VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2009 SEC(2010) 1117 final

[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 30.9.2010

COM(2010) 513 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2009SEC(2010) 1117 final

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 3

2. Achtergrond 3

2.1. De mondiale financiële crisis en de blijvende gevolgen daarvan 3

2.2. Nieuw wetgevingskader 4

3. Overzicht 5

3.1. Macrofinanciële bijstand in 2009 5

3.2. Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen 5

3.2.1. Westelijke Balkanlanden 5

3.2.2. Oostelijke nabuurschapslanden 6

3.2.3. Middellandse Zeelanden 7

4. Evaluaties 7

5. Verbetering van het financieel beheer in de begunstigde landen: de operationele beoordelingen 9

6. Verzoeken om bijstand, en toekomstige voorstellen van de Commissie 11

INLEIDING

Dit verslag geeft een algemeen overzicht van de macrofinanciële bijstand (MFB) van de EU aan derde landen in 2009. Het bevat informatie over de meest recente bijstandsmaatregelen in de Westelijke Balkanlanden, de Nieuwe Onafhankelijke Staten (NOS) en de Middellandse Zeelanden, alsmede tabellen met cijfers over de verschillende macrofinanciële bijstandsmaatregelen die sinds 2000 zijn uitgevoerd.

Bovendien heeft de Commissie, naar aanleiding van de aanbeveling die de Rekenkamer in haar speciale verslag van maart 2002 ten aanzien van de verbetering van het financiële beheer in de begunstigde landen heeft gedaan, sinds 2004 in elk begunstigd land diverse operationele beoordelingen verricht van de financiële circuits en procedures die met de MFB verband houden. Met de conclusies van deze beoordelingen, die zijn uitgevoerd met de hulp van een professioneel auditkantoor, wordt rekening gehouden bij de formulering van de beleidsvoorwaarden die aan de verlening van MFB worden verbonden.

De uitkomsten van de door de Commissie in 2009 gehouden evaluaties achteraf zijn eveneens in dit verslag opgenomen. Het doel van deze evaluaties, die door het Financieel Reglement worden voorgeschreven, is het effect van de MFB op het economische stabilisatieproces en op de structurele hervormingen die in de begunstigde landen zijn doorgevoerd, te beoordelen. De voortgang op dit punt geeft ook een indicatie van de mate waarin wordt voldaan aan de voorwaarden ten aanzien van het economische beleid die aan de macrofinanciële bijstand van de EU zijn verbonden.

Tot slot is in dit verslag informatie opgenomen over nieuwe verzoeken om bijstand en eventuele voorstellen van de Commissie, alsmede een analyse van de veranderingen die na de aanneming van het Verdrag van Lissabon in het beheer van verdere MFB-maatregelen moeten worden doorgevoerd.

Dit verslag wordt ingediend overeenkomstig de besluiten van de Raad tot toekenning van communautaire macrofinanciële of buitengewone financiële bijstand aan derde landen en sluit aan op de verslagen van voorgaande jaren. Tegelijk met dit verslag wordt een meer gedetailleerd rapport met economische en financiële gegevens over de begunstigde landen gepubliceerd (werkdocument SEC(2010) 1117 van de diensten van de Commissie), alsmede gedetailleerde statistische gegevens over de verschillende bijstandsmaatregelen die sinds 1990 zijn uitgevoerd.

ACHTERGROND

De mondiale financiële crisis en de blijvende gevolgen daarvan

De mondiale financiële crisis, die in 2007 is ontstaan en in de tweede helft van 2008 en de eerste helft van 2009 sterk is verergerd, heeft geleid tot de ernstigste wereldwijde economische recessie sinds de Tweede Wereldoorlog. Hoewel de effecten van deze crisis aanvankelijk vooral werden gevoeld in de financiële sector van de ontwikkelde economieën, werden de opkomende en zich ontwikkelende economieën er ook ernstig door getroffen. Deze laatste hadden vooral te lijden van de instorting van de wereldhandel, teruglopende geldzendingen, grotere onzekerheid en omkerende kapitaalstromen. Als gevolg hiervan zijn de betalingsbalans en de begrotingspositie van veel opkomende en ontwikkelinglanden verslechterd. De risicopremies en kredietkosten zijn gestegen, terwijl de wisselkoersen en deviezenreserves van deze landen doorgaans onder neerwaartse druk stonden. De crisis heeft derhalve ingrijpende gevolgen voor deze landen gehad, en de beleidsmakers zien zich voor grote uitdagingen gesteld om de economische stabiliteit te waarborgen en de ontwikkeling te blijven stimuleren.

