om de directeur-generaal te assisteren bij het verbeteren van de opleiding intern en extern fraudeonderzoek. Ook zouden wij graag de leidinggevende en managementkwaliteiten bij het OLAF zien toenemen — dit zou het moreel binnen de onderzoeksteams enorm ten goede komen.

Wij zien ernaar uit ook in de toekomst een constructieve bijdrage te leveren om OLAF te helpen bij het verbeteren van zijn prestaties en doelmatigheid. Het OLAF is nu reeds een wereldwijd gerespecteerd onderzoeksorgaan. Als onafhankelijk Comité van toezicht hopen wij dat het er met onze hulp en raad in zal slagen zich verder te ontwikkelen en zijn doelen te bereiken.

Ik ben in het bijzonder het secretariaat van het Comité van toezicht erkentelijk voor het vele werk dat het heeft verricht sinds wij in functie zijn.

INLEIDING

Het Comité van toezicht van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is opgericht om de onafhankelijkheid van het Bureau te sterken door de geregelde controles waaraan het de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt, zonder zich in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen.

Ook ondersteunt het Comité van toezicht de directeur-generaal van het OLAF bij de vervulling van zijn taken. Hierbij beoogt het Comité, het werk van het OLAF te ondersteunen en te waarborgen dat het onderzoekswerk overeenkomstig de hoogste normen wordt uitgevoerd.

Het Comité kwijt zich hoofdzakelijk van zijn taak door verslagen in te dienen bij de communautaire instellingen, de directeur-generaal adviezen te geven, en — indien passend en nodig — het OLAF uit te dagen, te bevragen en verbeteringen aan te bevelen.

De onafhankelijkheid van het Comité is een essentiële waarborg voor de onafhankelijkheid van het OLAF zelf. Het Comité van toezicht is benoemd in onderlinge overeenstemming door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en bestaat uit „vijf externe, onafhankelijke leden, die in hun eigen land voldoen aan de voorwaarden om hoge functies te bekleden op de werkterreinen van het Bureau”⁽¹⁾. Zij aanvaarden geen instructies van welke regering, instelling, orgaan of instantie dan ook en zij behandelen evenmin aangelegenheden waarbij zij enig persoonlijk belang hebben, met name van familiale of financiële aard, dat hun onafhankelijkheid in het gedrang zou kunnen brengen⁽²⁾.

Het Comité van toezicht dient de instellingen jaarlijks verslag uit te brengen van zijn activiteiten. Gelet op de tijd die in 2006 is besteed aan de totstandbrenging van het huidige Comité en het ondersteunende secretariaat, is ervoor gekozen ditmaal een uitgebreider verslag uit te brengen, teneinde meer recht te doen aan het volledige spectrum van de activiteiten en beter te voorzien in de behoeften van de communautaire instellingen. Met dit activiteitenverslag wordt beoogd de cruciale rol te benadrukken die het OLAF speelt bij de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen.

I. DE TOTSTANDKOMING VAN HET HUIDIGE COMITÉ VAN TOEZICHT EN ZIJN WERKMETHODEN

I-1. De vorming van het huidige Comité van toezicht

Het huidige Comité van toezicht is benoemd met ingang van 30 november 2005. Tijdens de eerste vergadering in december 2005 in Brussel werd mevrouw Rosalind Wright tot voorzitter gekozen voor een termijn van één jaar. In december 2006 is zij herkozen voor een tweede termijn.

Onmiddellijk na zijn benoeming heeft het Comité prioriteiten vastgesteld voor zijn activiteiten. Het was bovenal zaak dat het Comité en het secretariaat de beschikking kregen over de juiste middelen voor de vervulling van hun opdracht. Tot de eerste taken die het Comité zich stelde, behoorde de aanstelling van een nieuw secretariaat, de verplaatsing hiervan van Brussel naar Luxemburg en de herziening van zijn Reglement van orde.

I-1.1. De aanstelling van het secretariaat

Tijdens zijn eerste vergadering in december 2005 heeft het Comité van toezicht met de directeur-generaal van het OLAF de vorming van een nieuw secretariaat besproken, en met name de bekwaamheden en vaardigheden waarover de medewerkers bij aanstelling werden geacht te beschikken. De eerste medewerkers van het secretariaat werden in januari 2006 door het Comité van toezicht aangesteld.

Bij de aanstelling van het huidige Comité van toezicht was het secretariaat in Luxemburg gevestigd. Aangezien het Comité van toezicht het onderzoek van het OLAF geregeld aan een controle moet onderwerpen, hetgeen een hoog niveau van gegevensbescherming, beveiligde kantoorruimte en toegang tot het Case Management System (CMS) vereist, besloot het Comité van toezicht het secretariaat fysiek te verplaatsen van Luxemburg naar de OLAF-veiligheidszone te Brussel, in het OLAF-gebouw dat voorheen het vorige Comité van toezicht huisvestte. Dit om het secretariaat in staat te stellen zijn taken doelmatig te verrichten — het zou specifieke kwesties direct met personeel van het OLAF kunnen bespreken wanneer deze zich voordoen — en tevens het dagelijkse contact met andere comités en belanghebbenden te vergemakkelijken. Vestiging in Brussel spaart ook de hoge kosten uit in verband met het pendelen tussen Brussel en Luxemburg van de leden van het Comité van toezicht en de secretariaatsmedewerkers.

