Speciaal verslag nr. 13/2010 „Is het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument met succes van start gegaan en levert het resultaten op in de Zuid-Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en Georgië)?”

ACRONIEMEN EN AFKORTINGEN

AP : jaarlijks programma

BOO : beroepsonderwijs en -opleiding

DG RELEX : directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen

EC : Europese Commissie

ENB : Europees nabuurschapsbeleid

ENPI : Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument

EU : Europese Unie

EuropeAid : directoraat-generaal voor externe samenwerkingsprogramma’s

GFSM : handboek voor de statistiek van de overheidsfinanciën

MEDA : hulpprogramma voor mediterrane ontwikkeling (maatregelen bij de hervorming van de economische en sociale structuren in de mediterrane derde landen)

PAO : Bureau programmabeheer

PFM : beheer van de overheidsfinanciën

TACIS : programma voor technische bijstand aan de landen van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten

SAMENVATTING

I. Het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument werd in 2007 geïntroduceerd als nieuw kader voor ondersteuning van de planning en verlening van bijstand aan 17 partnerlanden en -gebieden. Het groeide uit tot het belangrijkste instrument voor financiële steun van de EU aan de drie landen in de zuidelijke Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en Georgië), die van groot economisch en strategisch belang zijn voor de EU (zie de paragrafen 1-6).

II. Het doel van de controle was te beoordelen of het nieuwe ENPI met succes van start was gegaan en resultaten opleverde in de zuidelijke Kaukasus. Deze algemene vraagstelling wordt beantwoord aan de hand van drie subvragen.

a) Waren de eerste jaarlijkse actieprogramma’s goed opgezet?

b) Heeft de uitvoering van de eerste jaarlijkse actieprogramma’s geleid tot het tijdig bereiken van de doelstellingen?

c) Heeft de Commissie de diverse hulpmiddelen die beschikbaar zijn in het kader van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument goed benut?

III. De controle van de Rekenkamer was gericht op het planningsysteem voor de bepaling van de prioriteiten van de EU-steun, op de resultaten van de eerste jaarlijkse actieprogramma’s en op het gebruik van de diverse hulpmiddelen voor de realisering van de programma’s.

IV. Wat betreft de programmering en de opzet heeft de Commissie gebruikgemaakt van een meerjarig planningsysteem om de prioriteiten voor EU-steun te definiëren overeenkomstig de ENPI-verordening. De programmeringswerkzaamheden leverden echter minder nut op door onvoldoende duidelijkheid en prioritering. Het langdurige programmerings- en ontwerpproces sloot niet aan op de snel veranderende en door conflicten getroffen omgeving van de zuidelijke Kaukasus. De programmering en het ontwerp van de steun werden onvoldoende geleid door een gestructureerde dialoog met de begunstigde landen (zie de paragrafen 10-34).

V. Over het geheel genomen waren de resultaten wisselend. Hoewel het programma voor beroepsonderwijs en -opleiding in Armenië het hervormingsproces positief beïnvloedde en kracht bijzette, zijn er nauwelijks concrete stappen ondernomen om vooruitgang te boeken ten aanzien van de energiehervorming in Azerbeidzjan. Het programma voor beheer van de overheidsfinanciën in Georgië boekte de eerste twaalf maanden maar zeer weinig vooruitgang, al werd tijdens het tweede jaar wel verandering gestimuleerd. In de conflictregio Abchazië blijkt het ENPI vooralsnog geen geschikt instrument voor economisch herstel en opbouw van vertrouwen. Het twinninginstrument verkeerde nog altijd in de aanloopfase (zie de paragrafen 35-56).

VI. Ten aanzien van de hulpmiddelen voor de realisering van de programma’s slaagde de Commissie erin variatie aan te brengen in de manier waarop ze financiële steun bood, namelijk door sectorale begrotingssteun en een twinningmethode in te voeren. Het belangrijkste middel, sectorale begrotingssteun, bleek echter onvoldoende voorbereid, hetgeen de prestaties in gevaar bracht. Het gebruik van de hulpmiddelen was niet selectief genoeg (zie de paragrafen 57-66).

VII. Op basis van deze waarnemingen doet de Rekenkamer aanbevelingen die de Commissie kunnen helpen de doeltreffendheid van de steun aan Armenië, Azerbeidzjan en Georgië te vergroten (zie de paragrafen 67-75). Belangrijke aanbevelingen betreffen stroomlijning van het programmerings- en ontwerpproces en selectiever gebruik van de sectorale begrotingssteun.

INLEIDING

1. Naar aanleiding van de uitbreiding van 2004 heeft de Europese Unie (EU) getracht nieuwe scheidslijnen in Europa te vermijden en stabiliteit en welvaart binnen en buiten de nieuwe grenzen van de EU te bevorderen. Er werd een nieuw Europees nabuurschapsbeleid (ENB) ontwikkeld waarbij werd uitgegaan van tussen de EU en elk van de partnerlanden overeengekomen actieplannen.

2. Het is de bedoeling dat ENB verder gaat dan de bestaande partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten, en buurlanden uitzicht biedt op steeds nauwere betrekkingen met de EU. Het algehele doel is de politieke en economische hervormingsprocessen te bevorderen, een hechtere economische integratie te stimuleren en de EU-normen en -doelstellingen voor duurzame ontwikkeling te benaderen.

3. Het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) [1]werd ingevoerd in 2007 als nieuw kader voor het plannen en verlenen van steun. Op basis van een begroting van 5,6 miljard euro voor de periode 2007-2010 biedt het ENPI steun aan 17 partnerlanden en -gebieden: tien in de Middellandse-Zeeregio [2], vier in Oost-Europa [3] en drie in de Zuid-Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en Georgië) (zie kaart Zuid-Kaukasus). Het ENPI kwam in de plaats van TACIS [4] en MEDA [5] en vormt als zodanig het belangrijkste instrument voor financiële steun van de EU aan deze landen.

KAART

ZUID-KAUKASUS

+++++ TIFF +++++

Bron: Eurostat.

4. De belangrijkste componenten van het ENPI worden gevormd door de jaarlijkse actieprogramma’s, waarbij voor de periode 2007-2010 een bedrag van 311 miljoen euro aan de drie landen van de Zuid-Kaukasus toegewezen is [6]. Naast deze nationale toewijzingen profiteren deze landen ook van de meerlanden-, grensoverschrijdende en regionale programma’s van het ENPI, alsmede van uit specifieke begrotingslijnen gefinancierde programma’s.

5. Het ENPI biedt een breder scala aan middelen voor steunverlening (zie bijlage I) dan het voormalige TACIS-instrument, met inbegrip van twinning [7] en sectorale begrotingssteun. De Commissie definieert sectorale begrotingssteun als "de overdracht van financiële middelen van een extern financieringsorgaan aan de nationale schatkist van een partnerland ter ondersteuning van een sectoraal programma, nadat laatstgenoemde de overeengekomen voorwaarden voor betaling heeft vervuld. De aldus ontvangen financiële middelen maken deel uit van de algemene middelen van het partnerland, en worden bijgevolg gebruikt overeenkomstig het beheerssysteem van de overheidsfinanciën van het partnerland".

6. Hoewel de Zuid-Kaukasus zich aan de rand bevindt van de oostelijke regio van het ENB — alleen Georgië deelt in de Zwarte Zee een zeegrens met de EU — zijn deze landen van groot economisch en strategisch belang voor de EU. De Rekenkamer heeft de Zuid-Kaukasische regio niet eerder aan een doelmatigheidscontrole onderworpen, al bestreken twee eerdere controles wel aangrenzende Oost-Europese staten: eerst de Russische Federatie (2006) [8], en vervolgens Moldavië, Oekraïne en Wit-Rusland (2008) [9]. De andere regio van het ENB, bestaande uit de Middellandse-Zeelanden, was het voorwerp van een speciaal verslag dat is gepubliceerd in 2006 [10].

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

7. De doelstelling van de controle was te beoordelen of het nieuwe ENPI met succes van start was gegaan en resultaten oplevert in de Zuid-Kaukasus. De controle was gericht op de eerste jaarlijkse actieprogramma’s van het ENPI, die door de Commissie zijn goedgekeurd in de periode van oktober tot en met december 2007. De uitvoering van deze programma’s bestrijkt meerdere jaren en er kunnen tot 2013 betalingen worden gedaan.

8. De algemene controlevraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende drie subvragen.

a) Waren de eerste jaarlijkse actieprogramma’s goed opgezet?

b) Heeft de uitvoering van de eerste jaarlijkse actieprogramma’s geleid tot het tijdig bereiken van de doelstellingen?

c) Heeft de Commissie de diverse hulpmiddelen die beschikbaar zijn in het kader van het ENPI goed benut?

9. Ten eerste werd bij de controle het systeem van strategische planning voor de vaststelling van de steunprioriteiten onderzocht, hoofdzakelijk op het hoofdkantoor van de Commissie (DG RELEX en EuropeAid in Brussel). Ten tweede zijn er tussen maart en november 2009 in elk van de drie landen controlebezoeken ter plaatse verricht om de eerste operationele resultaten na te gaan alsmede de daarbij toegepaste hulpmiddelen [11]. Deze controlebezoeken omvatten ook bezoeken aan de EC-delegaties, evenals bezoeken aan de nationale uitvoeringsorganen en de toezichthoudende eenheden [12].

OPMERKINGEN

WAREN DE EERSTE JAARLIJKSE ACTIEPROGRAMMA’S GOED OPGEZET?

10. De ENPI-verordening schrijft strategiedocumenten en meerjarenprogramma’s voor. Aan de hand van een meerjarenprogrammering kunnen de behoeften van het ontvangende land worden vastgesteld en kunnen deze worden vertaald naar strategische ontwikkelingsdoelstellingen. In de daaropvolgende ontwerpfase worden de ontwikkelingsdoelstellingen omgezet in programma- en projectvoorstellen (vaststelling en formulering) en wordt ten slotte een besluit genomen over de financiële bijdrage.

11. De Rekenkamer heeft onderzocht of de behoeften van het ontvangende land aan de hand van het planningsysteem helder en tijdig zijn vastgesteld en geprioriteerd op basis van een gestructureerde dialoog met de begunstigden.

