Speciaal verslag nr. 13/2011 "Wordt met douaneregeling 42 btw-ontwijking voorkomen dan wel ontdekt?"
Speciaal verslag nr. 13/2011 "Wordt met douaneregeling 42 btw-ontwijking voorkomen dan wel ontdekt?"
VERKLARENDE WOORDENLIJST
Administratieve samenwerking : uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten waarbij de belastingautoriteiten elkaar bijstaan en met de Commissie samenwerken overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad [9999] teneinde een juiste btw-heffing te waarborgen op leveringen van goederen, dienstverrichtingen, intracommunautaire verwerving van goederen en invoer van goederen. Uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten omvat in de regel alle informatie die ertoe kan bijdragen dat de btw juist wordt vastgesteld, met inbegrip van alle inlichtingen met betrekking tot specifieke gevallen. Deze vindt zowel op verzoek als zonder voorafgaand verzoek plaats.
Btw : belasting over de toegevoegde waarde.
Btw-identificatienummer (btw-nummer) : een persoonlijk nummer dat wordt gegeven aan elke belastingplichtige die voornemens is goederen of diensten te leveren, dan wel goederen te verwerven voor zijn bedrijf. Elk nummer wordt voorafgegaan door twee letters waaraan de lidstaat van afgifte kan worden herkend.
Domiciliëringsprocedure : een vereenvoudigde procedure waarbij een handelaar de goederen direct op zijn/haar adres (of de aangegeven plaats) ontvangt en normaal gesproken de douaneaangifte wordt gedaan en de goederen worden vrijgegeven door middel van een aantekening in de boeken van de handelaar zelf.
Douaneaangifte : de handeling waarmee een persoon het voornemen kenbaar maakt goederen onder een bepaalde douaneregeling te plaatsen.
Douanecontroles : specifieke door douaneautoriteiten uitgevoerde handelingen met het doel om de juiste toepassing van de douaneregels te waarborgen; dergelijke handelingen omvatten onder meer het onderzoek van goederen, het controleren van de gegevens op de douaneaangifte en het bestaan en de authenticiteit van elektronische dan wel geschreven documenten, het onderzoeken van de boekhoudingen van ondernemingen en andere stukken, het inspecteren van vervoermiddelen, het inspecteren van bagage en andere vergelijkbare handelingen.
ED : enig document.
Eigen middelen btw : in 2009 bedroegen de eigen middelen btw 13,7 miljard euro, hetgeen 11,7 % van de EU-inkomsten uitmaakte. De eigen middelen btw worden berekend op een geharmoniseerde btw-grondslag. Het uitgangspunt voor de berekening van de eigen middelen btw zijn de totale netto btw-ontvangsten die door elke lidstaat gedurende een bepaald jaar zijn geïnd. Indien wegens ontwijking of fraude minder btw wordt geïnd, zal dit normaliter ook de eigen middelen btw verminderen die aan de communautaire begroting worden betaald, tenzij de te hanteren berekeningsgrondslagen worden afgetopt op 50 % van het bni, zoals in sommige lidstaten het geval is.
Fiscalis : communautair actieprogramma ter financiering van initiatieven van belastingdiensten om het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt te verbeteren via systemen voor communicatie en gegevensuitwisseling, multilaterale controles, uitwisseling van personeel, seminars en andere opleidingsactiviteiten.
Groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude (ATFS) : de groep van deskundigen die naar aanleiding van de conclusies van de Raad Ecofin van 28 november 2006 door de Commissie en de lidstaten is ingesteld om de technische gesprekken te voeren over de conventionele maatregelen ter versterking van het bestaande btw-stelsel en ter bestrijding van btw-fraude.
Intracommunautaire levering : de levering van goederen, door of voor rekening van de verkoper of de afnemer verzonden of vervoerd naar een plaats buiten hun respectieve grondgebied, maar binnen de Unie, welke wordt verricht voor een andere belastingplichtige of voor een niet-belastingplichtige rechtspersoon die als zodanig optreedt in een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van de verzending of het vervoer van de goederen.