De archieven van het vorige Comité van toezicht werden tezelfdertijd uit Luxemburg verwijderd en veilig opgeslagen in een afzonderlijk archief. Ook zijn de dossiers geïnventariseerd.

I-1.2. Reglement van orde

Gelet op het standpunt dat de directeur-generaal van de Juridische dienst van de Commissie huldigde in januari 2006, en de conclusies en aanbevelingen van Speciaal verslag nr. 1/2005 van de Rekenkamer over het beheer van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)⁽³⁾, besloot het Comité van toezicht zijn Reglement van orde te herzien om hierin zijn verplichtingen ingevolge Verordening (EG) nr. 1073/1999 tot uitdrukking te brengen, zonder verplichtingen op te leggen aan derden of zichzelf wetgevende bevoegdheden te verlenen. Het Reglement is in augustus 2006 door het Comité gewijzigd en vastgesteld⁽⁴⁾.

Het Reglement heeft ten doel de organisatie van de werkzaamheden van het Comité te vereenvoudigen. Het bestrijkt onder meer de beginselen die van toepassing zijn op de activiteiten van het Comité van toezicht, de wijze waarop de bevoegdheden worden uitgeoefend, de werkmethoden en het voorzitterschap, de procedures voor het vaststellen van adviezen en de rol van het secretariaat.

I-2. Werkmethoden

I-2.1. Vergaderingen

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité van toezicht zestien plenaire vergaderingen te Brussel gehouden⁽⁵⁾. De vergaderingen van het Comité zijn niet openbaar en alle vergaderstukken zijn vertrouwelijk; ter wille van de doorzichtigheid en om de instellingen regelmatig informatie te verschaffen over zijn werk, heeft het Comité echter besloten om zijn notulen ter beschikking te stellen van het OLAF en de secretariaten-generaal van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

Aan het begin van zijn mandaatsperiode besloot het Comité om zowel de directeur-generaal als andere personeelsleden van het OLAF geregeld voor zijn vergaderingen uit te nodigen, teneinde zich met de aanpak en de werkmethoden van het OLAF en zijn interne besluitvormingsprocedure vertrouwd te maken. Gedurende de hele verslagperiode hebben de directeur-generaal van het OLAF, het uitvoerend comité voor onderzoek en operationele taken, alle directeuren, een aantal afdelingshoofden en functionarissen van operationele en ondersteunende eenheden het Comité individuele presentaties gegeven over hun werk.

Vanuit dezelfde gedachte heeft het Comité van toezicht ook geregeld belanghebbenden alsmede partners van het OLAF uitgenodigd voor zijn vergaderingen.

I-2.2. Het secretariaat

Het permanente secretariaat dat het OLAF het Comité van toezicht aanbiedt, dient, ter versterking van de onafhankelijkheid van het OLAF, de vervulling van alle taken waarmee het Comité is belast te vergemakkelijken en ondersteunen. Het secretariaat zorgt ervoor dat de taken van het Comité van toezicht doelmatig worden uitgevoerd, met name wat betreft het toezicht op de onderzoeksopdracht van het OLAF en de ondersteuning van het werk van het Comité van toezicht⁽⁶⁾.

Het secretariaat speelt een essentiële rol bij de uitvoering van de taken van het Comité: „Het assisteert de voorzitter bij de voorbereiding en het verloop van de vergaderingen, het notuleert de vergaderingen, het voorziet de leden van het comité van informatie en documentatie over al hun werkterreinen, het assisteert de leden met name bij de uitoefening van hun functie als rapporteur, en het neemt onder leiding van de voorzitter deel aan de opstelling van teksten. Om deze taken te vervullen wonen de personeelsleden van het secretariaat zo nodig vergaderingen met rapporteurs bij”⁽⁷⁾.

Het is van cruciaal belang dat er voldoende personeel met passende vaardigheden en bekwaamheden wordt toegewezen aan het secretariaat, wil het Comité van toezicht zijn wettelijk mandaat in volledige onafhankelijkheid kunnen uitvoeren.

Het personeelstekort op het secretariaat baarde het Comité vanaf het begin van zijn mandaatsperiode zorgen en hoewel het zijn behoeften herhaaldelijk aan het OLAF kenbaar maakte, bleef concreet resultaat uit tot eind juni 2007, toen het OLAF het Comité ten slotte van extra ondersteunend personeel voorzag. Het Comité van toezicht heeft dus bijna 18 maanden gewerkt met een beduidend personeelstekort, hetgeen uiteraard gevolgen heeft gehad voor het werkprogramma dat het Comité voor zijn mandaatsperiode had opgesteld.

