/* COM/2011/0784 definitief */

INLEIDING

Nucleaire veiligheid en beveiliging zijn van het hoogste belang voor de EU en voor de bevolking daarvan. Waarborging van de strengste normen inzake nucleaire veiligheid, beveiliging, voorbereidheid op noodsituaties en rampenplannen is dus een centraal onderdeel van het kernenergiebeleid, zowel in Europa als wereldwijd. Het door de aardbeving en de tsunami van 11 maart 2011 veroorzaakte ongeval in de Fukushima-Daiichi-kerncentrale in Japan heeft opnieuw de politieke aandacht gevestigd op de maatregelen die nodig zijn om de risico's te minimaliseren en het strengste niveau van nucleaire veiligheid, beveiliging en non-proliferatie te garanderen.

In de eerste plaats heeft de EU, onmiddellijk optredend in een geest van solidariteit, haar deskundigheid en middelen gemobiliseerd om Japan bij te staan bij het inperken en overstijgen van de gevolgen van de ramp. De EU-Japan-top van mei 2011 was gewijd aan de coördinatie van de follow-up-acties, met name de tenuitvoerlegging van maatregelen voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid.

De Commissie heeft onmiddellijk gereageerd op de gebeurtenissen in Fukushima. Samen met de internationale regulatoren[1] en de nucleaire industrie heeft zij een proces in gang gezet om in de gehele EU alomvattende risico- en veiligheidbeoordelingen van kerncentrales (de zogenaamde "stress tests") uit te voeren. Het initiatief werd ondersteund door het Europees Parlement en bekrachtigd op de vergadering van de Europese Raad van 24-25 maart 2011[2]. De Europese Raad heeft de Commissie tevens verzocht "de bestaande wet- en regelgeving inzake de veiligheid van kerninstallaties opnieuw te bezien en waar nodig vóór eind 2011 verbeteringen voor te stellen". Gezien de eventueel grensoverschrijdende effecten van een nucleair ongeval heeft de Europese Raad de Commissie tevens verzocht de buurlanden van de EU uit te nodigen om deel te nemen aan het stress test-proces.

Dit is de eerste keer dat alle betrokken partijen in de EU op basis van vrijwilligheid een alomvattend en gecoördineerd proces hebben opgestart om de veiligheid en beveiliging van kerncentrales te evalueren. De voor dit proces beschikbaar gestelde financiële en menselijke middelen, alsook de bereidheid van de deelnemers om in elke fase van het proces samen te werken, onderstrepen het belang dat de EU aan nucleaire veiligheid hecht. Bovendien levert gezamenlijke EU-actie op dit terrein duidelijk baat op. Nucleaire veiligheid is in het geheel van de EU erkend als iets wat meer een Europese dan een nationale dimensie heeft. Bovendien blijkt uit haar recente mededeling inzake het externe energiebeleid van de Unie[3] dat de Commissie vastbesloten is om de internationale samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid te versterken.

Tegelijkertijd heeft de Commissie zich ingespannen om een maximale bescherming van de burgers van de EU te waarborgen. Met name is aandacht gegeven aan bepaalde specifieke gebieden, zoals het regelgevingskader voor toezicht op de invoer van producten uit stralingsgevoelige gebieden, alsook aanbevelingen voor douaneautoriteiten en versterking van het wetenschappelijk onderzoek en de monitoring van het milieu.

In deze mededinging wordt het werk samengevat dat tot dusverre is uitgevoerd om de veiligheid en beveiliging van de kerncentrales die momenteel in de EU in bedrijf zijn opnieuw te beoordelen. Daarbij is uitgegaan van de voortgangsrapporten die de lidstaten vóór 15 september hebben toegezonden en van het tussentijds verslag dat door de Groep ad hoc van de Raad inzake nucleaire beveiliging (Ad Hoc Group on Nuclear Security - AHGNS) is opgesteld. Voorts wordt in deze mededeling de eerste evaluatie van de Commissie met betrekking tot de huidige situatie gegeven, alsmede enkele voorlopige ideeën voor toekomstige werkzaamheden.

DE NUCLEAIRE STRESS TESTS: AANPAK, METHODOLOGIE, VOORTGANG EN VOLGENDE FASEN

Aanpak en Methodologie

De Europese Raad heeft de Commissie en de ENSREG (Groep Europese regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid) verzocht de lessen uit de gebeurtenissen van Fukushima te analyseren en de veiligheidsmarges van de kerncentrales in de EU opnieuw te beoordelen. Dit moet gebeuren op basis van een door de lidstaten gedeelde methodologie, waarbij tevens volledige transparantie moet gelden voor het publiek. Het door de Europese Raad aan de Commissie verstrekte mandaat omvat:

1. de vaststelling van een methodologie en de tenuitvoerlegging van alomvattende risico- veiligheidsbeoordelingen van kerncentrales, uit te voeren in samenwerking met de nationale regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid;

2. een herevaluatie en herziening van de geldende EU-wetgeving op het gebied van nucleaire veiligheid;

3. de uitnodiging voor buurlanden van de EU om aan dit proces deel te nemen.

De Commissie en ENSREG[4] zijn overeengekomen om op twee parallelle sporen te werken:

- een veiligheidsspoor teneinde te beoordelen hoe nucleaire installaties de gevolgen van diverse onverwachte gebeurtenissen kunnen weerstaan. Dit kan gaan van natuurrampen tot menselijke fouten of technisch falen en andere onvoorziene gebeurtenissen, zoals ongevallen bij vervoer;

- een beveiligingsspoor teneinde een analyse te maken van de gevaren voor de beveiliging en de preventie van en reactie op incidenten ten gevolge van kwaadwillige of terroristische acties.

