Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis

[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 16.11.2010

COM(2010) 624 definitief

2010/0312 (COD)

Voorstel voor een

VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis

TOELICHTING

1. Achtergrond van het voorstel

- Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel voor een verordening heeft als doel een juridisch kader te scheppen voor het evalueren van de toepassing van het Schengenacquis. Dit evaluatiemechanisme moet ervoor zorgen dat de lidstaten blijven vertrouwen op elkaars vermogen om de begeleidende maatregelen die een gebied zonder binnengrenzen mogelijk maken, effectief en efficiënt toe te passen.

De algemene doelstelling van dit nieuwe mechanisme moet de transparante, doeltreffende en consistente toepassing van het Schengenacquis zijn. Tegelijkertijd moeten ook de wijzigingen in de juridische situatie na de opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie hun weerslag vinden in het mechanisme.

In het Haags programma van 2004 – het meerjarenprogramma voor justitie en binnenlandse zaken – werd de Commissie verzocht " zo spoedig mogelijk nadat de afschaffing van de binnengrenscontrole voltooid is, een voorstel (…)[in te te dienen] ter aanvulling van het bestaande Schengenevaluatiemechanisme met een toezichtmechanisme, waarbij de deskundigen van de lidstaten volledig worden betrokken en dat tevens onaangekondigde inspecties omvat ."

Dit verzoek was, samen met de wens om het Schengenevaluatiemechanisme te integreren in het rechtsstelsel van de EU en de tekortkomingen van het huidige systeem te verhelpen, voor de Commissie aanleiding om in maart 2009 twee voorstellen[1] goed te keuren over een gewijzigd Schengenevaluatiemechanisme. Er waren twee afzonderlijke instrumenten nodig (een "eerste pijler"-verordening en een "derde pijler"-besluit) om de gehele Schengensamenwerking van een coherent kader te voorzien. In oktober 2009 werden deze voorstellen verworpen door het Europees Parlement, dat van mening was dat het door de Commissie bij de goedkeuring had moeten worden betrokken door middel van de medebeslissingsprocedure.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het "derde pijler"-voorstel achterhaald geworden. Het werd ingetrokken in de "omnibus-mededeling" van december 2009[2].

Het programma van Stockholm[3] werd in december 2009 goedgekeurd door de Europese Raad, die van oordeel was "dat de evaluatie van het Schengengebied van cruciaal belang zal blijven en dat deze daarom moet worden verbeterd door Frontex op dat vlak te versterken".

Daarom wordt nu dit nieuwe voorstel ingediend. Tegelijkertijd wordt het vorige voorstel (de "eerste pijler"-verordening), ingetrokken.

In dit nieuwe voorstel is rekening gehouden met de besprekingen in de Raad over de voorstellen van maart 2009. Zo krijgen de lidstaten een grotere rol in het evaluatiemechanisme om het wederzijds vertrouwen te behouden en om voor meer flexibiliteit te zorgen bij de toepassing van het mechanisme. Als wetgevingsprocedure wordt de medebeslissingsprocedure voorgesteld, omdat het Europees Parlement een volwaardig medespeler is op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Om de transparantie te vergroten, wordt voorgesteld de Raad en het Europees Parlement regelmatig op de hoogte te houden van evaluaties die worden verricht, conclusies die daaruit worden getrokken en follow-upmaatregelen die door de lidstaten worden genomen.

- Algemene context

De met het Schengenacquis ingestelde ruimte zonder binnengrenzen – het Schengengebied – werd eind jaren tachtig, begin jaren negentig in een intergouvernementeel kader ontwikkeld door lidstaten die bereid waren de binnengrenscontroles op te heffen en daartoe begeleidende maatregelen ten uitvoer te leggen, zoals gemeenschappelijke regels voor controles aan de buitengrenzen, een gemeenschappelijk visumbeleid, politiële en justitiële samenwerking en de instelling van een Schengeninformatiesysteem (SIS). Het was niet mogelijk om de binnengrenscontroles binnen het communautaire kader op te heffen, aangezien de lidstaten het er niet over eens werden of de opheffing nodig was om de doelstelling van vrij verkeer van personen te bereiken (artikel 14 van het EG-Verdrag). Door de jaren heen zijn echter alle toenmalige lidstaten, op het Verenigd Koninkrijk en Ierland na, tot Schengen toegetreden.

Het Schengenacquis werd deel van het kader van de Europese Unie met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in 1999[4].

Het Schengengebied is gebaseerd op het vertrouwen dat de lidstaten stellen in elkaars vermogen om de begeleidende maatregelen voor de opheffing van de binnengrenscontrole geheel ten uitvoer te leggen. Dit betekent onder meer dat lidstaten de controles aan de buitengrenzen niet enkel ter bescherming van hun eigen belangen verrichten, maar ook namens alle andere lidstaten waar mensen naartoe kunnen reizen wanneer zij de buitengrenzen van het Schengengebied eenmaal zijn overgestoken.

Om dit wederzijdse vertrouwen te winnen en te behouden hebben de Schengenlidstaten in 1998 een permanente commissie opgericht. Haar mandaat is vastgelegd in een besluit van het Uitvoerend Comité van Schengen (SCH/Com-ex (98) 26 def.) en omvat twee afzonderlijke taken:

1. controleren of de lidstaten die willen toetreden tot Schengen voldoen aan alle voorwaarden voor de inwerkingstelling van het Schengenacquis (namelijk de opheffing van de grenscontroles) ('inwerkingstelling');

2. controleren of het Schengenacquis correct wordt toegepast door de lidstaten die het ten uitvoer leggen ('toepassing').

Dit mechanisme maakt dus een onderscheid tussen 'inwerkingstelling' en 'toepassing'. Voordat het acquis in werking kan worden gesteld, moet dan ook eerst worden gecontroleerd of aan de voorwaarden voor wederzijds vertrouwen is voldaan. Vervolgens moet het wederzijds vertrouwen worden behouden door te controleren of het acquis correct wordt toegepast. In de intergouvernementele fase van Schengen waren specifieke bepalingen nodig voor het controleren van de toepassing.

Het Schengenacquis werd zonder nieuwe onderhandelingen opgenomen in het kader van de Europese Unie. De permanente commissie en haar in 1998 geformuleerde mandaat werden dus ongewijzigd overgenomen, zij het dat de permanente commissie de Groep Schengenevaluatie (SCH-EVAL) van de Raad werd.

Vanwege de intergouvernementele basis is de Schengenevaluatie altijd geheel een aangelegenheid van de lidstaten geweest – en is dat nog steeds – terwijl de Commissie deelneemt als waarnemer. Voor het eerste deel van het mandaat is dit nog steeds een logische benadering, aangezien het EU-acquis op het gebied van justitie en binnenlandse zaken nergens een vergelijkbaar onderscheid tussen 'inwerkingstelling' en 'toepassing' maakt. Bovendien werd de besluitvormingsprocedure betreffende de opheffing van binnengrenscontroles en de volledige toepassing van het Schengenacquis bij de uitbreidingen van 2004 en 2007 vastgelegd in de toetredingsverdragen, ofwel in primair recht. De toetredingsakten voorzagen in een na raadpleging van het Europees Parlement vast te stellen besluit van de Raad. Er is in dezen geen sprake van initiatiefrecht van de Commissie.

Voor het tweede deel van het mandaat is deze benadering echter minder logisch. De Commissie heeft dan ook al ten tijde van de opneming van het acquis verklaard van mening te zijn "dat de opneming van het besluit van het Uitvoerend Comité tot oprichting van een permanente beoordelings- en toepassingscommissie inzake Schengen (SCH/Com-ex (98) 26 def. van 16.9.1998) in het kader van de Unie, geenszins afbreuk doet aan de bevoegdheden die haar door de Verdragen worden toegekend, met name wat haar verantwoordelijkheid als hoedster van de Verdragen betreft."

Aangezien het voor het opbouwen van wederzijds vertrouwen voor de lidstaten van essentieel belang is dat er vóór de inwerkingstelling controle plaatsvindt, lijkt het redelijk dat de lidstaten hiervoor verantwoordelijk blijven. De Commissie blijft als waarnemer volwaardig deelnemen aan deze evaluaties.