Dit heeft het Comité ertoe gebracht het OLAF ten zeerste aan te raden op de begroting 2008 middelen aan te wijzen voor acht secretariaatsmedewerkers en deze posten specifiek voor het secretariaat te reserveren, zoals dit in het verleden de praktijk was. Het Comité hoopt dat de instellingen acht slaan op deze aanbeveling.

I-2.3. Rapporteurs

De leden van het Comité van toezicht hebben elk de rol van rapporteur op zich genomen om de besprekingen of procedures alsmede de redactie van verslagen en adviezen van het Comité voor te bereiden⁽⁸⁾. De rapporteurs hebben ook bilateraal vergaderd met de directeur-generaal van het OLAF en andere hoge ambtenaren over zaken die aan hun verantwoordelijkheid zijn toevertrouwd.

II. CONTROLE VAN DE ONDERZOEKSOPDRACHT VAN HET OLAF

II-1. Geregelde controle op initiatief van het Comité van toezicht (artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

Het Comité van toezicht houdt ter versterking van de onafhankelijkheid van het OLAF actief en geregeld toezicht op de wijze waarop het OLAF onderzoek uitvoert. Het Comité van toezicht mag zelfstandig — op grond van vooraf door zichzelf vastgestelde criteria⁽⁹⁾ — uit elke sector een aantal zaken selecteren en volledige dossiers, beoordelingsverslagen, definitieve processen-verbaal of enig ander stuk aan onderzoek onderwerpen. Zowel zaken die in onderzoek zijn, als te beoordelen en afgeronde zaken kunnen voorwerp van toezicht zijn.

Het Comité van toezicht richt zich op systemische aspecten van de onderzoekspraktijk van het OLAF en onderzoekt ook situaties waarin de onafhankelijkheid van het OLAF in de loop van een onderzoek in het gedrang zou kunnen komen. Gelet op de lange duur van sommige onderzoeken, heeft het Comité prioriteit gegeven aan oude, nog lopende zaken.

In de verslagperiode hebben het Comité van toezicht en de directeur-generaal van het OLAF een aantal besprekingen gevoerd om een werkpraktijk af te spreken voor de inzage van dossiers, met inbegrip van stukken betreffende lopend onderzoek. Het OLAF maakte er bezwaar tegen het Comité van toezicht volledige toegang te geven tot dossiers die betrekking hebben op lopende zaken, onder verwijzing naar mogelijke beperkingen krachtens regels inzake de bescherming van persoonsgegevens in het licht van Verordening (EG) nr. 45/2001. Het Comité van toezicht heeft behoorlijk wat tijd gestoken in deze discussie met de directeur-generaal van het OLAF en de functionaris voor gegevensbescherming, aangezien het zich volledig bewust is van zijn verantwoordelijkheden op het gebied van gegevensbescherming zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1073/1999⁽¹⁰⁾.

Het OLAF heeft de secretariaatsmedewerkers in april 2006 toegang verleend tot zijn elektronische „Case Management System” (CMS), waardoor zij inzage hebben in de meeste documenten van zaken die in fasen verkeren van follow-up, afgeronde follow-up en geen follow-up, alsmede controlezaken en afgesloten zaken. Er is geen elektronische toegang verleend tot zaken die in onderzoek zijn. Aan het eind van de verslagperiode is met de directeur-generaal van het OLAF ten slotte een werkoplossing getroffen, waardoor het Comité volledige toegang kreeg voor onderzoek van de gevraagde dossiers.

Door voornoemde belemmeringen was het Comité niet in staat om zijn toezichthoudende taak zo volledig uit te oefenen als het graag had gewild. In 2006 zijn verscheidene dossiers volledig onderzocht en vier andere worden momenteel beoordeeld. Het Comité van toezicht is van plan over deze zaken een advies uit te brengen.

II-2. Geregeld toezicht op basis van informatie die de directeur-generaal van het OLAF het Comité van toezicht toezendt (artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999)

Het Comité van toezicht meende dat het OLAF er goed aan zou doen actiever follow-up en respons te geven naar aanleiding van de informatie die de directeur-generaal van het OLAF het geregeld doet toekomen⁽¹¹⁾. Er is derhalve speciaal gekeken naar de toezichthoudende rol van het Comité in dit verband.

De directeur-generaal van het OLAF heeft het Comité maandelijks overzichten doen toekomen van de zaken waarvan het onderzoek langer dan negen maanden liep. Gelet op het feit dat 75 % van het onderzoek van het OLAF langer gaande was, bleek het instructief om alle zaken die het OLAF thans behandelt, grondig — per maand, per sector — te bekijken, en bij buitensporige vertragingen uit te zoeken wat hiervan de oorzaak was en wanneer de zaak naar verwachting kon worden afgesloten. In de periode januari-december 2006 heeft het Comité van toezicht alle 150 onderzoeksverslagen van dit type onderzocht en op 25 april 2007 heeft het een advies met duidelijke en specifieke aanbevelingen uitgebracht⁽¹²⁾. Van januari tot en met mei 2007 heeft het Comité 65 verslagen onderzocht; hierover zal voor de periode januari-december 2007 een afzonderlijk advies worden uitgebracht.