Er werd beslist dat de exploitanten van kerncentrales, in nauwe samenwerking met de Commissie, belast zouden zijn met het aspect van de nucleaire veiligheid, terwijl de lidstaten, bijgestaan door de Commissie, belast zouden zijn met de beoordeling van de situatie inzake nucleaire beveiliging. Te dien einde heeft de Raad een Groep ad hoc inzake nucleaire beveiliging (AHGNS) opgericht. De voortgang met betrekking tot dit beveiligingsspoor wordt belicht in een bijlage bij dit document.

Alle veertien EU-lidstaten die over kerncentrales beschikken[5] plus Litouwen[6] nemen deel aan de nucleaire stress test-oefening. Ook de buurlanden Zwitserland en Oekraïne hebben aanvaard deel te nemen aan de oefening. Verscheidene landen[7] hebben besloten - als aanvulling op de overeengekomen eisen - niet alleen de in bedrijf zijnde kerncentrales bij de oefening te betrekken, maar ook de uit bedrijf genomen centrales en andere nucleaire faciliteiten.

In de specificaties inzake de stress tests[8] worden drie hoofdgebieden omschreven waarop een evaluatie moest gebeuren: extreme natuurlijke gebeurtenissen (aardbevingen, overstromingen, extreme weersomstandigheden), gevolgen voor de installatie van een langdurig verlies aan elektrisch vermogen en/of het verlies van de allerlaatste 'warmteput' (ongeacht de oorspronkelijke oorzaak daarvan) en beheer van ernstige ongevallen. De onderzoeksmethoden zijn op nationaal niveau vastgelegd en vallen onder de verantwoordelijkheid van de nationale regelgevers.

Het stress test-proces is georganiseerd in drie fasen:

- zelfbeoordeling door de exploitanten van kerncentrales. Bedoelde exploitanten werd gevraagd voortgangsverslagen te produceren tegen 15 augustus 2011 en eindverslagen tegen 31 oktober 2011;

- evaluatie van de zelfbeoordelingen door de nationale regelgevers . De nationale regelgevers maken een evaluatie van de door de exploitanten verstrekte informatie en stellen nationale rapporten op (voortgangsrapporten tegen 15 september 2011, eindrapporten tegen 31 december 2011);

- peer reviews van de nationale rapporten, uitgevoerd door nationale deskundigen en deskundigen van de Commissie in de periode januari-april 2012.

De uiterste termijn om de evaluaties te starten was 1 juni 2011. Alle deelnemende lidstaten hebben hun voortgangsrapporten binnen de vastgestelde termijn bij de Commissie ingediend. Zij vormen de basis van het onderhavige tussentijdse verslag.

Het is echter nog wachten op de voornaamste conclusies. Essentiële voorwaarden om met vertrouwen voort te kunnen bouwen op de resultaten, zijn de vaststelling van de nationale eindrapporten (ingewacht tegen het jaareinde) en de kritische evaluatie van de resultaten in het kader van de peer reviews.

Eerste resultaten van de tussen tijdse veiligheidsbeoordelingen

Uit alle voortgang srapporten blijkt dat de exploitanten van kerncentrales de overeengekomen methodologie volgen en hanteren. Er zijn echter grote verschillen wat het formaat, de inhoud en het niveau van detail van de nationale rapporten betreft. Een bijlage bij deze mededeling[9] bevat een samenvatting van de bevindingen van elk van de nationale rapporten.

De veiligheidsbeoordeling is nog steeds aan de gang, maar in de voortgangsrapporten worden al een aantal kwesties belicht die een grondige analyse verdienen. Daarbij blijkt dat er een goede convergentie over de te nemen maatregelen bestaat onder de nationale regelgevers. Bepaalde nationale regelgevers overwegen reeds de door hen gebruikte veiligheidsmarges voor de installaties te herzien. Gebieden waaraan aandacht wordt besteed zijn: versterking van het vermogen van centrales om weerstand te bieden aan overstromingen[10], verlies aan vermogen[11],[12] en verlies van de allerlaatste warmteput[13], alsook versterking van het vermogen van centrales om weerstand te bieden aan aardbevingen die sterker zijn dan voorzien in de ontwerpspecificaties[14].

In sommige rapporten wordt aangegeven dat er verbeteringen mogelijk zijn wat de afkoelbassins voor verbruikte splijtstof betreft, waardoor zij gebeurtenissen aan zouden kunnen waarvoor zij niet ontworpen zijn[15]. In verscheidene rapporten worden voorts mogelijkheden aangegeven om het beheer van ernstige ongevallen en de noodprocedures te verbeteren[16].

Er komen echter ook bepaalde verschillen tussen lidstaten aan het licht. Voorbeelden daarvan zijn:

- seismische risico's lijken op een zeer verschillende manier te worden behandeld in verschillende landen, en dit ongeacht de feitelijke aardbevingsgevoeligheid van de regio in kwestie. Er blijken grote verschillen te bestaan in zowel de onderliggende methodologie[17] als bij de aanvaardingscriteria[18]. Sommige landen herzien momenteel het niveau van seismische activiteit waarmee bij het ontwerp van de centrale rekening is gehouden;

- bepaalde landen[19] hebben richtsnoeren voor het beheer van ernstige ongevallen (Severe Accident Management Guidelines - SAMG) ten uitvoer gelegd[20], terwijl andere dat niet hebben gedaan;

- sommige landen[21] zijn begonnen met een evaluatie van de procedures voor het beheer van noodsituaties die verder gaan dan voorzien is in de ontwerpspecificaties (d.w.z. ongevallen die mogelijk zijn, maar waarmee in het ontwerp niet volledig rekening is gehouden omdat zij als te onwaarschijnlijk werden beschouwd) en hebben mogelijke verbeteringen geïdentificeerd.

De volgende fase: peer reviews en validatie van de resultaten

Gebaseerd op het verzoek van de Europese Raad heeft de Commissie, samen met de nationale veiligheidsregulatoren, besloten om op basis van een overeengekomen methodologie een peer review van de eindconclusies van de nationale beoordelingen uit te voeren[22]. De nationale eindrapporten die eind 2011 worden ingewacht, moeten derhalve een bepaalde voorgeschreven structuur volgen om zo de samenhang en vergelijkbaarheid te maximaliseren.

