Speciaal verslag nr. 15/2009 #EU-hulp die wordt verleend via organisaties van de Verenigde Naties: Besluitvorming en toezicht

Lijst van afkortingen

CIDA : Canadian International Development Agency (Canadees agentschap voor internationale samenwerking)

CRIS : Common Relex Information System (gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem)

DFID : Department for International Development (Brits Ministerie voor Internationale Ontwikkeling)

DGECHO : directoraat-generaal Humanitaire hulp

EAMR : External Assistance Management Report (managementverslag over externe steun)

ERK : Europese Rekenkamer

EU : Europese Unie

EuropeAid : dienst voor samenwerking EuropeAid

FAFA : Financial and Administrative Framework Agreement (financiële en administratieve kaderovereenkomst)

FAO : Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties

IAO : Internationale Arbeidsorganisatie

IFAD : International Fund for Agricultural Development (Internationaal Fonds voor agrarische ontwikkeling)

NGO : niet-gouvernementele organisatie

ROM : Results-oriented monitoring (resultaatgericht toezicht)

UNDP : Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties

UNFPA : Bevolkingsfonds van de Verenigde Naties

UNHCR : Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen

UNICEF : Kinderfonds van de Verenigde Naties

UNOPS : United Nations Office for Project Services (Bureau voor projectdiensten van de Verenigde Naties)

UNRWA : Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen

VN : Verenigde Naties

WFP : World Food Programme (Wereldvoedselprogramma)

WHO : World Health Organisation (Wereldgezondheidsorganisatie)

Samenvatting

I. De EU-middelen die worden beheerd door EuropeAid en directoraat-generaal ECHO, en via VN-organisaties worden besteed, zijn toegenomen van 500 miljoen euro in 2002 tot meer dan 1 miljard euro in 2008. De toename kan gedeeltelijk worden toegeschreven aan gestroomlijnde procedures en deels aan de reactie van de Commissie op grote crises in Afghanistan, Irak, de bezette Palestijnse gebieden en Sudan die grotendeels via de VN liep. De Europese consensus inzake ontwikkeling van december 2005 en de verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van ontwikkelingssamenwerking van maart 2005 verplichten de EU tot coördinatie en harmonisering van steun in nauwe samenwerking met internationale organisaties zoals de Verenigde Naties (zie de paragrafen 1-10).

II. De controle was gericht op de volgende twee vragen (zie de paragrafen 11-13).

a) Blijkt uit het besluitvormingsproces met betrekking tot de steunverlening via de Verenigde Naties dat dit de meest efficiënte en doeltreffende optie is?

b) Bieden de toezichtregelingen zekerheid over de degelijkheid van de financiële procedures en over de verwezenlijking van de doelstellingen?

III. De strategische en juridische vereisten om op objectieve en transparante wijze partners te selecteren, worden onvoldoende omgezet in praktische criteria ter ondersteuning van de besluitvorming. Hoewel zij tevreden is met de gekozen partner, laat de Commissie niet - voordat zij besluit met een VN-organisatie te werken - op overtuigende wijze zien dat zij beoordeeld heeft of de voordelen opwegen tegen eventuele nadelen. De keuze voor een VN-organisatie wordt niet gebaseerd op voldoende bewijs dat deze aanpak efficiënter en doeltreffender is dan andere manieren om steun te verlenen. EuropeAid noch DG ECHO voeren formele beoordelingen uit van alternatieve steunverleningsmechanismen om zo het ontbreken van een concurrentiële aanbestedingsprocedure te compenseren (zie de paragrafen 14-28).

IV. De Commissie controleert de degelijkheid van financiële beheerssystemen door middel van een beoordeling vooraf van de controlesystemen van haar VN-partners (de vierpijleranalyse). De Commissie tracht door middel van VN-rapporten, door haar eigen toezicht ter plaatse en door verificatiemissies bevestiging te krijgen inzake de praktische werking van financiële systemen en van de verwezenlijking van resultaten. De Commissie is er echter nog niet in geslaagd om uit VN-rapporten geschikte informatie te verkrijgen over de efficiëntie van de tenuitvoerlegging en over de verwezenlijking van de doelstellingen. Het eigen toezicht dat de Commissie zelf ter plaatse uitoefent is niet bedoeld ter compensatie van de beperkingen van de VN-rapporten (zie de paragrafen 29-39).

V. Het VN-panel van externe auditors heeft voortdurend het recht van de Commissie om financiële controles uit te voeren in twijfel getrokken. De VN voert aan dat haar eigen controleregelingen volstaan, maar levert de Commissie geen afdoend bewijs dat financiële controleprocedures in de praktijk werken. Ook de Rekenkamer heeft bij het uitvoeren van haar jaarlijkse financiële controle van de rekeningen van de Commissie problemen ondervonden bij het verkrijgen van toegang tot informatie van VN-organisaties (zie de paragrafen 40-46).

VI. Op grond van deze opmerkingen doet de Rekenkamer aanbevelingen om besluitvormingsprocedures te verbeteren en om meer nadruk te leggen op de verwezenlijking van resultaten, hetgeen de Commissie zou kunnen helpen efficiënter en doeltreffender steun te verlenen (zie de paragrafen 48 en 49).

Hoofdstuk 1

Inleiding

Deel 1.1

Context van de controle

1. Bij het verlenen van externe steun werkt de Commissie samen met verschillende partners, waaronder nationale overheden, de private sector, NGO's en internationale organisaties zoals de Verenigde Naties (VN). Wanneer steun wordt verleend via de VN, ver- strekt de Commissie het kapitaal voor de activiteiten die door een VN-organisatie zullen worden uitgevoerd. Door besluiten van de Commissie om steun van de dienst voor samenwerking EuropeAid (EuropeAid) en van het directoraat-generaal Humanitaire hulp (DG ECHO) via VN-organisaties te laten lopen, nam de hulp toe van 500 miljoen euro in 2002 tot meer dan 1 miljard euro in 2008, zoals weergegeven in figuur 1. Deze toename is een gevolg van de strategische verbintenissen van de Commissie (zie paragraaf 5), van de reactie op grote crises in Afghanistan, Irak, de bezette Palestijnse gebieden en Sudan (zie paragraaf 6), en van gestroomlijnde procedures (zie de paragrafen 8 en 9).

2. EuropeAid is verantwoordelijk voor de ontwikkelingshulp van de Commissie, inclusief het herstel op langere termijn. In 2008 had de dienst in totaal 8890 miljoen euro vastgelegd, waarvan 670 miljoen euro (8 %) via VN-organisaties liep. De delegaties van de Commissie in de begunstigde landen spelen een sleutelrol in het proces dat leidt tot de keuze van een mechanisme voor steunverlening.

Figuur 1

Externe steunverlening van de Commissie via de VN 2002-2008

+++++ TIFF +++++

3. DG ECHO is verantwoordelijk voor de reactie van de Commissie op humanitaire crises. Het financiert activiteiten die erop gericht zijn mensenlevens te redden en beschermen tijdens noodsituaties, evenals op kortetermijnherstel. DG ECHO voert niet rechtstreeks activiteiten uit, maar doet dit via partners zoals internationale en niet-gouvernementele organisaties (NGO's). In 2008 had DG ECHO in totaal 937 miljoen euro aan vastleggingen, waarvan 404 miljoen euro (43 %) via VN-organisaties liep. De gesubdelegeerde ordonnateur is verantwoordelijk voor de keuze van het steunverleningsmechanisme en handelt daarbij op advies van de ter zake bevoegde ambtenaren in Brussel en veldwerkers in de begunstigde landen.

