Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het groenboek — Naar een Europees energienetwerk voor een continue, duurzame en concurrerende energievoorziening COM(2008) 782 definitief/2

16.12.2009

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 306/51

1.1

Belemmeringen en beleidsniveaus: met geharmoniseerde en democratisch te toetsen procedures zouden de internationale betrekkingen, de keuzes die de EU maakt, de markten, de manier waarop prijzen tot stand komen en de winsten van exploitanten (regelgevers en systeembeheerders) er een stuk transparanter op worden. Het is van groot belang om buurtbewoners te horen en consumenten voor te lichten.

1.2

Eventuele geschillen: de lidstaten moeten vrij blijven in hun energiekeuze. De Commissie kan hierbij als coördinator optreden, waarbij haar aandacht moet uitgaan naar de eisen die de mensen aan de energievoorziening en de ruimtelijke ordening stellen. De rol van de transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit (ENTSO-E) en van het regelgevingsagentschap (ACER)⁽¹⁾ moet worden verduidelijkt; ook is meer duidelijkheid nodig over de juridische status van hun besluiten en over de vraag in hoeverre hiertegen bezwaar kan worden gemaakt.

1.3

O&O: de investeringen hierin, die geëvalueerd dienen te worden, moeten omhoog. Dankzij deze investeringen worden de energienetten namelijk efficiënter, beter onderhouden en dus duurzamer en vergroot de EU haar energie-efficiëntie, zodat ze niet meer zo afhankelijk is van externe aanvoer en het volgende energietijdperk kan betreden.

1.4

De belangrijkste taak voor de EU: zonder de belangen van de eindgebruiker uit het oog te verliezen moet zij de netwerken voltooien, gemeenschappelijke strategische richtsnoeren en regels voor de markt opstellen, nagaan waar deze zwakke plekken vertoont en deze aanpakken om het energietransport in de hele EU veilig te stellen, zorgen voor bevoorrading en opslag, en de bevoegdheden en verantwoordelijkheden duidelijk afbakenen. Het algemeen belang heeft baat bij goede netten en een betaalbare dienstverlening die hoogwaardig, universeel, veilig en continu is.

1.5

De betrekkingen met derde landen: over energie en energietransmissienetten zou de EU naar buiten toe met één stem moeten spreken, bij haar diplomatieke activiteiten (ENB) zou zij ook structureel oog moeten hebben voor deze zaken en voor de doorvoerlanden zou zij governance-normen moeten voorstellen.

Het lijkt in dit verband nuttig om de dialoog met Turkije uit te bouwen. Bij investeringen moeten de verwachte voordelen en de risico's goed tegen elkaar worden afgewogen. Ook dient de aandacht uit te gaan naar de rechten van lokale werknemers en naar het verband tussen de energie-activiteiten en het ontwikkelingsbeleid. Volgens het EESC vormen energie, vervoer en milieu een drieluik.

1.6

Aanpak, onderhoud en investeringen: alleen de EU kan de hele situatie op het gebied van de energievoorziening overzien en hoeft zich in haar optreden niet aan landsgrenzen te houden. Bij op lokaal niveau spelende risico's en ten aanzien van de invloedssfeer van andere mogendheden bewijzen haar diplomatieke activiteiten goede diensten. De Commissie moet duidelijk maken of zij het over infrastructuur dan wel over levering heeft. Voor de infrastructuur zijn de TEN-E van belang. Deze dienen onder overheidstoezicht te staan en een aparte, van voldoende middelen voorziene post op de EU-begroting te vormen. De afschrijving van de EU-investeringen in de netten mag niet doorwerken in de tarieven voor de eindgebruiker. De begrotingen van de exploitanten moeten transparant zijn. EU-garanties voor investeerders en leningen voor exploitanten zouden tot de mogelijkheden moeten gaan behoren. De EU moet een nieuwe vorm van governance voor investeringen ontwikkelen.

1.7

Herziene richtsnoeren: de infrastructuur moet met behulp van onderzoek efficiënter worden gemaakt en de burger dient meer bewust te worden gemaakt van wat er speelt. Het EESC doet dan ook twee voorstellen: 1) er moeten een maatschappelijke dialoog en sectorale dialogen komen en 2) onderzocht moet worden of een Europese energie-DAB voor de burgers wenselijk en haalbaar is⁽²⁾.