Het peer review -proces, dat begin 2012 van start moet gaan, zal een extra beoordeling van de nationale resultaten mogelijk maken, en wel op Europees niveau, en zal het hoogste niveau van objectiviteit en neutraliteit waarborgen om zo het vertrouwen in de resultaten te maximaliseren.

Het proces zal in twee fasen verlopen:

- een peer review met betrekking tot horizontale topics, waarbij de consistentie van de nationale benaderingen en bevindingen op drie cruciale gebieden zal worden vergeleken: extreme natuurlijke gebeurtenissen, verlies van veiligheidfuncties en beheer van ernstige ongevallen. Een panel van hooggeplaatste regelgevingsdeskundigen zal de relevante onderdelen van de nationale rapporten verifiëren. Het eindverslag zal ontwerp-conclusies met betrekking tot de drie cruciale gebieden bevatten en zal de verschillen qua methodologie of evaluatie belichten;

- een verticale (nationale) peer review, waarbij de nationale rapporten als geheel worden geëvalueerd. De verticale peer reviews vinden plaats in de lidstaten zelf, teneinde de contacten van de peer review-teams met gespecialiseerd personeel van de regelgevers en met de exploitanten, alsook de toegang tot de kerncentrales, te vergemakkelijken. De resultaten van de peer reviews met betrekking tot de horizontale topics, alsmede de deskundigheid die in dit proces wordt verkregen, zullen als input worden gebruikt voor de nationale peer reviews.

De peer review-teams worden samengesteld uit deskundigen op het gebied van de nucleaire veiligheid uit alle EU-lidstaten. Het secretariaat van de peer review wordt verzorgd door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JCR) van de Commissie.

De nationale rapporten, de voortgangsrapporten en de resultaten van de peer reviews zullen openbaar worden gemaakt[23].

De Commissie zal de resultaten van de peer reviews publiceren in een eindverslag voor de vergadering van de Europese Raad van 28-29 juni 2012.

Eerste resultaten van de preliminaire beveiligingsbeoordelingen [24]

Nucleaire beveiliging heeft tot doel intentionele daden die een nucleaire faciliteit kunnen beschadigen of die resulteren in diefstal of verspreiding van nucleair materiaal te voorkomen. Nucleaire veiligheid[25] en nucleaire beveiliging zijn nauw verwant. Bijgevolg is een beoordeling van de veiligheid van een kerncentrale nooit volledig als er geen soortgelijke analyse met betrekking tot de beveiligingsaspecten is gebeurd. De onderhavige veiligheidbeoordeling moet dus ook een beoordeling van de beveiliging omvatten.

In de EU heeft slechts een beperkt aantal nationale veiligheidsregulatoren ook een specifieke verantwoordelijkheid voor de beveiliging van kerncentrales. De beveiligingsbevoegdheden in de lidstaten zijn verspreid over diverse instanties.

Voor kerncentrales gelden geavanceerde en alomvattende veiligheids- en non-proliferatiestelsels die in de loop der jaren steeds verder zijn verfijnd. Op internationaal niveau is het beveiligingsstelsel voor kerncentrales minder ontwikkeld[26]. In de afgelopen jaren wordt de beveiliging wereldwijd echter met een kritischer blik bekeken, met name sinds de terroristische aanval van 11 september 2001 in de Verenigde Staten.

Teneinde de methodologie ter beoordeling van de beveiliging van kerncentrales te beoordelen, heeft de raad een Groep ad hoc inzake nucleaire beveiliging (AHGNS) opgericht die bestaat uit deskundigen uit de lidstaten, met deelname van de Europese Commissie. Het voortgangsrapport van deze groep, met daarin de voorlopige conclusies, is bij deze mededeling gevoegd[27].

Het werkprogramma van de AHGNS verloopt in drie stadia:

- verzameling van informatie, bv. via een aan de lidstaten toegezonden vragenlijst;

- verwerking van informatie, d.w.z. vaststelling welke de cruciale topics zijn voor aanbevelingen inzake goede praktijken en samenvatting van de resultaten van de vragenlijst;

- voorbereiding van voortgangs- en eindrapporten.

De vragenlijst is toegespitst op een reeks vragen met betrekking tot het nationale juridische kader voor het waarborgen van de nucleaire beveiliging, het algemene nationale beveiligingskader, bedreigingen waarmee in de ontwerpspecificaties rekening is gehouden (risico's van onvoorspelbare kwaadwillige daden), de nucleaire beveiligingscultuur en de rampenplannen. Aangezien de lidstaten niet hebben aangegeven dat er aan deze vragen nog essentiële kwesties moeten worden toegevoegd, is het tussentijds verslag toegespitst op deze vragen en de geformuleerde antwoorden. Daaruit komt de noodzaak naar voor van een versterkte internationale samenwerking, inclusief internationale peer review-opdrachten ter verificatie van het niveau en de efficiëntie van fysieke beveiligingsmaatregelen voor kerncentrales.

Gezien het belang dat zij hechten aan nucleaire beveiliging, bevestigen de lidstaten hun ambitie om volledig gebruik te maken van de bestaande internationale stelsels en die te versterken, maar ook om goede praktijken op EU-niveau te verspreiden. In hun antwoorden wordt de nauwe band beklemtoond tussen de aspecten nucleaire veiligheid en nucleaire beveiliging en worden de interfaces belicht tussen nucleaire beveiliging en terrorismebestrijdingsstrategieën. Er is behoefte aan een permanente herevaluatie van de nucleaire beveiliging en van de toereikendheid van de maatregelen, systemen en beveiligingsconcepten in het licht van steeds veranderende bedreigingen. Uit de rapporten blijkt ook dat er een gemeenschappelijk inzicht is gegroeid inzake het belang van de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van adequate processen voor risicobeheer en de noodzaak de kloof tussen de relevante deskundigengemeenschappen te overbruggen.