ER IS EEN STRATEGISCH KADER OPGEZET

12. De ontwikkeling van de eerste jaarlijkse actieprogramma’s was het resultaat van een strategisch planningsproces. De fasen van dit proces, de desbetreffende documenten en de verbanden tussen de documenten werden door de Rekenkamer geanalyseerd (zie schema 1). Twee directoraten-generaal van de Commissie zijn hiervoor verantwoordelijk: DG RELEX verricht de meerjarenprogrammering, terwijl EuropeAid de jaarlijkse programma’s ontwerpt en uitvoert.

13. Na intensief voorbereidend werk van de Commissie zijn de ENB-actieplannen in november 2006 bilateraal overeengekomen tussen de EU enerzijds en Armenië, Azerbeidzjan en Georgië anderzijds. Tezamen met de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten uit 1999 [13] vormen zij het voornaamste beleidskader voor het ENPI.

SCHEMA I

OVERZICHT VAN GECONTROLEERDE DOCUMENTEN DIE VERBAND HOUDEN MET HET PLANNINGSPROCES

+++++ TIFF +++++

1 Wordt zonder bericht van opzegging automatisch van jaar tot jaar verlengd.

14. Binnen dit kader heeft DG RELEX voor elk van de drie landen een tweetal strategische documenten opgesteld.

a) het landenstrategiedocument 2007-2013: dit document bevat geen financiële prognoses, maar biedt wel een overzicht van alle toekomstige steunprioriteiten van de EC [14] voor de komende zeven jaar;

b) het Nationaal Indicatief Programma 2007-2010; in dit document worden de steunprioriteiten van het landenstrategiedocument vertaald naar de financieringsprioriteiten voor de komende vier jaar uit hoofde van de nationale toewijzing van het ENPI. Verder bevat het document een schatting van het totaalbedrag dat nodig is en geeft het een indicatie van de verdeling van de middelen over de geselecteerde prioriteiten.

15. Vervolgens heeft EuropeAid de jaarlijkse actieprogramma’s voor 2007 opgesteld (zie schema II). Voor de drie landen werden verschillende steunprioriteiten vastgesteld op basis van de in de nationale indicatieve programma’s vastgestelde prioriteitsgebieden.

a) voor Armenië werd de hoogste prioriteit gegeven aan beroepsonderwijs en -opleiding. De Commissie was van oordeel dat vooruitgang op dit vlak moest bijdragen aan het verminderen van armoede op de middellange en lange termijn (zie de paragrafen 36-39);

b) voor Azerbeidzjan ging de hoogste prioriteit uit naar de energiesector, waarbij de nadruk lag op hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie (zie de paragrafen 40-44);

c) voor Georgië werd de hoogste prioriteit gegeven aan het beheer van de overheidsfinanciën. De EU-steun was zodanig opgezet dat deze zou bijdragen aan bevordering van de economische groei en vermindering van de armoede op de middellange en lange termijn (zie de paragrafen 46-48). Verder ging de prioriteit uit naar economisch herstel en opbouw van vertrouwen in de conflictgebieden (zie de paragrafen 49-52).

SCHEMA II

OVERZICHT VAN JAARLIJKSE ACTIEPROGRAMMA’S 2007

+++++ TIFF +++++

16. De steun wordt vooral gegeven in de vorm van sectorale begrotingssteun, met daarnaast een component van technische bijstand ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging. Daarnaast omvatten alle drie de jaarlijkse actieprogramma’s voor 2007 een twinningfaciliteit voor de samenwerking tussen de overheidsinstanties van de begunstigde landen en hun tegenhangers in de EU-lidstaten.

17. De ontwerpfase werd afgerond met het sluiten van financieringsovereenkomsten tussen de Commissie en de begunstigde staten. In deze financieringsovereenkomsten zijn de algemene en specifieke voorwaarden, alsmede de technische en bestuursrechtelijke bepalingen van de steun vastgelegd.

ONTBREKENDE DUIDELIJKHEID EN PRIORITERING GAAT TEN KOSTE VAN DE VOORDELEN VAN DE MEERJARENPROGRAMMERING DOOR DG RELEX

18. De zwakke punten in de koppeling tussen het ENB-actieplan, het landenstrategiedocument en het nationaal indicatief programma zorgen mede voor ontoereikende planning. De doeltreffendheid van de programmering heeft te lijden onder onvoldoende prioritering (zie de paragrafen 19-27).

19. De duidelijkheid lijdt eronder wanneer hetzelfde thema binnen bepaalde documenten soms uiteenlopend wordt behandeld. In Armenië wordt het thema onderwijs bijvoorbeeld behandeld onder twee rubrieken in het landenstrategiedocument, te weten "Economische en sociale hervorming, armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling" en "Intermenselijke contacten". Verder worden in verschillende documenten dezelfde prioriteiten soms uiteenlopend geformuleerd en gestructureerd. Zo is voor Georgië de kwestie van het beheer van de overheidsfinanciën in de strategische documenten onder verschillende prioriteiten gerubriceerd.

20. Op strategisch niveau worden er drie verschillende tijdschema’s gehanteerd. Het ENB-actieplan beslaat vijf jaar, terwijl het landenstrategiedocument de volledige zeven jaar van de financiële vooruitzichten van de EU bestrijkt en het Nationaal Indicatief Programma juist maar vier jaar beslaat.

21. Het ENB-actieplan zou een belangrijk referentiepunt moeten vormen voor het vaststellen van de steunprioriteiten, met inbegrip van een reeks prioriteitsgebieden, specifieke acties en algemene doelstellingen. De meeste prioritaire acties en hun ruime formulering ondermijnen echter juist het streven om prioriteiten vast te stellen (zie tekstvak 1).

22. Het landenstrategiedocument 2007-2013, dat ten dele is afgeleid van het ENB-actieplan, geeft een goed overzicht van de situatie van het land, maar draagt niet bij aan de verdere verfijning van de prioriteiten. Het daaruit voortvloeiende Nationaal Indicatief Programma 2007-2010, dat een kortere, vierjarige periode betreft, brengt het aantal hoofdprioriteiten terug, maar voegt wel weer een aantal subprioriteiten toe. Op deze manier blijft een breed scala aan thema’s in aanmerking komen voor financiële steun (zie tekstvak 2). Dit staat in contrast met de praktijk van overige terreinen van externe steun [15], waar doorgaans twee prioritaire sectoren worden bepaald.

TEKSTVAK 1

RUIME PRIORITEITSBEPALING IN HET ENB-ACTIEPLAN: VOORBEELD ARMENIË

In het ENB-actieplan voor Armenië zijn acht prioriteitsgebieden voor samenwerking vastgesteld, met inbegrip van 54 specifieke acties. Deze prioriteitsgebieden zijn weer aangevuld met nog eens 248 acties, die zijn ingedeeld in zeven "algemene doelstellingen", onderverdeeld in 20 subdoelstellingen, die weer onderverdeeld zijn in 62 sub-subdoelstellingen.

TEKSTVAK 2

BREED SCALA AAN THEMA’S VOOR MOGELIJKE FINANCIËLE STEUN IN HET KADER VAN HET NATIONAAL INDICATIEF PROGRAMMA: VOORBEELD AZERBEIDZJAN

Het Nationaal Indicatief Programma voor Azerbeidzjan heeft drie zeer breed geformuleerde prioriteitsgebieden (zoals "Ondersteuning van democratische ontwikkeling en goed bestuur"), tien subprioriteiten (zoals "Milieu") en 19 specifieke doelstellingen (zoals "Op duurzame wijze bevorderen van de handel en verbeteren van het investeringsklimaat en van de sociale en werkgelegenheidssituatie").

23. Het Nationaal Indicatief Programma voegt weinig toe aan het landenstrategiedocument, behalve dat het voorziet in een indicatieve begroting voor prioriteiten die zijn geselecteerd voor de periode 2007-2010 geselecteerde prioriteiten. Voor de uitvoering van de prioriteiten wordt geen tijdschema voorgesteld. Bovendien worden het effect op de lange termijn, de specifieke doelstellingen, de beoogde resultaten en de prestatie-indicatoren slechts in zeer algemene en brede zin omschreven. Evenmin wordt er een specifieke leidraad gegeven ten aanzien van sectoren die geschikt zijn voor het twinninginstrument of voor sectorale begrotingssteun. Dit laatste wordt slechts in zeer algemene zin aangemoedigd en aanbevolen als "de eerste keuze … zolang aan de nodige voorwaarden wordt voldaan" [16].

DE VOOR STEUN GESELECTEERDE GEBIEDEN KOMEN NIET DUIDELIJK GENOEG VOORT UIT DE PROGRAMMERINGSDOCUMENTEN

24. Het landenstrategiedocument en het Nationaal Indicatief Programma bevatten alle gebieden waarop gedurende de komende periode van zeven jaar (2007-2013) steun kan worden geboden, met inbegrip van indicatieve toewijzingen voor de komende periode van vier jaar (2007-2010). Binnen de Commissie lag de verantwoordelijkheid voor het bepalen van de prioriteiten voor het eerste jaar (2007) bij EuropeAid (zie paragraaf 12).

25. Bij zijn afwegingen waar het accent moest komen te liggen, liet EuropeAid zich sterk leiden door zijn toezegging om ten minste 50 % van de communautaire steun via nationale systemen te laten lopen (zie paragraaf 58). Zo werd de geschiktheid van een bepaald terrein voor sectorale begrotingssteun een belangrijke factor bij het bepalen van steun binnen de jaarlijkse actieprogramma’s voor 2007.

26. Voor Armenië werd bijvoorbeeld het thema beroepsonderwijs en -opleiding geselecteerd als hoofdterrein voor het eerste jaarlijks actieprogramma. Geen van de strategische documenten had echter de nadruk gelegd op het thema beroepsonderwijs en -opleiding; het thema wordt verhuld door de 25 specifieke doelstellingen van de zeven subprioriteiten in het Nationaal Indicatief Programma 2007-2010 (zie schema III). In Georgië was het zwaartepunt van het jaarlijkse actieprogramma, beheer van de overheidsfinanciën, slechts van marginaal belang binnen de prioriteiten van het landenstrategiedocument (waar het slechts het laatste punt van de vijfde prioriteit is) en het Nationaal Indicatief Programma (waar het wordt genoemd als derde subprioriteit van het eerste prioriteitsgebied).