Het beleid heeft zich in eerste instantie gericht op stabilisering, bescherming van de financiële stabiliteit en bestrijding van de effecten van de eerste fase van de crisis. Desalniettemin dienen nog belangrijke beleidsmaatregelen te worden getroffen, aangezien de crisis naar verwachting ook op langere termijn gevolgen zal hebben door deze landen te confronteren met een onvriendelijker internationaal klimaat, met name wat de vraag, de risicobereidheid en de particuliere kapitaalstromen vanuit ontwikkelde economieën betreft. Bovendien heeft de crisis nogmaals het belang onderstreept van structurele hervormingen ter bevordering van duurzame groei en ter bescherming van de stabiliteit van de financiële sector.

In dit verband is macrofinanciële bijstand, als instrument ter bestrijding van de crisis op korte termijn, bijzonder geschikt om landen te helpen de ernstige tekorten op hun betalingsbalans en begrotingen terug te dringen die door de wereldwijde crisis zijn veroorzaakt of verergerd. Om die reden hebben diverse landen die zich voor grote moeilijkheden geplaatst zien, niet alleen bij het bestrijden van de crisis, maar ook om hun economie terug op een duurzame ontwikkelingskoers te krijgen, de EU om macrofinanciële bijstand gevraagd.

Macrofinanciële bijstand bestaat uit middellang- of langlopende leningen of giften (of een passende combinatie daarvan). De toekenning berust op een aantal beginselen die de Raad in zijn conclusies van 8 oktober 2002 nogmaals heeft bevestigd en waarin het accent ligt op de buitengewone aard van de bijstand, op het feit dat deze een aanvulling vormt op de financiering door de internationale financiële instellingen (IFI's), en op de koppeling van de bijstand aan beleidsvoorwaarden. MFB-pakketten vormen een aanvulling op financiering door het IMF en, meestal, de Wereldbank van in aanmerking komende aanpassings- of hervormingsprogramma’s. Sinds 2000 is uitsluitend MFB verleend aan de Westelijke Balkanlanden en de Oostelijke nabuurschapslanden, met als enige uitzondering een in 2007 door de Raad goedgekeurd besluit tot instelling van een bijstandsprogramma voor Libanon.

Nieuw wetgevingskader

Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon in werking getreden, en daarmee is de wettelijke basis voor de MFB veranderd. Het Verdrag bevat in het bijzonder twee artikelen die betrekking hebben op de MFB.

Krachtens artikel 212 dienen alle MFB-pakketten volgens de gewone wetgevingsprocedure (de medebeslissingsprocedure beschreven in artikel 294) op voorstel van de Commissie door het Parlement en de Raad te worden vastgesteld.

In artikel 213 is bepaald dat, wanneer wegens de situatie in een derde land dringende financiële hulp van de Unie vereist is, de Raad alleen, op voorstel van de Commissie, de nodige besluiten vaststelt. De besluitvorming vindt in dat geval plaats met gekwalificeerde meerderheid. Op deze rechtsgrond dient slechts in uitzonderlijke omstandigheden een beroep te worden gedaan.

Om het besluitvormingsproces inzake de MFB te stroomlijnen teneinde dit flexibeler en efficiënter te maken en de grondslagen en criteria voor MFB-pakketten verder te verduidelijken, bereidt de Commissie een kaderverordening voor als bedoeld in het Verdrag van Lissabon. Deze dient de MFB een transparantere rechtsgrond en de Commissie ruimere uitvoerende bevoegdheden te verschaffen. De Verordening dient ertoe te leiden dat de MFB tijdiger kan worden verleend dan mogelijk is met de huidige procedures (waarbij wetgevende besluiten steeds van geval tot geval moeten worden goedgekeurd) en daardoor aan effectiviteit wint. De Commissie is voornemens het voorstel eind 2010 of begin 2011 aan het Parlement en de Raad voor te leggen.