In de context van haar lopende evaluatie van nucleaire beveiligingskwesties zal de Commissie ten volle rekening houden met de in juni 2012 verwachte resultaten en aanbevelingen van de AHGNS.

Versterking van het regelgevingskader voo R NUCLEAIRE VEILIGHEID IN DE EU

IN PARALLEL met de uitvoering van de stress tests is de Commissie beginnen nadenken over het huidige EU-wetgevingskader voor nucleaire veiligheid, gebaseerd op de preliminaire resultaten van de nationale rapporten, de discussies op internationaal niveau (IAEA) en de input van de betrokken partijen. Uit de voorlopige analyse van de Commissie blijkt dat de nationale regulatoren een verschillende veiligheidsaanpak hebben en onderling afwijkende criteria hanteren voor de vaststellingen van veiligheidverbeteringen.

Op basis van die eerste denkoefening ziet de Commissie ruimte voor verbetering van het wetgevingskader op EU- en nationaal niveau op de volgende gebieden: 1) verbetering van de technische maatregelen voor veiligheid en verbetering van het vereiste toezicht teneinde volledige tenuitvoerlegging te waarborgen, 2) verbetering van de governance en van het wetgevingskader met betrekking tot nucleaire veiligheid, 3) verbetering van de voorbereidheid op noodsituaties en van de rampenplannen, 4) versterking van het EU-aansprakelijkheidsstelsel op nucleair gebied, en 5) versterking van de wetenschappelijke en technologische deskundigheid. Het vertrekpunt blijft echter de volledige tenuitvoerlegging van de bestaande EU-regelgeving.

Tenuitvoerlegging van het bestaande wetgevingskader inzake nucleaire veiligheid

De vaststelling door de Raad in 2009 van de richtlijn inzake nucleaire veiligheid[28] was een grote stap voorwaarts bij de uitwerking van een stelsel van nucleaire veiligheid voor de EU. Bij deze richtlijn wordt een veelomvattend en juridisch bindend communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties vastgesteld. In de richtlijn worden de beginselen en verplichtingen voor het beheer van de nucleaire veiligheid in de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (de "Gemeenschap" of Euratom) neergelegd. Daarbij worden de eisen van de voornaamste internationale instrumenten, namelijk het Verdrag inzake nucleaire veiligheid[29] en de door de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) (IAEA) uitgewerkte "Safety Fundamentals"[30], in communautair recht omgezet.

De uiterste termijn voor de lidstaten om de richtlijn inzake nucleaire veiligheid op nationaal niveau volledig ten uitvoer te leggen was 22 juli 2011. De Commissie heeft inbreukprocedures opgestart tegen twaalf lidstaten die deze termijn niet in acht hebben genomen[31]. De lidstaten die dit nog niet hebben gedaan, moeten de omzetting van de richtlijn als prioriteit realiseren.

Verbetering van het wetgevingskader inzake nucleaire veiligheid

Op verzoek van de Europese Raad bestudeert de Commissie twee benaderingen die tot doel hebben het wetgevingskader inzake nucleaire veiligheid te verbeteren:

- (i) wetgevingsamendementen teneinde het bestaande communautaire wetgevingskader inzake nucleaire veiligheid te versterken, en

- (ii) verbeteringen bij de tenuitvoerlegging van de bestaande mechanismen, alsmede nauwere coördinatie tussen de lidstaten.

Het nucleaire-veiligheidskader moet zowel op communautair als op nationaal niveau worden herzien met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. Binnen de internationale instellingen moeten de Commissie en de lidstaten samenwerken om ervoor te zorgen dat de ontwikkeling van het internationale kader voor de nucleaire veiligheid in samenhang verloopt met de communautaire en nationale wetgeving.

Techni sche verbeteringen en toezicht

Krachtens de huidige nationale en Euratom-wetgeving, ligt de eerste verantwoordelijkheid voor de nucleaire veiligheid bij de vergunninghouder (de exploitant van de kerncentrale). De nationale regelgevende instanties eisen van de vergunninghouders dat zij als follow-up van de veiligheidsbeoordelingen, inclusief de huidige stress tests, technische verbeteringen aan hun faciliteiten aanbrengen. De nationale regelgevers moeten erop toezien dat de vereiste maatregelen op correcte wijze worden uitgevoerd.

Momenteel zijn er geen gemeenschappelijke veiligheidsnormen of -criteria voor kerncentrales in de EU.

De eerste resultaten van de stress tests wijzen uit dat er geen consistentie is bij de hantering van veiligheidsmarges voor kerncentrales in het geheel van de EU. Naargelang van de definitieve resultaten van het stress test-proces in de EU, alsook van de lessen die getrokken worden uit het Fukushima-ongeval, kan worden overwogen een EU-brede verzameling van basisbeginselen en -eisen vast te stellen, samen met daaraan verbonden minimale technische criteria op het gebied van locatiekeuze, ontwerp & bouw en exploitatie van kerncentrales[32]. De EU-beginselen en -eisen moeten hun weerspiegeling vinden in de nationale regulerende acties en beslissingen en moeten uiteindelijk ten uitvoer worden gelegd door de exploitanten van de centrales.

Een EU-brede verzameling van criteria voor de vaststelling van locatiekenmerken, vergunningseisen en operationele controles zou de exploitanten van kerncentrales ertoe verplichten te convergeren naar beste praktijken voor nieuwe in de EU te bouwen kerncentrales. Dergelijke eisen bestaan al in de internationale en de EU-praktijk[33]. Hoewel de keuze van de technische maatregelen ook afhangt van de definitieve resultaten van de stress tests, kunnen deze in het wetgevingsacquis van de EU worden opgenomen. Voorts lijken er goede argumenten te bestaan voor een uitbreiding van de beste praktijken die nu reeds worden behandeld in de richtlijn inzake nucleaire veiligheid. Internationale peer reviews bijvoorbeeld, die momenteel beperkt zijn tot het nationale wets- en regelgevingskader, kunnen worden verbreed om er ook de ontwerpveiligheid en operationele veiligheid van kerncentrales in op te nemen[34].