1.8

Uitbreiding van de TEN-E: ja wat de aardolie-infrastructuur betreft; na de situatie in kaart te hebben gebracht moet de EU haar steun reserveren voor verlieslijdende oliemaatschappijen. Nee wat CO₂ betreft. De netten voor het afvangen van CO₂ zouden pas in de TEN-E mogen worden geschoven als is vastgesteld dat het zinvol en veilig is om CO₂ via netwerken te transporteren. In dit verband dient er een brede maatschappelijke discussie te komen over duidelijke voorstellen, die in de tekst moeten worden opgenomen.

1.9

Nieuwe prioritaire projecten: de Commissie legt terecht het accent op nog ontbrekende aansluitingen. Het EESC is er voorstander van dat duurzame-energie-installaties, zoals de windparken in de Oostzee en de Noordzee, op het netwerk worden aangesloten. Wat de projecten voor 2050 betreft zou ook moeten worden gedacht aan de aansluiting van nog te ontsluiten vormen van energie (zoals offshore onderzeese projecten).

1.10

Voorzieningszekerheid en solidariteit: voor de bevolking kan wat dit betreft voor duidelijkheid worden gezorgd door middel van goede voorlichting en aanvaardbare eindprijzen. In het groenboek blijft de manier waarop de solidariteit tussen de lidstaten gestalte moet krijgen in het vage. Solidariteit betekent dat alle lidstaten bijdragen aan het energietransport in de EU en strategische voorraden aanleggen, die zij in noodgevallen aan andere lidstaten ter beschikking stellen. Internationaal zouden de lidstaten deze energiesolidariteit samen met de EU overeind moeten houden, terwijl ze binnen de EU het beginsel van algemeen belang moeten respecteren.

1.11

Andere maatregelen voor een duurzame infrastructuur: men gaat ervan uit dat deze duurzaamheid bepaald wordt door de aansluiting van hernieuwbare energiebronnen op het net, maar dat staat nog niet vast. De elektriciteitsnetten zijn gezien de transportverliezen en de problemen inzake frequenties, voltages en de harmonisatie van de nationale wetgevingen aan modernisering toe. Wat de gasnetten betreft moeten de capaciteit en de veiligheid van de opslagplaatsen verbeterd worden. Van beide zaken moet de Commissie gewag maken.

1.12

De TEN-E vergen onderhoud van hoge kwaliteit, waarvoor uitstekend opgeleide werknemers nodig zijn. Conform de Lissabonstrategie en de strategie voor duurzame ontwikkeling moet ook absoluut rekening worden gehouden met sociale aspecten, die in het groenboek echter niet aan de orde komen. Om de expertise en de werkgelegenheid in Europa op peil te houden dient de knowhow van Europese netwerkdeskundigen te worden uitgebouwd. Er zou een Europees adviescomité voor energie en klimaatverandering moeten worden opgericht.

1.13

Er zou een speciaal Europees fonds moeten komen waarmee de Europese solidariteit voor het grote publiek concreet gestalte kan worden gegeven. Als logisch uitvloeisel van een geïntegreerd Europees energiebeleid zou op EU-niveau de aansprakelijkheid van de energiebedrijven tegenover de burger wettelijk geregeld moeten worden. Het Europees Handvest betreffende de rechten van de energieconsument zou toegepast moeten worden.

2.1

Volgens de Commissie kan de EU gezien de staat waarin de energienetten verkeren onmogelijk haar energieplannen (een continue, duurzame en concurrerende energievoorziening) en haar 20-20-20-doelstellingen ter bescherming van het klimaat verwezenlijken. De TEN-E en het netwerkbeleid moeten gemoderniseerd worden. Het groenboek gaat over de herziening van de TEN-richtsnoeren en het instrument waarmee deze netwerken gefinancierd worden.

2.2

Sinds kort is de situatie gespannen: de nieuwe aardgascrisis in het Oosten, het nieuwe conflict in het Midden-Oosten en de wereldwijde financiële crisis zouden de voltooiing van de TEN-E nadelig kunnen beïnvloeden.

3.1

Het beoogde infrastructuurbeleid van de EU bestaat uit zes regionale onderdelen: interconnectie van de Baltische landen, een zuidoostelijke gascorridor, een energiering in de Middellandse Zee, energietransmissiesystemen in Midden- en Zuidoost-Europa, een actieplan voor vloeibaar aardgas (LNG), een windpark in het noorden van de EU, verbindingen tussen de TEN-E en integratie van de markt.