SCHEMA III

VERBANDEN IN DE PRIORITEITSTELLING VAN HET JAARLIJKS ACTIEPROGRAMMA 2007 MET DE STRATEGISCHE DOCUMENTEN: VOORBEELD ARMENIË

+++++ TIFF +++++

Bron: Analyse van de Europese Rekenkamer op basis van de strategische documenten van de Commissie.

27. Als de EU sectorale begrotingssteun inzet als belangrijkste hulpmiddel, kan zij slechts ongeveer de helft van de subprioriteiten die zijn vastgelegd in de Nationale Indicatieve Programma’s 2007-2010 op een betekenisvolle manier aanpakken, aangezien sectorale begrotingssteun een relatief groot deel van de beschikbare jaarlijkse financiering vertegenwoordigt. In Azerbeidzjan hebben de programma’s voor sectorale begrotingssteun gedurende de eerste vier jaar bijvoorbeeld slechts betrekking op vier van de tien subprioriteiten.

HET TWEEJAARLIJKS PROGRAMMERINGS- EN ONTWERPPROCES BRENGT RISICO’S MET ZICH MEE VOOR DE RELEVANTIE VAN DE STEUN

28. Het jaarlijks actieprogramma 2007 is het resultaat van een programmerings- (DG RELEX) en ontwerpproces (EuropeAid) dat meer dan twee jaar heeft geduurd. In Georgië vonden bijvoorbeeld de eerste betalingen uit hoofde van het jaarlijks actieprogramma 2007 plaats in februari 2008, terwijl de eerste strategische beoordeling van de behoeftenraming plaatsvond in november 2005 (zie tabel).

29. Het landenstrategiedocument, het Nationaal Indicatief Programma en het jaarlijks programma zijn onderworpen aan een reeks kwaliteitscontrole- en raadplegingsprocedures alvorens ze werden goedgekeurd door de Commissie. Dit proces omvatte voornamelijk beoordelingen van de kwaliteitsondersteuningsgroepen van de Commissie, overleg tussen de verschillende diensten van de Commissie, een beoordeling door het ENPI-beheerscomité van de lidstaten en onderzoek door het Europees Parlement.

30. Al kan elk van de programmeringsstappen worden gerechtvaardigd, al deze stappen tezamen zorgen voor een langdurig tijdschema voor planning. De voornaamste reden voor de lange aanloopfase van het ENPI is dat de kwaliteitscontrole- en goedkeuringsprocedures plaatsvonden in twee achtereenvolgende fasen: eerst onder verantwoordelijkheid van DG RELEX voor het landenstrategiedocument 2007-2013 en het Nationaal Indicatief Programma 2007-2010, en vervolgens onder verantwoordelijkheid van EuropeAid voor het jaarlijks actieprogramma 2007. Deze achtereenvolgende procedures bij DG RELEX en EuropeAid vinden echter alleen plaats wanneer het landenstrategiedocument of het Nationaal Indicatief Programma wordt geïntroduceerd of herzien [17].

TABEL

PROGRAMMERINGSSTAPPEN EN ONTWERPPROCES VAN HET ENPI VOOR HET JAARLIJKS ACTIEPROGRAMMA 2007: VOORBEELD GEORGIË

Programmering dienstreis naar Tbilisi | Juni 2006 |

Bijeenkomst landenteam Georgië | Juli 2006 |

Presentatie concept van het landenstrategiedocument/Nationaal Indicatief Programma (NIP) aan de autoriteiten van Georgië | Sept. 2006 |

Kwaliteitscontrole + herziening concept + democratisch toezicht | Beoordeling door de interdepartementale kwaliteitsondersteuningsgroep | Sept. 2006 |

Indiening opmerkingen door Georgische autoriteiten | Okt. en nov. 2006 |

Overleg tussen de diensten van de EC | Nov. 2006 |

Bijeenkomst ENPI-beheerscomité | Dec. 2006 |

Raadpleging Europees Parlement | Dec. 2006 |

Formele goedkeuring | Overeenstemming met Georgië over begroting en prioriteiten NIP | Feb. 2007 |

Goedkeuring door Commissie | Maart 2007 |

Kwaliteitscontrole + herziening concept + democratisch toezicht | Beoordeling door de operationele kwaliteitsondersteuningsgroep (in twee achtereenvolgende stappen) van 1)identificatiefiches2)actiefiches | Feb. 2007 April 2007 |

Overleg tussen de diensten van de EC | Mei 2007 |

Bijeenkomst ENPI-beheerscomité | Juli 2007 |

Raadpleging Europees Parlement | Sept. 2007 |

Formele goedkeuring | Goedkeuring door Commissie | Okt. 2007 |

Ondertekening financieringsovereenkomsten met Georgië | Dec. 2007/ jan. 2008 |

Eerste betalingen | | Feb. 2008 |

31. Een van de gevaren van zo’n langdurige planning is dat de steun zijn relevantie verliest. Een andere kwestie is of de strategie een kortere periode kan omvatten dan de zeven jaar van de financiële vooruitzichten. In de snel veranderende en door conflicten geteisterde omgeving van de landen van de Zuid-Kaukasus is verlies van relevantie onvermijdelijk bij een dergelijke langetermijnstrategie, hetgeen vraagt om tussentijdse herzieningen. De oorlog tussen Georgië en Rusland van augustus 2008 heeft gezorgd voor aanzienlijke nieuwe behoeften (zie bijlage V). In Armenië heeft de ernstige politieke crisis van de eerste helft van 2008 [18] geresulteerd in behoeften die niet onder de strategie vallen, met als resultaat dat er adviesgroepen van de EU zijn ingesteld om rechtstreeks advies te geven aan de regering (zie paragraaf 65). Een ander voorbeeld van een nieuwe ontwikkeling is de toegenomen wil om een oostelijk partnerschap op te zetten [19]. De situatie in deze landen is in het algemeen aanzienlijk veranderd als gevolg van de wereldwijde financiële en economische crisis.

PROGRAMMERING EN ONTWERP VAN DE STEUN WORDEN NIET VOLDOENDE GESTUURD DOOR EEN GESTRUCTUREERDE DIALOOG MET DE BEGUNSTIGDE STATEN

32. Het partnerschapsbeginsel vereist dat de tegenhangers van de begunstigde landen zoveel mogelijk worden meegenomen in de programmering en het ontwerp van alle operaties. Voor de landen van de Zuid-Kaukasus zijn er diverse factoren die een systematische en evenwichtige dialoog bemoeilijken.

a) De Commissie was ter plaatse in Armenië en Azerbeidzjan maar schaars vertegenwoordigd. De regionale delegatie in Jerevan (Armenië) moest nog worden omgevormd tot een volwassen delegatie [20], terwijl de delegatie in Bakoe (Azerbeidzjan) werd ingesteld in februari 2008, maar pas volledig operationeel werd in 2009;

b) de gerichtheid van de Commissie op de interne procedures in de programmering (DG RELEX) en het ontwerpproces (EuropeAid) beperkte de mogelijkheden voor een dialoog met de begunstigde landen: al heeft de Commissie diverse regels en richtsnoeren ingesteld voor haar interne dialoog, er zijn geen specifieke richtsnoeren voor een gestructureerde dialoog met het begunstigde land;

c) de nationale coördinerende eenheden in de begunstigde landen slaagden er niet in de verschillende standpunten en belangen binnen het land te verenigen en konden dus niet optreden als effectieve bemiddelaar tussen de Commissie en de regeringen.

33. Bijgevolg was het overleg met nationale autoriteiten, overige donoren en organisaties uit het maatschappelijk middenveld inzake de prioriteitstelling in het landenstrategiedocument, het Nationaal Indicatief Programma en het jaarlijks actieprogramma beperkt. De dialoog werd voornamelijk aangestuurd vanuit het hoofdkantoor van de Commissie (DG RELEX en EuropeAid), hetgeen een rechtstreekse gedachtenwisseling beperkte tot de weinige dagen waarop de dienstreizen naar het land plaatsvonden. Uit de daaropvolgende verslagen van de Commissie van deze bezoeken werd niet altijd even duidelijk wat daar was besproken.

34. Door gebreken in de dialoog ontstonden er bij de drie landen soms misverstanden over de verschillende doelen van de diverse planningsdocumenten en over de aard van de nieuwe hulpmiddelen. Ook wisten de landen niet altijd wanneer hun opmerkingen over de prioriteiten of programma’s de besluitvorming van de Commissie nog konden beïnvloeden.

HEEFT DE UITVOERING VAN DE EERSTE JAARLIJKSE ACTIEPROGRAMMA’S GELEID TOT TIJDIGE EN BEVREDIGENDE RESULTATEN?

35. De Rekenkamer heeft drie jaar na de start van het ENPI in 2007 bestudeerd hoe de EU-besluiten om financiële steun te bieden, zijn vertaald naar activiteiten ter plaatse en in hoeverre deze activiteiten hebben bijgedragen aan de verwezenlijking van de beoogde resultaten van de programma’s.

ARMENIË: HERVORMINGSPROCES IS VERSTERKT BIJ DE STEUNPRIORITEIT "BEROEPSONDERWIJS EN -OPLEIDING", MAAR DE VOORUITGANG IS NOG ZEER BROOS

36. Het eerste programma voor sectorale begrotingssteun aan beroepsonderwijs en -opleiding uit hoofde van het ENPI werd geïntroduceerd in januari 2008 (zie paragraaf 15 a)); de algemene doelstelling was ondersteuning van de strategie van de regering inzake armoedebestrijding. Doel was, de kwaliteit van beroepsonderwijs en -opleiding te verhogen en de structuur en de context van het systeem van beroepsonderwijs en -opleiding af te stemmen op de op de arbeidsmarkt benodigde vaardigheden, om op deze manier de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt van de beroepsbevolking en de concurrentiepositie van het bedrijfsleven te bevorderen.

37. De uitbetaling van de sectorale begrotingssteun was afhankelijk van de vraag of aan de algemene voorwaarden [21] en aan specifieke voorwaarden met betrekking tot beroepsonderwijs en -opleiding was voldaan. Dit laatste omvatte de selectie en opwaardering van regionale centra voor beroepsonderwijs en -opleiding en de vestiging van nationale instellingen voor beroepsonderwijs en -opleiding. De financiële steun moest worden uitbetaald in drie termijnen van elk 5 miljoen euro, waarvan de eerste een vast bedrag was en de andere twee konden variëren, afhankelijk van de mate waarin aan de voorwaarden werd voldaan.