Gedurende de verslagperiode heeft de directeur-generaal het Comité van toezicht verslagen doen toekomen over OLAF-zaken waarover informatie was doorgegeven aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat. Het merendeel van deze gevallen werd door OLAF-magistraten van de eenheid Gerechtelijk en juridisch advies van het OLAF gepresenteerd tijdens de vergaderingen van het Comité van toezicht, zodat materiële en procedurele onderzoeksaspecten met het Comité konden worden besproken⁽¹³⁾.

Op dit gebied ging de aandacht van het Comité met name uit naar vier belangrijke gebieden: (i) inachtneming van de verjaringsperioden van het onderzoek dat OLAF aan de nationale gerechtelijke autoriteiten toezendt, (ii) de kennelijk onvoldoende betrokkenheid van de eenheid van magistraten bij het onderzoek, (iii) het feit dat in onderzoeksverslagen rekening moet worden gehouden met de procedurele voorschriften van het nationale recht van de betrokken lidstaat, en (iv) een beoordeling van de kwaliteit van de onderzoeksverslagen van het OLAF en van het nut ervan voor de nationale gerechtelijke autoriteiten. Tegen deze achtergrond heeft het Comité het initiatief genomen om geregeld vertegenwoordigers van de hoogste rechterlijke macht van de lidstaten uit te nodigen voor toekomstige vergaderingen. Een eerste uitnodiging is gezonden aan de procureur-generaal van Spanje, die deze heeft aanvaard.

De directeur-generaal is ertoe gehouden het Comité van toezicht in kennis te stellen van gevallen waarin de instelling, het orgaan of de instantie in kwestie geen gevolg heeft gegeven aan zijn aanbevelingen. In de periode waarop dit verslag betrekking heeft, zijn dergelijke gevallen niet aan het Comité gemeld. Het Comité heeft deze informatie nodig, wil het onmiddellijk in actie kunnen komen.

Het Comité heeft ook geregeld maandstatistieken over operationele activiteiten van het OLAF ontvangen en gecontroleerd. Aangezien de kale statistische informatie in deze verslagen van weinig nut is voor het Comité, is er een advies uitgebracht waarin de directeur-generaal van het OLAF wordt aanbevolen duidelijke prestatie-indicatoren vast te stellen die niet enkel op kwantitatieve maar ook op kwalitatieve parameters zijn gebaseerd⁽¹⁴⁾.

Voorts ontving het Comité van het OLAF het jaarlijks managementsplan over de operationele activiteiten in 2006. Het Comité stelde vast dat de doelstellingen in het plan weliswaar loffelijk, maar niet specifiek waren, en dat het merendeel niet gemeten of binnen de aangegeven termijn uitgevoerd kon worden.

Naar aanleiding van een suggestie van het Europees Parlement⁽¹⁵⁾ heeft het Comité van toezicht een representatieve steekproef van klaarblijkelijk niet-ontvankelijke zaken (prima facie non-cases)⁽¹⁶⁾ uit alle sectoren geanalyseerd. Een groot aantal hiervan wordt nog steeds geanalyseerd.

III. BETREKKINGEN MET HET OLAF, DE INSTELINGEN EN PARTNERS EN BELANGHEBBENDEN VAN HET OLAF

III-1. Betrekkingen met het OLAF

III-1.1. De reorganisatie van het OLAF

Aan het begin van de verslagperiode verschafte de directeur-generaal het Comité uitleg over de geplande veranderingen in de structuur van het OLAF en de vaststelling van een nieuw organisatieschema, dat er in september 2006 is gekomen. Het Comité van toezicht had de directeur-generaal eerder aanbevolen, alvorens de nieuwe structuur vast te stellen, als referentiepunt voor het OLAF een analyse te maken van de sterke punten, zwakke punten, kansen en bedreigingen (strengths, weaknesses, opportunities and threats, SWOT) van zijn DG. Pas in maart 2007 diende het OLAF een eerste opzet van een dergelijke analyse bij de Commissie in.

Het Comité uitte een aantal punten van zorg in verband met de uitvoering van de reorganisatie en het effect ervan op de doelmatigheid van het OLAF. Het Comité was verrast en teleurgesteld dat het OLAF het niet wenselijk achtte zijn eigen SWOT-analyse te verrichten alvorens de organisatorische veranderingen door te voeren, en wees erop dat dit de doeltreffendheid van de nieuwe structuur zou kunnen ondermijnen, met schadelijke gevolgen voor zijn onderzoekscapaciteit. Het Comité achtte het verstandig het directoraat Onderzoek en operationele taken te splitsen om de centrale onderzoeksopdracht van het OLAF te onderstrepen. Er is echter permanente en strakke coördinatie tussen de twee directoraten geboden om het vereiste onderzoeksbeleid van het OLAF naar behoren uit te voeren.