Deze verschillende verantwoordelijkheden leiden geenszins tot verschillende controlenormen, maar weerspiegelen slechts de verschillende institutionele situaties. De Raad kan ook besluiten de voorgestelde structuur te gebruiken om de lidstaten te controleren voordat de binnengrenscontroles worden opgeheven.

- Betere controle van de correcte toepassing van het acquis nodig

Sinds 1999 zijn er tussen de lidstaten en de Commissie meerdere discussies over het doeltreffender maken van het Schengenevaluatiemechanisme gevoerd, in het bijzonder wat betreft het tweede deel van het mandaat, namelijk het controleren of het acquis na de opheffing van de binnengrenscontroles correct wordt toegepast. Hier volgen de belangrijkste vastgestelde tekortkomingen:

1. het huidige evaluatiemechanisme voldoet niet. De regels inzake consistentie en frequentie van de evaluaties zijn niet duidelijk. Er vinden geen onaangekondigde controles plaats;

2. er moet een methode worden ontwikkeld voor prioriteitstelling op basis van risicoanalyse;

3. er moet voor worden gezorgd dat de deskundigheid gedurende de evaluatie van constant hoge kwaliteit is. De deskundigen die deelnemen aan de evaluatie moeten beschikken over voldoende juridische kennis en praktische ervaring. Als voor elke controle ter plaatse door elke lidstaat een deskundige wordt gestuurd, kan dit ten koste gaan van de doeltreffendheid van de evaluatie. Er moet een geschikt aantal deskundigen worden vastgesteld voor deelname aan een controle ter plaatse;

4. het mechanisme waarmee de follow-up wordt beoordeeld die is gegeven aan de na de controles ter plaatse gedane aanbevelingen moet worden verbeterd. De maatregelen die worden genomen om gebreken te verhelpen en het tijdsbestek waarin deze moeten worden verholpen, verschillen namelijk per lidstaat;

5. de institutionele verantwoordelijkheid van de Commissie als hoedster van de Verdragen komt in het bestaande evaluatiesysteem niet tot uitdrukking.

Deze zwakke punten van het huidige mechanisme moeten met de navolgende maatregelen worden aangepakt.

Evaluatiemethode en rol van Frontex

Dit voorstel voert meerjaren- en jaarprogramma's in voor zowel aangekondigde als onaangekondigde controles ter plaatse. De lidstaten blijven onderworpen aan regelmatige evaluaties om te waarborgen dat het acquis over de hele linie correct wordt toegepast. Alle onderdelen van het Schengenacquis kunnen worden onderworpen aan een evaluatie.

Deze evaluatie kan worden gebaseerd op antwoorden op vragenlijsten, controles ter plaatse of een combinatie van die twee.

De laatste jaren achtten de lidstaten het niet nodig controles ter plaatse te verrichten met betrekking tot justitiële samenwerking in strafzaken of betreffende wapens en drugs. Ook gegevensbescherming is niet altijd ter plaatse gecontroleerd.

Toch hoeven controles ter plaatse niet beperkt te blijven tot buitengrenzen en visa. Zij kunnen alle delen van het Schengenacquis bestrijken, met inbegrip van de bepalingen inzake het opheffen van binnengrenscontroles. Wat wapens betreft, zijn bij de opneming van het acquis in het EU-kader de betrokken bepalingen van het Schengenacquis echter vervangen door Richtlijn 91/477/EEG van de Raad van 18 juni 1991 inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens[5]. Overeenkomstig het Verdrag werd de controle van de omzetting van deze richtlijn toevertrouwd aan de Commissie. Aangezien de lidstaten het nooit nodig hebben geacht controles ter plaatse te verrichten, hoeft in dit voorstel geen controle van de omzetting van deze richtlijn te worden opgenomen.

Voor zover het EU-recht al voorziet in een specifieke evaluatie, hoeft er bovendien geen extra evaluatie plaats te vinden in het kader van dit mechanisme, maar moet er alleen op worden toegezien dat het Schengenacquis wordt toegepast.

In het geval van gegevensbeschermingsregels, die niet enkel deel uitmaken van het Schengenacquis, maar horizontaal van toepassing zijn op alle beleidsterreinen, moet de evaluatie gericht zijn op de gegevensbeschermingsaspecten die verband houden met het SIS. Dit moet gebeuren in het kader van SIS-evaluaties, om de bestaande synergieën optimaal te benutten.

Of controles ter plaatse geboden zijn, stelt de Commissie vast na raadpleging van de lidstaten en rekening houdend met wijzigingen in de wetgeving, procedures of organisatie van de betrokken lidstaat, en met de door Frontex geleverde risicoanalyse betreffende de buitengrenzen en visa.

Verder kunnen zo nodig ook thematische of regionale evaluaties in het jaarprogramma worden opgenomen.

Naast deze gewone evaluaties kunnen onaangekondigde controles ter plaatse worden verricht op grond van de risicoanalyse van Frontex, of van andere bronnen waaruit blijkt dat dit nodig is.

Zowel meerjaren- als jaarprogramma's kunnen zo nodig worden aangepast.

Deskundigheid van de lidstaten

De deskundigen van de lidstaten zijn ook betrokken bij het controleren van de toepassing van andere delen van het EU-recht, bijvoorbeeld inzake de veiligheid van de luchtvaart en de zeevaart. Aangezien het voor de binnenlandse veiligheid van de lidstaten van fundamenteel belang is dat de begeleidende maatregelen voor de opheffing van de binnengrenscontroles correct worden toegepast, blijven de deskundigen van de lidstaten een belangrijke rol spelen in het evaluatieproces. Zij nemen deel aan aangekondigde en onaangekondigde controles ter plaatse en worden betrokken bij het opstellen van de meerjarige en jaarlijkse evaluatieprogramma's en bij de controles ter plaatse, de verslaglegging en de follow-up, via een comitéprocedure. Om zeker te zijn dat de deskundigheid van hoge kwaliteit is, dienen de lidstaten zich ervan te vergewissen dat de deskundigen beschikken over de nodige kwalificaties, waaronder een solide theoretische kennis van en praktische ervaring op de te evalueren gebieden, alsmede gedegen kennis van de beginselen, procedures en technieken van controles ter plaatse.

De relevante organen (zoals Frontex) dienen adequate opleiding te bieden en er dienen middelen ter beschikking van de lidstaten te worden gesteld voor specifieke opleidingen op het gebied van de evaluatie van het Schengenacquis (bijvoorbeeld door opleiding inzake de EU-prioriteiten die volgens de regels van het Buitengrenzenfonds worden vastgesteld)[6].

Wil een controle ter plaatse doeltreffend zijn, dan dient er een beperkt aantal deskundigen aan deel te nemen. Daarom moeten er aan aangekondigde controles ter plaatse niet meer dan acht deskundigen deelnemen. Aangezien het wellicht moeilijker is om op korte termijn deskundigen beschikbaar te stellen voor onaangekondigde controles ter plaatse, dienen aan deze controles niet meer dan zes deskundigen deel te nemen.

Omdat de correcte uitvoering van maatregelen om het vrije verkeer van personen te waarborgen overeenkomstig artikel 26 van het Verdrag betreffende de Europese Unie niet van invloed is op de binnenlandse veiligheid van andere lidstaten, kan het evalueren van de opheffing van de binnengrenscontroles geheel aan de Commissie worden toevertrouwd. Daaraan moet worden toegevoegd dat het controleren van de opheffing van binnengrenscontroles niet onder het intergouvernementele mandaat valt.

Follow-up van de evaluatie

Om de vastgestelde zwakke punten en tekortkomingen efficiënt te verhelpen, dienen alle bevindingen van het verslag te worden onderverdeeld in drie categorieën: volledig in overeenstemming; in overeenstemming, maar verbetering geboden; niet in overeenstemming. De betrokken lidstaat moet zijn opmerkingen over het verslag binnen twee weken kenbaar maken en binnen een maand na de goedkeuring van het verslag een actieplan indienen om de zwakke punten te verhelpen. De lidstaat is ook verplicht binnen zes maanden verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van zijn actieplan. Om te controleren of het actieplan correct is uitgevoerd, kunnen, afhankelijk van de vastgestelde zwakke punten, aangekondigde of onaangekondigde controles ter plaatse worden gepland. In geval van ernstige gebreken moet de Commissie de Raad hiervan onmiddellijk in kennis stellen.