Intracommunautaire verwerving van goederen : het verkrijgen van het recht om als eigenaar te beschikken over een roerende lichamelijke zaak die door de verkoper of de afnemer, of voor hun rekening, met als bestemming de afnemer is verzonden of vervoerd naar een andere lidstaat dan de lidstaat van vertrek van de verzending of het vervoer van het goed.
Lidstaat van bestemming : de lidstaat waar de goederen naar toe worden verzonden of getransporteerd, nadat ze in een andere lidstaat zijn geïmporteerd.
Lidstaat van invoer : de lidstaat waar de goederen fysiek in de EU worden geïmporteerd en worden vrijgegeven voor vrij verkeer.
Lijst : een lijst die moet worden ingediend door iedere voor btw-doeleinden geïdentificeerde belastingplichtige die intracommunautaire leveringen verricht. De lijst wordt iedere maand opgesteld en vermeldt per btw-identificatienummer de totale waarde van de aan elke afnemer in andere lidstaten geleverde goederen.
Overbrenging : de verzending of het vervoer van goederen door of voor rekening van de importeur in het kader van zijn bedrijfsvoering naar een bestemming buiten het grondgebied van de lidstaat waarin de invoer plaatsvindt, maar binnen de Unie.
PCAC : het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking is een regelgevend comité, ingesteld krachtens artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad en staat de Commissie bij in aangelegenheden zoals omschreven in die verordening. Het bestaat uit de vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.
Risicoprofiel : een combinatie van risicocriteria en controlegebieden (bijv. type goederen, landen van herkomst) die duidt op het bestaan van een risico en leidt tot een voorstel om een bepaalde controlemaatregel uit te voeren. Wanneer deze criteria op EU-niveau worden uitgewerkt op basis van een gemeenschappelijk risicobeheerskader is er sprake van EU-risicoprofielen.
TCDW : toepassingsbepalingen bij het CDW (communautair douanewetboek).
VIES : het systeem voor de uitwisseling van gegevens betreffende de btw (VAT Information Exchange System) is een elektronisch netwerk voor het doorgeven van inlichtingen met betrekking tot de geldigheid van btw-identificatienummers van in de lidstaten geregistreerde ondernemingen. Voorts wordt via VIES ook informatie met betrekking tot (belastingvrije) intracommunautaire leveringen ter beschikking van de instanties van de lidstaten gesteld. De informatie met betrekking tot gegevens over de registratie van de btw wordt door de nationale instanties ingevoerd en in de nationale databases opgenomen om op afstand te kunnen worden geraadpleegd. Dit geldt ook voor de intracommunautaire leveringen die op "lijsten" worden aangegeven. Het systeem is opgezet ter compensatie van de afschaffing van de douaneformaliteiten en -controles.
Vrij verkeer : de status van uit derde landen ingevoerde goederen die alle invoerformaliteiten hebben ondergaan om te kunnen worden verkocht of verbruikt in de Unie.
Vrijgave van goederen : terbeschikkingstelling, door de douaneautoriteiten, van goederen voor de doeleinden die zijn bepaald in de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst.
Wederinvoer : het in het vrije verkeer brengen van goederen die eerder tijdelijk zijn uitgevoerd in het kader van een andere douaneregeling, zoals de regeling passieve veredeling.
SAMENVATTING
I. Douaneregeling 42 is de regeling die importeurs gebruiken om btw-vrijstelling te verkrijgen wanneer de ingevoerde goederen naar een andere lidstaat worden doorgevoerd. De btw moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming.
II. Het doel van de controle door de Rekenkamer was te beoordelen of controle op douaneregeling 42 en verwante procedures leiden tot het voorkomen en ontdekken van btw-ontwijking. Bij goederen die onder deze regeling worden ingevoerd, bestaat het risico dat ze onbelast blijven in de lidstaat van invoer, of in de lidstaat van bestemming worden verbruikt zonder dat btw wordt geheven. Zo lopen de lidstaten het risico btw-inkomsten te derven.
III. De controleactiviteiten en -procedures van douane- en belastingautoriteiten in de ene lidstaat kunnen directe gevolgen hebben voor de inkomsten van andere lidstaten. Ongeïnde btw heeft ook gevolgen voor de samenstelling en druk van de eigen middelen van de Unie.