OVERZICHT

Macrofinanciële bijstand in 2009

In 2009 zijn vier nieuwe pakketten goedgekeurd. Op 30 november heeft de Raad besloten MFB toe te kennen aan:

- Georgië (Raadsbesluit 2009/889/EG): maximaal 46 miljoen EUR aan giften;

- Armenië (Raadsbesluit 2009/890/EG): maximaal 35 miljoen EUR aan giften en 65 miljoen EUR aan leningen;

- Bosnië en Herzegovina (Raadsbesluit 2009/891/EG): maximaal 100 miljoen EUR aan leningen;

- Servië (Raadsbesluit 2009/892/EG): maximaal 200 miljoen EUR aan leningen.

Wat de uitvoering van lopende MFB-pakketten betreft, is op grond van de MFB voor Libanon die de Raad in december 2007 heeft goedgekeurd, in juni 2009 aan Libanon een tweede uitkering van 25 miljoen EUR gedaan, in de vorm van een lening. De eerste tranche van de bijstand aan Georgië (een bedrag van 23 miljoen EUR in de vorm van een lening), die de Raad in november 2009 heeft goedgekeurd, is in twee delen uitgekeerd in december 2009 (15,3 miljoen EUR) en januari 2010 (7,7 miljoen EUR).

Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen

Westelijke Balkanlanden

Bosnië en Herzegovina

Op 30 november 2009 heeft de Raad van de Europese Unie zijn goedkeuring gehecht aan een besluit om macrofinanciële bijstand ter beschikking te stellen aan Bosnië en Herzegovina, in de vorm van leningen van maximaal 100 miljoen EUR (Besluit 2009/891/EG). Het doel van deze bijstand is de autoriteiten te helpen te voorzien in resterende externe financierings- en begrotingsbehoeften die zijn ontstaan als gevolg van de sterk teruggelopen economische groei van het land. Deze lening vormt een aanvulling op programma’s van het IMF en de Wereldbank. De uitkering zal in twee tranches geschieden, die voorlopig staan gepland voor het derde en vierde kwartaal van 2010, mits naar tevredenheid aan de gestelde voorwaarden is voldaan.

Kosovo

De buitengewone financiële bijstand aan Kosovo die de Raad in november 2006 heeft goedgekeurd – begrotingssteun ter waarde van 50 miljoen EUR in de vorm van giften – zou in december 2009 aflopen. Op grond van een bepaling in Raadsbesluit 2006/880/EG heeft de Commissie de beschikbaarheid van deze bijstand vervolgens met één jaar verlengd, tot en met 11 december 2010. Aan de voorwaarden voor de uitkering van deze steun, die zijn vastgelegd in een memorandum van overeenstemming dat in december 2007 met de autoriteiten is getekend, is nog niet volledig voldaan. Met name aan één belangrijke voorwaarde, namelijk de noodzaak om met het IMF een economisch programma overeen te komen, is tot dusver nog niet voldaan. Daardoor kon de gift in 2009, evenals in voorgaande jaren, niet worden vrijgegeven.

Montenegro

In 2009 is met Montenegro een aparte leningsovereenkomst gesloten, die op 4 februari 2010 in werking is getreden. Met deze overeenkomst wordt het Raadsbesluit 2008/784/EG ten uitvoer gelegd, uit hoofde waarvan een deel van de verplichtingen verbonden aan de langlopende leningen[1] die de EU had toegekend aan de Statenunie van Servië en Montenegro (voorheen de Federale Republiek Joegoslavië) aan Montenegro is toegekend. Krachtens hetzelfde besluit is de aansprakelijkheid van Servië voor deze leningen van de EU[2] evenredig verlaagd. Dat de aanspraken van de EU op Montenegro zijn losgekoppeld van die op Servië, vloeit voort uit de onafhankelijkheid van Montenegro in juni 2006 en een overeenkomst tussen Servië en Montenegro van juli 2006 over de verdeling van de externe verplichtingen tussen beide landen. Dit schept geen nieuwe verplichtingen voor de EU en heeft geen gevolgen voor de begroting.