Het Comité vreesde in het bijzonder dat de eenheid van magistraten met de nieuwe naam, Gerechtelijk en juridisch advies, ook een andere functie zou krijgen, waardoor zij, afgescheiden van de directeur-generaal, de onafhankelijkheid van het OLAF minder goed zou kunnen ondersteunen door de wettigheid van de lopende procedures te waarborgen. Volledige vertegenwoordiging in het OLAF van de (hooggeplaatste) openbare aanklagers uit de lidstaten komt ook de aanvaarding van onderzoek door de nationale gerechtelijke autoriteiten ten goede. Het Comité stelde enigszins ongerust vast dat de eenheid een aantal magistraten uit de lidstaten was kwijtgeraakt die niet zijn vervangen. Het gebrek aan duidelijke betrokkenheid van deze eenheid bij het evaluatie- en onderzoekswerk zou ten koste kunnen gaan van de deugdelijke beoordeling van de eisen op het gebied van procedurele en bewijselementen waaraan moet worden voldaan om geslaagde vervolging van zaken te waarborgen.

III-1.2. Het OLAF-handboek

Het Comité van toezicht was van oordeel dat de bestaande operationele hoofdstukken van het OLAF-handboek geen pakket met duidelijke procedurele onderzoeksvoorschriften vormde. De regels zijn te vaag en beknopt voor onmiddellijke praktische toepassing door de onderzoekers van het OLAF. Het Comité was ervan overtuigd dat het OLAF op dit gebied aan onafhankelijkheid zou winnen indien er een duidelijke, praktische en nuttige gids voor onderzoek zou worden ingevoerd, met strikte uiterste termijnen voor de afronding van afzonderlijke onderzoeksfasen. Het Comité beval de ontwikkeling van een nieuw handboek voor operaties aan.

Aan het eind van de verslagperiode zond de directeur-generaal het Comité een korte herziene versie van het OLAF-handboek toe, die niet aan de verwachtingen van het Comité voldeed. Hij bevestigde echter zijn voornemen tegen eind 2007 een herzien handboek te zullen samenstellen overeenkomstig de aanbevelingen van het Comité.

III-1.3. Bezoek aan de OLAF-teams

In november 2006 sprak de voorzitter gedurende twee dagen met medewerkers van de eenheden Onderzoek en operationele taken van het OLAF om hun mening te vernemen over de wijze waarop OLAF-onderzoeken werden uitgevoerd en over eventuele moeilijkheden waarmee de teams bij hun dagelijkse werkzaamheden te maken hadden gekregen.

Tijdens haar bezoek ontmoette de voorzitter de meeste teamleden van de acht eenheden Onderzoek en operationele taken en hun hoofden. Er is onder meer gesproken over: (i) de beperkingen van de juridische grondslag voor het werk van het OLAF in bepaalde sectoren, alsmede zijn beperkte rechtsbevoegdheid om een standpunt duidelijk te maken, (ii) de zware administratieve werklast van onderzoekers, (iii) overwerk, personeelstekort bij de eenheden en de kwestie van de tijdelijke functionarissen, (iv) de bijzondere expertise die nodig is op het gebied van de ondersteuning van financieel onderzoek, (v) de behoefte aan een beknopt procedurehandboek, (vi) de adviestaak van de eenheid van magistraten, (vii) de zichtbaarheid van het OLAF binnen de instellingen alsmede de dringende behoefte aan krachtige beheersondersteuning en doeltreffend leiderschap. De nota over het bezoek is in maart 2007 met de directeur-generaal besproken.

III-1.4. Rechtspraak van de Europese rechterlijke instanties

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité de arresten van de Europese rechterlijke instanties die het OLAF aangaan nauwlettend gevolgd. Met name arrest T-309/03 is onderzocht en met de directeur-generaal van het OLAF besproken. Het Comité van toezicht heeft zijn zorg geuit en hem aanbevolen de procedures van het OLAF te herzien en strenge interne-controleprocedures in te voeren om ieder geval van belangenverstrengeling dat de onafhankelijkheid van het onderzoek en de goede naam van het OLAF in het gedrang zou kunnen brengen, in de toekomst uit te sluiten.

III-2. Betrekkingen met de communautaire instellingen en de partners en belanghebbenden van het OLAF

Het Comité van toezicht ziet het onderhouden van regelmatig contact met de communautaire instellingen en de partners en belanghebbenden van het OLAF als een prioriteit. In aanmerking nemend dat het OLAF niet bevoegd is om vervolging in te stellen of administratieve of tuchtrechtelijke procedures in te leiden, blijven nauwe samenwerking met de instellingen en bevoegde organen, alsmede deugdelijke follow-up van de aanbevelingen van het OLAF van essentieel belang voor het slagen van de OLAF-onderzoeken. Het Comité van toezicht was met name doordrongen van de noodzaak de informatiestroom tussen de instellingen en de autoriteiten van de lidstaten en OLAF te verbeteren door de bepalingen inzake de verplichte informatieverstrekking aan het OLAF proactiever toe te passen⁽¹⁷⁾. Het behoort ook tot de taken van het Comité van toezicht het OLAF te helpen waarborgen dat alle partijen die dit verplicht zijn daadwerkelijk met het OLAF samenwerken en dat de geest van het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 wordt geëerbiedigd. Zowel lidstaten als instellingen en bevoegde organen hebben duidelijke signalen nodig om te voorkomen dat hun optreden het werk van het OLAF actief belemmert.