3.2

De EU zou het volgende kunnen doen:

3.3

Met het groenboek wil de Commissie voor meer begrip van het publiek en meer solidariteit zorgen, zodat de voor 2020 vastgestelde doelstellingen gemakkelijker verwezenlijkt kunnen worden.

4.1

De titel en de inleiding van het groenboek wekken de indruk dat hierin wordt ingegaan op een algemene aanpak om de energienetten veiliger en duurzamer te maken. In plaats daarvan ligt het accent echter op de totstandbrenging van internationale verbindingen en doet de Commissie geen enkel voorstel om de huidige stand van het onderhoud, het opleidingsniveau van de werknemers en de O&O-situatie – zaken die van groot belang zijn voor de veiligheid en duurzaamheid – in kaart te brengen.

4.2

Als concurrentie een middel en geen doel op zich is en ervoor zorgt dat consumenten minder geld hoeven te betalen voor een dienstverlening die even betrouwbaar is als in een monopolistische situatie het geval zou zijn, dan hebben zij er duidelijk baat bij. Het idee van financiering door het bedrijfsleven en de oproep om voor de voltooiing van de TEN-E samenwerkingsverbanden aan te gaan zijn interessant te noemen, maar er blijkt wel des te duidelijker uit wat het echte obstakel is voor de ontwikkeling van de geïntegreerde Europese stroom- en gasnetten, namelijk de EU die zelf – ook in financieel opzicht – niet krachtdadig genoeg optreedt.

4.3

Energievoorziening is een dienst van algemeen belang; voor de zeer lange termijn zijn investeringen door het bedrijfsleven niet bepaald geschikt. Als de markt vasthoudt aan de traditionele productie- en transportmethoden zal zij de overgang naar een nieuw energietijdperk, waar met het energie- en klimaatpakket op wordt aangestuurd, niet kunnen bewerkstelligen. De Commissie, die het bedrijfsleven tot investeringen wil aanzetten, kan in grensoverschrijdend verband direct in actie komen om een nieuw totaalplan te maken en een nieuw publiek beheer van de investeringen van de grond te krijgen. Op die manier wordt gegarandeerd dat de energievoorziening dankzij de netten een dienst van algemeen belang zal blijven.

5.1

Voor een goed functioneren van de TEN zouden de activiteiten van alle partijen volgens het EESC door een noodzakelijkerwijs centraal orgaan moeten worden gecoördineerd; dit druist echter in tegen de gewenste marktwerking. De Commissie zou duidelijk moeten maken dat zij streeft naar oplossingen waarbij de kosten-batenverhouding zo gunstig mogelijk is en dus goed uitpakt voor consumenten. Anders zouden zij zich wel eens kunnen gaan afvragen waar de interne energiemarkt eigenlijk goed voor is.

Over de rol van de agentschappen ENTSO-E en ACER blijft het groenboek in het vage. Ze krijgen weliswaar een coördinerende functie, maar zouden geen inbreng mogen hebben in besluiten over de besteding van overheidsgelden. De EU zou bovendien moeten zorgen voor continuïteit op het vlak van onderzoek en ontwikkeling, iets wat niet aan de genoemde agentschappen mag worden overgelaten.

6.1

Met meer middelen zouden de netten een impuls geven aan de energiesolidariteit. De EU zou de ontbrekende schakels in haar energienetten in kaart moeten brengen en deze vervolgens moeten wegwerken. De goede resultaten van het Europese nabuurschapsbeleid (ENB) zouden ook hier borg moeten staan voor succes. Er wordt met geen woord gerept over de geografische grens van de verbindingen, de manier waarop deze tot stand worden gebracht, de organisaties die de frequentie en het voltage op peil moeten houden, het beleid dat gevoerd moet worden als een deel van het net uitvalt, en de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (waaronder die van de EU voor de coördinatie van het geheel).

Aangezien het om zeer omvangrijk en sterk structurerende infrastructuur met een lange levensduur gaat, hebben investeerders en burgers behoefte aan transparante informatie over de marktvooruitzichten.

Er zou moeten worden nagegaan hoe wenselijk en haalbaar een Europese energie-DAB is met een gezamenlijke aanpak op het gebied van prijsstelling, heffingen, financiële veiligheidsvoorschriften, continuïteit, economische ontwikkeling en klimaatbescherming.