4. De VN worden gedeeltelijk gefinancierd uit verplichte bijdragen van de VN-lidstaten die gebaseerd zijn op hun bruto nationaal inkomen, en deels door vrijwillige bijdragen aan VN-organisaties. De door de Commissie verstrekte financiering geschiedt in de vorm van vrijwillige bijdragen en vertegenwoordigt ongeveer 6 % van de middelen van de VN. De Commissie kan, als een van de donors die de actie steunen, bijdragen aan financieringen door meerdere donoren, of zij kan optreden als enige donor. De Commissie draagt niet bij aan de algemene begroting van VN-organisaties, met uitzondering van een VN-agentschap in de bezette Palestijnse gebieden, waaraan zij in 2007 66 miljoen euro heeft bijgedragen.

5. De Europese consensus inzake ontwikkeling van december 2005 en de verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van ontwikkelingssamenwerking van maart 2005 verplichten de EU tot coördinatie en harmonisering van steun in nauwe samenwerking met internationale organisaties zoals de Verenigde Naties. In 2006 en 2007 heeft de Commissie meer dan 700 afzonderlijke bijdragen geleverd aan ongeveer 30 verschillende VN-organisaties. De belangrijkste partners en ontvangen bedragen worden weergegeven in figuur 2.

6. De gefinancierde activiteiten waren verspreid over meer dan 90 landen. De vier landen die de meeste bijdragen ontvingen, verkeerden alle in conflictsituaties (de bezette Palestijnse gebieden, Irak, Afghanistan en Sudan), zoals weergegeven in figuur 3.

7. Het Europees Parlement heeft zich in haar kwijtingsbesluiten afgevraagd waarom de Commissie middelen via de VN leidt, en is voorstander van meer rechtstreeks beheer door de Commissie. Het Parlement heeft haar zorg uitgesproken over het gebrek aan transparantie en zichtbaarheid inzake de middelen van de Commissie die via de VN worden geleid, en heeft om zekerheid gevraagd inzake het adequate beheer van deze middelen [1].

Figuur 2

Bijdragen aan VN-organisaties in 2006 en 2007

+++++ TIFF +++++

Figuur 3

Bijdragen aan de VN per ontvangend land in 2006 en 2007 (miljoen euro)

+++++ TIFF +++++

Deel 1.2

Regelgeving

8. Artikel 53 van het Financieel Reglement, dat in 2003 van kracht werd en in 2007 werd herzien, beschrijft de voorwaarden voor het samenwerken met internationale organisaties [2]. Deze wijze van begrotingsuitvoering wordt gezamenlijk beheer genoemd. Ondanks deze naam worden de taken die betrekking hebben op de uitvoering van deze fondsen niet gezamenlijk beheerd, maar gedelegeerd aan internationale organisaties om vervolgens uitgevoerd te worden in overeenstemming met hun eigen procedures [3]. Niettemin benadrukken het Verdrag en het Financieel Reglement dat de Commissie de algemene verantwoordelijkheid behoudt voor een deugdelijk beheer van de begroting [4]. Taken kunnen rechtstreeks aan organisaties worden gedelegeerd en artikel 43 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement schrijft voor dat de organisaties en de te financieren acties op objectieve en transparante wijze worden gekozen [5].

9. De financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA) van 2003 vertaalt de vereisten van het Financieel Reglement in contractbepalingen en is van toepassing op alle financieringsovereenkomsten tussen de Commissie en de VN. De overeenkomst voorziet in een kader dat bedoeld is om samenwerking te verbeteren door VN-organisaties de bijdragen te laten beheren in overeenstemming met hun eigen procedures. De procedures voor gezamenlijk beheer met VN-organisaties wijken af van de procedures die vereist zijn voor acties die worden uitgevoerd via NGO's, waarbij over het algemeen sprake is van concurrentie en toepassing van de procedures van de Commissie. Artikel 3.1 van de FAFA vereist dat alle acties voldoen aan de beginselen van goed financieel beheer, in het bijzonder de prijs-kwaliteitverhouding en de kostendoeltreffendheid. De FAFA moedigt acties met meerdere donors aan, vereist dat VN-organisaties bekendheid geven aan de rol van EU-financiering, beschrijft de gebruikmaking van onderaannemers en definieert het financiële kader en het betalingsbeleid. De FAFA omschrijft procedures die dienen om te controleren dat middelen goed beheerd worden, inclusief het indienen van rapporten door de VN en het recht van de Commissie om controles uit te voeren.

10. Voor elke door de Commissie gefinancierde actie van de VN wordt een bijdrageovereenkomst getekend die het bedrag van de financiering beschrijft, de doelstellingen van de actie, de activiteiten die zullen worden uitgevoerd alsmede het bijbehorende tijdschema. De bijdrageovereenkomst bevat de bepalingen van de FAFA betreffende het gebruik van de eigen procedures van de VN-organisatie, de zichtbaarheid, de gebruikmaking van onderaannemers, het financiële kader en de procedures voor het controleren en rapporteren.

Hoofdstuk 2

Reikwijdte en aanpak van de controle

11. Deze controle had betrekking op externe steun van DG ECHO en EuropeAid die gefinancierd werd via VN-organisaties en was gericht op de volgende twee vragen.

a) Blijkt uit het besluitvormingsproces met betrekking tot de steunverlening via de Verenigde Naties dat dit de meest efficiënte en doeltreffende optie is?

b) Bieden de toezichtregelingen zekerheid over de degelijkheid van de financiële procedures en over de verwezenlijking van de doelstellingen?

12. Het gevolg van gebrekkige procedures is een risico op afname van de efficiëntie en doeltreffendheid van de bestedingen van de Commissie. In de tweede fase van de controle, waarvan op latere datum verslag zal worden gedaan, zal worden beoordeeld in welke mate dit risico materieel wordt.

13. De controle was gebaseerd op:

a) een analyse van stukken, waaronder de evaluatie van de Commissie van mei 2008 over haar samenwerking met de VN, en verslagen van de dienst Interne audit (IAS) van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de FAFA in 2006, 2007 en 2009;

b) vraaggesprekken met medewerkers van de Commissie en de VN op de hoofdkantoren in Brussel en New York;

c) bezoeken ter plaatse in de bezette Palestijnse gebieden en Sudan om de betrouwbaarheid van de toezichtsystemen te bevestigen;

d) observatie van de vijfde jaarlijkse FAFA-werkgroep in Wenen van april 2008 en van de zesde jaarlijkse FAFA-werkgroep in Brussel van april 2009;

e) eerdere audits van de Rekenkamer waarin de VN-acties waren opgenomen, en

f) de uitkomsten van 52 vragenlijsten, in het geval van EuropeAid gericht aan de delegaties en in het geval van DG ECHO gericht aan de ter zake bevoegde ambtenaren, betreffende de beweegredenen om met de VN te werken en de systemen voor toezicht op de tenuitvoerlegging [6].

Hoofdstuk 3

Opmerkingen

Deel 3.1

Besluiten tot tenuitvoerlegging van de steun via de VN

14. Er zijn degelijke procedures nodig voor het selecteren van het meest toepasselijke steunverleningsmechanisme ter verwezenlijking van EG-beleidsdoelstellingen, om te waarborgen dat de keuze gefundeerd is op het vermogen van de organisatie om de taak efficiënt en doeltreffend uit te voeren. Bij de controle werd daarom onderzocht of het proces om te besluiten steun van de Commissie via de VN te verlenen, objectief en transparant was en of daaruit bleek dat het de meest efficiënte en doeltreffende optie was. Met name werd in het kader van de controle onderzocht of bij de besluiten om VN-organisaties financiering te verstrekken rekening werd gehouden met:

a) strategische beleidsrichtlijnen die een beoordeling vereisen van de geschiktheid van de VN-organisatie om de voorgestelde taken uit te voeren;

b) een vergelijking met alternatieve steunverleningsmechanismen.