Om deze doelstellingen te verwezenlijken en feedback over het OLAF te verkrijgen is het Comité van toezicht tweemaal bijeengekomen met de Commissie begrotingscontrole (COCOBU) van het Europees Parlement, de Rekenkamer, de heer Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, mevrouw Day, secretaris-generaal van de Commissie, de heer Van Lier, directeur van het Bureau voor onderzoek en discipline, de heer Wetz, voorzitter van de werkgroep fraudebestrijding van de Raad gedurende het Duitse voorzitterschap, en de heer Kennedy, voorzitter van Eurojust.

Naar aanleiding van deze besprekingen concludeerde het Comité van toezicht dat er meer samenwerking was geboden tussen de directoraten-generaal van de Commissie en het OLAF, dat het door het OLAF en de instellingen gevolgde communicatiebeleid inzake OLAF-onderzoek met het oog op coherentere communicatie naar het grote publiek diende te worden gebaseerd op de dubbele vereiste van doorzichtigheid en interinstitutionele loyaliteit, dat er adequate mechanismen moesten worden ingevoerd om de minimis-zaken uit te sluiten van het werkterrein van het OLAF (dat tot ernstige zaken beperkt dient te blijven, overeenkomstig een duidelijk door het OLAF te bepalen onderzoeksbeleid), dat een nultolerantie-beleid inzake fraude en corruptie niet inhoudt dat het OLAF alle zaken in behandeling moet nemen, aangezien er voor minder ernstige zaken andere mechanismen bestaan. Tenslotte moet de informatie-uitwisseling tussen het OLAF en Eurojust worden verbeterd; het Comité van toezicht is bereid om alle betrekkingen tussen beide te faciliteren.

IV. ADVIEZEN VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT

IV-1. Advies over de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)⁽¹⁸⁾

Vanaf het begin van zijn mandaat heeft het Comité van toezicht de ontwikkelingen rond het voorstel om Verordening (EG) nr. 1073/1999 te herzien op de voet gevolgd. Het Comité is ingenomen met de vastbeslotenheid van de Commissie om het werk van het OLAF te steunen en zijn operationele doelmatigheid te verbeteren. Op verzoek van de heer Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, heeft het Comité zijn belangrijkste punten van zorg in verband met de voorgestelde herziening kenbaar gemaakt in een aantal opmerkingen over de procesrechten van aan onderzoek onderworpen personen; ook is gekeken naar de duur van onderzoeken, institutionele aspecten van de tekst en de rol van een eventueel aan te stellen adviseur-revisor.

Wat betreft de onafhankelijkheid van het onderzoek is in het bijzonder aandacht besteed aan het uit politieke vertegenwoordigers van de instellingen samen te stellen interinstitutionele antifraudecomité, dat het bestaande Comité van toezicht zou vervangen. Het Comité meende dat een dergelijk comité niet beter gekwalificeerd zou zijn om de onafhankelijkheid van het OLAF te waarborgen. Integendeel, gelet op de bevoegdheid van het OLAF om administratief onderzoek binnen de instellingen uit te voeren, zou het comité een bron van interinstitutionele spanningen kunnen worden. Het OLAF is reeds onderworpen aan institutioneel toezicht⁽¹⁹⁾.

Evenzo uitte het Comité haar twijfels over de onafhankelijkheid van de adviseur-revisor, die door de directeur-generaal is aangesteld als kwaliteitsbewaker en klachtenadviseur voor de onderzoeken van het OLAF. Zijn rol valt deels samen met de controlebevoegdheden van het Comité van toezicht en met de kwaliteitscontroletaken waarmee de leidinggevenden van het OLAF reeds zijn belast.

Ook is er met name op gewezen dat de rechten van onderzochte personen beter moeten worden beschermd middels nog vast te stellen wetgeving. Het Comité van toezicht was van oordeel dat de toegestane duur van onderzoeksprocedures niet diende te worden verruimd en merkte tenslotte op dat de onderzoeksduur zou kunnen worden bekort door onderzoeksvacatures te vervullen en strakker leiding te geven.

IV-2. Advies over prestatie-indicatoren voor het OLAF⁽¹⁴⁾

Het Comité van toezicht heeft zich gebogen over de onderzoeksresultaten van het OLAF en het OLAF actief aangespoord om relevante prestatie-indicatoren te ontwikkelen.