Een reeks belanghebbenden moet worden betrokken bij de definitieve vaststelling van de verzameling aanbevelingen voor de nieuwe Europese architectuur voor de nucleaire veiligheid, inclusief de nationale regulatoren, de nucleaire industrie en de wetenschappelijke en technologische gemeenschap, bijvoorbeeld vertegenwoordigd door het Europese netwerk van organisaties voor technische ondersteuning (European Technical Support Organisations Network - ETSON).

Governance met betrekking tot nucleaire veiligheid

Eén van de voornaamste lessen uit het ongeval van Fukushima is dat de effectieve onafhankelijkheid van de nationale regulerende instanties moet gegarandeerd zijn. In de EU kan die onafhankelijkheid verder worden versterkt door de desbetreffende bepalingen van de richtlijn inzake nucleaire veiligheid[35] explicieter te maken en door criteria vast te stellen voor de daadwerkelijke onafhankelijkheid van de nationale regulerende instanties. Voorts kan in de richtlijn inzake nucleaire veiligheid een omschrijving worden gegeven van de minimale reguleringsbevoegdheden waarover de nationale autoriteiten moeten beschikken.

In bepaalde lidstaten wordt de reguleringsbevoegdheid momenteel gedeeld tussen verschillende entiteiten of komt die toe aan ministeries in plaats van aan één onafhankelijke autoriteit.

In lijn met zijn mandaat heeft de ENSREG sinds 2007 aanbevelingen inzake nucleaire veiligheid gericht tot de EU-instellingen. Er moet nu worden nagedacht over de toekomstige rol van de groep, rekening houdend met de opgedane ervaring.

De transparantie-eisen kunnen verder worden gespecificeerd door deze eisen uit te breiden tot meer dan uitsluitend de algemene verplichting van voorlichting van het publiek[36] en van de werknemers van kerncentrales. In lijn daarmee kunnen de nationale regulerende instanties worden verzocht het publiek te informeren over de redenen voor hun reguleringsbesluiten. Daarbij kunnen vertrouwelijkheidsclausules een bescherming bieden voor informatie met effecten voor de beveiliging.

Versterking van de voorbereidheid op noodsituaties en van de rampenplannen

Acties om nucleaire en radiologische noodsituaties te voorkomen en er op voorbereid te zijn of te reageren, worden vaak op nationaal niveau genomen. Ook op Gemeenschapsniveau bestaat er een reeks wetgevingsinstrumenten en -mechanismen[37] en speciale bepalingen met betrekking tot nucleaire ongevallen[38]. In het geval van dergelijke gebeurtenissen kunnen verscheidene communautaire mechanismen worden geactiveerd.

In december 2010 heeft de Commissie, in nauwe samenwerking met de lidstaten, richtsnoeren bekendgemaakt inzake nationale risicobeoordelingen met het oog op het beheer van rampen. De lidstaten hebben er zich op vrijwillige basis toe verbonden hun nationale risicobeoordelingen tegen eind 2011 op te stellen en voor te leggen. Nucleaire veiligheid en bedreigingen voor de volksgezondheid zijn belangrijke elementen van dergelijke alomvattende risicobeoordelingen.

Om beter voorbereid te zijn op een nucleaire noodsituatie en de desbetreffende reactie te coördineren, kunnen er grensoverschrijdende plannen voor het beheer van nucleaire risico's worden vastgesteld (eventueel ook voor de buurlanden van de EU). Dergelijke plannen moeten worden gekoppeld aan een versterkte Europese respons op nucleaire noodsituaties. Het is ook belangrijk ervoor te zorgen dat de apparatuur om te reageren op noodsituaties beschikbaar is (inclusief zware uitrusting zoals back-upgeneratoren), apparatuur die zo nodig kan worden gedeeld, en dat er plannen voor het in goede staat brengen van locaties worden ontwikkeld.

In reactie op de mededeling van de Commissie "Naar een krachtigere Europese respons bij rampen: de rol van civiele bescherming en humanitaire hulp"[39] wordt er nu werk gemaakt van de totstandbrenging van een Europese responscapaciteit voor noodsituaties, gebaseerd op de middelen van de lidstaten, de oprichting van een volledig functioneel 24/7-actief Europees Centrum voor respons in noodsituaties en de ontwikkeling van Europese rampenplannen voor de voornaamste types rampen, met inbegrip van nucleaire. De Commissie zal voorstellen indienen om deze elementen op te nemen in de wetgeving met betrekking tot het Europees mechanisme voor civiele bescherming.

Verduidelijking van de aansprakelijkheidsregels op nucleair gebied

Het probleem van de aansprakelijkheid in het geval van een nucleair ongeval is cruciaal. In de Commissiemededeling Energie 2020 - Een strategie voor een concurrerende, duurzame en continu geleverde energie wordt gesteld: "Het wetgevingskader voor nucleaire veiligheid en beveiliging zal verder worden versterkt door (.) een voorstel voor een Europese aanpak inzake aansprakelijkheidsregelingen bij nucleaire incidenten/ongevallen."

In het Euratom-Verdrag[40] wordt ook gestipuleerd dat de lidstaten "alle mogelijke maatregelen [moeten nemen] om het afsluiten van verzekeringscontracten ter dekking van atoomrisico's te vergemakkelijken."

De meeste lidstaten hebben ervoor gekozen zich te verlaten op een aantal internationale verdragen (Verdrag van Parijs/Aanvullend Verdrag van Brussel en Verdrag van Wenen), maar sommige lidstaten zijn geen partij bij die verdragen. Dit heeft geleid tot een "juridisch lappendeken" binnen de EU. De juridische samenhang in de EU kan op twee fronten worden verbeterd: i) de bescherming van slachtoffers in verschillende lidstaten, met name om de compensatie van slachtoffers in de EU te verbeteren, ongeacht het land waarin zij verblijven, en ii) de potentiële impact op de interne markt, met name wanneer onderling afwijkende financiële aansprakelijkheden van exploitanten kunnen resulteren in concurrentievervalsing.