Strategische vereisten onvoldoende omgezet naar de praktijk

15. In aanvulling op de toezeggingen van de Europese consensus (zie paragraaf 5) beschreef de mededeling van de Commissie uit 2001 over de "ontwikkeling van een daadwerkelijk partnerschap met de Verenigde Naties" de strategie van de Commissie voor het financieren van steun via VN-organisaties [7] en bevatte zij de volgende twee boodschappen die randvoorwaarden blijven voor de samenwerking met de VN.

a) Het besluit om een VN-organisatie te financieren moet gebaseerd zijn op het vermogen van deze organisatie om de voorgestelde taak efficiënt en doeltreffend uit te voeren, en

b) de Commissie zou zich met stelselmatige in plaats van ad hoc-financiering meer moeten richten op de resultaten dan op de input, en dient zeker te stellen dat de verslaglegging van de VN naar behoren aantoont dat de welomschreven doelstellingen zijn verwezenlijkt.

16. De strategie van de Commissie met betrekking tot EU-bijstand die via VN-organisaties wordt gefinancierd, bestreek zowel ontwikkelingssamenwerking als humanitaire steun. Zij suggereerde dat de samenwerking zich zou moeten richten op de zes themagebieden die in de verklaring van de Raad en de Commissie over het communautair ontwikkelingsbeleid van november 2000 [8] zijn aangemerkt als prioritair voor alle ontwikkelingssamenwerking. In 2007 had echter meer dan de helft van de financiering van de Commissie die via de VN werd geleid betrekking op crises (voornamelijk humanitaire steun, rehabilitatie en herstel na crises), in plaats van op de zes themagebieden die in de mededeling waren genoemd. Ongeveer 40 % van de steun van de Commissie aan de VN werd besteed aan deze zes gebieden [9], aanzienlijk minder dan het deel van de algehele steun van de Commissie, dat bijna 80 % beliep [10]. Het wordt niet duidelijk welke meerwaarde de nadruk op de themagebieden heeft, aangezien het erop lijkt dat deze in de praktijk niet wordt gelegd.

17. De strategische vereisten worden onvoldoende omgezet in praktische criteria voor het beoordelen van de voor- en nadelen van het samenwerken met VN-organisaties. De Commissie heeft een retrospectieve analyse uitgevoerd die aantoont dat er goede redenen zijn om steun te verlenen via de VN (zie paragraaf 20) en dat de Commissie tevreden was over haar keuzes (zie paragraaf 27). De Commissie legt echter niet stelselmatig haar beoordeling vast van de vraag of de toegevoegde waarde van de VN ook opweegt tegen eventuele nadelen, voordat zij besluit om samen te werken met een VN-organisatie.

18. EuropeAid voert geen stelselmatige en met stukken onderbouwde beoordelingen uit van de geschiktheid van een VN-organisatie om de voorgestelde taak uit te voeren, voordat zij een overeenkomst sluit met deze organisatie. Informatie over de prestaties in het verleden, inclusief bevindingen van het resultaatgericht toezicht, kan door de delegaties worden geraadpleegd door middel van de CRIS-database, en sinds 2008 bevatten managementverslagen over externe steun (EAMR's) een specifiek deel over internationale organisaties. Deze informatie wordt op dit moment echter niet op zodanige wijze geanalyseerd en toegestuurd aan de delegaties dat dergelijke beoordelingen op een meer bruikbare manier van gegevens worden voorzien. Eén van de doelstellingen van de evaluatie door de Commissie in 2008 was vast te stellen of er duidelijke redenen waren om steun te verlenen via de VN. Ook EuropeAid heeft onderzoeken uitgevoerd om vast te stellen waarom VN-organisaties als partners gekozen zijn.

19. Gelet op het urgente karakter van de interventies van DG ECHO sluit het DG kaderovereenkomsten met alle partners nadat het hun geschiktheid heeft beoordeeld. Bovendien gaat het DG, voordat het een overeenkomst aangaat voor een specifieke interventie, over tot stelselmatige beoordelingen van het vermogen van de partner om de specifieke voorgestelde actie uit te voeren en tot documentatie hiervan. De nuttige informatie over de eerdere prestaties van VN-partners, die is vastgelegd in het toezichtsysteem voor projecten van DG ECHO, wordt echter bewaard op het niveau van de operationele teams en wordt niet rechtstreeks ter beschikking gesteld aan alle bureaus als informatie ten behoeve van besluiten om VN-organisaties van middelen te voorzien. Als gevolg daarvan is het mogelijk dat het beoordelingsproces van DG ECHO gebaseerd is op onvolledige informatie, zodat het kan gebeuren dat de partner niet in staat is de verwachte resultaten te leveren, met name indien deze afwijkt van zijn kernactiviteiten.

20. De vragenlijsten van de Rekenkamer (zie paragraaf 13) waren erop gericht om voor alle 52 bijdrageovereenkomsten de drie voornaamste redenen te identificeren voor de keuze om met de VN samen te werken. Het relatieve gewicht van de redenen om voor de VN te kiezen wordt samengevat in figuur 4. De uitkomsten van de vragenlijsten bevestigden de bevindingen van de evaluatie en de onderzoeken van de Commissie dat laatstgenoemde voornamelijk voor samenwerking met de VN kiest vanwege aspecten die verband houden met het prestatievermogen van de VN, zoals ervaring, deskundigheid, logistiek vermogen (inclusief toegang tot onveilige gebieden) en eerdere prestaties. Een andere reden waarom de Commissie voor de VN kiest is haar vermogen om te coördineren en om op hoog niveau een dialoog te kunnen voeren.

Figuur 4

Relatief gewicht van redenen om voor de VN te kiezen

+++++ TIFF +++++

21. De strategie van de Commissie, het Financieel Reglement en de FAFA vereisen dat het besluitvormingsproces objectief en transparant is en zijn gericht op efficiëntie en doeltreffendheid (zie de paragrafen 8, 9 en 15). Hoewel aspecten als kosten (zie de paragrafen 22 en 23), snelheid (zie paragraaf 24) en zichtbaarheid (zie paragraaf 25) eveneens in overweging werden genomen, kwamen deze criteria echter niet nadrukkelijk naar voren in de antwoorden op de vragenlijsten van de Rekenkamer waarin werd gevraagd naar de drie belangrijkste redenen om voor de VN te kiezen.

22. Met betrekking tot de kosten beschikt de Commissie maar over beperkte informatie betreffende de kostenefficiëntie van de uitvoering. De Commissie draagt bij in de indirecte [11] kosten van de VN-organisatie voor maximaal 7 % van de directe kosten. Artikel 5 van de FAFA bepaalt dat onderaanneming niet mag leiden tot hogere kosten in vergelijking met directe uitvoering door de VN zelf. Wanneer activiteiten echter worden uitbesteed, wordt het totale niveau van de bijdrage in de indirecte kosten voor alle betrokken organisaties niet gerapporteerd, zoals bijv. in het geval van het tussentijdse programma voor ontwapening, demobilisatie en herintegratie in Sudan, waar een VN-organisatie de helft van de activiteiten uitbesteedde aan een andere VN-organisatie, die op haar beurt weer activiteiten ter uitvoering uitbesteedde aan NGO's.

23. Naast haar bijdrage in de indirecte kosten financiert de Commissie ook de ondersteuningskosten van lokale kantoren, medewerkers en vervoer die direct verband houden met de gefinancierde activiteiten. Een analyse van projecten in Sudan liet een variatie zien in het niveau van ondersteuningskosten van 6 tot 60 % van de totale projectkosten [12]. De Commissie verwijst bij de beoordeling van het niveau van de ondersteuningskosten niet naar een standaardvariatie of benchmark voor een bepaald soort project om vast te stellen of het niveau redelijk is.