Dit laat de bevoegdheid van de Commissie om in om het even welke fase van de evaluatie een inbreukprocedure in te leiden, onverlet. Het kan gebeuren dat een lidstaat het acquis schendt, door bijvoorbeeld toegang te weigeren aan personen die beschikken over een geldig Schengenvisum dat is afgegeven door een andere lidstaat. In dergelijke gevallen is weliswaar geen sprake van een bedreiging van de binnenlandse veiligheid, maar gaat het toch om een inbreuk op het EU-recht.

Opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie

Gelet op haar verantwoordelijkheden uit hoofde van het Verdrag is het voor de Commissie essentieel het voortouw te nemen bij de Schengenevaluaties om te beoordelen of het acquis na de opheffing van de binnengrenscontroles correct wordt toegepast. De deskundigheid van de lidstaten is echter ook van belang: zowel voor het ter plaatse controleren van de toepassing, als voor het behoud van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten.

De kosten in verband met de deelneming van de deskundigen van de lidstaten komen ten laste van de EU-begroting.

- Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied

Besluit van het Uitvoerend Comité betreffende de oprichting van een permanente Schengencommissie (SCH/Com-ex (98) 26 def. van 16.9.1998).

- Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie

Het voorstel is in overeenstemming met de bestaande beleidslijnen en doelstellingen van de Europese Unie, en met name met de doelstelling een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te scheppen en in stand te houden.

2. Raadpleging van belanghebbende partijen

Sinds 1999 zijn er binnen de Groep Schengenevaluatie van de Raad meerdere discussies gevoerd om het Schengenevaluatiemechanisme doeltreffender te maken. Zo heeft de groep afgesproken om het aantal deskundigen dat aan evaluaties deelneemt, te beperken. Deze afspraak is echter niet juridisch bindend en elke lidstaat heeft nog steeds het recht om een deskundige aan een evaluatiebezoek te laten deelnemen, waardoor het soms moeilijk is deze bezoeken vlot te laten verlopen. Ook de frequentie en methode van de evaluaties zijn besproken.

In april 2008 heeft de Commissie een deskundigenvergadering gehouden. De lidstaten hebben ingestemd met de beoordeling van de door de Commissie vastgestelde zwakke punten. Hoewel de lidstaten erkennen dat het bestaande mechanisme moet worden veranderd, heeft een aantal lidstaten twijfels geuit over de institutionele rol van de Commissie in een nieuw Schengenevaluatiemechanisme.

De voorstellen van maart 2009 zijn besproken in de desbetreffende werkgroep van de Raad, die drie vergaderingen heeft gewijd aan de algemene aanpak en nog eens drie aan de meer inhoudelijke kant van de zaak[7]. Het Europees Parlement heeft de voorstellen op 20 oktober 2009[8] verworpen, omdat het van mening was dat het door de Commissie bij de goedkeuring had moeten worden betrokken door middel van de medebeslissingsprocedure. Ondertussen heeft de Groep Schengenevaluatie ook verder gewerkt aan de verbetering van de huidige werkmethoden. In dit nieuwe voorstel is rekening gehouden met de discussies in de Raad en het Europees Parlement over de voorstellen van maart 2009.

3. Juridische elementen van het voorstel

- Samenvatting van de voorgestelde maatregel

Het instrument voorziet in een nieuw Schengenevaluatiemechanisme dat moet zorgen voor de transparante, doeltreffende en consistente toepassing van het Schengenacquis. Ook de wijzigingen in de juridische situatie na de opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie zijn in aanmerking genomen.

- Rechtsgrondslag

- Artikel 77, lid 2, onder e), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).Artikel 77 voorziet in de opheffing van de binnengrenzen als uiteindelijke doelstelling bij de totstandbrenging van een ruimte van vrij verkeer van personen binnen de Europese Unie, overeenkomstig artikel 26 van het VWEU. De opheffing van de binnengrenscontroles moet gepaard gaan met maatregelen op het gebied van de buitengrenzen, visumbeleid, het Schengeninformatiesysteem, gegevensbescherming, politiële samenwerking, justitiële samenwerking in strafzaken, en drugsbeleid. De correcte toepassing van deze maatregelen maakt het mogelijk een gebied zonder controles aan de binnengrenzen in stand te houden. De controle op de toepassing van deze maatregelen dient dus het uiteindelijke beleidsdoel, namelijk de handhaving van een gebied zonder binnengrenscontroles.

- Subsidiariteit en evenredigheid

In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel kan de doelstelling van de voorgestelde verordening, namelijk het bestaande Schengenevaluatiemechanisme doeltreffender te maken, waarvoor thans de Raad verantwoordelijk is, alleen op EU-niveau worden verwezenlijkt.

Dit voorstel blijft binnen het bestaande kader, maar beperkt het aantal deelnemende deskundigen en vergroot de doeltreffendheid. Het gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstelling te verwezenlijken.

- Keuze van het rechtsinstrument

Een evaluatiemechanisme voor de correcte toepassing van het EU-recht hoeft per definitie niet door de lidstaten te worden omgezet in nationale wetgeving. Daarom is gekozen voor een verordening.

4. Gevolgen voor de begroting

Aan dit voorstel is een financieel memorandum gehecht. Er moeten voldoende personele en financiële middelen worden toegewezen aan de Commissie, die verantwoordelijk zal zijn voor het nieuwe Schengenevaluatiemechanisme. Ook de door de deskundigen van de lidstaten gemaakte kosten worden vergoed.

5. Aanvullende informatie

Gevolgen van de diverse protocollen bij de Verdragen en van de associatieovereenkomsten met derde landen

De rechtsgrondslag van dit voorstel is Titel V van het derde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het systeem van de 'variabele geometrie' dat is vervat in de protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken en in het Schengenprotocol, is daarom van toepassing.

Dit voorstel bouwt voort op het Schengenacquis. Derhalve moet ten aanzien van de diverse protocollen rekening worden gehouden met de navolgende consequenties.

Verenigd Koninkrijk en Ierland : dit voorstel betreft een evaluatiemechanisme dat de instandhouding van een gebied zonder binnengrenscontroles mogelijk moet maken, waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland, overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis en Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis, niet deelnemen. Derhalve nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland geen deel aan de aanneming van deze verordening en is deze niet bindend voor, noch van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en Ierland.

Denemarken : volgens het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van maatregelen in het kader van titel V van het derde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met uitzondering echter van "maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum of (...) maatregelen betreffende een uniform visummodel".

Dit voorstel bouwt voort op het Schengenacquis. Overeenkomstig artikel 4 van het Protocol beslist Denemarken "binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over een voorstel of een initiatief tot uitwerking van het Schengenacquis uit hoofde van de bepalingen van titel V van het derde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten".

Gevolgen voor Bulgarije, Cyprus en Roemenië van de gefaseerde procedure voor de tenuitvoerlegging van op het Schengenacquis gebaseerde wetgeving

Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de toetredingsakte van 2003[9] en artikel 4, lid 1, van de toetredingsakte van 2005[10] zijn de bepalingen van het Schengenacquis en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten zoals zij zijn opgesomd in respectievelijk bijlage I en bijlage II bij die aktes, vanaf de datum van toetreding verbindend voor en toepasselijk in de nieuwe lidstaten. De bepalingen en rechtsbesluiten welke niet in deze bijlagen worden vermeld, zijn weliswaar vanaf de datum van toetreding verbindend voor deze lidstaten, maar zijn daar slechts toepasselijk op grond van een daartoe strekkend besluit dat de Raad overeenkomstig deze artikelen heeft genomen.

Dit is de "gefaseerde" uitvoeringsprocedure waarin een aantal bepalingen van het Schengenacquis verbindend en toepasselijk zijn vanaf de datum van toetreding tot de Unie, terwijl andere bepalingen, die met name intrinsiek verband houden met het opheffen van binnengrenscontroles, verbindend zijn vanaf de toetredingsdatum, maar in de nieuwe lidstaten pas van toepassing zijn na het bovenbedoelde besluit van de Raad.

Dit instrument omschrijft hoe er voor dient te worden gezorgd dat het acquis correct wordt toegepast na de opheffing van de binnengrenscontroles.

