Mededeling van de Commissie aan de Raad - Beoordeling van de maatregelen die Polen heeft getroffen in reactie op de aanbeveling van de Raad om het buitensporige overheidstekort te verhelpen

Brussel, 3.2.2010

COM(2010) 24 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

Beoordeling van de maatregelen die Polen heeft getroffen in reactie op de aanbeveling van de Raad om het buitensporige overheidstekort te verhelpen

1. De toepassing van het stabiliteits- en groeipact in de huidige crisissituatie

Tal van EU-lidstaten worden thans geconfronteerd met overheidstekorten die hoger liggen dan de in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vastgelegde referentiewaarde van 3% van het bbp. De vaak ernstige verslechtering van zowel de tekort- als de schuldsituatie moet worden gezien tegen de achtergrond van de mondiale financiële crisis zonder weerga en de ongekende economische neergang in 2008/2009. Diverse factoren spelen een rol. Ten eerste resulteert de economische neergang in afnemende belastingontvangsten en stijgende uitgaven voor sociale uitkeringen (zoals werkloosheidsuitkeringen). Ten tweede heeft de Commissie, in het besef dat in de huidige buitengewone economische situatie een belangrijke rol voor het begrotingsbeleid is weggelegd, in haar Europees economisch herstelplan van november 2008, dat in december door de Europese Raad is onderschreven, opgeroepen tot het geven van een budgettaire stimulans aan de economie. In het plan wordt uitdrukkelijk gesteld dat de stimulans van lidstaat tot lidstaat dient te verschillen omdat de lidstaten in uiteenlopende posities verkeren wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het concurrentievermogen betreft. Ten slotte hebben verscheidene landen maatregelen getroffen om de financiële sector te stabiliseren. Sommige van deze maatregelen zijn van invloed geweest op de schuldsituatie of houden een risico op hogere tekorten of een hogere schuld in de toekomst in, al is het niet uitgesloten dat een deel van de kosten van de overheidssteun in de toekomst wordt terugverdiend.

Het stabiliteits- en groeipact schrijft voor dat de Commissie de buitensporigtekortprocedure (BTP) moet inleiden als het tekort van een lidstaat uitstijgt boven de referentiewaarde van 3% van het bbp. De in 2005 in het stabiliteits- en groeipact aangebrachte wijzigingen moeten ervoor zorgen dat bij alle stappen in de BTP met name de economische en budgettaire achtergrond ten volle in aanmerking wordt genomen. Op deze wijze verschaft het stabiliteits- en groeipact een kader dat, met inachtneming van de economische situatie, het overheidsstreven naar een spoedige terugkeer naar solide begrotingssituaties ondersteunt en aldus de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn garandeert.

2. De buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Polen

Op basis van de door Poolse autoriteiten in april 2009 [1] meegedeelde en door Eurostat [2] gevalideerde gegevens en op grond van de voorjaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie heeft de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) op 13 mei 2009 [3] een verslag opgesteld met betrekking tot Polen. Vervolgens heeft het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 104, lid 4, VEG op 28 mei 2009 advies uitgebracht over het verslag van de Commissie.

Gelet op haar verslag overeenkomstig artikel 104, lid 3, VEG en het advies van het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 104, lid 4, VEG heeft de Commissie op 24 juni 2009 overeenkomstig artikel 104, lid 5, VEG een advies aan de Raad uitgebracht waarin zij stelde dat er in Polen een buitensporig tekort bestond. Op aanbeveling van de Commissie besloot de Raad vervolgens op 7 juli 2009 overeenkomstig artikel 104, lid 6, VEG dat er in Polen een buitensporig tekort bestond en richtte hij, eveneens op aanbeveling van de Commissie, in overeenstemming met artikel 104, lid 7, VEG aanbevelingen tot Polen om te bereiken dat het buitensporig overheidstekort uiterlijk in 2012 werd verholpen. In zijn aanbevelingen heeft de Raad 7 januari 2010 vastgesteld als uiterste datum waarop doeltreffende actie moet zijn ondernomen.

3. Beoordeling van de doeltreffendheid van de actie

Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1467/97 [4] en de herziene gedragscode [5] wordt een lidstaat geacht doeltreffende actie te hebben ondernomen indien hij gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling op grond van artikel 126, lid 7, VWEU. De gedragscode bepaalt dat er bij de beoordeling of er doeltreffende actie is ondernomen, met name op moet worden gelet of de betrokken lidstaat de oorspronkelijk door de Raad aanbevolen jaarlijkse verbetering van zijn conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, heeft verwezenlijkt. Indien de vastgestelde aanpassing lager uitvalt dan aanbevolen, dient een zorgvuldige analyse te worden gemaakt van de oorzaken van dit manco. In het geval van een meerjarige aanpassing specificeert de gedragscode dat de beoordeling met name gericht moet zijn op de actie die is ondernomen om te waarborgen dat binnen het jaar nadat het buitensporige tekort is geconstateerd, een adequate aanpassing van de begroting heeft plaatsgevonden.