24. Met betrekking tot de snelheid van de uitvoering heeft de VN in sommige gevallen, bijv. bij de grote hoeveelheden voedsel die worden vervoerd, haar vermogen aangetoond om snel steun te kunnen verlenen aan begunstigden. Voorbeelden van trage dienstverlening (zie tekstvak 1) moeten echter worden meegewogen in het besluitvormingsproces.

25. Met betrekking tot de zichtbaarheid werd in de evaluatie van de Commissie geconcludeerd dat, hoewel de zichtbaarheid op landelijk niveau bevredigend was, de EU-belastingbetalers over het algemeen niet op de hoogte waren van de aanwezigheid en rol van de Commissie bij dit soort acties. In het geval van het tussentijdse programma voor ontwapening, demobilisatie en herintegratie werd de rol van de EC, hoewel deze helder was op het niveau van de nationale overheid in Sudan, maar zelden genoemd in openbare en formele documenten. In het gemeenschappelijk actieplan van 2006 betreffende de zichtbaarheid wordt het risico van een beperkte zichtbaarheid onderkend en wordt benadrukt dat het belangrijk is hier iets aan te doen.

Tekstvak 1

Voorbeelden van trage steunverlening

Een in november 2006 verricht onderzoek van het tussentijdse programma voor ontwapening, demobilisatie en herintegratie in Sudan wees uit dat er een hoge mate van frustratie heerste over vertragingen en gebrek aan uitvoering. In december 2007 sprak de Sudanese regering haar teleurstelling uit over de trage uitvoering van het programma, hetgeen werd bevestigd door een daaropvolgend bezoek van de Commissie aan Sudan.

In Zuid-Sudan heeft EuropeAid een VN-organisatie uitgekozen als partner om toe te zien op de noodconstructie van juridische kantoren. De begunstigden waren het eens met de keuze voor een prefabconstructie die snel kon worden geleverd en gemonteerd. Ze raakten echter gefrustreerd door de vertragingen bij de uitvoering omdat de funderingen aanvankelijk op de verkeerde plaats waren gegraven, de prefabpanelen te laat werden geleverd en de projectmanager vertrok.

Het door een VN-organisatie beheerde project voor de ontwikkeling van kampen in de bezette Palestijnse gebieden zou oorspronkelijk twaalf maanden duren en eindigen in juni 2007, maar loopt eind 2008 na twee verlengingen nog steeds.

Formele vergelijking met alternatieve steunverleningsmechanismen dient stelselmatig te geschieden

26. EuropeAid noch DG ECHO voert stelselmatige beoordelingen uit van alternatieve steunverleningsmechanismen. Vergelijkende of standaardkosteninformatie wordt niet gebruikt om de kosteneffectiviteit van projectvoorstellen te analyseren en zo het ontbreken van een concurrentiële aanbesteding te compenseren. De keuze om steun via een VN-organisatie te verlenen wordt derhalve niet onderbouwd met sluitend bewijs dat deze aanpak efficiënter en doeltreffender is dan andere manieren om steun te verlenen.

27. De antwoorden op de vragenlijsten van de Rekenkamer wezen uit dat wanneer er al vergelijkingen waren gemaakt met alternatieven, deze over het algemeen niet waren gedocumenteerd. Bij de evaluatie door de Commissie werd ook vastgesteld dat er geen geformaliseerde beoordeling van alternatieve steunvormen was en er werd maar weinig informatie aangetroffen over de analyse van mogelijke alternatieven, voorafgaand aan het besluit. Zelfs in de gevallen waar maar weinig was vastgelegd over het besluitvormingsproces dat had plaatsgevonden, was de Commissie echter tevreden over haar keuzes om steun te verlenen via VN-organisaties. Steunverlening via de VN werd vaak beschouwd als de enige optie, vooral in crisissituaties. Waar sprake was van verschillende opties, beschouwde de Commissie over het algemeen de VN als de beste optie, ondanks het ontbreken van een stelselmatig gedocumenteerde onderbouwing op het moment dat de besluiten werden genomen.

28. Tenuitvoerlegging door de Commissie zelf is een van de andere opties om steun te verlenen. De leidende rol van de Commissie bij de uitvoering van het tijdelijke internationale mechanisme in de bezette Palestijnse gebieden, waar in 2006 en 2007 meer dan 600 miljoen euro werd beheerd, toont het vermogen van de Commissie om in een weinig stabiele omgeving op grote schaal steun te coördineren en te verlenen. Artikel 18, lid 1, van het herziene Financieel Reglement bepaalt uitdrukkelijk dat programma's van de Commissie gefinancierd kunnen worden met financiële bijdragen van de lidstaten en andere donors, wat de gelegenheid biedt om de mogelijkheid van door de Commissie beheerde fondsen met meerdere donors te onderzoeken.

Deel 3.2

Systemen voor toezicht op en controle van steun die wordt verleend via de VN

29. Degelijke financiële beheersprocedures zijn een juridisch en strategisch vereiste (zie de paragrafen 8 en 15). Ze zijn nodig om het risico dat middelen van de Commissie niet zuinig of onjuist worden gebruikt, te beperken. Betrouwbare informatie over de efficiëntie van de tenuitvoerlegging en over de verwezenlijking van de resultaten is nodig om te garanderen dat de doelstellingen van de Commissie zijn gehaald. Bij de controle werd daarom onderzocht of toezicht- en controleregelingen zekerheid bieden over de degelijkheid van financiële procedures en over de verwezenlijking van de resultaten.

30. De Commissie heeft op dit vereiste van degelijke financiële beheersprocedures gereageerd door toezicht- en controlemechanismen te ontwikkelen die een combinatie vormen van goedkeuring vooraf en controles achteraf [13] (zie figuur 5). De Commissie voert eerst een beoordeling uit van de financiële controlesystemen van haar VN-partners (de vierpijleranalyse) om te zorgen dat ze in overeenstemming zijn met internationale standaarden [14]. Om te zorgen dat deze systemen in de praktijk werken, ontvangt de Commissie door middel van rapporten informatie van haar VN-partners. De Commissie legt ook controlebezoeken ter plaatse af en voert verificatiemissies uit. Hoewel het geen onderdeel uitmaakt van de toezichtprocedures van de Commissie, controleert de Rekenkamer als onderdeel van haar jaarlijkse financiële controle van de rekeningen van de Commissie ook de subsidiabiliteit van een steekproef van de uitgaven die zijn verricht via VN-organisaties.

De vierpijleranalyse is niet van toepassing op systemen die betrekking hebben op in onderaanneming verrichte activiteiten

31. In de vierpijleranalyse wordt de juistheid van de boekhoud-, interne controle-, externe controle- en aanbestedingsprocedures van VN-partners beoordeeld. In 2008 was de analyse voltooid voor nagenoeg alle middelen van de Commissie die via de VN beheerd werden. Terwijl de analyse werd uitgevoerd ging de Commissie door met de samenwerking met VN-organisaties vanuit de veronderstelling dat er sprake was van conformiteit.

32. VN-organisaties besteden de uitvoering van activiteiten regelmatig uit aan andere organisaties waarvan de financiële controlesystemen niet zijn beoordeeld door de Commissie. In verband met het door DG ECHO gefinancierde noodproject voor gezondheidszorg in Sudan heeft de VN-organisatie bijv. activiteiten uitbesteed aan NGO's die geen partnerschapsovereenkomst waren aangegaan met DG ECHO. De Commissie vertrouwt op de systemen van de VN-organisatie voor de controle op de activiteiten van de onderaannemers.