Noorwegen en IJsland: wat Noorwegen en IJsland betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[11].

Zwitserland: wat Zwitserland betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis, in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[12].

Liechtenstein: wat Liechtenstein betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis, als bedoeld in het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[13].

2010/0312 (COD)

Voorstel voor een

VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 77, lid 2, onder e),

Gezien het voorstel van de Commissie,

Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,

Handelend volgens de procedure van artikel 294 van het Verdrag,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Voor het Schengengebied zonder controles aan de binnengrenzen is het van vitaal belang dat de lidstaten de begeleidende maatregelen op het gebied van de buitengrenzen, het visumbeleid, het Schengeninformatiesysteem, gegevensbescherming, politiële samenwerking, justitiële samenwerking in strafzaken, en het drugsbeleid, efficiënt en effectief toepassen.

(2) Bij besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 1998[14] werd de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie opgericht. De permanente commissie kreeg het mandaat om, ten eerste, vast te stellen of alle voorwaarden voor het opheffen van de controles aan de binnengrenzen met een kandidaat-lidstaat vervuld zijn en, ten tweede, zich ervan te vergewissen dat het Schengenacquis correct wordt toegepast door de lidstaten die het acquis al volledig uitvoeren.

(3) Er is een specifiek evaluatiemechanisme nodig om de toepassing van het Schengenacquis te controleren, omdat de praktische toepassing van het Schengenacquis aan hoge uniforme normen moet voldoen en omdat er tussen de lidstaten die deel uitmaken van een gebied zonder controles aan de binnengrenzen een hoge mate van wederzijds vertrouwen moet heersen. Een dergelijk mechanisme dient te worden gebaseerd op nauwe samenwerking tussen de Commissie en de betrokken lidstaten.

(4) In het Haags programma[15] werd de Commissie verzocht "zo spoedig mogelijk nadat de opheffing van de binnengrenscontrole voltooid is, een voorstel (…) [in te dienen] ter aanvulling van het bestaande Schengenevaluatiemechanisme met een toezichtmechanisme, waarbij de deskundigen van de lidstaten volledig worden betrokken en dat tevens onaangekondigde inspecties omvat."

(5) Het programma van Stockholm[16] "is van oordeel dat de evaluatie van het Schengengebied van cruciaal belang zal blijven en dat deze daarom moet worden verbeterd door Frontex op dat vlak te versterken".

(6) Het in 1998 ingestelde evaluatiemechanisme dient derhalve te worden herzien wat betreft het tweede deel van het mandaat van de permanente commissie. Het eerste deel van het mandaat van de permanente commissie dient van kracht te blijven overeenkomstig deel I van het besluit van 16 september 1998.

(7) De ervaring met eerdere evaluaties heeft geleerd dat er een coherent evaluatiemechanisme nodig is dat alle onderdelen van het Schengenacquis bestrijkt, behalve die waarvoor al een specifiek evaluatiemechanisme bestaat in het kader van het EU-recht.

(8) De lidstaten dienen nauw betrokken te zijn bij het evaluatieproces. De uitvoeringsmaatregelen voor deze verordening dienen te worden vastgesteld volgens de beheersprocedure als bedoeld in artikel 4 van Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.

(9) Het evaluatiemechanisme dient transparante, efficiënte en duidelijke regels te omvatten inzake de te volgen evaluatiemethode, de inzet van hooggekwalificeerde deskundigen voor controles ter plaatse en de follow-up van de evaluatiebevindingen. De methode dient met name te voorzien in onaangekondigde controles ter plaatse ter aanvulling op de aangekondigde controles ter plaatse, vooral wat betreft grenscontroles en visa.

(10) Het evaluatiemechanisme dient ook de controle te omvatten van de relevante wetgeving inzake de opheffing van de controles aan de binnengrenzen en controles op het nationale grondgebied. Gelet op de specifieke aard van deze bepalingen, die niet van invloed zijn op de binnenlandse veiligheid van de lidstaten, dienen de betrokken controles ter plaatse uitsluitend aan de Commissie te worden toevertrouwd.

(11) Bij de evaluatie dient in het bijzonder aandacht te worden besteed aan de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis.

(12) Het Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie[17] (hierna "Frontex" genoemd) dient de tenuitvoerlegging van het mechanisme te ondersteunen, hoofdzakelijk op het gebied van risicoanalyse betreffende de buitengrenzen. Het mechanisme dient ook te kunnen steunen op de deskundigheid van Frontex voor het verrichten van controles ter plaatse aan de buitengrenzen, op ad hoc-basis.

(13) De lidstaten dienen er zorg voor te dragen dat de deskundigen die ter beschikking worden gesteld voor de controles ter plaatse de nodige ervaring hebben en hiervoor een speciale opleiding hebben gevolgd. De relevante organen (zoals Frontex) dienen adequate opleiding te bieden en met behulp van de bestaande financiële instrumenten en de ontwikkeling daarvan dienen er middelen ter beschikking van de lidstaten te worden gesteld voor specifieke opleidingsinitiatieven op het gebied van de evaluatie van het Schengenacquis.

(14) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gehechte protocol betreffende de positie van Denemarken, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming van deze verordening; deze is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken. Aangezien deze verordening voortbouwt op het Schengenacquis overeenkomstig titel V van het derde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dient Denemarken overeenkomstig artikel 4 van het bovengenoemde protocol binnen een termijn van zes maanden na de aanneming van deze verordening te beslissen of het dit instrument in zijn nationale wetgeving zal omzetten.

(15) Deze verordening houdt een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis[18], niet deelneemt. Het Verenigd Koninkrijk neemt derhalve niet deel aan de aanneming van deze verordening; deze verordening is dan ook niet bindend voor noch van toepassing in het Verenigd Koninkrijk.

(16) Deze verordening houdt een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan Ierland overeenkomstig Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis[19], niet deelneemt. Ierland neemt derhalve niet deel aan de aanneming van deze verordening; deze verordening is dan ook niet bindend voor noch van toepassing in Ierland.

(17) Wat Noorwegen en IJsland betreft, houdt deze verordening een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[20].

(18) Wat Zwitserland betreft, houdt deze verordening een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[21].

(19) Wat Liechtenstein betreft, houdt deze verordening een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[22].

(20) Wat Cyprus betreft, vormt deze verordening een rechtsbesluit dat voortbouwt op het Schengenacquis of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte van 2003.

(21) Wat Bulgarije en Roemenië betreft, vormt deze verordening een rechtsbesluit dat voortbouwt op het Schengenacquis of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2005.

(22) Niettemin dienen ook deskundigen van Cyprus, Bulgarije en Roemenië deel te nemen aan de evaluatie van alle onderdelen van het Schengenacquis,

HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

Artikel 1

Doel en toepassingsgebied

Bij deze verordening wordt een evaluatiemechanisme ingesteld voor de controle op de toepassing van het Schengenacquis in de lidstaten waarop het Schengenacquis volledig van toepassing is.

Van de lidstaten die overeenkomstig hun Toetredingsakte het Schengenacquis nog niet volledig toepassen, nemen wel deskundigen deel aan de evaluatie van alle onderdelen van het Schengenacquis.

Artikel 2

Definities

In deze verordening wordt verstaan onder:

"Schengenacquis": de bepalingen van het Schengenacquis zoals dat in het kader van de Europese Unie is opgenomen door middel van het Protocol dat is gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, alsmede de daarop voortbouwende of anderszins daaraan gerelateerde rechtsbesluiten.

Artikel 3

Verantwoordelijkheden

1. De Commissie is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van dit evaluatiemechanisme in nauwe samenwerking met de lidstaten en bijgestaan door de Europese organen, overeenkomstig deze verordening.

2. De lidstaten werken met de Commissie samen zodat de Commissie de taken kan uitvoeren die haar bij deze verordening worden opgedragen. De lidstaten werken ook met de Commissie samen bij de voorbereiding, controles ter plaatse, verslaglegging en follow-up in het kader van de evaluaties.

Artikel 4

Evaluaties

De evaluaties kunnen vragenlijsten en controles ter plaatse omvatten. Beide middelen kunnen worden aangevuld met door de beoordeelde lidstaat verzorgde presentaties over het te evalueren gebied. Controles ter plaatse en vragenlijsten kunnen los van elkaar of in combinatie worden gebruikt voor specifieke lidstaten en/of specifieke gebieden. Controles ter plaatse kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd zijn.