Versterking van de wetenschappelijke en technologische deskundigheid

De Commissie heeft een "Opleidings- en informatieprogramma - De lessen trekken uit Fukushima" opgezet voor de komende 4 jaar, dat gezamenlijk wordt gefinancierd door de EU en de Euratom-kaderprogramma's[41].

Het doel is het bewustzijn van het belang van nucleaire veiligheid te versterken en beste praktijken inzake risicobeheer te delen onder de nucleaire experts en de beleidsmakers. Het programma zal ook de samenwerking verbeteren tussen universiteiten, onderzoeksinstellingen, overheidinstanties en de bedrijfssector, in synergie met de EU-platforms, meer bepaald het Technologieplatform voor Duurzame kernenergie (SNE-TP) en het Europees kernenergieforum (ENEF).

Wat het nucleair onderzoek betreft dat moet worden geprogrammeerd in het kader van het komende meerjarige financiële kader van de EU ("Horizon 2020"), is het nog steeds nodig de aandacht toe te spitsen op nucleaire veiligheid, de nucleaire deskundigheid binnen de EU te handhaven en de vaardigheden van nucleaire exploitanten en regulatoren te versterken.

DE INTERNATIONALE DIMENSIE

Betrokkenheid van derde landen bij risico- en veiligheidbeoordelingen

Buurlanden van de EU

De Europese Commissie heeft er alle landen met kerncentrales toe aangemoedigd om zo spoedig mogelijk risico- en veiligheidsbeoordelingen uit te voeren die vergelijkbaar zijn met die welke in de EU worden uitgevoerd en zo de wereldwijde nucleaire veiligheid te versterken.

De Commissie heeft maatregelen genomen om de beoordelingen uit te breiden tot de buurlanden van de EU die over kerncentrales beschikken of er exploiteren - Zwitserland, de Russische Federatie, Oekraïne, Armenië en Kroatië -, of die ver gevorderde plannen voor de ontwikkeling van kernenergie hebben, namelijk Turkije en Belarus.

Op 23 juni 2011 is met bovengenoemde landen overeenstemming bereikt over een gezamenlijke verklaring inzake een gemeenschappelijke aanpak voor stress tests. Terwijl Zwitserland en Oekraïne geïntegreerd zijn in het stress test-proces van de EU, volgen andere landen een verschillend tijdschema. Er is echter een gedeelde verbintenis om de veiligheidssituatie tegen eind 2012 opnieuw beoordeeld te hebben.

De EU zal alle buurlanden van de EU ertoe blijven aanmoedigen deel te nemen aan de stress test-oefening en ervoor te zorgen dat alles in het werk wordt gesteld om de beste voorwaarden te scheppen voor nucleaire veiligheid zowel binnen de EU als aan de grenzen daarvan.

Samenwerking met de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) en de G8/G20

In het kader van het in september 2011 vastgestelde IAEA-actieplan inzake nucleaire veiligheid worden alle IAEA-lidstaten ertoe aangespoord nationale beoordelingen van het ontwerp van hun kerncentrales te maken in de context van eventuele locatiespecifieke natuurrampen, en daar ook naar te handelen. De Commissie zal een input leveren voor de IAEA-werkzaamheden door een methodologie te ontwikkelen die ook door andere landen kan worden gebruikt, en is bereid de IAEA bij te staan bij zijn adviesverlening voor of hulp bij beoordelingen in derde landen.

De Commissie heeft ten volle deelgenomen aan de G8/G20-werkzaamheden ter voorbereiding van de ministeriële IAEA-conferentie van juni 2011 waarop het IAEA-actieplan inzake nucleaire veiligheid bekrachtigd is. De Commissie zal alles in het werk stellen om verdere voortgang te bewerkstelligen bij deze internationale initiatieven.

Voorgestelde verbeteringen van het mondiale wetgevingskader voor nucleaire veiligheid

De gebeurtenissen in Fukushima hebben de noodzaak onderstreept van een versterking van het internationale wetgevingkader voor nucleaire veiligheid. De voornaamste instrumenten ter regulering van de nucleaire veiligheid via de IAEA zijn internationaal overeengekomen veiligheidsnormen en internationale verdragen, met name het Verdrag inzake nucleaire veiligheid (CNS) en het Verdrag inzake vroegtijdige kennisgeving van een nucleair ongeval.

De lidstaten van de IAEA erkennen doorgaans de noodzaak van een herziening van het internationale kader voor nucleaire veiligheid, met name het CNS, met het doel de doeltreffendheid, het beheer en de handhaving ervan te versterken. De Commissie is voornemens om namens de Euratom-Gemeenschap actief bij te dragen tot de actualisering van het CNS[42].

Het CNS moet worden geactualiseerd in lijn met de meest recente veiligheidsnormen van de IAEA, die verder moeten worden ontwikkeld en juridisch bindend moeten worden gemaakt.

De EU moet er minimaal naar streven het CNS zowel qua werkingssfeer als qua verplichtingen in overeenstemming te brengen met de huidige richtlijn inzake nucleaire veiligheid. In het herziene CNS moeten dan alle types nucleaire faciliteiten worden behandeld, met verplichte periodieke herzieningen van de regulering. Dit moet ook criteria omvatten voor de onafhankelijkheid van de regulatoren, alsmede handhavingsmechanismen zoals, bemiddeling, verzoening of arbitrage.

De CNS-bepalingen betreffende de voorbereiding op noodsituaties moeten ook een meer effectieve en gecoördineerde respons op noodsituaties waarborgen en moeten zorgen voor een samenhangende interface met andere internationale verdragen[43].