38. De Commissie betaalde in juni 2008 de eerste vaste termijn van 5 miljoen euro uit. Om te bepalen hoeveel van de tweede variabele termijn moest worden betaald, heeft de Commissie eind 2008 externe deskundigen in de arm genomen om de voortgang van de hervormingen te beoordelen. Op basis van de conclusies van deze deskundigen dat er niet aan alle voorwaarden was voldaan, al was er wel redelijke vooruitgang geboekt, gaf de Commissie in januari 2009 een bedrag van 3,25 miljoen euro van het maximum van 5 miljoen euro vrij (zie bijlage II). Door de gereduceerde betalingen werd de regering aangespoord om verdere maatregelen te nemen, zoals de verstrekking van uitrustingen aan de regionale centra voor beroepsonderwijs en -opleiding en het aanstellen van extra personeel op de afdeling beroepsonderwijs van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.

39. Al met al concludeert de Rekenkamer dat het eerste programma voor sectorale begrotingssteun uit hoofde van het ENPI het hervormingsproces van beroepsonderwijs en -opleiding in Armenië positief heeft beïnvloed en heeft versterkt. De vooruitgang is echter nog zeer broos omdat het steunprogramma een aantal structurele obstakels niet heeft kunnen wegnemen.

a) Het sectorprogramma speelde nog niet voldoende in op de vraagzijde van beroepsonderwijs en -opleiding, zoals de vraag hoe de behoeften van werkgevers en werklozen moeten worden gepeild;

Tekstvak3

GEBREK AAN FINANCIERING BIJ DE REGIONALE CENTRA VOOR BEROEPSONDERWIJS EN -OPLEIDING

De renovatie van de school in Ijevan betrof een nieuw dak, de installatie van een centrale verwarming en de vervanging van ramen bij de entree en het centrale trappenhuis. Al waren de houtkachels in de klaslokalen vervangen door een modern verwarmingssysteem, de effectiviteit daarvan werd tenietgedaan doordat niet meer dan 10 % van de ramen was vervangen. De oude ramen hadden tal van kieren en vaak ook barsten.

In Vanadzor waren daarentegen de ramen wel vervangen. De nieuwe centrale verwarming maakte echter gebruik van radiatoren die al 20 jaar niet meer waren gebruikt. De renovaties bleken ook hier ontoereikend te zijn, en er was niet eens geld om de meest basale sanitaire voorzieningen op te knappen.

De uitrusting die werd geleverd aan Ijevan bestond uit algemene zaken (klas- en kantoormeubilair, computers, sportuitrusting), materiaal voor basisvakken en materiaal voor gespecialiseerde vakken (reparaties van voertuigen, houtbewerking). Al was de directeur van de school ingenomen met de nieuwe spullen, hij wees wel op de noodzaak om de klaslokalen te renoveren voordat het een en ander kon worden geïnstalleerd. Daarvoor was echter geen geld beschikbaar. De school had toch al een financieringsprobleem, omdat de studentenaantallen de afgelopen twee jaar waren teruggelopen tot 230 (van 780) als gevolg van het feit dat de staatsuniversiteit van Jerevan een vestiging had geopend in Ijevan.

b) de gefragmenteerde overheidsverantwoordelijkheid voor instellingen voor beroepsonderwijs en -opleiding zorgde voor moeilijkheden bij de coördinatie. Van de 82 staatsinstellingen vielen er slechts 51 onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, terwijl de rest onder de verantwoordelijkheid van overige ministeries viel;

c) zonder een aanzienlijke toename van de reguliere financiering, met name van de staat, kan met de hervormingen van beroepsonderwijs en -opleiding weinig worden bereikt. Uit een bezoek van de controleurs van de Rekenkamer aan twee instellingen die onder het programma vallen (Ijevan en Vanadzor) bleek hoe het gebrek aan financiering het doel ondermijnde om deze instellingen om te vormen tot duurzame regionale centra voor beroepsonderwijs en -opleiding. De renovaties bleken onsamenhangend en minimaal (zie tekstvak 3).

AZERBEIDZJAN: ONTOEREIKENDE VOORUITGANG TEN AANZIEN VAN DE PRIORITEIT "ENERGIE"

40. Azerbeidzjan is snel uitgegroeid tot een belangrijke producent van olie en gas, en daarnaast is het een opkomend doorvoerland voor leveringen aan de EU vanuit het Kaspisch bassin en Centraal-Azië. Het belang van de energiesector voor beide zijden heeft zijn weerslag gevonden in een specifiek memorandum van overeenstemming inzake een strategisch partnerschap tussen de EU en de Republiek Azerbeidzjan op het gebied van energie, ondertekend in november 2006.

41. Het programma voor sectorale begrotingssteun uit hoofde van het ENPI is gericht op twee onderontwikkelde terreinen in Azerbeidzjan: hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie (zie paragraaf 15 b)). Het totale steunbedrag van 13 miljoen euro wordt volgens de planning uitgekeerd over een driejarige periode in de vorm van een eerste vaste termijn van 3 miljoen euro en twee daaropvolgende variabele termijnen van elk 5 miljoen euro.

42. De uitbetaling van de eerste vaste termijn is enkel afhankelijk van twee algemene voorwaarden; om de daaropvolgende variabele termijnen van elk 5 miljoen euro uitbetaald te krijgen, moet Azerbeidzjan ook aan vijf specifieke voorwaarden voldoen. Dit omvat goedkeuring door de regering van een integrale energiestrategie, drie maatregelen op het vlak van hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie (actieplannen, een nieuw wettelijk kader, de oprichting van een staatsagentschap) en de goedkeuring van een actieplan voor het beheer van de overheidsfinanciën (zie bijlage III).

43. Op het moment dat de Rekenkamer het land bezocht in november 2009, had Azerbeidzjan nog niet om betaling verzocht. Op het definitieve financieringsbesluit van de Commissie in december 2007 volgden twee jaren van stagnatie (zie tekstvak 4). Er waren nauwelijks enige concrete stappen ondernomen om de doelstellingen van het programma te verwezenlijken. De sectorstrategie was niet herzien en er was geen dialoog over het sectorbeleid opgezet. Tot dan toe vormde de geboden sectorale begrotingssteun van de EU nauwelijks enige prikkel of druk om het beoogde hervormingsproces te versnellen.

44. Desalniettemin heeft Azerbeidzjan blijk gegeven van enige interesse in de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen. Onafhankelijk van de EU-steun zijn er bijvoorbeeld in 2008 en 2009 op de kustvlakte ten noorden van Bakoe drie proefwindturbines gebouwd en zijn er in dezelfde regio maatregelen getroffen voor de bouw van een eerste windpark. In studies van diverse donoren wordt echter benadrukt dat er een nationaal kader ontbreekt voor particuliere deelneming op het gebied van hernieuwbare energie, zoals een garantie van aansluiting op het elektriciteitsnetwerk. Grote nationale producenten zullen moeten instemmen met de koerswijziging van het overheidsbeleid, wil men vooruitgang zeker stellen.

TEKSTVAK 4

AZERBEIDZJAN: WEINIG VOORUITGANG IN DE TWEE JAAR VOLGEND OP HET FINANCIERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE INZAKE HET STEUNPROGRAMMA VOOR ENERGIEHERVORMING

De voorbereidende periode voor de uitvoering van het steunprogramma voor energiehervorming was buitengewoon lang vergeleken met die van de andere twee landen. Na het financieringsbesluit van de Commissie in december 2007 zijn er twee jaar voorbijgegaan: een reflectieproces van één jaar in Azerbeidzjan voorafgaand aan de ondertekening van de desbetreffende financieringsovereenkomst in december 2008, gevolgd door nog een jaar om de interne uitvoeringswijzen te bepalen voor het nieuwe middel van sectorale begrotingssteun. Een van de verklaringen hiervan is gelegen in de langdurige goedkeuringsprocedures in Azerbeidzjan, gekoppeld aan het gebrek aan voorlichting van de Commissie over het nieuwe bijstandsinstrument.

De door Azerbeidzjan geïntroduceerde interne uitvoeringswijzen benadrukken de verwerving en de besteding van de EU-steun (13 miljoen euro), terwijl vrijgave van de middelen door de Commissie alleen kan worden bewerkstelligd door vervulling van de voorwaarden van het steunprogramma.

GEORGIË: BESCHEIDEN VOORUITGANG TEN AANZIEN VAN DE PRIORITEIT "BEHEER VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN" EN GEEN VOORUITGANG TEN AANZIEN VAN DE PRIORITEIT "ECONOMISCH HERSTEL EN OPBOUW VAN VERTROUWEN"

45. Zoals uitgelegd in paragraaf 15 c), werd de steun aan Georgië voornamelijk geboden op het terrein van het beheer van de overheidsfinanciën. Verder werden als prioriteiten het economisch herstel en de opbouw van vertrouwen in Abchazië/West-Georgië aangewezen.

BEHEER VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN

46. Het programma voor sectorale begrotingssteun uit hoofde van het ENPI voor hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën (15 miljoen euro) werd geïntroduceerd in december 2007 en heeft tot doel om de efficiëntie van de overheidsdiensten te verbeteren en zo bij te dragen aan de armoedevermindering. De begrotingssteun werd uitgekeerd in drie gelijke termijnen van 5 miljoen EUR, waarvan de eerste vaststond en de tweede en de derde elk bestonden uit een combinatie van vaste en variabele betalingen. Er waren zeven specifieke voorwaarden verbonden aan de algehele planning van en het toezicht op de hervormingsagenda voor beheer van de overheidsfinanciën en de vorderingen op zes vlakken daarvan. Bijlage IV geeft een overzicht van de specifieke voorwaarden voor de tweede termijn.