In zijn aanbeveling overeenkomstig artikel 104, lid 7, VEG van 7 juli 2009 heeft de Raad Polen aanbevolen op geloofwaardige en duurzame wijze uiterlijk in 2012 een einde te maken aan de buitensporigtekortsituatie. De Raad beval de Poolse autoriteiten in het bijzonder aan a) de budgettaire stimuleringsmaatregelen in 2009 ten uitvoer te leggen zoals gepland, met name het plan voor overheidsinvesteringen, en tegelijkertijd een aanvullende begroting op te stellen waarmee een verdere verslechtering van de overheidsfinanciën wordt vermeden; b) een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning te realiseren van ten minste 1¼ procentpunt van het bbp, met ingang van 2010; c) invulling te geven aan de noodzakelijke maatregelen om het tekort uiterlijk in 2012 tot onder de referentiewaarde terug te brengen, alsook aan hervormingen om de primaire lopende uitgaven de komende jaren onder controle te houden. Om de risico's voor de aanpassing te beperken, beval de Raad voorts aan om het begrotingskader voor de middellange termijn te versterken, bijvoorbeeld door een wettelijk maximum in te stellen voor de groei van de primaire lopende uitgaven, en het toezicht op de begrotingsuitvoering doorheen het jaar te verbeteren. De Raad stelde 7 januari 2010 vast als uiterste datum waarop Polen doeltreffende actie moest ondernemen en invulling moest geven aan de noodzakelijke maatregelen om de correctie van het buitensporige tekort naderbij te brengen.

Polen is het enige EU-land dat in 2009 positieve economische groei heeft laten optekenen. Volgens ramingen is het reële bbp met 1,7% gestegen, in tegenstelling tot de daling met 1,4% die de diensten van de Commissie in het voorjaar van 2009 hadden voorspeld. Deze goede prestatie is het resultaat van een samenspel van gunstige factoren, waaronder een solide basis bij het begin van de crisis, een goed gekapitaliseerde en niet-kwetsbare financiële sector, het gesloten karakter van de Poolse economie en de snelle depreciatie van de munt. Wat het begrotingsbeleid betreft, hebben de autoriteiten de automatische stabilisatoren ten volle laten spelen en zonder dralen een herstelplan opgesteld dat op investeringen mikt. De totale begrotingsstimulans in 2009 – gemeten als de mutatie in de structurele balans – wordt geraamd op circa 2% van het bbp. Tegelijkertijd hebben de autoriteiten maatregelen genomen om de stijging van het overheidstekort in de hand te houden. In januari 2009, dat wil zeggen zes maanden vóór de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, hebben zij een consolidatiepakket aangenomen met een geraamd effect ter grootte van ¾% van het bbp, dat onder meer voorzag in een verlaging van de administratieve uitgaven en een verhoging van de dividenden van staatsbedrijven. Op 17 juli 2009, onmiddellijk na de vaststelling van de aanbeveling van de Raad aan Polen om het buitensporige tekort te verhelpen, hebben zij vervolgens een aanvullende begroting vastgesteld met extra uitgavenbesparingen ten belope van 0,2% van het bbp en hogere dividenden van staatsbedrijven ten belope van 0,4% van het bbp. Ondanks deze consolidatiemaatregelen en beduidend betere economische ontwikkelingen dan wat ten tijde van de aanbeveling van de Raad was voorzien, verwachten de autoriteiten dat het overheidstekort in 2009 tot 7,2% van het bbp is gestegen, dat wil zeggen een fractie hoger dan de 6,6% van het bbp die in de voorjaarsprognoses van de diensten van de Commissie was voorspeld. Ofschoon het op basis van de beschikbare gegevens niet mogelijk is de oorzaken van het hogere tekort met zekerheid te bepalen, is er bewijs voorhanden dat dit tekort ten dele een weerspiegeling is van de hogere medefinanciering van door de EU gefinancierde projecten en van het feit dat de hogere bbp-groei zich niet ten volle heeft vertaald in hogere inkomsten als gevolg van een ongunstige verschuiving in de samenstelling van de groei en structurele wijzigingen in het belastingstelsel voor de crisis.