Externe samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid

De verbetering van de nucleaire veiligheid in derde landen is sinds begin jaren 1990 een essentieel onderdeel geweest van de werkzaamheden van de EU. Via de TACIS- en Phare-programma's is gedurende vijftien jaar bijstand verleend aan de Midden- en Oost-Europese landen en de landen van de voormalige Sovjet-Unie. Met ingang van 2007 is de samenwerking inzake nucleaire veiligheid via het Instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid (INSC) uitgebreid tot derde landen. In haar mededeling betreffende de externe dimensie van het Europees energiebeleid[44] roept de Commissie op tot een grotere convergentie van de internationale regelgevingskaders, alsook tot de vaststelling van bindende internationale normen inzake nucleaire veiligheid.

Het huidige INSC zal zorgen voor steun aan derde landen die zich bereid hebben verklaard mee te werken aan de stress tests[45] en zal bij besprekingen betreffende verdere samenwerking in de periode 2012-2013 volledig rekening houden met de voortgang die is bereikt bij de uitvoering van de huidige stress tests. De Commissie heeft een nieuw INSC voorgesteld voor de periode 2014-2020. Het nieuwe instrument moet voortbouwen op de ervaring die is opgedaan bij de EU-oefening en bij de tenuitvoerlegging van het instrument moet rekening worden gehouden met de prioriteiten die bij de in de buurlanden uitgevoerde stress tests naar voren zijn gekomen. Het nieuwe INSC moet worden geïntegreerd in een alomvattende en samenhangende strategie voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid, rekening houdend met de internationale acties binnen het IAEA-kader.

Conclusi ES EN VOLGENDE STAPPEN

IN de nasleep van Fukushima hebben de EU en de EU-lidstaten besloten een alomvattende beoordeling van de kerncentrales in Europa uit te voeren. Door voor de eerste maal exploitanten van kerncentrale, nationale regulatoren en autoriteiten en EU-instellingen samen te brengen, heeft dit proces de toegevoegde waarde van EU-coördinatie en -samenwerking onderstreept, wat ervoor moet zorgen dat de strenge normen voor nucleaire veiligheid en beveiliging in de EU worden gehandhaafd en waar nodig worden versterkt.

Deze oefening is des te interessanter gezien de gevorderde leeftijd van vele reactoren in de EU, en de belangstelling die sommige lidstaten en buurlanden hebben voor de bouw van nieuwe nucleaire capaciteit. Naar verwachting zullen de stress tests tijdige, objectieve en wetenschappelijk gegronde informatie verschaffen die ertoe zal bijdragen de veiligheidsparameters met betrekking tot locatiekeuze, ontwerp, exploitatie en onderhoud van en regulering voor bestaande en geplande kerncentrales te versterken.

Uit de eerste resultaten blijkt dat er gebieden zijn waarop eventuele verbeteringen mogelijk zijn, zowel op nationaal als op EU-niveau. De lidstaten zullen erover beslissen hoe zij de follow-up op nationaal niveau waarborgen. De Commissie verwelkomt de door sommige lidstaten reeds in die richting gezette stappen. In deze mededeling heeft de Commissie een overzicht gegeven van de eerste krachtlijnen voor een versterking van het EU-kader voor nucleaire veiligheid en voor een verbetering van de coördinatie van bestaande instrumenten en mechanismen.

Deze eerste aanwijzingen moeten verder worden bekeken en er moet een vervolg aan worden gegeven in het licht van de eindresultaten van de stress tests. Het Euratom-Verdag biedt een flexibele en alomvattende rechtsgrondslag teneinde, waar nodig, verbeteringen in de wetgeving inzake nucleaire veiligheid aan te brengen.

Van de lidstaten wordt verwacht dat zij hun definitieve risico- en veiligheidsbeoordelingsrapporten vóór 31 december 2011 bij de Commissie indienen. De peer reviews zullen worden uitgevoerd van januari tot april 2012. De Commissie zal bij de Europese Raad een eindverslag over de stress tests indienen voor zijn vergadering van 28-29 juni 2012, met inbegrip van voorstellen voor eventuele wetgevingsinitiatieven met het oog op een verdere versterking van het kader voor de nucleaire veiligheid in Europa.

De Commissie heeft zich ertoe verbonden om het hele stress test-proces op een open en transparante wijze te doen verlopen. Zij zal nauw blijven samenwerken met alle betrokken partijen, inclusief niet-gouvernementele organisaties, en zal de resultaten van de peer reviews op een openbare vergadering presenteren.

Alvorens enig wetgevingsvoorstel ten gevolge van de resultaten van de stress tests in te dienen, zal de Commissie voorts een openbare raadpleging houden en zal zij alle belangrijke betrokken partijen bovenop de voornaamste deskundigengroepen in de nucleaire sector (d.w.z. ENSREG, het Europees kernenergieforum (ENEF) en WENRA) bij de zaak betrekken.

In de context van haar samenwerking met derde landen en met internationale organisaties, die actief zijn op het gebied van kernenergie, met name de IAEA, zal de EU haar bij de stress tests opgedane ervaring delen teneinde zo het internationale wets- en regelgevingsstelsel voor nucleaire veiligheid te versterken.[pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] De nationale regulatoren met betrekking tot nucleaire veiligheid komen bijeen in de Groep Europese regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid. Deze groep is opgericht bij Beschikking 2007/530/Euratom van de Commissie van 17 juli 2007 (PB L 195 van 27.7.2007, blz. 44). De groep heeft later het acroniem ENSREG (European Nuclear Safety Regulators Group) aangenomen.

[2] EUCO 10/11 (par. 31).

[3] COM(2011) 539 definitief.

[4] ENSREG-vergadering van 12-13 mei 2011, gebaseerd op de door de WENRA (Western European Nuclear Regulators Association) voorgestelde technische specificaties. Zie de ENSREG-verklaring op www.ensreg.eu

[5] België, Bulgarije, Tsjechië, Finland, Frankrijk, Duitsland, Hongarije, Nederland, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje, Zweden, Verenigd Koninkrijk.