47. Het programma voor het beheer van de overheidsfinanciën kende een trage start: van de kant van Georgië werden onvoldoende inspanningen gedaan om echt te hervormen. De delegatie klaagde hoe moeilijk het was een gestructureerde dialoog op te zetten met hun Georgische ambtgenoten. Toch gaf EuropeAid in december 2008 een deel van de tweede termijn vrij, ter hoogte van 4 miljoen euro van de maximaal uit te keren 5 miljoen euro. Dit besluit tot uitbetaling was gebaseerd op de twee opeenvolgende externe beoordelingen van de gemaakte vorderingen: één leverde een negatieve conclusie op (november 2008), een volgende leidde tot een positieve conclusie op basis van nieuw bewijs dat destijds ter beschikking werd gesteld (december 2008). De Rekenkamer merkte op dat, gelet op de zeer moeilijke situatie in Georgië vanaf augustus 2008, de Commissie de ten behoeve van PFM-hervormingen gedane inspanningen toereikend achtte om vrijgave toe te staan. Niettemin merkt de Rekenkamer tevens op dat niet aan alle voor vrijgave van deze tranche gestelde voorwaarden is voldaan.

48. Kortom, met het programma voor het beheer van de overheidsfinanciën werd gedurende de eerste twaalf maanden maar weinig vooruitgang geboekt. Toch was er begin 2009 een bemoedigende wijziging in de houding van Georgië waar te nemen. Waar de regering in 2008 bijvoorbeeld nog vijandig bleek te staan tegenover het concept van interne audit, keurde zij in 2009 een strategie voor interne audit goed. De toegenomen ontvankelijkheid voor hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën is te verklaren vanuit de gewijzigde basisvoorwaarden. Sinds de dubbele schok in augustus 2008 van het conflict met Rusland en de mondiale recessie is de economie van Georgië volledig afhankelijk van buitenlandse steun, waardoor de regering meer aandacht moet besteden aan de binnenkomende gelden uit de EU-begrotingssteun.

ECONOMISCH HERSTEL EN OPBOUW VAN VERTROUWEN

49. Nadat Georgië in 1991 onafhankelijk werd van de voormalige Sovjet-Unie, werden de conflicten met afscheidingsbewegingen in de regio’s Abchazië en Zuid-Ossetië afgesloten met een wapenstilstand en een situatie van "geen oorlog, geen vrede". Sindsdien steunt de EU programma’s voor sociaal en economisch herstel in beide regio’s. In de door de Georgische regering gecontroleerde zone heeft de EU maatregelen gefinancierd ter ondersteuning van "in eigen land ontheemden". De oorlog tussen Georgië en Rusland van augustus 2008 betekende een tegenvaller voor deze programma’s, aangezien het vredesproces tussen Georgië en zijn afgescheiden regio’s grotendeels verstoord was.

50. Het eerste programma in het kader van het ENPI (technische ondersteuning) voorzag in een bedrag van 4 miljoen euro voor maatregelen inzake economisch herstel en opbouw van vertrouwen. Het programma, dat gericht was op rehabilitatie van de afgescheiden regio Abchazië, werd niet uitgevoerd omdat in feite al voor de oorlog van augustus 2008 de middelen waren geblokkeerd, ook al werd in januari 2008 de financieringsovereenkomst door zowel de Commissie als de Georgische autoriteiten ondertekend. Politieke problemen van de kant van zowel Georgië als Abchazië hebben alle vooruitgang verhinderd.

a) Het algemene punt van zorg van de Georgische autoriteiten was dat buitenlandse steun aan Abchazië de afgescheiden status van de regio zou bestendigen. Men was bijvoorbeeld bang dat er steun zou worden gegeven aan scholen in Abchazië waar de Georgische taal niet werd gebezigd of onderwezen, of dat er projecten rechtstreeks zouden worden uitgevoerd door plaatselijke niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) die voor afscheiding zijn;

b) de Abchazische autoriteiten leken te denken dat de EU-acties uitsluitend afgestemd waren op de belangen van Georgië, aangezien alleen de Georgische regering akkoord was gegaan met het programma en dit had ondertekend.

51. Tot slot kan over de periode tot eind 2009 worden gesteld dat het ENPI nog niet geschikt is gebleken als instrument voor economisch herstel en opbouw van vertrouwen in de conflictregio Abchazië.

52. In tegenstelling met Abchazië, waar de deur nog altijd openstaat voor overleg, bestaat er sinds het conflict geen enkele samenwerking meer tussen Zuid-Ossetië en Georgië, en liggen alle lopende wederopbouwplannen van de EU stil. Er is geen basis (in de vorm van politieke wil of gezamenlijke belangen) om door te gaan met het herstelprogramma. Bijgevolg heeft de Commissie de 6 miljoen euro die oorspronkelijk bedoeld was voor het conflictgebied Georgië/Zuid-Ossetië, in het jaarlijkse actieprogramma 2008 een andere bestemming gegeven: het bedrag valt nu toe aan de "in eigen land ontheemden" in de door de Georgische regering gecontroleerde zone, met name voor nadere ondersteuning bij de huisvesting. Hierbij zij opgemerkt dat de uitvoering van dergelijke maatregelen risico’s met zich bracht met betrekking tot de waarde van het geld (zie bijlage V).

ALLE LANDEN: TWINNING BEVINDT ZICH NOG IN DE AANLOOPFASE

53. De jaarlijkse actieprogramma’s voor 2007 bieden een twinningfaciliteit, waarbij in totaal 14 miljoen euro aan de drie landen is toegewezen [22]. Het was de bedoeling van de Commissie dat de eerste twinningprojecten van start zouden gaan in 2008. Het eerste twinningcontract in het kader van het ENPI werd echter pas in juni 2009 in Georgië ondertekend. In Armenië en Azerbeidzjan waren in de tweede helft van 2009 diverse contracten in voorbereiding, maar deze zijn vooralsnog niet ondertekend. Het twinninginstrument in het kader van het ENPI ging derhalve met vertraging van start [23].

54. Een belangrijke reden hiervan was gelegen in de terughoudendheid van veel landen in het reserveren van middelen om de noodzakelijke beheersstructuur voor twinning op te bouwen. Mogelijk wordt de stimulans voor aanpassing aan de EU door middel van twinning getemperd door het gebrek aan perspectief om tot de EU toe te treden.

55. In elk land is een Bureau programmabeheer vereist om het twinninginstrument te beheren. De Commissie heeft de vestiging van deze bureaus ondersteund aan de hand van opeenvolgende TACIS-projecten. Aan het eind van deze projecten waren de bureaus echter nog niet in staat om de twinninginstrumenten zelfstandig aan te sturen en te leiden. In plaats van capaciteit op te bouwen, waren de externe deskundigen van de TACIS-projecten geneigd de functie van het Bureau programmabeheer over te nemen.

56. De Commissie heeft verdere overeenkomsten voor technische bijstand aangeboden, waarbij onder andere particuliere consultants betrokken waren, om de specifieke taakomschrijvingen voor de twinningprojecten op te stellen. Zo was er bij de eerste ervaringen met twinning een aanzienlijke bijdrage van de particuliere sector nodig op een vlak waar de kennis voorbehouden zou moeten zijn aan publieke organen.

HEEFT DE COMMISSIE DE HULPMIDDELEN DIE BESCHIKBAAR ZIJN IN HET KADER VAN HET EUROPEES NABUURSCHAPS- EN PARTNERSCHAPSINSTRUMENT GOED BENUT?

57. De doeltreffendheid van de bijstand hangt in grote mate af van een verstandig gebruik van de verschillende wijzen waarop deze wordt verstrekt. De Rekenkamer heeft onderzocht of de Commissie het nieuwe instrument voor sectorale begrotingssteun goed heeft toegepast en de diverse beschikbare hulpmiddelen goed heeft ingezet.

DE COMMISSIE HEEFT OP UITEENLOPENDE WIJZEN FINANCIËLE STEUN GEBODEN

58. Het nieuwe instrument waaraan de Commissie de voorkeur geeft, is sectorale begrotingssteun. Overeenkomstig de huidige opvattingen van veel donoren wereldwijd is de Commissie van oordeel dat steun aan overheidsbegrotingen meer potentieel voor ontwikkeling biedt dan bijstand aan specifieke projecten. Door sectorale begrotingssteun en de twinningmethode te gaan gebruiken, is de Commissie erin geslaagd enige afstand te nemen van de technische bijstandsprojecten die onder TACIS nog de overhand hadden [24].

59. Het gebruik van sectorale begrotingssteun stemt eveneens overeen met de "Europese consensus inzake ontwikkeling" van december 2005, die erop gericht is 50 % van de bijstand tussen regeringen via nationale kanalen te laten lopen. Al is de primaire doelstelling van de EU-ontwikkelingssamenwerking armoedebestrijding, het voornaamste doel van de samenwerking met de landen van de Zuid-Kaukasus is om hen dichter bij de EU te brengen. In het landenstrategiedocument voor Georgië benadrukt de Commissie bijvoorbeeld dat bij de bijstand de aandacht primair moet uitgaan naar een hechtere economische en sociale integratie van de EU en Georgië. In dit opzicht zou de rol van de EU volgens het landenstrategiedocument anders moeten zijn dan die van donoren die zich richten op ontwikkeling.

DE OVERGANG NAAR SECTORALE BEGROTINGSSTEUN WAS ONVOLDOENDE VOORBEREID, HETGEEN TEN KOSTE VAN DE PRESTATIES GING

60. Uit diverse factoren blijkt dat de Commissie de overgang naar sectorale begrotingssteun niet voldoende heeft voorbereid, hetgeen de uitvoering ervan ondermijnde (zie de in de paragrafen 39, 43 en 47 beschreven problemen).

a) Conclusies over de eerste vereisten voor een doelmatig gebruik van sectorale begrotingssteun waren niet voldoende gedocumenteerd (zie de paragrafen 61 en 62);

b) ten onrechte is verondersteld dat de partnerlanden uit eerdere ervaringen met soortgelijke maatregelen een goed begrip zouden hebben van het nieuwe instrument sectorale begrotingssteun (zie paragraaf 63);

c) het ontbrak de Commissie plaatselijk aan deskundigheid op het vlak van de mechanismen voor sectorale begrotingssteun. Voor de technische aspecten van de uitvoeringsmodaliteiten (bijvoorbeeld het opstellen van voorwaardenmatrices of het beoordelen of genoegzaam wordt voldaan aan de voorwaarden) moesten de delegaties in grote mate terugvallen op het werk van externe deskundigen.