Figuur 5

Toezicht- en controleregelingen

■ Goedkeuring vooraf

■ Controles achteraf

| 1.VierpijleranalyseOnderzoek door de Commissie inzake de vier hoofdsoorten van financiële controle (boekhouding, interne controle, externe controle en aanbestedingen) van VN-organisaties om na te gaan of zij voldoen aan internationale standaarden. | |

2.VN-rapportenVN-organisaties dienen jaarlijkse voortgangsrapporten te verstrekken evenals een eindrapport binnen zes maanden na afronding van de uitvoering (drie maanden voor humanitaire hulp). De jaarlijkse strategie wordt ondersteund door programmeringsdialogen. | 3.Toezicht ter plaatseBezoeken van de Commissie aan projecten en vergaderingen met partners om de efficiëntie van de uitvoering en de verwezenlijking van de doelstellingen te waarborgen. Dit omvat resultaatgericht toezicht (ROM). | 4.VerificatiesControles door de Commissie, ook ter plaatse, om de geschiktheid van de procedures zoals omschreven in de vierpijleranalyse te bevestigen en om te onderzoeken of er een optimale kosteneffectiviteit is bereikt. Bovendien wordt met behulp van evaluaties de efficiëntie en doeltreffendheid van de steun gecontroleerd. |

VN-rapporten verschaffen onvoldoende informatie over de resultaten

33. De Commissie is kritisch over de VN-rapporten die te algemeen zijn, geen melding maken van de aangetroffen problemen en vaak te laat komen [15]. De Commissie is er niet in geslaagd om adequate informatie te verkrijgen over de resultaten van projecten omdat niet voor alle projecten duidelijk gekwantificeerde outputdoelstellingen zijn gedefinieerd. Wanneerprestatieindicatoren worden gekwantificeerd, zijn ze eerder gericht op de makkelijker te meten projectoutput dan op de impact van het project. De richtsnoeren van de Commissie voor het beheer van een projectcyclus (maart 2004) maken onderscheid tussen enerzijds outputindicatoren en anderzijds uitkomst- en impactindicatoren. Outputindicatoren meten de directe en concrete consequenties van de getroffen maatregelen, terwijl uitkomst- en impactindicatoren het effect op de begunstigden en de gevolgen op lange termijn meten. In enkele gevallen waren de impactindicatoren wel opgenomen maar niet meetbaar, met name binnen de kortere rapportagetermijnen van DG ECHO [16] (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Moeilijkheden bij prestatiemeting

Waar projecten zowel output- als uitkomstindicatoren bevatten, was de VN-organisatie niet altijd in staat om binnen de rapportagetermijnen verslag te doen van de uitkomstindicatoren. In het geval van een VN-project in Darfur, in Sudan, was de beoogde output bijv. dat 25000 huishoudens zouden worden voorzien van zaden voor de productie van gewassen, terwijl de beoogde uitkomst was dat iedere begunstigde 1,2 hectare extra zou kunnen verbouwen dankzij de verleende steun. In het geval van het gezondheids-, voedings- en waterproject van de VN in de staten Blauwe Nijl en Khartoum waren de outputindicatoren gerelateerd aan het aantal ondersteunde klinieken terwijl de uitkomstindicatoren betrekking hadden op sterfte- en ziektecijfers. Hoewel de VN-organisaties voor deze twee projecten van DG ECHO konden rapporteren over de outputindicatoren, waren ze niet in staat om binnen de rapportagetermijnen (drie maanden na afloop van het project) verslag te doen van de uitkomstindicatoren betreffende extra landbouwareaal en de sterfte- en ziektecijfers.

34. De kwaliteit van de verslaglegging is van belang in verband met de agenda voor de doeltreffendheid van hulp en de doelstelling van de Commissie en de VN om de nadruk te leggen op de resultaten [17]. De verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van ontwikkelingssamenwerking in 2005 verplicht donoren tot het uitvoeren van gezamenlijke regelingen op landelijk niveau voor het plannen en financieren van activiteiten. De Europese consensus over ontwikkeling van 2005 benadrukt op dezelfde wijze de toezegging van de EU om samen te werken met partners teneinde steun te harmoniseren door middel van meer voorspelbare steunmechanismen. De principes van goed humanitair donorschap die in 2003 in Stockholm zijn overeengekomen, verbinden donors ertoe te streven naar waarborging van voorspelbaarheid en flexibiliteit bij de financiering van VN-organisaties en om de mogelijkheid te onderzoeken om minder te bestemmen voor specifieke doeleinden en om financieringsregelingen voor de langere termijn te introduceren. Steun bestemmen voor een groot aantal specifieke activiteiten kan een manier zijn om middelen zo in te zetten dat specifieke resultaten behaald kunnen worden, maar het is niet consistent met de gemeenschappelijke aanpak die wordt beoogd in het kader van de agenda voor doeltreffendheid van hulp. Gedeeltelijk vanwege de onvolledige verslaglegging door de VN heeft de Commissie er echter de voorkeur aan gegeven om middelen te reserveren voor specifieke doeleinden, in plaats van samenwerking op de langere termijn te financieren [18].

35. Zelfs in de gevallen waar de Commissie bijdraagt aan een fonds met meerdere donors, bestemt zij haar middelen soms voor specifieke activiteiten binnen dat fonds, in plaats van deze samen te voegen met de middelen van de andere donors (zie tekstvak 3). Het bestemmen van middelen brengt aanvullende verslagleggingsvereisten en extra kosten met zich. Het jaarverslag van de Rekenkamer over 1999 was kritisch over het toewijzen van schaarse middelen van de VN en de Commissie aan de grotendeels niet-productieve administratieve taak om te rapporteren over bestemmingsuitgaven [19]. De Commissie antwoordde dat zij een nieuwe aanpak onderzocht waarbij rekening zou worden gehouden met de suggestie van de Rekenkamer om het bestemmen van middelen te verminderen. De resultaten van de vragenlijsten van de Rekenkamer toonden aan dat de Commissie bij 10 van de 29 fondsen met meerdere donors (34 %) haar middelen voor specifieke activiteiten had bestemd.

Tekstvak 3

Voorbeeld van bestemming van middelen

De Commissie heeft 1 miljoen euro bijgedragen aan het multidonorfonds van 14 miljoen euro van een VN-organisatie, ter ondersteuning van de verkiezingen van 2006 in Guyana. Andere donoren zoals Canada (CIDA) en het Verenigd Koninkrijk (DFID) hebben hun bijdragen niet bestemd voor specifieke activiteiten, maar de Commissie deed dat wel. Zo heeft de Commissie 146000 euro toegewezen aan informatietechnologie, 418000 euro aan kiezerseducatie, 143000 euro voor het mediatoezicht en 115000 euro voor lokale waarneming. In de boekhoudsystemen van de VN-organisatie waren deze uitgaven echter niet geboekt onder deze begrotingsonderdelen en konden de Commissie geen lijst met verrichtingen in iedere categorie verschaffen.

36. De Commissie heeft geen algemene begroting van VN-organen gefinancierd, met uitzondering van een VN-agentschap in de bezette Palestijnse gebieden [20]. Door bij te dragen aan de algemene begroting van dit agentschap was de Commissie in staat om deel te nemen aan een dialoog op hoog niveau om het systeem voor het meten van de prestaties van de organisatie te verbeteren en om duidelijke en betrouwbare informatie te verschaffen over de verwezenlijking van resultaten. Het huidige proefinitiatief van de VN om één enkele VN-interface op te zetten voor donors in een specifiek land, zou de Commissie in de toekomst nog een gelegenheid kunnen bieden voor een minder gefragmenteerde benadering van financiering, waarmee een grotere harmonisering van de steun gewaarborgd wordt. Iedere stap die leidt tot minder bestemming van middelen moet echter vergezeld gaan van een degelijk rapportagesysteem dat aan de donors betrouwbare informatie verschaft over de verwezenlijking van resultaten.