Het Comité heeft de directeur-generaal van het OLAF aanbevolen om voor de verschillende activiteiten specifieke prestatie-indicatoren op te stellen met zowel kwantitatieve als kwalitatieve parameters. Wat betreft de rechtstreeks met het onderzoeksbeleid samenhangende werklast van de onderzoeken, heeft het Comité tevens aanbevolen, specifieke mechanismen in te voeren voor het bijhouden van de procedurele termijnen. Verder gaf het Comité van toezicht de directeur-generaal in overweging, een onderzoek te houden onder belanghebbenden en cliënten op basis van verslagen van diverse partners. Zo zou geregeld en continu kunnen worden nagegaan in hoeverre doelstellingen en oogmerken worden verwezenlijkt. De directeur-generaal stemde ermee in een dergelijk onderzoek te houden; het zal in september 2007 van start gaan.

IV-3. Advies over de OLAF-verslagen van onderzoeken die al meer dan negen maanden lopen⁽¹²⁾

Het Comité van toezicht heeft 150 verslagen over dit soort onderzoeken bestudeerd die betrekking hadden op de periode januari-december 2006 en alle onderzoeks- en operatiesectoren bestreken. Deze analyse had ten doel, na te gaan of de onderzoeksperiode altijd in verhouding stond tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak, en de oorzaken vast te stellen van eventuele onnodige vertragingen.

Het Comité van toezicht stelde vast dat deze verslagen weliswaar relevante en nuttige informatie bevatten, maar dat essentiële informatie, waarmee het Comité haar controlefunctie naar behoren zou kunnen vervullen, ontbrak.

Het Comité heeft de directeur-generaal van het OLAF specifieke aanbevelingen gedaan om in toekomstige verslagen specifieke informatie op te nemen die zowel het Comité van toezicht als het met de uitvoering van het onderzoek belaste kader van het OLAF tot nut zou kunnen strekken. Het gaat onder meer om het moment waarop de onderzochte feiten plaatsvonden, de verjaringstermijn van de onderzochte feiten, de juridische aanduiding van de onderzochte onregelmatigheid, mogelijke sancties of rechtsgevolgen van de onderzochte feiten, en de vermoedelijke afrondingstermijn met een onderbouwde toelichting. Het Comité van toezicht beval ook aan om „tactical hold” (tactische aanhouding) niet aan te voeren als reden voor het niet afronden van een onderzoek en uitte zijn ontzetting over het ontbreken van een duidelijk onderzoeksbeleid.

Deze aanbevelingen werden door de directeur-generaal van het OLAF aanvaard. Aan de aanbevelingen dat er moet worden voorzien in duidelijker onderzoeksprocedures en beter toezicht op onderzoek, moet echter nog gevolg worden gegeven.

IV-4. Adviezen over het voorontwerp van begroting van het OLAF voor 2007 en 2008⁽²⁰⁾

Het Comité is zich ervan bewust dat de budgettaire en administratieve onafhankelijkheid van het OLAF van directe invloed is op de onderzoeken en operationele taken. De directeur-generaal dient het Comité van toezicht over het voorontwerp van begroting van het OLAF te raadplegen, alvorens het de directeur-generaal Begroting te doen toekomen⁽²¹⁾.

Gedurende de verslagperiode heeft het Comité van toezicht hierover twee adviezen uitgebracht. Met betrekking tot het voorontwerp van begroting van het OLAF voor 2008 beval het Comité aan om uitsluitend extra posten aan te vragen voor de onderzoeksfunctie, die conform de nieuwe organisatiestructuur moet worden versterkt. Het Comité beval de directeur-generaal van het OLAF tevens aan om de posten te reserveren van de medewerkers van het secretariaat, zodat dit zijn opdracht in volledige onafhankelijkheid kan vervullen. Aan geen van deze aanbevelingen heeft de directeur-generaal in het voorontwerp van begroting van het OLAF voor 2008 echter gevolg gegeven.

Wat betreft de tijdelijke functionarissen, die circa 20 % van het personeel van het OLAF uitmaken en waarvan het grootste deel zich bezighoudt met de uitvoering en ondersteuning van onderzoek, beval het Comité aan om vaste in plaats van tijdelijke posten binnen het OLAF te regelen, teneinde de continuïteit, doeltreffendheid en onafhankelijkheid van het onderzoek te waarborgen. Het ontbreken van stabiele arbeidsvoorwaarden in deze sector tast de loyaliteit, motivatie en toewijding van het personeel aan.

Het Comité heeft haar zorg hierover aan de heer Kallas, vicevoorzitter van de Commissie, kenbaar gemaakt en was verheugd over het in mei 2007 gesloten akkoord tussen het OLAF, het directoraat-generaal Personeelszaken en algemeen beheer en de personeelsvertegenwoordigers, over een screeningprocedure waarmee het dienstverband van tijdelijke functionarissen voor onbepaalde tijd kan worden verlengd. Het Comité van toezicht heeft echter geconstateerd dat het OLAF uit administratief oogpunt niet onafhankelijk opereert, aangezien haar personeelsbeleid wordt gevoerd door DG Personeelszaken en algemeen beheer. Dit strekt het Comité tot zorg, daar dit punt rechtstreeks van invloed is op de onderzoeksfunctie van het OLAF.