Artikel 5

Meerjarenprogramma

1. De Commissie stelt een meerjarig evaluatieprogramma voor een periode van vijf jaar op overeenkomstig de in artikel 15, lid 2, bedoelde procedure; zij doet dit uiterlijk zes maanden voor de aanvang van de volgende periode van vijf jaar.

2. Het meerjarenprogramma bevat de lijst van de per jaar te beoordelen lidstaten. Elke lidstaat wordt per periode van vijf jaar ten minste eenmaal beoordeeld. De volgorde waarin de lidstaten worden beoordeeld, berust op een risicoanalyse waarin rekening wordt gehouden met de migratiedruk, de binnenlandse veiligheid, de tijd die verstreken is sinds de vorige evaluatie en de balans tussen de verschillende te evalueren delen van het Schengenacquis.

3. Het meerjarenprogramma kan, indien nodig, worden aangepast overeenkomstig de in lid 1 bedoelde procedure.

Artikel 6

Risicoanalyse

1. Frontex dient jaarlijks uiterlijk op 30 september bij de Commissie een risicoanalyse in waarin rekening wordt gehouden met de migratiedruk en waarin prioriteiten worden aanbevolen voor de evaluaties van het komende jaar. In de aanbevelingen worden specifieke delen van de buitengrenzen en specifieke grensdoorlaatposten genoemd die het komende jaar in het kader van het meerjarenprogramma moeten worden geëvalueerd. De Commissie stelt deze risicoanalyse beschikbaar aan de lidstaten.

2. Voor dezelfde termijn als in lid 1 legt Frontex de Commissie een afzonderlijke risicoanalyse voor waarin prioriteiten worden aanbevolen voor evaluaties die in het komende jaar in de vorm van onaangekondigde controles ter plaatse moeten worden verricht. Deze aanbevelingen kunnen betrekking hebben op elke regio of een specifiek gebied en bevatten een lijst van ten minste tien specifieke delen van de buitengrenzen en tien specifieke grensdoorlaatposten.

Artikel 7

Vragenlijst

1. De Commissie zendt de lidstaten die het komende jaar worden beoordeeld, uiterlijk op 15 augustus van het jaar daarvoor een standaardvragenlijst toe. De standaardvragenlijsten hebben betrekking op de betrokken wetgeving, de organisatorische en technische middelen die beschikbaar zijn voor de tenuitvoerlegging van het Schengenacquis, en statistische gegevens inzake alle onderdelen van de evaluatie.

2. De lidstaten dienen binnen zes weken na de toezending van de vragenlijst hun antwoorden in bij de Commissie. De Commissie stelt deze antwoorden ter beschikking van de overige lidstaten.

Artikel 8

Jaarprogramma

1. Op basis van de risicoanalyse die Frontex overeenkomstig artikel 6 verstrekt, de antwoorden op de in artikel 7 bedoelde vragenlijst en, waar nodig, andere bronnen, stelt de Commissie uiterlijk op 30 november een jaarlijks evaluatieprogramma op voor het daaropvolgende jaar. Het programma kan voorzien in de evaluatie van:

- de toepassing van het acquis of onderdelen daarvan door één lidstaat, zoals vermeld in het meerjarenprogramma;

en daarnaast, waar nodig:

- de toepassing van specifieke onderdelen van het acquis in meerdere lidstaten (thematische evaluaties);

- de toepassing van het acquis door een groep lidstaten (regionale evaluaties).

2. In een eerste deel van het programma, dat volgens de in artikel 15, lid 2, bedoelde procedure wordt opgesteld, worden de lidstaten vermeld die volgens het meerjarenprogramma in het komende jaar moeten worden geëvalueerd. In dit deel worden de te evalueren gebieden vermeld, alsmede de geplande controles ter plaatse.

3. De Commissie stelt een tweede deel van het programma op, waarin de onaangekondigde controles ter plaatse worden vermeld die in het komende jaar moeten worden verricht. Dit deel geldt als vertrouwelijk en wordt niet aan de lidstaten meegedeeld.

4. Het jaarprogramma kan, indien nodig, worden aangepast overeenkomstig de leden 2 en 3.

Artikel 9

Lijst van deskundigen

1. De Commissie stelt een lijst op van deskundigen die door de lidstaten zijn aangewezen voor deelname aan controles ter plaatse. Deze lijst wordt meegedeeld aan de lidstaten.

2. De lidstaten vermelden op welke van de in de bijlage bij deze verordening genoemde terreinen elke deskundige deskundig is. De lidstaten stellen de Commissie zo spoedig mogelijk in kennis van eventuele wijzigingen.

3. De lidstaten vermelden welke deskundigen beschikbaar kunnen worden gesteld voor onaangekondigde controles ter plaatse overeenkomstig de vereisten van artikel 10, lid 5.

4. De deskundigen moeten zowel beschikken over de nodige kwalificaties, waaronder een gedegen theoretische kennis van en praktische ervaring op de gebieden die onder het evaluatiemechanisme vallen, als over een grondige kennis van evaluatiebeginselen, -procedures en -technieken, en zij moeten doeltreffend kunnen communiceren in een gemeenschappelijke taal.

5. De lidstaten zien erop toe dat de door hen aangewezen deskundigen voldoen aan de in het vorige lid omschreven vereisten; hiertoe vermelden zij onder meer de opleiding die de deskundigen hebben genoten. Voorts zien de lidstaten erop toe dat de deskundigen voortdurend worden bijgeschoold, zodat zij aan deze vereisten blijven voldoen.

Artikel 10

Teams belast met controles ter plaatse

1. Door de Commissie aangestelde teams verrichten controles ter plaatse. De teams bestaan uit deskundigen van de in artikel 9 bedoelde lijst van deskundigen en uit ambtenaren van de Commissie. De Commissie ziet erop toe dat elk team geografisch evenwichtig is samengesteld en vergewist zich ervan dat de deskundigen kennis van zaken hebben. De deskundigen van de lidstaten mogen niet deelnemen aan een controle ter plaatse in de lidstaat waar zij werkzaam zijn.

2. De Commissie kan Frontex, Europol, Eurojust of andere Europese organen verzoeken een vertegenwoordiger aan te wijzen om als waarnemer deel te nemen aan een controle ter plaatse waarbij een gebied dat onder hun mandaat valt, wordt geëvalueerd.

3. Aan controles ter plaatse nemen maximaal acht deskundigen (waarnemers inbegrepen) deel als het gaat om aangekondigde controles ter plaatse en maximaal zes als het gaat om onaangekondigde controles ter plaatse.

4. In het geval van aangekondigde controles ter plaatse stelt de Commissie de lidstaten waarvan de deskundigen overeenkomstig lid 1 zijn aangesteld, daarvan minstens vier weken voor de geplande controle ter plaatse in kennis. De lidstaten bevestigen de beschikbaarheid van de deskundigen binnen een week.

5. In het geval van onaangekondigde controles ter plaatse stelt de Commissie de lidstaten waarvan de deskundigen overeenkomstig lid 1 zijn aangesteld, daarvan minstens een week voor de geplande controle ter plaatse in kennis. De lidstaten bevestigen de beschikbaarheid van de deskundigen binnen 48 uur.

6. Voorafgaand aan de controle ter plaatse wijzen de leden van het team in onderlinge overeenstemming een ambtenaar van de Commissie en een deskundige van een van de lidstaten aan als leidinggevenden voor de controle ter plaatse.

Artikel 11

Het verrichten van controles ter plaatse

1. De teams voor controle ter plaatse treffen de nodige voorbereidingen om ervoor te zorgen dat de controles ter plaatse efficiënt, accuraat en op samenhangende wijze worden uitgevoerd.

2. De lidstaten worden ingelicht:

- minstens twee maanden voor een aangekondigde controle ter plaatse plaatsvindt;

- minstens 48 uur voor een onaangekondigde controle ter plaatse plaatsvindt.

3. De leden van het team voor controle ter plaatse beschikken elk over een legitimatiebewijs dat hun machtigt tot het verrichten van controles ter plaatse namens de Europese Unie.