Tegelijkertijd hebben de autoriteiten in 2009 belangrijke maatregelen genomen om het begrotingskader te versterken. Zij hebben de bestaande schuldregel aangescherpt met extra specifieke bepalingen over het soort maatregelen dat moeten worden uitgevoerd wanneer de overheidsschuld boven 55% van het bbp uitstijgt. De planninghorizon voor de begroting van de centrale overheid werd verlengd van 3 tot 4 jaar. De algemene overheid is op een aantal punten gereorganiseerd om de transparantie van de overheidsrekeningen te verhogen. Er is voortgegaan met de geleidelijke invoering van een systeem van prestatiebegroting. Tot slot overwegen de autoriteiten om in de loop van 2010 uitgavenregels in te voeren, hetgeen de toekomstige consolidatie zou vergemakkelijken.

Volgens de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie is de begroting 2010 in lijn met een lichte verslechtering van de structurele balans in 2010. De begroting voorziet in een omvangrijke toename van de overheidsinvesteringen en laat de automatische stabilisatoren nog steeds ten volle spelen, hetgeen – gezien de ruimhartige indexeringsregels – zal leiden tot een sterke toename bij de sociale transfers. Tegelijkertijd voorziet zij in een nominale bevriezing van de lonen in de overheidssector - de totale beloning van de overheidsambtenaren zou in 2010 met minder dan 1% stijgen -, nominale verlagingen van andere lopende uitgaven en verhogingen van de accijns op sigaretten en brandstoffen. Belangrijk is dat bij de opstelling van de begroting is uitgegaan van voorzichtige macro-economische hypothesen. De reële groei werd geraamd op 1,2%, terwijl het volgens recente gegevens waarschijnlijk is dat die boven de 2% zal uitkomen, en de inflatie werd geraamd op 1%. Dit kan in 2010 inkomstenmeevallers opleveren.

Bij een op 7 januari 2010 gedagtekende brief aan commissaris Almunia heeft minister van Financiën Rostowski een budgettair consolidatieplan voor 2010-2012 gepresenteerd. De belangrijkste maatregelen behelsden onder meer een geleidelijke verhoging en gelijkschakeling van de pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen tot 67 jaar, de onderbrenging van geüniformeerd personeel in het algemene socialezekerheidsstelsel, een verbreding van de belastinggrondslag (enkele specifieke beroepsgroepen zullen voor belastingdoeleinden kasregisters moeten gebruiken) en ten slotte een versnelling van de privatiseringen met ingang van 2010 [6].

Over het geheel genomen is de budgettaire inspanning die in het huidige beleid voor de periode 2010-2012 vervat ligt, niet onbeduidend maar toch aanzienlijk kleiner dan in juli 2009 door de Raad aanbevolen werd (3¾ procentpunten van het bbp over die periode). Ofschoon de verbetering van de economische vooruitzichten sinds de voorjaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie betekent dat een kleinere structurele begrotingsinspanning voldoende kan zijn om het buitensporige tekort in 2012 te corrigeren, zal de begrotingsinspanning in 2011 en 2012 toch moeten worden opgevoerd om het overheidstekort in 2012 onder de 3% van het bbp terug te dringen. Het welslagen van de strategie van de overheid hangt derhalve af van een zeer nauwgezette uitvoering van de begroting in 2010 - om te garanderen dat de uitgavendoelstellingen strikt worden nageleefd en dat inkomstenmeevallers worden aangewend voor tekortreductie - alsook van consolidatie-inspanningen in de begrotingen voor 2011 en 2012, die veel verder gaan dan de inspanningen die thans zijn gepland.

4. Conclusies

Afgaande op de momenteel beschikbare informatie lijkt Polen maatregelen te hebben genomen om het buitensporige tekort te corrigeren binnen de door de Raad gestelde termijnen. De Poolse autoriteiten hebben met name:

· de budgettaire stimuleringsmaatregelen in 2009 ten uitvoer gelegd zoals gepland, met inbegrip van het plan voor overheidsinvesteringen, en tegelijkertijd maatregelen genomen om een buitensporige stijging van het overheidstekort te voorkomen;

· een begroting voor 2010 voorgelegd die op voorzichtige macro-economische hypothesen is gebaseerd en tekortbeperkende maatregelen bevat, en de eerste elementen van een budgettair consolidatieprogramma voor de periode 2010-2012 aangekondigd;

· het begrotingskader versterkt en een begin gemaakt met de werkzaamheden om uitgavenregels in te voeren, hetgeen de consolidatie in de komende jaren zou moeten vergemakkelijken.