[6] Ondanks de sluiting van de laatste eenheid in Ignalina in 2009, overeenkomstig de EU-toetredingsverplichtingen, zijn er nog steeds locatiespecifieke bedrijfsvergunningen voor Ignalina en zijn er ter plaatse nog steeds grote hoeveelheden verbruikte splijtstof opgeslagen.

[7] België, Bulgarije, Finland, Frankrijk, Duitsland, Litouwen, Slowakije, Spanje, Oekraïne, Verenigd Koninkrijk.

[8] Bijlage I van de ENSREG-verklaring van 12-13 mei 2011.

[9] Werkdocument van de Commissiediensten " Technical Summary of the national progress reports on the implementation of comprehensive risk and safety assessments of the EU nuclear power plants".

[10] Bv. Finland, Hongarije, Slowakije, Slovenië, Zweden, Zwitserland.

[11] Inclusief Loss of Offsite Power en Station Blackout .

[12] Bv. Finland, Roemenië, Slovenië, Spanje.

[13] Bv. Finland, Slovenië, Spanje, Zweden.

[14] Bv. Finland, Hongarije, Slowakije, Spanje, Zweden, Zwitserland.

[15] Bv. Finland, Hongarije, Litouwen, Slovenië.

[16] Bv. Duitsland, Hongarije, Roemenië, Slowakije, Spanje, Zweden.

[17] Bijvoorbeeld of al dan een niet volledige probabilistische beoordeling van het aardbevingsrisco (Seismic Probabilistic Safety Assessment - PSA) moet worden uitgevoerd. Op gezette tijden geactualiseerde PSA's met betrekking tot aardbevingen worden bijvoorbeeld uitgevoerd in Finland, Slovenië en Zwitserland, ongeacht de relatief lage dan wel hoge aardbevingsrisico's in deze landen.

[18] Bv. de 'maximum peak ground acceleration' bij bepaalde waarschijnlijkheden.

[19] Bv. België, Tsjechië, Finland, Hongarije, Roemenië, Slovenië, Spanje.

[20] SAMG's zijn locatiespecifieke procedures die er exploitanten bij helpen potentiële off-site-stralingsdoses bij noodsituaties te beperken.

[21] Bv. Slovenië, Spanje, Verenigd Koninkrijk.

[22] ENSREG-vergadering van 11 oktober 2011.

[23] www.ensreg.eu

[24] De onderdeel is gebaseerd op informatie die is ontvangen van de Groep ad hoc van de Raad inzake nucleaire beveiliging (AHGNS).

[25] Met nucleaire veiligheid wordt bedoeld: de veilige exploitatie van kerncentrales, de preventie van ongevallen of de beperking van de gevolgen daarvan, resulterend in de bescherming van de werknemers, de bevolking en de omgeving tegen stralingsschade.

[26] In de loop van decennia heeft de IAEA bijvoorbeeld een hele reeks veiligheidsrichtsnoeren uitgewerkt. De hoeveelheid richtsnoeren met betrekking tot de beveiliging daarentegen is vrij beperkt.

[27] Tussentijds verslag inzake nucleaire beveiliging 17061/11 AHGNS 8 ATO 134.

[28] Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (PB L 172 van 2.7.2009, blz. 18).

[29] INFCIRC 449 van 5 juli 1994. De Gemeenschap en alle EU-lidstaten zijn partijen bij het verdrag.

[30] Fundamentele veiligheidsbeginselen, IAEA Safety Standard Series nr. SF-1 (2006).

[31] Oostenrijk, België, Cyprus, Denemarken, Estland, Griekenland, Italië, Letland, Polen, Portugal, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk.

[32] Het Hof (Arrest C 29/99, Verslagen van het Europees Hof 2002, blz. I-11221) van de EU heeft erkend dat Euratom gedeelde bevoegdheden op deze gebieden heeft.

[33] WENRA heeft referentieniveaus voor nucleaire veiligheid (Reactor Safety Reference Levels - 2008) uitgewerkt als een instrument om een gemeenschappelijke aanpak voor de harmonisatie van de nucleaire veiligheid en de regulering daarvan in de EU-landen te ontwikkelen. In 2010 heeft WENRA veiligheidsdoelstellingen voor nieuwe kerncentrales vastgesteld op basis van de Fundamental Safety Principles van de IAEA. WENRA is een netwerk van de voornaamste regelgevers van de over kerncentrales beschikkende EU-landen plus Zwitserland, alsook van andere belangstellende Europese landen met het statuut van waarnemer.

[34] De operationele veiligheid bijvoorbeeld wordt onderworpen aan een peer review van de IAEA.

[35] Art. 5, lid 2, van de richtlijn.

[36] Art. 8 van de richtlijn inzake nucleaire veiligheid.

[37] Inclusief de richtlijn betreffende de basisveiligheidsnormen, de richtlijn in verband met de voorlichting van het publiek, de ECURIE-overeenkomst, de wetgeving met betrekking tot het mechanisme voor civiele bescherming, alsook de verordeningen betreffende levensmiddelen en veevoeders, vastgesteld na het ongeval van Tsjernobyl en het ongeval in de kerncentrale van Fukushima.

[38] Wetgeving betreffende de maximale toegestane niveaus van stralingsbesmetting van levensmiddelen en veevoeders na een nucleair ongeval of andere noodsituaties met betrekking tot straling.

[39] COM(2010) 600 definitief.

[40] Euratom-Verdrag, artikel 98.

[41] http://cordis.europa.eu/fp7/euratom-fisshome.hmtl

[42] Artikel 101 van het Euratom-Verdrag.

[43] Verdrag inzake vroegtijdige kennisgeving van een nucleair ongeval (INFCIRC/335 van 18 november 1986) en Verdrag inzake de verlening van bijstand in het geval van een nucleair ongeval of een calamiteit met radioactieve stoffen (INFCIRC/336 van 18 november 1986).

[44] COM(2011) 539 definitief van 7 september 2011.

[45] Projectvoorstellen voor Armenië en Oekraïne zijn opgenomen in het INSC-actieprogramma voor 2011.