4. De betrokken lidstaat ziet erop toe dat het team van deskundigen zich rechtstreeks tot de juiste personen kan wenden. Hij ziet erop toe dat het team toegang heeft tot alle gebieden, lokalen en documenten die nodig zijn voor de evaluatie. Hij ziet erop toe dat het team zijn opdracht om de activiteiten op de te evalueren gebieden te controleren, kan vervullen.

5. De betrokken lidstaat ondersteunt het team met alle middelen die hem wettelijk ter beschikking staan bij de vervulling van zijn taak.

6. In het geval van aangekondigde controles ter plaatse verstrekt de Commissie de betrokken lidstaten vooraf de namen van de deskundigen die deel uitmaken van het team. De betrokken lidstaat wijst een contactpunt aan dat de praktische regelingen in verband met de controle ter plaatse treft.

7. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het regelen van de reis en het verblijf van hun deskundigen. De reis- en verblijfkosten van deskundigen die aan de controlebezoeken deelnemen, worden door de Commissie vergoed.

Artikel 12

Controle van het vrij verkeer van personen aan de binnengrenzen

In afwijking van artikel 10 bestaan teams voor onaangekondigde controle ter plaatse die controleren of er geen controles aan de binnengrenzen worden gehouden, uitsluitend uit ambtenaren van de Commissie.

Artikel 13

Evaluatieverslagen

1. Na elke evaluatie wordt een verslag opgesteld. Het verslag wordt gebaseerd op de bevindingen van de controle ter plaatse en/of de vragenlijst.

6. Als de evaluatie alleen op de vragenlijst of een onaangekondigde controle ter plaatse is gebaseerd, wordt het verslag door de Commissie opgesteld;

7. In het geval van aangekondigde controles ter plaatse wordt het verslag gedurende het controlebezoek opgesteld door het team. De ambtenaar van de Commissie draagt de algehele verantwoordelijkheid voor het schrijven, de integriteit en kwaliteit van het verslag. In geval van onenigheid probeert het team tot een compromis te komen. Het verslag mag afwijkende meningen bevatten.

2. In het verslag worden de kwalitatieve, kwantitatieve, operationele, administratieve en/of organisatorische aspecten geanalyseerd en de tijdens de evaluatie vastgestelde tekortkomingen of zwakke punten vermeld. Het verslag bevat aanbevelingen voor corrigerende maatregelen en termijnen voor de tenuitvoerlegging daarvan.

3. Aan elk van de bevindingen van het verslag wordt een van de volgende classificaties gegeven:

8. in overeenstemming;

9. in overeenstemming, maar verbetering geboden;

10. niet in overeenstemming.

4. De Commissie brengt het verslag binnen zes weken na de controle ter plaatse of de ontvangst van de antwoorden op de vragenlijst ter kennis van de betrokken lidstaat. De betrokken lidstaat maakt zijn opmerkingen over het verslag binnen twee weken kenbaar.

5. De deskundige van de Commissie legt het verslag en het antwoord van de lidstaat voor aan het overeenkomstig artikel 15 opgerichte comité. De lidstaten wordt verzocht te reageren op de antwoorden op de vragenlijst, het verslag en de opmerkingen van de betrokken lidstaat.

De aanbevelingen betreffende de in lid 3 bedoelde classificatie van de bevindingen worden door de Commissie vastgesteld volgens de in artikel 15, lid 2, bedoelde procedure.

Binnen een maand na de goedkeuring van het verslag dient de betrokken lidstaat een actieplan in bij de Commissie om de zwakke punten te verhelpen.

De Commissie deelt het overeenkomstig artikel 15 opgerichte comité na raadpleging van het team van deskundigen mee of zij het actieplan toereikend vindt. De lidstaten wordt verzocht opmerkingen te maken over het actieplan.

6. Binnen zes maanden na ontvangst van het verslag brengt de betrokken lidstaat verslag uit aan de Commissie over de tenuitvoerlegging van het actieplan, en hij blijft dit vervolgens elke drie maanden doen, tot het actieplan geheel ten uitvoer is gelegd. Afhankelijk van de ernst van de vastgestelde zwakke punten en de maatregelen die zijn getroffen om deze te verhelpen, kan de Commissie volgens de in artikel 15, lid 2 bedoelde procedure aangekondigde controles ter plaatse plannen om de tenuitvoerlegging van het actieplan te controleren. De Commissie kan ook onaangekondigde controles ter plaatse plannen.

De Commissie houdt het overeenkomstig artikel 15 opgerichte comité regelmatig op de hoogte van de tenuitvoerlegging van het actieplan.

7. Als bij een controle ter plaatse een ernstig gebrek wordt ontdekt dat waarschijnlijk belangrijke gevolgen zal hebben voor de algehele veiligheid van een of meer lidstaten, stelt de Commissie, op eigen initiatief of op verzoek van een lidstaat, het Europees Parlement en de Raad hiervan zo spoedig mogelijk in kennis.

Artikel 14

Gevoelige informatie

De teams dienen alle informatie die zij bij het verrichten van hun taken verkrijgen als vertrouwelijk te beschouwen. De na de controles ter plaatse opgestelde verslagen worden gerubriceerd als "restreint". Na overleg met de betrokken lidstaat besluit de Commissie welk deel van het verslag openbaar mag worden gemaakt.

Artikel 15

Comité

1. De Commissie wordt bijgestaan door een comité dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.

2. Wanneer naar dit lid wordt verwezen, zijn de artikelen 4, 7 en 8 van Besluit 1999/468/EG van toepassing.

Artikel 16

Overgangsbepaling

1. Het eerste meerjarenprogramma overeenkomstig artikel 5 en het eerste jaarprogramma overeenkomstig artikel 8 worden zes maanden na de inwerkingtreding van deze verordening opgesteld. Beide programma's gaan één jaar na de inwerkingtreding van deze verordening van start.

2. De eerste overeenkomstig artikel 6 door Frontex te verstrekken risicoanalyse wordt uiterlijk drie maanden na de inwerkingtreding van deze verordening aan de Commissie voorgelegd.

3. De lidstaten wijzen uiterlijk drie maanden na de inwerkingtreding van deze verordening hun deskundigen aan overeenkomstig artikel 9.

Artikel 17

Informatieverstrekking aan het Europees Parlement

De Commissie stelt het Europees Parlement in kennis van de aanbevelingen die zij overeenkomstig artikel 13, lid 5, heeft vastgesteld.

Artikel 18

Verslag aan het Europees Parlement en de Raad

De Commissie legt jaarlijks een verslag voor aan het Europees Parlement en de Raad over de op grond van deze verordening verrichte evaluaties. Het verslag wordt openbaar gemaakt en bevat informatie over:

- de in het voorgaande jaar verrichte evaluaties, en

- de conclusies naar aanleiding van elke evaluatie en de stand van zaken betreffende de corrigerende maatregelen.

Artikel 19

Intrekking

Deel II van het Besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 1998 tot oprichting van een Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie (SCH/Com-ex (98) 26 def.), getiteld ‘Toepassingscommissie voor de staten die de overeenkomst reeds toepassen’, wordt met ingang van een jaar na de inwerkingtreding van deze verordening ingetrokken.

Artikel 20

De Raad kan besluiten de Schengenevaluaties als bedoeld in toetredingsaktes die worden gesloten na de inwerkingtreding van deze verordening, te verrichten overeenkomstig deze verordening.

Artikel 21

Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie .

Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten overeenkomstig het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Gedaan te Brussel,

Voor het Europees Parlement Voor de Raad

De voorzitter De voorzitter

FINANCIEEL MEMORANDUM VOOR VOORSTELLEN DIE UITSLUITEND GEVOLGEN HEBBEN VOOR DE ONTVANGSTENZIJDE VAN DE BEGROTING

1. BENAMING VAN HET VOORSTEL

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis

2. ABM/ABB-KADER

Beleidsterrein: Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (titel 18)

Activiteiten: Solidariteit – Buitengrenzen, terugkeer, visumbeleid en vrij verkeer van personen (hoofdstuk 18 02)

3. BEGROTINGSONDERDELEN

3.1. Begrotingsonderdelen (beleidsuitgaven en bijbehorende uitgaven voor technische en administratieve bijstand (vroegere BA-onderdelen)) inclusief omschrijving:

In hoofdstuk 18 02 (Solidariteit – Buitengrenzen, terugkeer, visumbeleid en vrij verkeer van personen), invoeging van een artikel 18 02 07 – Schengenevaluatie*.