6.2

Duurzaamheid zou kunnen worden bereikt door duurzame energiebronnen (windparken in het noorden) aan te sluiten op het net en CO₂ op te slaan. Het gaat dus niet om de duurzaamheid van de TEN-E zelf. Wat de stroomnetten betreft: gezien de transportverliezen en de problemen inzake frequenties, voltages, de harmonisatie van de nationale wetgevingen en de ontwikkeling van intelligente netwerken zou de Commissie de modernisering hiervan moeten aankaarten.

6.3

Hoewel het EESC inziet dat het technisch mogelijk is om CO₂-emissies af te vangen, is het in zijn ogen nog te vroeg om netwerken voor CO₂-transport op te nemen in de TEN-E. Hierover zou eerst een brede maatschappelijke discussie gevoerd moeten worden⁽³⁾.

6.4

De veiligstelling van de energievoorziening moet volgens het EESC op twee niveaus worden geregeld:

6.5

Wat de netten voor energietransport betreft zou de EU in internationaal verband met één stem moeten spreken. In haar diplomatieke activiteiten zou de EU structureel oog moeten hebben voor energieaangelegenheden. Dit zou de basis moeten leggen voor een nieuwe politieke solidariteit tussen de lidstaten en met de buurlanden van de EU. Het groenboek had wat dit aangaat voorstellen voor concrete maatregelen kunnen bevatten.

6.6

De energienetten mogen niet de inzet worden van conflicten waardoor een gewapende strijd uitbreekt of, met name voor werknemers, wetteloze gebieden ontstaan. Ze moeten juist een pijler van het ontwikkelingsbeleid zijn. De onderhandelingen met Turkije – een land van strategisch belang – over energieaangelegenheden dienen geïntensiveerd te worden, en bij transacties moet consequent de euro worden gebruikt.

6.7

De energiesolidariteit vindt op drie niveaus plaats: tussen lidstaten, tussen de burgers en de EU, en tussen exploitanten. In het groenboek blijft de manier waarop de solidariteit tussen de lidstaten gestalte moet krijgen in het vage. In hun handelspraktijken en bij het afsluiten van contracten zijn exploitanten (door de veeleisende opstelling van de aandeelhouders) onderling niet altijd even solidair, terwijl die solidariteit tegenover de rest van de wereld juist zo belangrijk is. Alle exploitanten moeten het transport van energie binnen de EU helpen verbeteren en mogen dus geen weigerachtige of belemmerende houding aannemen tegenover verbindingen tussen netten. Het EESC is voor een regeling die het in noodgevallen en bij algemene consensus mogelijk maakt om ongebruikte capaciteit weer op de markt te brengen (verplichte doorverkoop onder het motto use it or lose it).

6.8

Als verdere blijk van de Europese solidariteit zou er ook een reservefonds voor noodhulp kunnen komen, zodat de lidstaten en hun bevolking beschermd zijn tegen de risico's die de productie van energie en hun geografische en geopolitieke situatie met zich meebrengen.

6.9

Wat de planning van de TEN-E betreft zouden ENTSO-E en ACER een duidelijk mandaat moeten krijgen en zou de bemiddelende rol van de EU moeten worden omschreven. Het groenboek is hier namelijk nogal vaag over. Helaas is de enige wettelijk omschreven taak van de meeste Europese regelgevingsinstanties de totstandbrenging van een op vrije concurrentie gebaseerde markt; van voorzieningszekerheid wordt niet gesproken. Het valt ook te betreuren dat de bevoegdheden van de Commissie in dezen niet duidelijk zijn afgebakend. Door de nationale regelgevingsinstanties te laten samenwerken ontstaat er nog geen Europese regelgevingsinstantie. Het EESC vraagt zich af wat de juridische aard van zo'n orgaan zou moeten zijn, welke bevoegdheden het zou moeten krijgen en hoe op de uitoefening hiervan toezicht moet worden gehouden. De Commissie zou onder meer geschillen rond de aanleg van netwerken moeten proberen te voorkomen door al in een vroeg stadium lokale overheden bij TEN-E-projecten te betrekken.

6.10

Deze Europese dimensie wordt door de Commissie aangevoerd om ingrepen door de overheid bij marktfalen te rechtvaardigen. Hoewel deze dimensie van wezenlijk belang is, wordt in het groenboek helaas niet duidelijk welke voorwaarden eraan verbonden zijn.