61. Overeenkomstig haar eigen richtsnoeren moet de Commissie — voordat zij begint aan een programma voor sectorale steun — de situatie beoordelen op zeven "belangrijke beoordelingterreinen" (zie tekstvak 5). De Commissie heeft deze beoordelingen verricht maar kwam daarbij niet tot duidelijk gedocumenteerde conclusies. Ook werd bij deze beoordelingen nogal eens veel waarde gehecht aan wat de begunstigde landen beloofden in de toekomst te zullen doen. Deze tekortkoming springt vooral in het oog bij de beoordeling van het bestaan van doeltreffende systemen voor toezicht en sectorcoördinatie. De Commissie heeft bijvoorbeeld onderkend dat in Georgië het bestaande prestatietoezichtsysteem niet voldeed, maar slechts geconcludeerd dat de volledige introductie van een uitgavenkader voor de middellange termijn erop gericht is dat er betrouwbare en relevante prestatie-indicatoren zullen worden geïntroduceerd.

62. Verder heeft de Rekenkamer geen aanwijzingen kunnen vinden van een beoordeling door de Commissie van de alternatieven voor uitvoering van een programma voor sectorale steun alvorens hiervoor te kiezen, namelijk een gemeenschappelijk fonds en projectprocedures van de EC [25].

63. In haar planningsdocumenten gaf de Commissie te kennen er vertrouwen in te hebben dat het mechanisme voor begrotingssteun goed zou worden begrepen door de begunstigde landen, aangezien deze reeds ervaring hadden met soortgelijke maatregelen. In de praktijk blijkt echter dat de landen maar weinig lessen hebben getrokken uit deze ervaringen. Hoewel de voedselzekerheidsprogramma’s in deze landen reeds jaren begrotingssteun boden, zijn deze te specifiek om als nuttige leidraad te dienen voor de introductie van sectorale begrotingssteun, zoals beoogd in het kader van het ENPI. De voedselzekerheidsprogramma’s waren bijvoorbeeld niet gericht op hervorming van één enkele sector, hadden geen betrekking op dezelfde ministeries en boden doorgaans begrotingssteun op basis van vaste in plaats van variabele tranches.

TEKSTVAK 5

DE ZEVEN BELANGRIJKSTE BEOORDELINGSASPECTEN VOOR PROGRAMMA’S VOOR SECTORALE STEUN

1) De stabiliteit van het macro-economisch kader. 2) De geloofwaardigheid en de relevantie van een programma ter verbetering van de systemen voor beheer van de overheidsfinanciën. 3) De samenhang en consistentie van het sectorbeleid en het algehele strategische kader. 4) De geloofwaardigheid, volledigheid en transparantie van de jaarlijkse sectorbegrotingen, met inbegrip van een strategisch begrotingsvooruitzicht op de middellange termijn. 5) Het bestaan en de doelmatigheid van een door de overheid geleid systeem van sector- en donorcoördinatie. 6) Het bestaan en de doelmatigheid van een prestatiebeoordelingssysteem. 7) Het bestaan en de doelmatigheid van een programma ter versterking van de institutionele vaardigheden.

Bron: Richtsnoeren van EuropeAid inzake steun voor sectorale programma’s (juli 2007).

GEBRUIK VAN HULPMIDDELEN WAS NIET SELECTIEF GENOEG

64. De jaarlijkse actieprogramma’s voor 2007 bieden in wezen slechts twee belangrijke hulpmiddelen: sectorale begrotingssteun en twinning (respectievelijk 72 % [26] en 22 % van de totale aan alle drie de landen toegewezen begroting). Traditionele steun door middel van technische bijstandsprojecten speelde alleen een rol bij de rehabilitatie in de conflictgebieden in Georgië (6 %). De nadruk op sectorale begrotingssteun en twinning binnen de jaarlijkse actieprogramma’s heeft twee nadelen:

a) rechtstreekse financiële steun aan het maatschappelijk middenveld en de particuliere sector is alleen mogelijk binnen specifieke programma’s, zoals het instrument voor de bevordering van de democratie en de mensenrechten [27], maar nauwelijks in het kader van het jaarlijks actieprogramma van het ENPI; tegelijkertijd is door het overheersende gebruik van sectorale begrotingssteun de zichtbaarheid van de EU-steun minder groot;

b) het is erg moeilijk om snelle, flexibele en op maat gesneden oplossingen voor specifieke problemen in te passen in het kader van sectorale begrotingssteun en twinning (zie paragraaf 65).

65. In Armenië werden de directe ENB-doelstellingen buiten het ENPI om gefinancierd. Om het hervormingsproces te steunen overeenkomstig het ENB-actieplan, heeft de delegatie de "EU-adviesgroep" in het leven geroepen met financiering van het stabiliteitsinstrument. De EU-adviesgroep moest aan een aantal belangrijke instanties, zoals ministeries, uitgebreide steun bieden door in persoonlijke adviseurs te voorzien. Dit hulpmiddel komt nog bij twinning en behoeft de nodige coördinatie.

66. De Rekenkamer constateerde dat sectorale begrotingssteun als steunmechanisme in de drie landen de voorkeur kreeg, zonder dat hieraan een gedetailleerde evaluatie van de verschillende instrumenten vooraf was gegaan. Ten aanzien van Azerbeidzjan bestonden er twijfels binnen en buiten de Commissie of er wel sectorale begrotingssteun moest worden gebruikt in een land dat profiteert van een groeiende olie- en gasexport [28]. Zo kwam de kwestie van de geschiktheid van begrotingssteun aan de orde tijdens de vergadering van het ENPI-beheerscomité in september 2007. Niettemin koos de Commisie voor sectorale begrotingssteun als belangrijkste steuninstrument in Azerbeidzjan. Tijdens de controle stelden regeringsvertegenwoordigers nadrukkelijk dat het land de voorkeur gaf aan technische bijstand boven begrotingssteun.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

67. De Commissie heeft het nieuwe ENPI in gang gezet in de drie landen van de Zuid-Kaukasus, zij het met wisselende resultaten.

TEKORTKOMINGEN IN HET PLANNINGSPROCES VOOR DE EERSTE JAARLIJKSE ACTIEPROGRAMMA’S

68. Overeenkomstig de ENPI-verordening heeft de Commissie een meerjarig planningssysteem toegepast om de prioriteiten voor EU-bijstand te definiëren. Mede door tekortkomingen in de koppeling tussen het ENB-actieplan, het landenstrategiedocument en het nationaal indicatief programma is de planning onvoldoende duidelijk. Bovendien ging het herformuleren en herstructureren van het ene ten opzichte van het andere document ten koste van de duidelijkheid. Door de ontoereikende prioritering boet dit programma aan nut in.

69. In de drie achtereenvolgende documenten werden de prioriteiten niet voldoende verfijnd. De selectie in de eerste jaarlijkse actieprogramma’s van gebieden die voor bijstand in aanmerking kwamen, berustte niet voldoende duidelijk op de strategische documenten. In plaats daarvan werd de geschiktheid van een gebied voor sectorale begrotingssteun een belangrijke factor bij het vaststellen van bijstand in de jaarlijkse actieprogramma’s 2007. Bovendien betreffen de drie documenten verschillende tijdsbestekken (van respectievelijk vijf, zeven en vier jaar).

70. Het programmerings- en ontwerpproces nam meer dan twee jaar in beslag voordat de eerste jaarlijkse actieprogramma’s werden goedgekeurd. De voornaamste reden daarvoor was dat de procedures voor kwaliteitscontrole en goedkeuring plaatsvonden in twee achtereenvolgende cycli bij twee verschillende directoraten-generaal: DG RELEX en EuropeAid. De totale lengte van het proces sloot niet goed aan op de snel veranderende en door conflicten getroffen omgeving van de Zuid-Kaukasus, waardoor de relevantie van de bijstand in gevaar kwam.

71. Bij de programmering en het ontwerp van de steun werd niet voldoende uitgegaan van een gestructureerde dialoog met de begunstigde landen, doordat het proces voornamelijk werd gestuurd door interne procedures van de Commissie. De dialoog had tevens te lijden van de geringe aanwezigheid van de Commissie ter plaatse in Armenië en Azerbeidzjan en de afwezigheid van een geschikte nationale bemiddelaar om de belangen van de landen te verenigen.

AANBEVELING 1

Nu de Europese dienst voor extern optreden in het leven is geroepen, moet de kans worden aangegrepen om het programmerings- en ontwerpproces te stroomlijnen. In dit verband zou gedacht moeten worden aan het volgende:

a) zorgen voor een organisatiestructuur waarbij de verbanden tussen de strategische documenten (programmering) en de jaarlijkse actieprogramma’s (ontwerp) versterkt worden en achtereenvolgende goedkeuringscycli worden vermeden;

b) de strategische documenten doelmatiger maken (door mogelijkheden te zoeken om documenten samen te voegen en de bestreken tijdspanne te harmoniseren en te beperken);

c) tijdens de programmering nadere prioriteiten stellen, met als voornaamste doel de buurlanden het vooruitzicht te bieden van steeds nauwere betrekkingen met de EU.

WISSELENDE RESULTATEN BIJ DE UITVOERING VAN DE EERSTE JAARLIJKSE ACTIEPROGRAMMA’S

72. Al met al waren de resultaten wisselend. Enerzijds slaagde het programma voor sectorale begrotingssteun ten behoeve van beroepsonderwijs en -opleiding in Armenië erin het hervormingsproces kracht bij te zetten; anderzijds boekte het programma voor energiehervorming in Azerbeidzjan onvoldoende vooruitgang. Het programma voor hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën in Georgië heeft, na de weinige activiteit bij de Georgische tegenhangers gedurende de eerste twaalf maanden, in zijn tweede jaar een begin gemaakt met het stimuleren van verandering. Het ENPI is vooralsnog geen geschikt instrument gebleken voor economisch herstel en opbouw van vertrouwen in de conflictregio Abchazië.

73. In alle drie de landen is de uit het ENP gefinancierde twinningcomponent in de voorbereidende fase blijven steken, voornamelijk als gevolg van de onwil bij de landen om middelen te besteden aan de structuur die nodig is om het middel te beheren.