Toezicht ter plaatse door de Commissie is geen compensatie voor het gebrek aan informatie in VN-rapporten

37. Het EuropeAid-toezicht ter plaatse door medewerkers van de delegaties omvat ook vergaderingen met VN-medewerkers, bezoeken aan projecten en aan begunstigden en het bijwonen van stuurgroepen. VN-organisaties, begunstigden en andere donors zien EuropeAid over het algemeen als een relatief betrokken donor. Bovendien worden tijdens de bezoeken in het kader van het resultaatgericht toezicht (ROM), die voor EuropeAid worden uitgevoerd door consultants, de relevantie, efficiëntie, doeltreffendheid, impact en mogelijke duurzaamheid van een project beoordeeld.

38. Het toezicht dat wordt uitgevoerd door de delegaties en het ROM zijn echter niet bedoeld om de beperkingen van de VN-verslaglegging ten aanzien van de efficiëntie van uitvoering en de verwezenlijking van de resultaten te compenseren (zie tekstvak 4). De ROM-methodologie is gericht op steekproeven; veiligheidskwesties worden ook in overweging genomen. De resultaten van de vragenlijsten van de Rekenkamer toonden aan dat slechts zeven van de 37 EuropeAid projecten (19 %) door middel van ROM waren gemonitord.

39. Daarentegen voeren veldwerkers van DG ECHO stelselmatig halfjaarlijkse controlebezoeken uit (behalve wanneer dit niet mogelijk is, bijv. om veiligheidsredenen) en documenteren ze de bevindingen. Deze controleverslagen zijn een nuttig hulpmiddel voor het initiëren van eventuele noodzakelijke herstelmaatregelen, hoewel de doeltreffendheid ervan verbeterd zou kunnen worden door het geschreven verslag te delen met de partners in plaats van alleen een mondelinge toelichting te geven. Het toezicht door veldwerkers van DG ECHO draagt samen met bezoeken van beoordelaars, controlebezoeken van ter zake bevoegde ambtenaren en jaarlijkse strategische programmeringsgesprekken met VN-organisaties bij tot compensatie van de beperkingen van VN-rapporten.

Tekstvak 4

Beperkingen van toezicht ter plaatse door EuropeAid

In Sudan werd steun van de Commissie gelijkelijk verdeeld over het noorden en het zuiden van het land. De delegatie was echter gevestigd in Khartoum, in het noorden, en er was slechts één programmabeheerder die onder bijzonder moeilijke omstandigheden in het zuiden werkte. De geplande opening in 2009 van het zuidelijke kantoor in Juba zal de mogelijkheid bieden om deze onbalans in de verdeling van middelen voor toezicht aan te pakken.

Daar waar bij projecten problemen werden ondervonden, zoals in het geval van de noodconstructie van juridische kantoren in Zuid-Sudan, heeft toezicht door de delegatie geen compensatie van ondoeltreffende VN-supervisie opgeleverd.

In Sri Lanka waren geen adequate toezicht- en supervisieprocessen opgezet voor het lokale wegenproject dat werd uitgevoerd door een VN-organisatie [21].

Verificaties van de Commissie worden in twijfel getrokken door VN-auditpanel

40. De FAFA bepaalt dat de Europese Gemeenschappen controles — ook ter plaatse — mogen uitvoeren met betrekking tot de activiteiten die door de Europese Gemeenschappen worden gefinancierd. Het doel van deze controles is om niet alleen financiële beheerssystemen te beoordelen, maar ook om te onderzoeken of er kosteneffectiviteit is bereikt bij de uitvoering van de projecten. Verificatiemissies richten zich, met enkele uitzonderingen [22], op de geschiktheid van procedures, terwijl onderzoek naar de efficiëntie van de uitvoering of de doeltreffendheid van de resultaten kwesties betreft die aan de orde komen in de VN-rapporten en bij het toezicht ter plaatse door de Commissie. Typische onderzoekstaken voor een verificatiemissie zijn:

a) het evalueren van de lokale boekhoudsystemen voor de financiering van de Commissie en bevestigen dat zij in de praktijk werken, en

b) het controleren van de subsidiabiliteit van de uitgaven voor de specifieke gefinancierde activiteiten.

41. Met de toename van de via de VN bestede middelen van de Commissie (zie paragraaf 1) heeft de Commissie ook steeds vaker haar recht uitgeoefend om verificaties uit te voeren. Tussen 2004 en 2006 hebben EuropeAid en DG ECHO in totaal 22 verificatiemissies uitgevoerd, wat neerkomt op ongeveer zeven per jaar. In 2007 is dat aantal sterk toegenomen, toen EuropeAid 38 verificatiemissies uitvoerde en DG ECHO nog eens negen. In 2008 heeft EuropeAid 25 verificatiemissies uitgevoerd en DG ECHO negen. Om het aantal verificatiemissies in perspectief te plaatsen: EuropeAid en DG ECHO nemen jaarlijks deel aan ongeveer 180 contracten met VN-organisaties (zie paragraaf 5).

42. De houding ten aanzien van verificaties varieert binnen de VN, maar het VN-auditpanel heeft voortdurend het recht van de Commissie om uitgaven te controleren in twijfel getrokken met het argument dat haar eigen controleregelingen voldoende zijn (zie tekstvak 5). De VN-controlecommissie voert een externe audit uit van de jaarrekeningen van de VN-organen [23]. De verschillende VN-agentschappen hebben ook hun eigen internecontrolefunctie. Zo heeft een bepaalde VN-organisatie een bureau voor audit- en prestatiebeoordelingen dat elke activiteit ten minste één keer tijdens de looptijd moet onderzoeken.

Tekstvak 5

Oude controverse over de verificaties van de Commissie

In 1993 schreef het panel van externe auditors van de VN aan de secretaris-generaal van de VN dat donors zouden moeten vertrouwen op de standaardauditmaatregelen van de VN. Deze visie werd onderschreven door de Algemene Vergadering van de VN.

In 1994 werd de verificatieclausule overeengekomen, die de EC de grondslag biedt om toegang te verkrijgen tot alle relevante VN-informatie en die haar het recht geeft om controles uit te oefenen, ook al is erin vastgelegd dat verrichtingen en jaarrekeningen onderworpen zijn aan interne en externe auditprocedures van de VN.

Het VN-panel van externe auditors bleef haar bezorgdheid over onafhankelijke audits door donors uitspreken en in 2001 werd een aanvullende overeenkomst getekend over de toepassing van de verificatieclausule.

In 2005 eiste het VN-Comité op hoog niveau inzake management het exclusieve controlerecht op voor VN-auditors, ondanks wat het Comité omschreef als "druk van enkele donors, waaronder de Commissie, om het enkelvoudige auditbeginsel te verlaten".

Begin 2008 verzocht de VN-controller om alle verificatiemissies op te schorten totdat de verificatieclausule, die in tegenspraak met de onafhankelijkheid van de VN werd geacht, herzien of geschrapt was. De Commissie weigerde dit verzoek.

In april 2008 was de verificatiekwestie het hoofdonderwerp dat werd besproken tijdens de vijfde jaarlijkse FAFA-werkgroep. De VN en de Commissie kwamen overeen om een gezamenlijk referentiekader op te stellen voor verificatiemissies, dat werd aangenomen bij de zesde jaarlijkse werkgroep in april 2009.

43. De Commissie vertrouwt op het werk van de VN-auditors, wanneer dit beschikbaar is voor een beoordeling of een nauwkeurig onderzoek [24]. De gecontroleerde jaarrekeningen van de VN-organisatie als geheel zijn openbaar toegankelijk. Er vindt echter geen afzonderlijke audit plaats van de jaarrekening ten aanzien van acties die gefinancierd zijn door de Commissie.