6.11

Financiering door de EU⁽⁵⁾ heeft een katalyserende werking op het ontstaan van nieuwe projecten. Het leeuwendeel hiervan moet door de lidstaten worden gefourneerd; bijzondere projecten mogen rechtstreeks gesubsidieerd worden. In de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de financiële ondersteuning door de EU ongeveer dezelfde omvang als in de voorafgaande periode; in absolute zin is zij dus geslonken. De Commissie stelt voor prioriteit te verlenen aan algemene studies waar iedereen baat bij zal hebben.

6.12

Er schijnt geen rekening te zijn gehouden met 1) het toekomstige gebruik 2) de staat waarin de netten verkeren en de kosten om ze te onderhouden, en 3) de impact van nieuwe technologie (nieuwe bronnen van duurzame energie, nieuwe methoden voor transport – intelligente netwerken – en verbruik, energie-efficiëntie).

6.13

In het groenboek stelt de Commissie voor om vast te houden aan de bestaande financieringsmethoden, maar daarnaast een groter beroep te doen op bijdragen van het bedrijfsleven. De markt voelt niet veel voor investeringen die pas op de zeer lange termijn rendement opleveren. Wel moet er gezocht worden naar nieuwe manieren om strategische projecten te financieren, al mag dat niet leiden tot zwaardere financiële lasten voor de overheid. Maar de zeggenschap over de TEN-E moet in handen van de overheid blijven.

6.14

De Commissie wijst op het volgende: „De TEN’s waren aanvankelijk een instrument in het kader van de interne markt. Voor de energiesector was het uitgangspunt dat de marktspelers de investeringen zouden dragen en de kosten daarvan doorberekenen aan hun klanten.” Aangezien de EU de TEN-E mede financiert, zou zij voor een nieuw publiek beheer van de investeringen moeten zorgen. De afschrijving van de investeringen in de netten mag niet doorwerken in de tarieven voor de eindgebruiker.

6.15

In het groenboek staat niet in welk opzicht de nieuwe voorwaarden tot meer concurrentiekracht zullen leiden, op welke manier een soepeler transport van energie voor meer concurrentie kan zorgen of hoe de consumenten hier baat bij hebben. De Commissie zou in dit verband graag zien dat de trans-Europese netwerken elkaar versterken.

6.16

Om de technologische expertise in Europa, die van cruciaal belang is voor de energie-efficiëntie en het transport van energie, op peil te houden zou de EU zich vooral moeten richten op onderzoek.

6.17

Aangezien de landen waar zich de netten en de verbindingen bevinden niet altijd over de juiste knowhow beschikken, zou de Richtlijn inzake de detachering van werknemers niet restrictief moeten worden toegepast. Er zou een Europees adviescomité voor energie en klimaatverandering moeten worden opgericht.

6.18

De Commissie wijst er terecht op dat het publiek beter voorgelicht moet worden. Met de grote, door de EU te financieren projecten moet worden gestreefd naar een betere levenskwaliteit van de burgers en naar zo betaalbaar mogelijke universele diensten; op een door concurrentie gedreven markt is die betaalbaarheid geen uitgemaakte zaak. Om de lidstaten in staat te stellen hun burgers te hulp te schieten als niet aan verplichtingen wordt voldaan en/of netten geblokkeerd zijn, zou er een Europees fonds voor noodgevallen moeten komen. Daarmee zou dan ondanks de geblokkeerde energienetten (overmacht, oorlog, faillissement, grote koersdalingen op de beurs) toch de continuïteit van de dienstverlening kunnen worden gewaarborgd. Er zou kunnen worden nagedacht over een vorm van aansprakelijkheid van de energiebedrijven tegenover de burger.

6.19

De met toezicht en evaluatie belaste organen moeten openstaan voor alle betrokken partijen – sociale partners en maatschappelijk middenveld.

6.20

Om het publiek tot solidariteit aan te zetten is er meer nodig dan alleen maar communicatiemaatregelen. Aan de redenen waarom bewoners bijna structureel vijandig staan tegenover interconnectieprojecten⁽⁶⁾ moet in alle openheid aandacht worden geschonken.

6.21

Mede dankzij de voorzieningszekerheid, de solidariteit tussen de lidstaten en de bestrijding van de klimaatverandering zal de economie weer uit het dal kunnen kruipen.

6.22

Het beleid op het gebied van energie, vervoer en milieu moet als een drieluik worden gepresenteerd.