IV. De Rekenkamer is van mening dat de Commissie met het voorstel om de btw-richtlijn te wijzigen redelijke maatregelen heeft getroffen om het wetgevingskader te verbeteren. Dit kader moet echter nog verder worden verbeterd.
V. De Rekenkamer constateerde dat de controle van deze regeling in zeven geselecteerde lidstaten ontoereikend is, omdat:
a) de douaneautoriteiten de geldigheid en volledigheid van essentiële gegevens niet waarborgen,
b) essentiële informatie niet ter beschikking van de belastingautoriteiten wordt gesteld, en
c) de belastingautoriteiten niet in alle gevallen kruiscontroles op de essentiële gegevens uitvoeren.
VI. De Rekenkamer stelde vast dat de toepassing van douaneregeling 42 tot aanzienlijke verliezen heeft geleid. Op basis van de resultaten van de genomen steekproef, bedraagt het geëxtrapoleerde bedrag aan verliezen over 2009 circa 2200 miljoen euro, waarvan 1800 miljoen is ontstaan in de zeven geselecteerde lidstaten en 400 miljoen in de 21 lidstaten van bestemming van de in de steekproef voorkomende ingevoerde goederen. Dit komt overeen met 29 % van de btw die in 2009 in deze zeven EU-lidstaten theoretisch kon worden geheven op de maatstaf van heffing van alle invoer onder douaneregeling 42.
VII. De Commissie moet met name:
a) de TCDW aanpassen met het oog op de toepassing van de verplichte en uniforme melding van essentiële gegevens voor het beheer van btw-vrijstellingen van de handelaar aan de douaneautoriteiten;
b) de Raad aanmoedigen om te handelen naar zijn voorstel tot wijziging van de btw-richtlijn om de importeur hoofdelijk aansprakelijk te kunnen houden voor de btw-derving in de lidstaat van bestemming wanneer hij/zij niet tijdig een volledige btw-lijst heeft ingediend;
c) de automatische verificatie van de geldigheid van de btw-identificatienummers in de elektronische inklaringssystemen van de lidstaten aanmoedigen;
d) een EU-risicoprofiel creëren zodat de lidstaten een gemeenschappelijke aanpak van op risicoanalyse gebaseerde en willekeurig gekozen controles op stukken bij invoer onder douaneregeling 42 volgen, ter controle van het vervoer naar een andere lidstaat en andere vrijstellingsvoorwaarden, alsmede van de juistheid van de maatstaf van heffing van de btw;
e) een voorstel doen tot wijziging van de btw-richtlijn voor het apart identificeren van de intracommunautaire leveringen na invoer onder deze douaneregeling in de btw-lijsten van de handelaren ter vereenvoudiging van de aansluiting tussen de douane- en belastinggegevens in de lidstaat van invoer;
f) een voorstel indienen voor het organiseren van een rechtstreekse automatische gegevensuitwisseling betreffende risicogevoelige transacties onder douaneregeling 42 tussen de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer en de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming.
INLEIDING
1. Douaneregeling 42 is de regeling die handelaren gebruiken om btw-vrijstelling te verkrijgen wanneer de goederen die van buiten de EU in de ene lidstaat zijn ingevoerd naar een andere lidstaat worden doorgevoerd [1]. De btw moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming.
2. Wanneer er geen goede controle wordt uitgeoefend, bestaat het gevaar dat goederen in de lidstaat van invoer blijven zonder dat daar btw wordt betaald, of dat ze in de lidstaat van bestemming worden verbruikt zonder dat daar btw wordt geheven.
3. Voor een goede werking van douaneregeling 42 moet:
a) de importeur [2] volledige en geldige btw-informatie in de invoeraangifte opgeven;
b) deze informatie door de douaneautoriteiten worden gecontroleerd voordat de goederen worden vrijgegeven, en vervolgens
c) naar de belastingautoriteiten worden doorgestuurd;
d) deze informatie door de belastingautoriteiten worden vergeleken met de informatie in de door de importeur ingediende btw-lijst - deze lijst biedt een overzicht van alle verkopen van de importeur aan andere lidstaten;
e) de informatie daarin beschikbaar worden gesteld aan de belastingautoriteiten van andere lidstaten door middel van VIES, het systeem voor de uitwisseling van btw-informatie;
f) er door de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming voor worden gezorgd dat daar btw wordt geheven door de btw-aangifte van de verwerver te vergelijken met de informatie in VIES.