44. De Commissie en de VN hebben inspanningen gedaan om hun meningsverschillen betreffende de verificaties bij te leggen; de Commissie kreeg echter te maken met beperkte toegang tot VN-systemen en documenten (zie tekstvak 6).

Tekstvak 6

Voorbeelden van beperkte toegang voor de Commissie

De verificatiemissie van EuropeAid in 2007 inzake de steun van een VN-organisatie voor de verkiezingen in Guyana kreeg geen toegang tot het boekhoudsysteem van de VN-organisatie.

De verificatiemissie van EuropeAid in 2007 inzake het programma van een VN-organisatie voor de uitroeiing van polio, mocht geen kopieën van documenten maken.

Vanwege beperkingen die waren opgelegd door het hoofdkantoor van een VN-organisatie kon de verificatiemissie van DG ECHO in 2008 inzake projecten in Uganda geen selectie maken voor het te testen redelijke aantal verrichtingen om zo tot een algemeen oordeel te komen over de subsidiabiliteit van de kosten.

Rekenkamer stuit op obstakels bij het uitvoeren van financiële controles

45. Om haar jaarlijkse financiële controle van de rekeningen van de Commissie uit te voeren, controleert de Rekenkamer de subsidiabiliteit van een willekeurige steekproef van betalingen [25]. Voor de verrichtingen die betrekking hebben op de VN controleert de Rekenkamer of de uitgaven zijn gedaan in overeenstemming met de bepalingen van de overeenkomst met de Commissie.

46. De Commissie zorgde ervoor dat de Rekenkamer op grond van de verificatieclausule in de FAFA toegang kreeg tot de informatie die zij nodig had om deze controles te kunnen uitvoeren [26]. De verificatieclausule van de FAFA bepaalt dat de Europese Gemeenschappen — dus ook de Rekenkamer, al wordt zij niet specifiek genoemd — ter plaatse financiële controles mogen uitvoeren, en dat de VN alle relevante financiële informatie zal verstrekken. Desalniettemin heeft de Rekenkamer een aantal problemen ondervonden bij het verkrijgen van toegang tot VN-informatie (zie tekstvak 7).

Tekstvak 7

De Rekenkamer ondervindt problemen om toegang tot informatie te verkrijgen

De jaarverslagen van de Rekenkamer over 2001 en 2004 beschrijven de problemen die de Rekenkamer ondervond bij het verkrijgen van toegang tot gegevens van VN-organisaties.

De door de Rekenkamer in 2007 verrichte controle van het Europees Ontwikkelingsfonds wees uit dat van elf betalingen aan VN-organisaties, er twee betalingen niet volledig gecontroleerd konden worden omdat de Rekenkamer de onderliggende stukken niet kon bemachtigen. De controle van andere VN-betalingen werd gehinderd door ontoereikende medewerking van VN-organisaties en werd uiteindelijk slechts mogelijk gemaakt door tussenkomst van de Commissie.

Het Jaarverslag van de Rekenkamer over de algemene begroting 2007 vermeldde dat voor drie betalingen aan VN-organisaties sommige van de benodigde documenten niet tijdig konden worden aangeleverd door de betrokken organisaties.

Hoofdstuk 4

Conclusies en aanbevelingen

47. De Europese consensus over ontwikkeling verplicht de EU ertoe om steun te coördineren en te harmoniseren in nauwe samenwerking met VN-organisaties. Het Financieel Reglement van 2003 en de FAFA bieden het kader dat de Commissie in staat stelt om rechtstreeks opdrachten te plaatsen bij VN-organisaties. De Commissie blijft aansprakelijk voor taken die zijn gedelegeerd aan VN-organisaties. Op basis van het Financieel Reglement en de regelingen in de FAFA controleert zij daarom of de financiële procedures van de VN overeenstemmen met de internationale standaarden en wil zij aan de hand van VN-rapporten en haar eigen verificaties en toezicht op lokatie bevestigd krijgen dat deze systemen in de praktijk functioneren en dat er resultaten worden bereikt.

Besluiten om steun via de VN te verlenen

48. Uit het besluitvormingsproces met betrekking tot de steunverlening via de VN blijkt niet dat dit de meest efficiënte en doeltreffende optie is. Om het gebrek aan concurrentie te compenseren, heeft de Commissie het belang onderkend van degelijke besluitvormingsprocedures voor het kiezen van een uitvoerende partner. De strategische en juridische vereisten zijn echter onvoldoende vertaald in praktische criteria ter ondersteuning van het besluitvormingsproces. Voordat ze besluit om samen te werken met een VN-organisatie, toont de Commissie niet op overtuigende wijze aan dat de voordelen opwegen tegen eventuele nadelen. Evenmin wordt de keuze om gebruik te maken van een VN-organisatie om steun te verlenen, onderbouwd met voldoende bewijs om te laten zien dat die aanpak efficiënter en doeltreffender is dan andere manieren van steunverlening.

Aanbeveling 1

De Commissie dient praktische richtsnoeren te geven en te doen uitvoeren ter verbetering van het besluitvormingsproces voor het selecteren van een uitvoeringskanaal voor de voorgestelde taak. De richtsnoeren zouden transparant, objectief en stelselmatig bewijs moeten opleveren dat de keuze efficiënter en doeltreffender is dan andere mechanismen voor steunverlening.

Systemen voor het monitoren en controleren van via de VN verleende steun

49. Controleregelingen verschaffen geen adequate informatie over de degelijkheid van financiële procedures en over de verwezenlijking van doelstellingen. VN-rapporten verschaffen niet stelselmatig adequate informatie over projectresultaten, en hoewel het toezicht van de Commissie aanvullende informatie verschaft, is dat onvoldoende om deze beperkingen volledig te compenseren. Het VN-panel van externe auditors heeft voortdurend het recht van de Commissie om uitgaven te controleren ter discussie gesteld, en ook de Rekenkamer heeft problemen ondervonden bij het verkrijgen van toegang tot informatie.

Aanbeveling 2

De Commissie zou door moeten gaan met het verkennen van de mogelijkheden om te vertrouwen op door VN-organen uitgevoerd controlewerk en dient er steeds voor te zorgen dat de FAFA wordt toegepast, zodat problemen in verband met de toegang tot informatie snel worden opgelost.

Aanbeveling 3

Teneinde te reageren op de agenda voor de doeltreffendheid van hulp dient de Commissie ervoor te zorgen dat VN-rapporten adequate informatie verschaffen over de prestaties van projecten en de verwezenlijking van resultaten, inclusief het verwezenlijken van impact op langere termijn, die niet meetbaar is binnen de bestaande verslagleggingstermijnen.

Aanbeveling 4

EuropeAid dient ervoor te zorgen dat zijn toezicht ter plaatse de door VN-organisaties uitgevoerde projecten voldoende bestrijkt, teneinde de informatie die wordt verkregen uit VN-rapporten aan te vullen en te bevestigen.

Aanbeveling 5

De Commissie dient te overwegen of zij kan voortbouwen op haar ervaringen met een bepaalde VN-organisatie door op een minder gefragmenteerde wijze, bijv. op landelijk niveau, steun te bieden aan andere VN-organisaties teneinde deel te nemen aan een soortgelijke dialoog op hoog niveau, om zo een sterkere gerichtheid op de prestaties van deze organisaties bij het verwezenlijken van de resultaten te bewerkstelligen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 22 oktober 2009.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Kwijtingsbesluiten van het Europees Parlement voor de uitvoering van de algemene begroting van de EU voor de begrotingsjaren 2004, 2005, 2006 en 2007.

[2] Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1).

[3] VN-organisaties mogen middelen van de Commissie beheren in overeenstemming met hun eigen procedures voor boekhouding, audit, interne controle en overheidsopdrachten, mits deze overeenstemmen met internationaal erkende standaarden (artikel 53 quinquies, lid 1, van het Financieel Reglement, en het voorwoord bij de FAFA).