Er zijn evenwel aanzienlijke risico's verbonden aan de Poolse begrotingsstrategie. Zelfs als er rekening wordt gehouden met de beter dan verwachte groeivooruitzichten, zullen er verdere omvangrijke consolidatiemaatregelen nodig zijn om het tekort in 2012 onder de 3% terug te dringen. Tegen deze achtergrond bezien moeten nieuwe stimuleringsmaatregelen worden vermeden, de begroting voor 2010 nauwgezet worden uitgevoerd, inkomstenmeevallers worden aangewend voor tekortreductie en extra consolidatiemaatregelen worden voorbereid voor de komende jaren.

In het licht van de bovenstaande evaluatie acht de Commissie het momenteel niet noodzakelijk dat verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Polen worden ondernomen. De Commissie dringt aan op een onmiddellijke tenuitvoerlegging van de geplande maatregelen en zal de budgettaire ontwikkelingen in Polen overeenkomstig het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact nauwlettend blijven volgen.

Vergelijking van de voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

Reëel bbp (verandering in %) | COM najaarsprognoses 2009 | 6,8 | 5,0 | 1,2 | 1,8 | 3,2 |

| COM voorjaarsprognoses 2009 | 6,6 | 4,8 | −1,4 | 0,8 | n.b. |

| Nationale prognoses | 6,8 | 5,0 | 1,7 | 2,62 | n.b. |

Output gap (% van het potentiële bbp) | COM najaarsprognoses 2009 | 2,6 | 2,6 | −0,4 | −2,2 | −2,3 |

| COM voorjaarsprognoses 2009 | 3,4 | 3,5 | −1,5 | −3,8 | n.b. |

| Nationale prognoses | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. |

Overheidssaldo (% van het bbp) | COM najaarsprognoses 2009 | −1,9 | −3,6 | −6,4 | −7,5 | −7,6 |

| COM voorjaarsprognoses 2009 | −1,9 | −3,9 | −6,6 | −7,3 | n.b. |

| Nationale prognoses | −1,9 | −3,6 | −7,23 | n.b. | n.b. |

Primair saldo (% van het bbp) | COM najaarsprognoses 2009 | 0,4 | −1,4 | −3,8 | −4,6 | −4,6 |

| COM voorjaarsprognoses 2009 | 0,4 | −1,7 | −3,7 | −4,3 | n.b. |

| Nationale prognoses | 0,4 | −1,4 | n.b. | n.b. | n.b. |

Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het bbp) | COM najaarsprognoses 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,3 | −6,6 | −6,7 |

| COM voorjaarsprognoses 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,8 | n.b. |

| Nationale prognoses | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. |

Structureel saldo1 (% van het bbp) | COM najaarsprognoses 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,4 | −6,6 | −6,7 |

| COM voorjaarsprognoses 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,6 | n.b. |

| Nationale prognoses | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. |

Bruto overheidsschuld (% van het bbp) | COM najaarsprognoses 2009 | 45,0 | 47,2 | 51,7 | 57,0 | 61,3 |

| COM voorjaarsprognoses 2009 | 44,9 | 47,1 | 53,6 | 59,7 | n.b. |

| Nationale prognoses | 45,0 | 47,2 | n.b. | n.b. | n.b. |

1. Conjunctuurgezuiverd saldo, exclusief eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.

2 De laatst beschikbare gegevens in de brief van minister van Financiën Rostowski aan Commissaris Almunia van 7 januari 2010.

3 "Plan voor de ontwikkeling en de consolidatie van de financiën" van 29 januari 2010.

Bronnen: najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie; ontwerpbegroting 2010 (september 2009); kennisgeving begrotingscijfers oktober 2009; brief van minister van Financiën Rostowski aan Commissaris Almunía van 7 januari 2010.

[1] Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 3605/93 van de Raad moeten de lidstaten de Commissie tweemaal per jaar in kennis stellen van hun voorziene en feitelijke overheidstekorten en schuldniveaus. De meest recente kennisgeving van Polen is te vinden op: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Eurostat News Release nr. 56/2009 van 22 april 2009.

[3] Alle BTP-documenten voor Polen zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.

[5] "Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's", door de Raad (Ecofin) op 10 november 2009 bekrachtigd.

[6] Op 29 januari 2010 onthulde de eerste minister een "plan voor de ontwikkeling en de consolidatie van de financiën". De belangrijkste maatregelen van dat plan behelzen een hervorming van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, de onderbrenging van geüniformeerd personeel in het algemene socialezekerheidsstelsel, een vermindering van de btw-teruggaaf (voor auto's van de zaak en brandstof) en een verbreding van de belastinggrondslag (enkele specifieke beroepsgroepen zullen voor belastingdoeleinden kasregisters moeten gebruiken).

--------------------------------------------------