Servië

Op 30 november 2009 heeft de Raad van de Europese Unie zijn goedkeuring gehecht aan een besluit om macrofinanciële bijstand ter beschikking te stellen aan Servië, in de vorm van leningen van maximaal 200 miljoen EUR (Besluit 2009/892/EG). Het doel van deze steun is de autoriteiten te helpen voorzien in resterende externe financierings- en begrotingsbehoeften die als gevolg van de wereldwijde crisis in het land zijn ontstaan. Deze lening vormt een aanvulling op programma’s van het IMF en de Wereldbank. De bijstand zal naar verwachting in 2010 worden vrijgegeven, mits naar tevredenheid aan de gestelde eisen is voldaan. De uitkering zal in twee tranches geschieden, die voorlopig staan gepland voor het derde en vierde kwartaal van 2010. Bovendien zijn, zoals hierboven beschreven, de verplichtingen van Servië verbonden aan eerdere macrofinanciële bijstand aan de voormalige Federale Republiek Joegoslavië verminderd, doordat een deel daarvan op grond van Raadsbesluit 2008/784/EG aan Montenegro is toegekend.

Oostelijke nabuurschapslanden

Armenië

De wereldwijde economische crisis – en met name de snelle achteruitgang van de Russische economie – heeft grote gevolgen gehad voor de Armeense economie, die in 2009 met 15% is gekrompen. Naar aanleiding daarvan heeft de Raad bij besluit van 30 november 2009 macrofinanciële bijstand verleend in de vorm van een gift van 35 miljoen EUR en een lening van 65 miljoen EUR. De door de EU verleende macrofinanciële bijstand vormt een aanvulling op steun van andere donoren en is bedoeld om Armenië te helpen voorzien in zijn financieringsbehoeften in de periode 2010-2011. De MFB wordt verleend onder voorwaarden die een aanvulling vormen op de voorwaarden van het IMF-programma en die onder andere inhouden dat dit programma naar tevredenheid wordt uitgevoerd, waarbij onder meer hervormingen dienen te worden doorgevoerd op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën en de overheidsschulden, het beleid rond de aanbesteding van overheidsopdrachten en het douanebeleid.

Georgië

Het Raadsbesluit van 30 november 2009 voorziet in macrofinanciële bijstand aan Georgië ter waarde van 46 miljoen EUR in giften. De bijstand maakt deel uit van een internationaal steunpakket ter waarde van 4,5 miljard USD, waarvan de EU maximaal 500 miljoen EUR heeft toegezegd (inclusief MFB). Hiermee wordt het herstel van de Georgische economie na het gewapend conflict met Rusland in augustus 2008 gesteund. Deze macrofinanciële bijstand vormt een aanvulling op de stand-byovereenkomst die de Georgische regering met het IMF heeft gesloten om het land door de mondiale crisis heen te helpen. Met de MFB heeft Georgië een deel van de externe financieringsbehoefte in 2009-2010 kunnen dekken. De Commissie heeft de eerste tranche, ter waarde van 23 miljoen EUR, in december 2009 en januari 2010 uitgekeerd. De voorwaarden die aan de MFB worden gesteld, en die overeenkomen met de voorwaarden van het IMF-programma, bevatten twee kernpunten: de uitvoering van de stand-byovereenkomst met het IMF moet volgens plan blijven verlopen en er moet voldoende voortgang worden geboekt met de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën.

Middellandse Zeelanden

Libanon

Begin juni 2009 heeft de Commissie de eerste tranche van het MFB-pakket van 2007 uitgekeerd: een lening van 25 miljoen EUR. In december 2009 heeft de Commissie de beschikbaarheidstermijn van de tweede tranche van het steunpakket verlengd: deze loopt nu af op 21 december 2010. De tweede tranche wordt slechts uitgekeerd indien is voldaan aan de voorwaarden die zijn vastgelegd in het met de Libanese autoriteiten gesloten memorandum van overeenstemming.

Tegen de achtergrond van de interne politieke verdeeldheid en de verlamming van de wetgevende werkzaamheden in de aanloop naar de parlementsverkiezingen van juni 2009 en tijdens de langdurige kabinetsformatie die daarop volgde, is de uitvoering van de hervormingsagenda zoals geformuleerd in het Parijs III-programma tot stilstand gekomen. Gedurende de verslagperiode is dan ook weinig voortgang geboekt met de vervulling van de voorwaarden voor uitkering van de MFB.