AANBEVELING 2

De Commissie dient het volgende te doen:

a) ten aanzien van Armenië dient de aandacht, wil men duurzame verbeteringen bereiken op het terrein van beroepsonderwijs en -opleiding, uit te gaan naar tot op heden verwaarloosde aspecten van het hervormingsproces: de vraag naar beroepsonderwijs en -opleiding (behoeften van werkgevers en werklozen), sectorcoördinatie door de overheid en het gebrek aan adequate (reguliere) nationale financiering;

b) ten aanzien van Azerbeidzjan dient te worden beoordeeld of het land na een periode van aanzienlijke vertragingen bereid blijft te voldoen aan de voorwaarden voor vooruitgang op het gebied van energiehervorming;

c) ten aanzien van Georgië moet de vervulling strenger worden beoordeeld van de gestelde voorwaarden voor beheer van de overheidsfinanciën; ten aanzien van het economisch herstel en het opbouwen van vertrouwen in de conflictzones moet het gebruik van andere instrumenten dan het ENPI worden overwogen;

d) ten aanzien van twinning in alle drie de landen moet gezorgd worden dat de ontvangende regeringen zich committeren tot het opbouwen van hun eigen capaciteit om het instrument te beheren.

ER ZIJN NIEUWE HULPMIDDELEN VOOR DE REALISERING VAN DE PROGRAMMA’S GEÏNTRODUCEERD, MAAR HET GEBRUIK VAN DE SECTORALE BEGROTINGSSTEUN IS NIET SELECTIEF GENOEG

74. Door de introductie van sectorale begrotingssteun en twinning is de Commissie erin geslaagd alternatieven te bieden voor de technische ondersteuningsprojecten die voorheen overheersten. De introductie van sectorale begrotingssteun werd echter onvoldoende voorbereid, hetgeen een weerslag had op de prestaties. Hoewel de Commissie de noodzakelijke voorwaarden voor een doeltreffend gebruik ervan beoordeelde, kwam men niet tot duidelijk gedocumenteerde conclusies en werd nogal eens veel belang gehecht aan hetgeen de begunstigde landen beloofden in de toekomst te zullen doen. Ook was men te optimistisch door te veronderstellen dat de landen vanwege hun eerdere ervaringen een goed inzicht zouden hebben in de werking van het nieuwe instrument. Tot slot heeft de Commissie niet gezorgd voor voldoende personeel ter plaatse met de juiste deskundigheid.

75. De jaarlijkse actieprogramma’s voor 2007 boden de landen in principe twee hulpmiddelen: sectorale begrotingssteun en twinning. Doordat de nadruk op deze twee middelen lag, werd de mogelijkheid van directe ENPI-steun aan het maatschappelijk middenveld en de particuliere sector beperkt en konden de jaarlijkse actieprogramma’s geen snelle en flexibele oplossingen voor specifieke problemen bieden. Bovendien werd door het overheersende gebruik van sectorale begrotingssteun de EU-steun minder zichtbaar. In het geval van Azerbeidzjan beantwoordde de sectorale begrotingssteun niet aan de behoefte van het land aan technische bijstand. Sectorale begrotingssteun is niet automatisch steeds het juiste middel voor alle landen.

AANBEVELING 3

De Commissie dient het volgende te doen:

a) sectorale begrotingssteun selectiever gebruiken en alle beschikbare opties binnen het ENPI overwegen, en werken aan een evenwichtiger toepassing van de verschillende hulpmiddelen;

b) zorgen voor een betere voorbereiding en documentatie van de besluiten tot het instellen van begrotingssteunmaatregelen;

c) voorzien in voldoende gekwalificeerd personeel voor de uitvoering, aangezien sectorale begrotingssteun andere analytische vaardigheden vereist dan projectfinanciering;

d) mogelijkheden zoeken om sectorale begrotingssteun zichtbaarder te maken en te zorgen voor toezicht op dit nieuwe hulpmiddel;

e) bijdragen aan de versterking van het algehele kader voor openbaar bestuur in de ontvangende landen, met behulp van aanvullende maatregelen bij twinning (bijvoorbeeld algemene horizontale ondersteuning van de openbaredienstverlening).

Dit verslag werd door kamer III, onder voorzitterschap van de heer Jan Kinšt, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 16 november 2010.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Verordening (EG) nr. 1638/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 houdende algemene bepalingen tot invoering van een Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (PB L 310 van 9.11.2006). De verordening is geldig van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013.

[2] Algerije, Egypte, Israël, Jordanië, Libanon, Libië, Marokko, de Palestijnse gebieden, Syrië en Tunesië.

[3] Moldavië, Oekraïne, de Russische Federatie en Wit-Rusland.

[4] Technisch steunprogramma voor de landen van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten.

[5] Financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervorming van economische en sociale structuren in het kader van het Euro-mediterrane partnerschap.

[6] De geldmiddelen zijn als volgt toegewezen: Armenië 98,4 miljoen euro, Azerbeidzjan 92,2 miljoen euro, en Georgië 120,4 miljoen euro. Naar aanleiding van het conflict in Georgië van 2008 heeft de Commissie besloten het geldbedrag aan Georgië te verhogen met 61,5 miljoen euro (zie bijlage V).

[7] Detachering van nationale deskundigen door overheidsinstanties van de EU-lidstaten naar begunstigde landen op fulltime en langdurige basis. Twinningovereenkomsten vormen wettelijke documenten, die beide partijen verplichten tot het verwezenlijken van de beoogde resultaten.

[8] Speciaal verslag nr. 2/2006 over de prestaties van uit TACIS gefinancierde projecten in de Russische Federatie (PB C 119 van 19.5.2006).

[9] Speciaal verslag nr. 9/2008 — De doeltreffendheid van EUsteun op het gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor Wit-Rusland, Moldavië en Oekraïne (PB C 71 van 25.3.2009).

[10] Speciaal verslag nr. 5/2006 over het MEDA-programma (PB C 200 van 24.8.2006).

[11] De desbetreffende betalingen vonden plaats in 2008 en 2009.

[12] De Commissie neemt een consortium in de arm om toezicht te houden op de programma’s.

[13] Deze overeenkomsten vormen de rechtsgrondslag van de betrekkingen tussen de EU en de drie landen. De overeenkomsten zijn gesloten voor een eerste periode van tien jaar en worden daarna automatisch van jaar tot jaar verlengd, mits geen van de partijen een schriftelijke kennisgeving van opzegging geeft.

[14] Dit omvat de landenprogramma’s, de meerjarenprogramma’s en de grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma’s van het ENPI, alsmede thematische programma’s en het stabiliteitsinstrument.

[15] Ontwikkelings- en samenwerkingsinstrument; Europees Ontwikkelingsfonds.

[16] Zie het Nationaal Indicatief Programma 2007-2010 voor Armenië.

[17] Overeenkomstig de ENPI-verordening worden strategiedocumenten tussentijds of wanneer nodig beoordeeld en kunnen ze vervolgens worden herzien.

[18] Het land heeft ernstig te lijden gehad van een politieke crisis tijdens de eerste helft van 2008 naar aanleiding van de aangevochten uitslag van de presidentsverkiezingen in februari 2008.

[19] Gezamenlijke verklaring van de top van het oostelijk partnerschap in Praag, 7 mei 2009.

[20] De verandering vond plaats in februari 2008.

[21] Voortzetting van de uitvoering van een deugdelijk beleid voor macro-economische stabilisatie; voortzetting van de uitvoering op het vlak van overheidsfinanciën; beschikbaarstelling van documenten ten aanzien van de uitvoering van het programma.

[22] Het instrument TAIEX (Bureau voor de uitwisseling van informatie inzake technische bijstand), dat voorbehouden was aan kandidaat-lidstaten van de EU, werd ook beschikbaar gesteld voor buurlanden.

[23] In Azerbeidzjan werden in 2008 echter drie door TACIS gefinancierde twinningcontracten gesloten.

[24] Voornamelijk overdracht van deskundigheid en knowhow, onder andere door middel van opleiding, maar ook bevoorrading en bijstand om investeringen te katalyseren en te ondersteunen.

[25] Richtsnoeren EuropeAid inzake steun voor sectorale programma’s (juli 2007).

[26] Met inbegrip van 3 miljoen euro aan technische ondersteuning om de sectorale begrotingssteun van de grond te krijgen.

[27] Verordening (EG) nr. 1889/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 tot instelling van een financieringsinstrument voor de bevordering van democratie en mensenrechten in de wereld (PB L 386 van 29.12.2006, blz. 1).

[28] 2006 was het eerste jaar met aanzienlijke inkomsten uit de olie- en gasexport.

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

PALET HULPMIDDELEN VOOR STEUN UIT HOOFDE VAN HET ENPI [1]

SOORTEN MAATREGELEN

1. Bijstand van de Gemeenschap wordt aangewend ter financiering van programma’s, projecten en elk soort maatregel waarmee aan de doelstellingen van deze verordening wordt bijgedragen.

2. Bijstand van de Gemeenschap kan eveneens worden aangewend:

a) ter financiering van technische bijstand en gerichte administratieve samenwerkingsmaatregelen, waaronder samenwerkingsmaatregelen waarbij door de lidstaten en hun bij het programma betrokken regionale en lokale autoriteiten uitgezonden deskundigen van de openbare sector worden betrokken;

b) ter financiering van investeringen en met investeringen verband houdende activiteiten;

c) voor bijdragen aan de Europese Investeringsbank of andere financiële intermediairs, overeenkomstig artikel 23, voor leningsfinancieringen, beleggingen in aandelen, garantiefondsen of investeringsfondsen;

d) voor schuldenverlichtingsprogramma’s in uitzonderlijke gevallen in het kader van een internationaal overeengekomen programma voor schuldenverlichting;

e) voor sectorale of algemene begrotingssteun indien het beheer van de openbare uitgaven van de partnerstaat voldoende transparant, betrouwbaar en efficiënt is en wanneer er sectoraal beleid of macro-economisch beleid tot stand is gebracht dat goed gedefinieerd is en door de voornaamste geldverschaffers, waaronder eventueel de internationale financiële instellingen, is goedgekeurd;

f) om rentesubsidies te bieden, inzonderheid voor leningen op milieugebied;

g) voor het verzekeren tegen niet-commerciële risico’s;

h) om bij te dragen aan een fonds dat is opgericht door de Gemeenschap, de lidstaten, internationale en regionale organisaties, andere donoren of partnerlanden;

i) om bij te dragen aan het kapitaal van internationale financiële instellingen of de regionale ontwikkelingsbanken;

j) om de kosten te financieren die voor een effectieve administratie van en toezicht op projecten en programma’s door de landen die de bijstand van de Gemeenschap genieten onvermijdelijk zijn;

k) ter financiering van microprojecten;

l) om redenen van voedselveiligheid.