*Begrotingsonderdeel dat in de ontwerpbegroting 2011 is opgenomen

3.2. Duur van de actie en van de financiële gevolgen

De actie zal naar verwachting in 2011 of 2012 beginnen. De actie is permanent.

3.3. Begrotingskenmerken

Begrotings-onderdeel | Soort uitgaven | Nieuw | Bijdragen van de geassocieerde Schengen-landen | Bijdragen kandidaat-lidstaten | Rubriek financieel kader |

Zie 3.1 | Niet-verplichte uitgaven | GK[23] | JA | JA | NEE | Nr. [3A] |

4. OVERZICHT VAN DE MIDDELEN

4.1. Financiële middelen

4.1.1. Overzicht van de vastleggingskredieten (VK) en betalingskredieten (BK)

in miljoen EUR (tot op 3 decimalen)

Soort uitgaven | Punt nr. | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | n + 4 | n + 5 en later | Totaal |

Beleidsuitgaven[24] |

Vastleggingskredieten (VK) | 8.1. | a | p.m. | 0,562 | 0,730 | 0,730 |

Betalingskredieten (BK) | b |

Administratieve uitgaven binnen het referentiebedrag[25] |

Technische en administratieve bijstand (NGK) | 8.2.4. | c |

TOTAAL REFERENTIEBEDRAG |

Vastleggingskredieten | a+c | p.m. | 0,562 | 0,730 | 0,730 |

Betalingskredieten | b+c | p.m. | 0,562 | 0,730 | 0,730 |

Administratieve uitgaven die niet in het referentiebedrag zijn begrepen[26] |

Personeelsuitgaven en aanverwante uitgaven (NGK) | 8.2.5. | d | 0,122 | 0,610 | 0,854 | 0,854 |

Andere niet in het referentiebedrag begrepen administratieve uitgaven (NGK) | 8.2.6. | e | p.m. | 0,065 | 0,097 | 0,097 |

Totale indicatieve kosten van de maatregel |

TOTAAL VK inclusief personeelsuitgaven | a+c+d+e | 0,122 | 1,237 | 1,681 | 1,681 |

TOTAAL BK inclusief personeelsuitgaven | b+c+d+e | 0,122 | 1,237 | 1,681 | 1,681 |

Medefinanciering

Indien het voorstel door lidstaten of uit andere bronnen (geef aan welke) wordt medegefinancierd, geef dan een raming daarvan in de onderstaande tabel (voeg extra rijen toe indien de medefinanciering uit meer dan een bron afkomstig is):

in miljoen EUR (tot op 3 decimalen)

Medefinancieringsbron | Jaar n | n + 1 | n + 2 | n + 3 | n + 4 | n + 5 en later | Totaal |

…………………… | f |

TOTAAL VK inclusief medefinanciering | a+c+d+e+f |

4.1.2. Verenigbaarheid met de financiële programmering

( Het voorstel is verenigbaar met de bestaande financiële programmering[27]. Eventueel zullen er voor 2011 kredieten worden vrijgemaakt door een overschrijving binnen hoofdstuk 18.02.

( Het voorstel vergt herprogrammering van de betrokken rubriek van de financiële vooruitzichten.

( Het voorstel vergt wellicht toepassing van de bepalingen van het Interinstitutioneel Akkoord[28] (flexibiliteitsinstrument of herziening van het financiële kader).

4.1.3. Financiële gevolgen voor de ontvangsten

( Het voorstel heeft de volgende financiële gevolgen voor de ontvangsten:

Dit voorstel bouwt voort op het Schengenacquis, zoals omschreven in Besluit 1999/437/EG van de Raad. Niet EU-landen die zijn betrokken bij het Schengenacquis – IJsland en Noorwegen[29], alsmede Zwitserland[30] en Liechtenstein[31] – dragen derhalve bij in de kosten.

in miljoen EUR (tot op 3 decimalen)

Vóór de actie [Jaar n-1] | Situatie na de actie |

Totale personele middelen in VTE | 1 | 5 | 7 | 7 |

5. KENMERKEN EN DOELSTELLINGEN

5.1. Behoefte waarin op korte of lange termijn moet worden voorzien

Vanwege de intergouvernementele oorsprong van het Schengenacquis berust de verantwoordelijkheid voor het huidige Schengenevaluatiemechanisme bij de Raad. De uitgaven die worden gedaan bij de evaluaties komen ten laste van de nationale begroting van de lidstaten waarvan de deskundigen deelnemen aan de evaluaties. Nu het Schengenacquis is opgenomen in het kader van de Europese Unie, moet ook in een wettelijk kader worden voorzien waarbinnen deze evaluaties kunnen worden verricht. De kosten die dit mechanisme meebrengt, met name in verband met de deelname van de deskundigen van de lidstaten (vergoeding van reis- en verblijfkosten die worden gemaakt voor de controles ter plaatse) komen derhalve ten laste van de EU-begroting. De dagvergoeding van de deskundigen van de lidstaten blijft ten laste komen van de begroting van de betrokken lidstaat.

5.2. Meerwaarde van het EU-optreden, samenhang van het voorstel met andere financiële instrumenten en mogelijke synergie

Handhaving van het Schengengebied als een ruimte van vrij verkeer zonder controle aan de binnengrenzen vereist een doeltreffend en doelmatig evaluatiemechanisme voor de begeleidende maatregelen. De intergouvernementele Schengenevaluatie moet worden aangepast aan het kader van de EU; hierbij neemt de Commissie als hoedster van de Verdragen de verantwoordelijkheden over en waarborgt zij volledig de deelneming van de deskundigen van de lidstaten, teneinde het wederzijds vertrouwen te behouden.

5.3. Doelstellingen, verwachte resultaten en bijbehorende indicatoren van het voorstel in de context van het ABM

De algemene doelstelling is de correcte toepassing van het Schengenacquis op alle gebieden waarop de begeleidende maatregelen betrekking hebben, met het oog op de handhaving van een gebied zonder controle aan de binnengrenzen.

Actie 1: evaluatie door middel van controles ter plaatse of op basis van vragenlijsten betreffende de volgende beleidsterreinen: buitengrenzen, visa, politiële samenwerking aan de binnengrenzen, Schengeninformatiesysteem, gegevensbescherming, drugs, en justitiële samenwerking in strafzaken.

Indicator: beoordeling van de toepassing van het acquis in de verslagen (volledig in overeenstemming; in overeenstemming, maar verbetering geboden; niet in overeenstemming).

Actie 2: evaluatie door middel van onaangekondigde controles ter plaatse.

Indicator: beoordeling van de toepassing van het acquis om specifieke tekortkomingen te verhelpen. Na elk bezoek wordt een verslag opgesteld waarin de mate van overeenstemming met het EU-recht wordt aangegeven.

5.4. Wijze van uitvoering (indicatief)

( Gecentraliseerd beheer

( rechtstreeks door de Commissie

( gedelegeerd aan:

( uitvoerende agentschappen

( door de Gemeenschappen opgerichte organen als bedoeld in artikel 185 van het Financieel Reglement

( nationale publiekrechtelijke organen of organen met een openbaredienstverleningstaak

( Gedeeld of gedecentraliseerd beheer

( met lidstaten

( met derde landen

( Gezamenlijk beheer met internationale organisaties (geef aan welke)

Opmerkingen:

6. TOEZICHT EN EVALUATIE

6.1. Toezicht

De voorgestelde verordening voorziet in het opzetten van een evaluatiemechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis. Of het acquis correct wordt toegepast, wordt beoordeeld in de evaluatieverslagen, waarin de mate van overeenstemming wordt aangegeven. De Commissie legt jaarlijks een verslag over de tenuitvoerlegging van deze verordening voor aan het Europees Parlement en de Raad.

6.2. Evaluatie

6.2.1. Evaluatie vooraf

6.2.2. Naar aanleiding van een tussentijdse evaluatie of evaluatie achteraf genomen maatregelen (ervaring die bij soortgelijke activiteiten in het verleden is opgedaan)

6.2.3. Vorm en frequentie van toekomstige evaluaties

7. Fraudebestrijdingsmaatregelen

Om fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten te bestrijden is Verordening (EG) nr. 1037/1999 onverkort op dit mechanisme van toepassing.