EVALUATIES

Overeenkomstig het Financieel Reglement heeft de Commissie een reeks evaluatieprogramma’s uitgevoerd om de effecten van de MFB in elk van de begunstigde landen te beoordelen. Deze analyses worden verricht door externe consultants die via een openbare aanbesteding worden geselecteerd en staan onder toezicht van een stuurgroep bestaande uit ambtenaren van diverse diensten van de Commissie, zoals DG AIDCO en DG RELEX. Sinds 2004 zijn in totaal tien evaluaties uitgevoerd. De laatste twee, van respectievelijk Georgië en Moldavië, zijn in 2009 afgerond.

Bij deze evaluaties wordt een methodologie gehanteerd die beschrijft welke doelen met de MFB worden nagestreefd en wat de algehele macro-economische en structurele effecten ervan zijn. Ook worden de resultaten afgezet tegen een fictief scenario dat ervan uitgaat dat géén MFB zou zijn verstrekt. Op basis van de evaluatie worden vervolgens de belangrijkste conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. De beoordelaars hanteren bij hun werkzaamheden diverse methoden, zoals documentanalyse, het verzamelen van relevant statistisch materiaal, interviews met belangrijke functionarissen en macro-economische analyses.

Georgië

Bij de evaluatie is de maximaal 33,5 miljoen EUR aan MFB beoordeeld die de Europese Commissie tussen 2006 en 2008 in de vorm van giften aan Georgië heeft verstrekt. Deze bijstand is verstrekt met het doel " de economische hervormingen te ondersteunen en bij te dragen tot een verbetering van de houdbaarheid van de schuldpositie van het land ". De steun zou in drie tranches worden uitgekeerd; aan elk daarvan waren voorwaarden verbonden met betrekking tot de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën. De eerste twee tranches (van elk 11 miljoen EUR) zijn in augustus en december 2006 uitgekeerd. Parallel hieraan heeft Georgië zijn uitstaande schuld aan de Gemeenschap met respectievelijk 13 miljoen EUR en 15 miljoen EUR teruggebracht. De derde tranche is niet uitgekeerd, omdat niet was voldaan aan de voorwaarde met betrekking tot de wet op de Rekenkamer.

Het effect van de macrofinanciële bijstand op de schuldpositie van Georgië, als percentage van het bbp, wordt per saldo beoordeeld als gering maar positief. De invloed ervan op de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën wordt als aanzienlijk beschouwd, zij het minder groot dan de bedoeling was. Zo hebben de door de MFB gesteunde maatregelen er mede toe geleid dat de interne functies voor financiële en administratieve controle zijn versterkt en de wet op de Rekenkamer is aangenomen, al gingen de veranderingen op dit gebied langzaam. Het begrotingsproces is verder verbeterd door beleidsmatig begroten in te voeren. De inspanningen om de uitvoering van de begroting te verbeteren, richten zich nu op de invoering van internationale boekhoudregels. De beoordelaars zijn van mening dat deze hervormingen zonder het MFB-pakket niet zouden zijn doorgevoerd of dat de verwezenlijking ervan meer tijd zou hebben gekost.

Moldavië

Bij de evaluatie is de macrofinanciële bijstand beoordeeld die de EU in de periode september 2007 tot en met december 2008 aan Moldavië heeft verleend. De bijstand bestond uit een gift van 45 miljoen EUR, die in drie tranches is uitgekeerd. Het doel van de bijstand was de betalingsbalans van Moldavië te ondersteunen en de uitvoering van het programma van economische aanpassing en hervorming door het land te bevorderen. De eerste tranche, ten belope van 20 miljoen EUR, is in september 2007 uitgekeerd, de tweede tranche van 10 miljoen EUR in augustus 2008 en de derde en laatste tranche in december 2009.

De conclusie van de evaluatie luidde dat het MFB-pakket Moldavië geholpen heeft zijn economische positie te verbeteren en het hoofd te bieden aan de gevolgen van de droogte voor de landbouwproductie van het land (de MFB heeft aan de totale economische groei een stimulans van zo’n 0,6% gegeven). Ook heeft de MFB het land geholpen zijn betalingsbalansproblemen op te lossen. De macro-economische en de financiële positie van Moldavië zijn daarna echter verslechterd als gevolg van de mondiale crisis.