[1] Artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1638/2006.

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

ARMENIË: SPECIFIEKE VOORWAARDEN VOOR HET PROGRAMMA VOOR SECTORALE STEUN TEN BEHOEVE VAN BEROEPSONDERWIJS EN -OPLEIDING, TWEEDE VARIABELE TERMIJN (5 MILJOEN EURO)

Voorwaarden | Gewicht | Beschikbaar bedrag (miljoen euro) | Werkelijk uitgekeerd bedrag (miljoen euro) |

1.Er wordt reeds gewerkt aan renovatie en levering van nieuwe verbeterde materialen in de geselecteerde onderwijsinstellingen:contracten voor herstelwerkzaamheden zijn gesloten voor het gehele bedrag;aanbestedingen voor levering van apparatuur zijn klaar om te worden uitgeschreven. | 40 % | 2 | 1,5 |

2.De donorsteun voor het onderwijs is in kaart gebracht. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.De interne capaciteiten voor toezicht van het ministerie zijn verbeterd en het mechanisme voor toezicht op het programma van steun voor sectoraal beleid voor 2007 is ingesteld. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Voorbereiding en goedkeuring van besluit inzake de vestiging van het nationaal centrum voor de ontwikkeling van beroepsonderwijs en -opleiding. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Het organigram van het departement voor beroepsonderwijs en -opleiding, als herzien overeenkomstig de functionele beoordeling voorgesteld door de taskforce en goedgekeurd door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, is vastgesteld door de regering. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6. De functiebeschrijvingen en competentieprofielen voor het personeel van het departement voor beroepsonderwijs zijn opgesteld, aangenomen door de taskforce en bekrachtigd door de Ambtenarenraad. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.De taskforce wordt de Nationale Beroepsonderwijsraad, een tripartiet orgaan met de verantwoordelijkheid om sturing te geven aan de ontwikkeling van het nationaal systeem van beroepsonderwijs:de taken en verantwoordelijkheden van de Nationale Beroepsonderwijsraad zijn helder omschreven;de wetsbesluiten inzake het instellen van de raad zijn goedgekeurd. | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

BIJLAGE III

AZERBEIDZJAN: SPECIFIEKE VOORWAARDEN VOOR HET PROGRAMMA VOOR SECTORALE STEUN TEN BEHOEVE VAN ENERGIEHERVORMING, TWEEDE (VARIABELE) TERMIJN (5 MILJOEN EURO)

Specifieke voorwaarden | Gewicht (variabele tranche) | Beschikbaar bedrag (miljoen euro) | Werkelijk uitgekeerd bedrag (miljoen euro) |

1.Beleidskader

Een integrale en volledig geïntegreerde sectorstrategie is goedgekeurd door de regering. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Actieplannen voor hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie

Tijdgebonden actieplannen ter uitvoering van de strategieën inzake hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie in het kader van het steunprogramma voor energiehervorming tot 2010 zijn overeengekomen met de overige instellingen en goedgekeurd per decreet van het Ministerie van Industrie en Energie. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Wettelijk kader inzake hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie

Ontwerp-wetgeving inzake het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en inzake energie-efficiëntie is voorgelegd aan het parlement. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Staatsagentschap voor hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie

Een staatsagentschap voor hernieuwbare energiebronnen en energie-efficiëntie, onder verantwoordelijkheid van de minister van Industrie en Energie, is opgericht, zijn rechten en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd en het is operationeel. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Beheer van de overheidsfinanciën

Een actieplan voor het beheer van de overheidsfinanciën is goedgekeurd. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

BIJLAGE IV

SPECIFIEKE VOORWAARDEN VOOR HET PROGRAMMA VOOR SECTORALE STEUN TEN BEHOEVE VAN EEN HERVORMING VAN HET BEHEER VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN IN GEORGIË, TWEEDE VARIABELE TERMIJN (5 MILJOEN EURO)

Vaste tranche | 1.Planning en monitoring van de agenda voor hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën |

Het Ministerie van Financiën past de strategische visie voor het beheer van de overheidsfinanciën aan naar aanleiding van de resultaten van de financiële verantwoording inzake overheidsfinanciën (PEFA, Public Expenditure and Financial Accountability) en stelt voorts een actieplan met termijnen en mijlpalen op dat nodig is om de algemene agenda voor hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën bij te werken. | Actieplan voor het beheer van de overheidsfinanciën met tijdgebonden en resultaatgerichte indicatoren dat wordt onderschreven door de betrokken agentschappen. | n.v.t. | | |

2.Op MTEF gebaseerd begrotingsproces | 3 | 3 |

Het proces voor begrotingsplanning en het uitgavenkader voor de middellange termijn (MTEF — Medium-Term Expenditure Framework) wordt verder versterkt door verbetering van de sectorale planning op de middellange termijn in combinatie met een betere sectorale kostenbepaling en opname hiervan in het jaarlijkse begrotingsproces. De inhoud van de MTEF-bijdragen voor 2009-2012 wordt verbeterd in drie geselecteerde vakministeries en het toepassingsgebied wordt uitgebreid met regionale overheidstrategieën. | Het BDD-document (Basic Data and Directions) voor 2009-2012 wordt uitgebreid met algemeen geformuleerde regionale overheidsstrategieën en -prioriteiten. Het Ministerie van Justitie, het Ministerie van Energie en het Ministerie van Arbeid en Sociale Zaken beschikken over doorgerekende strategieën waaruit een duidelijk verband blijkt tussen beleid, uitgavenplanning en de jaarlijkse begrotingsvaststelling. Eén geselecteerde regio heeft een doorgerekende strategie waaruit duidelijk een verband blijkt tussen de uitgavenplanning op de middellange termijn en de jaarlijkse begrotingsvaststelling. | n.v.t. | | |

Variabele tranche | 3.Boekhoudsystemen overheidsfinanciën |

De eerste fase van GFSM 2001 (handboek voor de statistiek van de overheidsfinanciën) is afgerond. | In het grootboek van Financiën wordt de begrotingsnomenclatuur van GFSM 2001 gebruikt. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Externe audit |

De hoge controle-instantie heeft auditbeheerbeleid uitgewerkt alsmede procedurele richtsnoeren. Een ontwerpwet inzake de hoge controle-instantie is aangenomen. | Het nieuwe beheerbeleid en de nieuwe ontwikkelstrategie van de hoge controle-instantie zijn herzien en goedgekeurd. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

De auditrichtsnoeren zijn beschikbaar en worden gebruikt als basiscursusmateriaal voor alle medewerkers. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Internecontrolesystemen en interne audits |

Een beleidsdocument en een actieplan voor de geleidelijke invoering van een geharmoniseerd publiek intern systeem voor financiële controle (verantwoordingsplicht van managers en interne audit) zijn goedgekeurd door de regering. | Notulen van de ministerraad waarin het beleidsdocument en het actieplan worden goedgekeurd. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Overheidsopdrachten |

Een actieplan op basis van aanbevelingen van een werkgroep gericht op een herstructurering van de wet- en regelgeving voor overheidsopdrachten is ingediend bij de regering en is aangenomen. | Aanbevelingen van de werkgroep. | 10 % | 0,2 | 0 |

Door de ministerraad goedgekeurd actieplan. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Belastingdienst |

Een bedrijfsstrategie voor de belastingdienst is opgesteld. Er zijn procedurele richtlijnen opgesteld. Procedures voor alle aspecten van douanecontrole en een op belastingplichtigen gericht systeem voor risicoanalyse zijn uitgewerkt en goedgekeurd door het Ministerie van Financiën. | Een methodiek, systeem en standaard voor de ontwikkeling en het onderhoud van alle procedures bij de belastingdienst zijn in gebruik. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

BIJLAGE V

GEORGIË: RISICO’S VOOR DE KOSTENEFFECTIVITEIT VAN NA DE CRISIS EXTRA TOEGEWEZEN EU-MIDDELEN

In reactie op de crisis van augustus 2008 heeft de EU meer politieke en financiële steun aan Georgië gegeven: op een donorconferentie in oktober 2008 is een bedrag van 500 miljoen euro toegezegd. Hiervoor wordt gebruikgemaakt van verschillende financiële instrumenten, waaronder het ENPI. Hoewel het Nationaal Indicatief Programma 2007-2010 van het ENPI niet werd aangepast, heeft de Commissie besloten de nationale ENPI-toewijzing van Georgië te verhogen met 61,5 miljoen euro; dit bedrag wordt ter beschikking gesteld met behulp van speciale maatregelen die een belangrijk deel uitmaken van het pakket humanitaire hulp.

De extra ENPI-toewijzing wordt vooral gebruikt voor de hervestiging in Georgië van mensen die door de gevechten van 2008 ontheemd zijn geraakt. Hiertoe is gebruikgemaakt van gerichte begrotingssteun die ten uitvoer wordt gelegd via het fonds voor gemeentelijke ontwikkeling van Georgië [1] voor de huisvestingsbehoeften van "in eigen land ontheemden". Tegen juli 2009 had de Commissie twee bedragen (van 9,8 miljoen euro en 12,1 miljoen euro) gestort in de overheidsbegroting voor de bouw van huizen en bijbehorende water- en elektriciteitsnetwerken.

Externe auditors hebben vastgesteld dat de onderliggende uitgaven in overeenstemming waren met de toepasselijke wet- en regelgeving. Er is echter geen doelmatigheidscontrole uitgevoerd, ondanks de grote risico’s: door het fonds voor gemeentelijke ontwikkeling werd niet gewerkt met een openbare aanbesteding voor het contracteren van bedrijven; er was beperkte vooruitgang bij de interne en externe controle op het gebied van beheer van de overheidsfinanciën; er waren negatieve ervaringen met het voorgaande programma in Zuid-Ossetië wat betreft de bouwkwaliteit van noodwoningen.

[1] Het fonds voor gemeentelijke ontwikkeling van Georgië is een publiekrechtelijk lichaam, in 1997 opgericht per decreet van de president van Georgië, binnen het staatsprogramma voor gemeentelijke ontwikkeling.

--------------------------------------------------