[4] Artikel 274 van het EG-Verdrag bepaalt dat de Commissie de begroting zal uitvoeren onder haar eigen verantwoordelijkheid. Artikel 27 van het Financieel Reglement bepaalt dat begrotingskredieten worden aangewend volgens het beginsel van goed financieel beheer. Artikel 165 van het Financieel Reglement luidt dat de Commissie controle uitoefent op de uitvoering van maatregelen door internationale organisaties.

[5] Verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 357 van 31.12.2002, blz. 1).

[6] De steekproef van 52 contracten met een totale waarde van 764 miljoen euro vertegenwoordigde 7 % van het totale aantal contracten (741) dat in 2006 en 2007 met de VN was overeengekomen en omvat 33 % van de totale waarde (2286 miljoen euro).

[7] COM(2001) 231 van 2.5.2001 "Ontwikkeling van een daadwerkelijk partnerschap met de Verenigde Naties op het gebied van ontwikkeling en humanitaire zaken". De daaropvolgende mededeling COM(2003) 526 van 10 september 2003 "De Europese Unie en de Verenigde Naties: kiezen voor multilateralisme" handelde over de wijze waarop de Raad van de Europese Unie, de lidstaten en de Commissie de EU doeltreffender konden maken bij het vormen van VN-beleid, maar bracht geen herziening van de strategie betreffende samenwerking op het gebied van ontwikkeling en humanitaire activiteiten. Deze twee mededelingen worden nog aangevuld door de strategische partnerschapsovereenkomsten met een aantal VN-organisaties.

[8] De zes prioritaire werkterreinen zijn: i) handel en ontwikkeling; ii) regionale integratie en samenwerking; iii) macro-economisch beleid en ondersteuning van de sociale sector; iv) vervoer; v) voedselzekerheid en duurzame plattelandsontwikkeling; vi) institutionele capaciteitsvergroting.

[9] Verenigde Naties: Levens verbeteren - Resultaten van het partnerschap tussen de Verenigde Naties en de Europese Commissie in 2007.

[10] Dienst voor samenwerking EuropeAid: Jaarverslag 2008 over het ontwikkelingsbeleid en het beleid inzake externe bijstand van de Europese Gemeenschap en de tenuitvoerlegging daarvan in 2007.

[11] Artikel 4.1 van de FAFA bepaalt dat een vast percentage van directe subsidiabele kosten, dat maximaal 7 % bedraagt, in aanmerking komt om de indirecte kosten van VN-organisaties te financieren. De indirecte kosten die gefinancierd zijn door de Commissie worden niet apart vermeld door haar financiële systemen. Op grond van de jaarlijkse financiering van meer dan 1 miljard euro en rekening houdend met het feit dat een aantal projecten niet de bijdrage van 7 % in de indirecte kosten ontvangt, schat de Rekenkamer de totale jaarlijkse bijdrage aan indirecte kosten van VN-organisaties op ongeveer 50 miljoen euro.

[12] Het geval waarin de ondersteuningskosten 60 % beliepen, betrof een project voor voedselhulp waarbij de kosten lokaal vervoer, opslag en afhandeling omvatten. De Commissie was van oordeel dat deze kosten extreem hoog waren, deels vanwege de omstandigheden in Darfur, maar ook vanwege de noodzaak om handelingen te stroomlijnen om deze kostenefficiënter te maken.

[13] Artikel 165 van het Financieel Reglement bepaalt dat de Commissie controle uitoefent op de uitvoering van maatregelen door internationale organisaties. Deze controle geschiedt door middel van goedkeuring vooraf of controle achteraf, dan wel volgens een gemengde procedure.

[14] De Commissie heeft als grondslag voor deze beoordeling benchmarks gedefinieerd met betrekking tot iedere procedure.

[15] Meer dan 70 % van de antwoorden van DG ECHO op de vragenlijsten van de Rekenkamer luidden dat VN-rapporten te laat kwamen.

[16] Krachtens artikel 2.6 van de FAFA moet een eindverslag binnen drie maanden na het eind van de tenuitvoerlegging van humanitaire steun worden uitgebracht, en in andere gevallen binnen zes maanden.

[17] Het voorwoord van de FAFA bepaalt dat "alle activiteiten die worden ondernomen in het kader van de overeenkomst gericht dienen te zijn op het realiseren van resultaten: humanitaire resultaten, ontwikkelingsresultaten of andersoortige resultaten. De omschakeling naar een resultatengerichte aanpak dient vergezeld te gaan van een overeenkomstige stap uit de richting van onderzoek dat zich uitsluitend op de inbreng en activiteiten richt." De gezamenlijke richtlijnen van april 2007 over verslaglegging in het kader van de FAFA benadrukken op vergelijkbare wijze het belang van resultatengericht werken, in overeenstemming met de resultatengerichte beheersprincipes van de VN, om de Commissie in staat te stellen om te beoordelen of de doelstellingen van een maatregel gehaald zijn.

[18] COM(2001) 231 van 2 mei 2001 "Ontwikkeling van een daadwerkelijk partnerschap met de Verenigde Naties op het gebied van ontwikkeling en humanitaire zaken" bepaalt dat verschillende obstakels, waaronder ontoereikende verslaglegging, de ontwikkeling van programmatische langetermijnsamenwerking hebben belemmerd.

[19] Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1999.

[20] De mededeling COM(2001) 231 van 2 mei 2001 "Ontwikkeling van een daadwerkelijk partnerschap met de Verenigde Naties op het gebied van ontwikkeling en humanitaire zaken" uit 2001 stelde dat de Commissie in dat stadium geen kernbijdragen aan de algemene begroting van VN-organisaties voorstelde omdat er voor de Europese Gemeenschap geen meerwaarde zou zijn in het eenvoudigweg als kernbijdragen aan de VN-organisaties doorgeven van middelen die door de lidstaten aan haar zijn toevertrouwd.

[21] Speciaal verslag nr. 6/2008 van de Rekenkamer over de rehabilitatiehulp van de Europese Commissie na de tsunami en orkaan Mitch (http://eca.europa.eu). De Commissie heeft later de onafhankelijke kwaliteitscontroles voor de aanvaarding van afgeronde werkzaamheden versterkt.

[22] Zo omvatte de in 2008 door DG ECHO verrichte verificatie van door een VN-organisatie uitgevoerde projecten ter ondersteuning en bescherming van in eigen land ontheemden in Uganda, een beoordeling van de voortgang aan de hand van indicatoren.

[23] De Raad van auditors van de VN-bestaat uit drie auditors-generaal van VN-lidstaten en verricht de externe audit van de jaarrekeningen van de VN organen. De rol van het panel van externe auditors, waar de leden van de Raad van auditors lid van zijn, bestaat uit de coördinatie van audits en het uitwisselen van informatie over methoden en bevindingen.

[24] Internationale standaard voor auditcontrole (ISA) 600, betreffende gebruikmaking van de werkzaamheden van andere auditors; internationale controlestandaard (ISA) 402 betreffende de in overweging te nemen aangelegenheden wanneer een entiteit gebruik maakt van een serviceorganisatie; Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model "single audit" (PB C 107 van 30.4.2004, blz. 1).

[25] Overeenkomstig artikel 248 van het EG-Verdrag dient de Rekenkamer het Parlement en de Raad een betrouwbaarheidsverklaring voor te leggen met betrekking tot de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen.

[26] Artikel 43, lid 4, onder h van de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement bepaalt dat met internationale organisaties gesloten overeenkomsten bepalingen dienen te bevatten die de Rekenkamer toegang verlenen tot de gegevens waarover zij dient te beschikken om haar taken uit te oefenen.

--------------------------------------------------