Waar de door de EU verstrekte MFB het land op korte termijn geholpen heeft bij de verlichting van zijn financiële problemen en bij zijn hervormingsinspanningen, wordt het effect op middellange en lange termijn beperkter geacht.

Meta-evaluatie

De Commissie heeft in 2008 besloten een "meta-evaluatie" uit te voeren om het effect van de MFB-pakketten in de begunstigde landen in zijn totaliteit te beoordelen. Speciaal voor dit doel is een consultant aangetrokken. Het uitgevoerde onderzoek was in wezen een synthese van de methodologie en de resultaten van de zeven MFB-evaluaties achteraf die tussen 2004 en 2008 zijn uitgevoerd.

De conclusie van de meta-evaluatie luidde dat de macrofinanciële bijstand op korte à middellange termijn positieve maar niet uniforme gevolgen lijkt te hebben gehad voor de uitvoering van structurele hervormingen in de ontvangende landen. De MFB-pakketten hebben aan het welslagen van de structurele hervormingen bijgedragen door de regeringen van extra inkomsten te voorzien. Dit heeft ertoe bijgedragen dat meer middelen voor sociale uitgaven beschikbaar bleven, doordat de kosten van de buitenlandse schuldendienst lager werden. Desalniettemin kan het lange tijd duren voordat de structurele hervormingen zijn doorgevoerd, en macrofinanciële bijstand, als kortdurend crisisinstrument, kan dan ook slechts op kortere termijn een significante bijdrage leveren aan de versnelling van het hervormingsproces.

Geconstateerd werd dat het effect van macrofinanciële bijstand op de externe duurzaamheid van de begunstigde landen op lange termijn weliswaar positief, maar klein en indirect was. Door de MFB-pakketten in gang gezette structurele hervormingen hebben er in het algemeen toe bijgedragen dat de groeicapaciteit van de begunstigde landen is verbeterd.

De mondiale financiële crisis heeft nog eens duidelijk gemaakt dat er in de ontvangende landen een reële behoefte bestond aan een financieel instrument waarmee crises op korte termijn kunnen worden bestreden, in plaats van de traditionele, langer lopende begrotingsinstrumenten die door de IFI’s ter beschikking worden gesteld. Het is daarom zeer aannemelijk dat deze landen de gevolgen van de huidige financiële crisis sterker gevoeld zouden hebben zonder de eerdere steun in de vorm van MFB-pakketten.

Volgens de meta-evaluatie hadden de belangrijkste verbeteringen waaraan de macrofinanciële bijstand een bijdrage heeft geleverd, betrekking op de hervorming van het beheer van de openbare financiën.

Een belangrijke conclusie van het onderzoek is verder dat het wenselijk zou zijn, enerzijds, aan de MFB als instrument een duidelijke en stabiele juridische basis te verlenen in de vorm van een kaderverordening en, anderzijds, het desbetreffende besluitvormingsproces efficiënter te maken door het te stroomlijnen.

VERBETERING VAN HET FINANCIEEL BEHEER IN DE BEGUNSTIGDE LANDEN: DE OPERATIONELE BEOORDELINGEN

Met betrekking tot de begroting van de EU schrijft het Financieel Reglement voor dat de Commissie inspecties moet uitvoeren alvorens gelden aan ontvangende landen uit te keren. De Commissie voert operationele beoordelingen uit ter aanvulling van de fiduciaire informatie die vaak voorhanden is in rapporten die al door de IFI’s zijn uitgebracht, zoals de PEFA-beoordelingen (Public Expenditure and Financial Accountability)[3], de ROSC-rapporten over de naleving van standaarden en codes[4] en de CFAA-rapporten (Country Financial Accountability Assessments)[5].

De operationele beoordelingen hebben tot doel een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen over het functioneren van de administratieve procedures en financiële circuits van ontvangende landen alvorens de EU-gelden uit te keren. Bij de uitvoering van deze beoordelingen worden de ambtenaren van de Commissie bijgestaan door consultants van internationale auditkantoren. Operationele beoordelingen kunnen worden beschouwd als een van de controlesystemen van de Commissie en de belangrijkste uitkomsten ervan worden onder de directoraten-generaal verspreid.