Op het gebied van personeelsbeleid heeft het Comité voorts geconstateerd dat het OLAF dringend meer moet investeren in management. Dit is van fundamenteel belang voor de onderzoeksondersteunende functie en de onafhankelijkheid van het OLAF. Het Comité van toezicht beveelt het OLAF met klem aan om met een stevig personeelsbeleid te komen teneinde de bestaande middelen op het gebied van onderzoek optimaal te benutten, zijn werklast beter te beheren en de onderzoeksteams dienovereenkomstig te organiseren. De voorzitter, die als waarnemer heeft deelgenomen aan OLAF-opleidingssessies, beval het Comité aan om met name aandacht te schenken aan de behoefte van onderzoekers aan adequate en voortgezette opleiding.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

I. Het Comité van toezicht beoogt in de eerste plaats de onafhankelijkheid van het OLAF te versterken door zijn onderzoekswerkzaamheden geregeld aan controles te onderwerpen. De onafhankelijkheid van het Comité is dan ook van cruciaal belang voor het waarborgen van de onafhankelijkheid van het OLAF zelf.

II. Bij de vervulling van zijn controletaak heeft het Comité van toezicht getracht volledige toegang te verkrijgen tot dossiers van het OLAF in het elektronische „Case Management System” (CMS). Gedurende de verslagperiode werd geen toegang verleend tot dossiers die betrekking hadden op in behandeling zijnde zaken. Het Comité blijkt hierdoor in ernstige mate te worden gehinderd bij de uitvoering van zijn opdracht.

III. Het Comité van toezicht heeft een aantal dossiers gecontroleerd en 215 verslagen bestudeerd van zaken die al meer dan negen maanden in onderzoek waren. Met het oog op deze gevallen heeft het Comité de aanbeveling gedaan, de informatie in de verslagen ingrijpend te veranderen teneinde buitensporige vertragingen bij onderzoeken uitvoerig te verantwoorden en de aandacht te vestigen op eventuele verjaringstermijnen.

IV. Het gebrek aan duidelijke onderzoeksprocedures en gestructureerd toezicht op de onderzoeken draagt bij tot de eerdergenoemde vertragingen. Het Comité van toezicht beveelt met klem aan de operationele hoofdstukken van het procedurehandboek van het OLAF volledig te herzien teneinde de onderzoekers een duidelijk en bruikbaar hulpmiddel aan te reiken dat onder meer strikte uiterste termijnen stelt waarbinnen de afzonderlijke fasen van een onderzoek moeten worden afgerond.

V. Het Comité van toezicht heeft het OLAF met klem aanbevolen strenge internecontroleprocedures vast te stellen teneinde iedere mogelijke vorm van belangenverstrengeling te vermijden waardoor de onafhankelijkheid van zijn onderzoekswerkzaamheden in het gedrang zou kunnen komen.

VI. Het moreel van het personeel van het OLAF is ernstig aangetast door de recente onzekerheid rond de tijdelijke contracten, en het Comité van toezicht heeft aanbevolen deze kwestie met spoed op te lossen. Tegen het einde van de verslagperiode was dit probleem gedeeltelijk verholpen.

VII. Het Comité van toezicht heeft geconstateerd dat er dringend behoefte is aan krachtige managementondersteuning en doeltreffende leiding, en zij beveelt met klem aan de technieken op dit gebied te verbeteren ter bevordering van doeltreffend teamwerk en succesvol onderzoek.

VIII. Het Comité van toezicht heeft contacten gelegd met communautaire instellingen en partners en belanghebbenden van het OLAF, en beveelt aan te profiteren van nauwere samenwerking tussen de Commissie en het OLAF en van betere informatie-uitwisseling tussen het OLAF en Eurojust.

IX. Het Comité van toezicht heeft zich aandachtig gebogen over de veranderingen die de reorganisatie van het OLAF behelst en de voorstellen tot ingrijpende wijziging van Verordening nr. 1073/99, waarin de onderzoeksopdracht van het OLAF is geregeld. Het Comité vreest dat organisatorische veranderingen ten koste zullen gaan van de rol van de eenheid van magistraten binnen het OLAF. Met de gespecialiseerde kennis van het recht en de procedures ter zake en de lokale contacten waarover deze eenheid beschikt, kan zij ervoor zorgen dat onderzoek beter wordt ontvangen in de lidstaten. Ook vreesde het Comité van toezicht dat de onafhankelijkheid van het OLAF en de rol van het Comité zelf door de wijzigingsvoorstellen bij de Verordening in het gedrang kunnen komen.

X. Het Comité van toezicht heeft het OLAF met klem aanbevolen de onderzoeksteams te versterken met aanvullende posten, de opleiding van onderzoekers te verbeteren en — ten behoeve van het doeltreffend functioneren van het Comité zelf — het secretariaat van het Comité van toezicht van een toereikende personeelsbezetting te voorzien en voldoende posten voor het secretariaat te reserveren.