4. Het hele proces is schematisch weergegeven in de figuur en het wettelijk kader voor de regeling wordt uiteengezet in bijlage I.
FIGUUR
STROOMSCHEMA VAN INVOER VOLGENS DOUANEREGELING 42
+++++ TIFF +++++
5. Btw-ontwijking schaadt de financiële belangen van de lidstaten. Het heeft gevolgen voor de EU-begroting doordat de eigen middelen btw afnemen. Dit verlies wordt gecompenseerd door de eigen middelen bni, waardoor de bijdragen van de afzonderlijke lidstaten aan de EU-begroting uit balans worden gebracht. Belastingfraude ondermijnt het functioneren van de interne markt en staat eerlijke mededinging in de weg. In onderstaand tekstvak wordt een typisch, zij het fictief, frauduleus gebruik van douaneregeling 42 beschreven.
TEKSTVAK
TYPISCH, MAAR FICTIEF, FRAUDULEUS GEBRUIK VAN DOUANEREGELING 42
Een jacht met een waarde van 6,6 miljoen euro wordt in lidstaat 1 ingevoerd onder douaneregeling 42, waarbij wordt verklaard dat het jacht onmiddellijk wordt doorgeleverd aan iemand in lidstaat 2. Drie jaar later maken de douaneautoriteiten van lidstaat 1 tijdens een inspectie van het jacht binnen hun staatsgebied uit het logboek van het schip op dat het nooit in lidstaat 2 is geweest. Uit inlichtingen afkomstig van de belastingautoriteiten van lidstaat 2 blijkt dat de aangegeven verwerver in lidstaat 2 nooit enige btw heeft afgedragen. Het bedrag aan ontweken btw in lidstaat 1 is 1,3 miljoen euro.
REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE
CONTROLEVRAGEN
6. De hoofddoelstelling van de controle was te beoordelen of de Commissie en de lidstaten met betrekking tot de onderhavige regeling een doeltreffend regelgevings- en controlekader hebben opgezet en of deze controle leidt tot het voorkomen en ontdekken van btw-ontwijking.
7. Wat de Commissie betreft, was de centrale controlevraag of er in de bestrijding van btw-ontwijking bij gebruikmaking van douaneregeling 42 een deugdelijk regelgevingskader is opgezet.
8. Wat de lidstaten betreft, is in de controle beoordeeld of nationale douane- en belastingautoriteiten doeltreffende controles uitvoeren met betrekking tot deze regeling.
REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE
9. De Rekenkamer heeft, grotendeels op basis van de aanbevelingen met betrekking tot beste praktijken van de Fiscalis-projectgroep nr. 29 [3], een controlemodel ontworpen (bijlage II). De toepassing van dit controlemodel zou moeten helpen zorgen voor een deugdelijk beheer van deze btw-vrijstelling. De Rekenkamer heeft een beoordeling uitgevoerd van het regelgevingskader zoals dit is opgesteld door de Commissie. Ook heeft de Rekenkamer de werking van de in zeven geselecteerde lidstaten gevolgde controleaanpak [4] afgezet tegen het controlemodel van de Europese Rekenkamer. Deze lidstaten melden een gecombineerde maatstaf van heffing van in 2009 onder douaneregeling 42 ingevoerde goederen van meer dan 40 miljard euro, goed voor 68 % van de totale waarde aan EU-invoer onder deze regeling in 2009.
10. Bij deze beoordeling is gebruikgemaakt van een aselecte steekproef van minimaal 30 importen per lidstaat (in totaal 219) in 2009 onder douaneregeling 42.
11. De Rekenkamer heeft ook gezocht naar bevestiging van btw-heffing op de in de steekproef voorkomende ingevoerde goederen in de 21 lidstaten van bestemming [5].