Voor elk land wordt een operationele beoordeling uitgevoerd voordat de eerste tranche van een MFB-pakket wordt uitgekeerd. In nauw overleg tussen de ambtenaren van de Commissie en de consultants wordt een werkprogramma opgesteld dat rekening houdt met het specifieke karakter van elk land. Tijdens bezoeken aan het land richt het onderzoek zich op de organisatie van de centrale bank en meer in het bijzonder op het beheer van rekeningen waarop EU-gelden worden gestort. Ook worden de bestaande procedures van de ministeries van Financiën beschreven en beoordeeld op gebieden als begrotingsprocessen, de werkwijze van de afdelingen voor financieel beheer en de boekhouding, interne audit, personeelszaken en IT-diensten. In alle gevallen wordt speciale aandacht besteed aan de werkwijze van de externe controle-instellingen, hun onafhankelijkheid, werkprogramma’s en de doeltreffendheid van hun controles. Bij de meest recente operationele beoordeling is tevens een analyse gemaakt van de bestaande procedures bij de inkoopdiensten. De bevindingen van de operationele beoordelingen worden aan de nationale autoriteiten medegedeeld, die vervolgens in de gelegenheid worden gesteld commentaar te geven op de analyses en aanbevelingen in de verslagen.

Alvorens tot uitkering van de tweede of derde tranche over te gaan, worden doorgaans follow-upbezoeken afgelegd om de verbeteringen in de nationale overheidsdiensten te beoordelen die na het eerste bezoek zijn doorgevoerd.

Tussen 2004 en eind 2009 zijn in totaal negen operationele beoordelingen afgerond in landen die macrofinanciële bijstand ontvangen. In de meeste van deze landen zijn follow-upbezoeken afgelegd. In alle gevallen oordeelde de consultant dat er sprake was van "een doeltreffend kader voor een gedegen financieel beheer".

In de beoordelingen werd echter ook gewezen op een aantal noodzakelijke verbeteringen op diverse niveaus binnen de nationale overheidsdiensten.

De belangrijkste zwakke punten die bij ministeries van Financiën werden aangetroffen, hadden over het algemeen betrekking op de capaciteit van de interne auditafdelingen, die doorgaans versterkt moeten worden door het aantrekken van vakbekwame auditors en door officiële erkenning van hun onafhankelijkheid. In sommige gevallen dient ook het bestaande begrotingsproces te worden verbeterd door een echte dialoog met de vakdepartementen aan te gaan, onder andere over hun financiële behoeften. Bovendien zijn afdelingen belast met het maken van macro-economische prognoses in veel gevallen niet goed op hun taak berekend.

De onafhankelijkheid (zowel politiek als financieel) van externe controle-instellingen dient gewaarborgd te zijn en de nationale parlementen dienen de verslagen van deze instellingen te bestuderen alvorens over de jaarlijkse decharge te stemmen.

De bestaande procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten die zijn aangetroffen in landen die macrofinanciële bijstand ontvangen, moeten doorgaans worden verbeterd om aan de voorwaarden van de algemene WTO-overeenkomst inzake overheidsopdrachten te voldoen.

Teneinde in de begunstigde landen tot een beter beheer van de overheidsfinanciën te komen, zijn aan de nationale autoriteiten aanbevelingen gedaan om een aantal zwakke punten aan te pakken. Sommige van deze aanbevelingen worden aangemerkt als aanbevelingen waaraan gevolg moet worden gegeven voordat tot uitkering kan worden overgegaan. Een voorbeeld hiervan is versterking van de internecontroleafdelingen binnen de ministeries van Financiën.