8. MIDDELEN

8.1. Financiële kosten van de doelstellingen van het voorstel

Vastleggingskredieten, in miljoen EUR (tot op 3 decimalen)

2011 | 2012 | 2013 | 2014 | Jaar n+4 | Jaar n+5 |

Ambtenaren of tijdelijke functionarissen[34] (XX 01 01) | A*/AD | 1 | 4 | 6 | 6 |

B*, C*/AST | 1 | 1 | 1 |

Uit art. XX 01 02 gefinancierd personeel[35] |

Uit art. XX 01 04/05 gefinancierd ander personeel[36] |

TOTAAL | 1 | 5 | 7 | 7 |

8.2.2. Taken die uit de actie voortvloeien

8.2.3. Herkomst van het (statutaire) personeel

( Posten die momenteel zijn toegewezen aan het beheer van het te vervangen of te verlengen programma (1)

( Posten die al zijn toegewezen in het kader van de JBS/VOB-procedure voor 2010

( Posten waarom in het kader van de volgende JBS/VOB-procedure zal worden gevraagd (2 voor 2012 en 1 voor 2013)

( Bestaande posten binnen de beherende dienst die worden heringedeeld (interne herindeling) (3)

( Posten die voor jaar n nodig zijn maar die in het kader van de JBS/VOB-procedure voor dat jaar nog niet zijn toegewezen

Gelet op de budgettaire beperkingen in verband met de verbintenis van de Commissie om vóór 2013 geen nieuwe posten aan te vragen, zal in de behoefte worden voorzien door personeelsleden van het DG in te zetten die al bij het beheer van de actie betrokken zijn en/of op andere posten binnen het DG werkzaam zijn, en door aanvullende toewijzingen die het beherende DG in het kader van de jaarlijkse toewijzingsprocedure kunnen worden toegekend.

8.2.4. Andere administratieve uitgaven binnen het referentiebedrag (XX 01 04/05 – Uitgaven voor administratief beheer)

in miljoen EUR (tot op 3 decimalen)

Begrotingsonderdeel (nummer en omschrijving) | Jaar n | Jaar n+1 | Jaar n+2 | Jaar n+3 | Jaar n+4 | Jaar n+5 en later | TOTAAL |

Andere technische en administratieve bijstand |

- intra muros |

- extra muros |

Totaal technische en administratieve bijstand |

8.2.5. Personeelsuitgaven en aanverwante uitgaven die niet in het referentiebedrag zijn begrepen

in miljoen EUR (tot op 3 decimalen)

Soort personeel | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | n+4 | n+5 en later |

Ambtenaren en tijdelijk personeel (XX 01 01) | 1 | 5 | 7 | 7 |

Uit art. XX 01 02 gefinancierd personeel (hulpfunctionarissen, gedetacheerde nationale deskundigen, arbeidscontractanten, enz.) (vermeld begrotingsonderdeel) |

Totaal personeelsuitgaven en aanverwante uitgaven die NIET in het referentiebedrag zijn begrepen | 0,122 | 0,610 | 0,854 | 0,854 |

Berekening – Ambtenaren en tijdelijke functionarissen |

Berekening – Uit artikel XX 01 02 gefinancierd personeel |

8.2.6. Andere administratieve uitgaven die niet in het referentiebedrag zijn begrepen in miljoen EUR (tot op 3 decimalen) |

2011 | 2012 | 2013 | 2014 | Jaar n+4 | Jaar n+5 en later | TOTAAL |

XX 01 02 11 01 – Dienstreizen |

XX 01 02 11 02 – Conferenties en vergaderingen |

XX 01 02 11 03 Comités[38] (beheersprocedure) | p.m. | 0,065 | 0,097 | 0,097 |

XX 01 02 11 04 – Studies en adviezen |

XX 01 02 11 05 — Informatiesystemen |

2 Totaal andere beheersuitgaven (XX 01 02 11) | p.m. | 0,065 | 0,097 | 0,097 |

3 Andere uitgaven van administratieve aard (vermeld welke en verwijs naar het begrotingsonderdeel) |

Totale andere administratieve uitgaven die NIET in het referentiebedrag zijn begrepen | p.m. | 0,065 | 0,097 | 0,097 |

Berekening — Andere administratieve uitgaven die niet in het referentiebedrag zijn begrepen |

Berekeningsmethode: 27 leden (1 per lidstaat) * 600 EUR/persoon * 4 bijeenkomsten in het eerste jaar en 6 bijeenkomsten voor de daarop volgende jaren. |

[1] COM(2009) 102 en COM(2009) 105.

[2] COM(2009) 665 definitief.

[3] Document 17024/09, goedgekeurd door de Europese Raad van 10/11 december 2009.

[4] Hiertoe moest worden vastgesteld waaruit het Schengenacquis bestaat (Besluit 1999/435/EG van de Raad, PB L 176 van 10.7.1999, blz. 1) en welke rechtsgrondslag elk van de bepalingen en besluiten die deel uitmaken van dit acquis, heeft in de Verdragen (Besluit 1999/436/EG van de Raad, PB L 176 van 10.7.1999, blz. 17). Elke bepaling van het acquis werd voorzien van een rechtsgrondslag onder ofwel de eerste ofwel de derde pijler. De bepalingen van het Schengenacquis waarvoor geen uniforme rechtsgrond kon worden vastgesteld (de SIS-bepalingen) werden tot de derde pijler gerekend. Voor wijzigingen van dit acquis is een passende rechtsgrondslag in de Verdragen vereist.

[5] PB L 256 van 13.9.1991, blz. 51.

[6] PB L 144 van 6.6.2007, blz. 22.

[7] Documenten nrs. 11076/09, 11087/09, 13831/1/09 en 13832/09 van de Raad.

[8] A7-0034/2009.

[9] PB L 236 van 23.10.2003, blz. 33.

[10] PB L 157 van 21.6.2005, blz. 29.

[11] PB L 176 van 10.7.1999, blz. 36.

[12] PB L 53 van 27.2.2008, blz. 52.

[13] PB L 83 van 26.3.2008, blz. 3.

[14] PB L 239 van 22.9.2000, blz. 138.

[15] PB C 53 van 3.3.2005, blz. 1 (punt 1.7.1).

[16] Document 17024/09 van de Raad, goedgekeurd door de Europese Raad van 10/11 december 2009.

[17] Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 (PB L 349 van 25.11.2004, blz. 1).

[18] PB L 131 van 1.6.2000, blz. 43.

[19] PB L 64 van 7.3.2002, blz. 20.

[20] PB L 176 van 10.7.1999, blz. 36.

[21] PB L 53 van 27.2.2008, blz. 52.

[22] PB L 83 van 26.3.2008, blz. 3.

[23] Gesplitste kredieten.

[24] Uitgaven die niet onder hoofdstuk xx 01 van titel xx vallen.

[25] Uitgaven in het kader van artikel xx 01 04 van titel xx.

[26] Uitgaven in het kader van hoofdstuk xx 01, met uitzondering van de artikelen xx 01 04 en xx 01 05.

[27] Het evaluatiemechanisme blijft ook na het begrotingsjaar 2013 van kracht.

[28] Zie de punten 19 en 24 van het Interinstitutioneel Akkoord.

[29] Artikel 12, lid 1, laatste alinea, van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (PB L 176 van 10.7.1999, blz. 36).

[30] Artikel 11, lid 3, tweede alinea, van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (PB L 53 van 27.2.2008, blz. 50).

[31] Artikel 3 van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (PB L 83 van 26.3.2008, blz. 3).

[32] Voeg zo nodig extra kolommen toe (wanneer de duur van de actie langer is dan zes jaar).

[33] Zoals beschreven in punt 5.3.

[34] Waarvan de kosten NIET door het referentiebedrag worden gedekt.

[35] Waarvan de kosten NIET door het referentiebedrag worden gedekt.

[36] Waarvan de kosten door het referentiebedrag worden gedekt.

[37] Verwijs naar het specifieke financieel memorandum voor de betrokken uitvoerende agentschappen.

[38] Vermeld het soort comité en de groep waartoe het behoort.