Deze operationele beoordelingen boden de mogelijkheid een dialoog op gang te brengen tussen de Europese Commissie en de nationale autoriteiten. Bovendien hebben ze de diensten van de Commissie de gelegenheid gegeven een deskundige en ondersteunende rol te spelen bij het beheer van overheidsfinanciën, met name op het gebied van de interne financiële controle en de externe audit. De aanbevelingen en het advies van de vertegenwoordigers van de EU zijn de nationale autoriteiten van nut geweest bij de invoering van hoognodige veranderingen op de diverse lokale bestuursniveaus. Vijf jaar na het begin van deze operationele beoordelingen heeft de Commissie in de begunstigde landen, ondanks vertragingen bij de uitvoering van sommige van de gevraagde wijzigingen, op alle niveaus daadwerkelijke verbeteringen in het beheer van de overheidsfinanciën geconstateerd. De EU heeft in sommige gevallen ondersteuning verleend aan de uitvoering van de hervormingen die in het kader van de operationele beoordelingen waren aangeraden. Deze ondersteuning nam de vorm aan van technische bijstand die door middel van samenwerkingsinstrumenten van de Gemeenschap werd gefinancierd.

De belangrijkste conclusies van de verschillende operationele beoordelingen staan in het werkdocument dat gelijktijdig met dit verslag gepubliceerd is.

VERZOEKEN OM BIJSTAND, EN TOEKOMSTIGE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE

In de nasleep van de financiële crisis hebben diverse nabuurschapslanden om macrofinanciële bijstand gevraagd om de druk op hun deviezenreserves te verlichten en hun economische stabiliteit en hervormingen te bevorderen. In november 2009 heeft de Raad MFB-pakketten voor Armenië (100 miljoen EUR), Georgië (46 miljoen EUR), Servië (200 miljoen EUR) en Bosnië en Herzegovina (100 miljoen EUR) goedgekeurd. Bovendien heeft de Commissie in oktober 2009 een voorstel goedgekeurd voor een MFB-pakket voor Oekraïne ten belope van 500 miljoen EUR (dit bedrag komt bovenop de 110 miljoen EUR die nog uitstaat van het in 2002 toegekende pakket) en op 9 juni 2010 een voorstel aangenomen voor een MFB-pakket voor Moldavië ten belope van 90 miljoen EUR. Het voorstel inzake Oekraïne is op 29 juni 2010 door de Raad goedgekeurd en op 7 juli 2010 door het Parlement aangenomen.

Ook andere nabuurschapslanden (Georgië en Belarus) en andere derde landen (IJsland, Kirgizië en Tadzjikistan) hebben de EU om macrofinanciële bijstand gevraagd. Het verzoek van Georgië heeft betrekking op het tweede deel van de voorwaardelijke toezegging die de EU heeft gedaan op de internationale donorconferentie voor dit land in oktober 2008. De Commissie bestudeert deze verzoeken en zal hierover mogelijk in de loop van 2010 formele voorstellen doen. Gezien de sterke groei van de macrofinanciële bijstand valt het zeker niet uit te sluiten dat de forse bezuinigingen die de Raad in de ontwerpbegrotingen voor 2010 en 2011 heeft voorgesteld, in de toekomst tot problemen zullen leiden bij de toepassing van dit instrument.

[pic]

[pic][pic]

[pic][pic][pic]

[1] Deze leningen zijn goedgekeurd uit hoofde van Raadsbesluiten 2001/549/EG en 2002/882/EG.

[2] PB L 269 van 10.10.2008, blz. 8.

[3] PEFA is een diagnostisch hulpmiddel dat is ontwikkeld door de Wereldbank, in samenwerking met de Commissie en bilaterale donoren, en dat wordt gebruikt om de nulmeting te doen op grond waarvan kan worden vastgesteld of landen voortgang boeken met de verbetering van het beheer van hun overheidsfinanciën.

[4] De ROSC’s geven een overzicht van de mate waarin landen zich houden aan bepaalde internationaal erkende normen en codes, bijvoorbeeld inzake audits, antiwitwasbeleid, bankentoezicht, budgettaire transparantie, verzekeringstoezicht, betalingssystemen en regulering van de effectenhandel. Deze rapporten dienen om de beleidsdiscussies met nationale overheden en binnen de particuliere sector aan te scherpen.

[5] De CFAA’s dienen om te beoordelen in hoeverre het administratieve en controlekader van een land aansluit op internationale normen en de eigen behoeften van het land. CFAA-rapporten bevatten tevens een plan van aanpak waarin de technische ondersteuning en de volgorde worden beschreven van de hervormingen die nodig zijn om het bestaande wettelijke, administratieve en controlekader te versterken.