OPMERKINGEN
DE COMMISSIE HEEFT VERBETERINGEN VOOR HET REGELGEVINGSKADER VAN DE EU VOORGESTELD, MAAR ER MOET NOG MEER GEBEUREN
12. De Commissie [6] heeft als specifieke doelstelling een kader te creëren voor EU-belastingautoriteiten zodat zij op efficiënte wijze fraude kunnen bestrijden en hun inkomsten verhogen. Op douanegebied is een van de specifieke doelstellingen te zorgen voor een doeltreffend beheer van de douane-unie ten behoeve van de Europese burgers, de marktdeelnemers en douane-instanties door nadruk op uniforme toepassing van wetgeving, gelijke behandeling van de marktdeelnemers en meer automatisering. De Rekenkamer heeft de activiteiten die de Commissie heeft ondernomen om deze doelstellingen in het kader van douaneregeling 42 te verwezenlijken, onder de loep genomen.
13. De Commissie heeft middels de beschikbare fora [7] de uitwisseling van beste praktijken voor de controle van deze regeling gestimuleerd en voorgesteld het wetgevingskader te verbeteren door het initiatief te nemen tot de wijziging van artikel 143 van de btw-richtlijn. Met deze wijziging wordt mededeling van de btw-nummers en van het bewijs dat de goederen bestemd zijn om vanuit de lidstaat van invoer naar een andere lidstaat te worden vervoerd - gegevens die cruciaal zijn voor het beheer van deze btw-vrijstelling door de douaneautoriteiten - met ingang van 1 januari 2011 [8] verplicht. De voorwaarden van de geamendeerde richtlijn waren in 2009 echter al van kracht onder de nationale douanewetgeving in de zeven geselecteerde lidstaten.
HET REGELGEVINGSKADER WAARBORGT GEEN UNIFORM EN DEUGDELIJK BEHEER VAN DEZE BTW-VRIJSTELLING DOOR DE DOUANEAUTORITEITEN VAN DE LIDSTATEN .
14. De douaneautoriteiten van de 27 lidstaten zouden moeten handelen alsof zij één instantie vormen en marktdeelnemers die goederen invoeren onder douaneregeling 42 zouden gelijk moeten worden behandeld, ongeacht waar hun invoer plaatsvindt.
15. De douanewetgeving [9] is niet aangepast aan de nieuwe vereisten van de btw-richtlijn. Daardoor is de uniforme communicatie door de douaneautoriteiten van de in paragraaf 13 genoemde informatie niet gewaarborgd.
16. De vakken op de invoeraangifte (beter bekend als het enig document - ED) waarin de importeur genoemde btw-nummers moet opgeven, worden van lidstaat tot lidstaat verschillend gebruikt. Dit gebrek aan standaardisering levert importeurs die in meerdere lidstaten actief zijn een zware administratieve last op. De TCDW schrijven niet voor dat de code van het land van bestemming en ander bewijs dat de goederen bestemd zijn om naar een andere lidstaat te worden vervoerd, worden opgegeven.
17. De btw-richtlijn stelt als vrijstellingsvoorwaarde dat de importeur de btw-nummers op het moment van invoer doorgeeft. Volgens de douanewetgeving hoeven deze echter niet te worden gecommuniceerd wanneer de domiciliëringsprocedure wordt gebruikt. Bij deze vereenvoudigde procedure worden de btw-nummers pas later gecommuniceerd, namelijk wanneer de goederen zijn vrijgegeven.
. EN HET REGELGEVINGSKADER WAARBORGT NIET DAT DE INFORMATIE INZAKE DEZE TRANSACTIES ALTIJD TER BESCHIKKING WORDT GESTELD AAN DE BELASTINGAUTORITEITEN IN DE LIDSTAAT VAN BESTEMMING
18. Om btw-ontwijking in een vroegtijdig stadium te kunnen opsporen, is het essentieel dat na invoer onder douaneregeling 42 de informatie betreffende intracommunautaire leveringen snel aan de belastingautoriteiten van de lidstaat van bestemming wordt doorgegeven.
19. De Raad heeft, op initiatief van de Commissie, de verslagperiode van de lijsten en de termijn voor de uitwisseling tussen de lidstaten van inlichtingen daaromtrent ingekort. Dat houdt in dat sinds begin 2010 de lijsten maandelijks moeten worden ingediend [10] en er een termijn van een maand is voor uitwisseling ervan tussen de lidstaten [11]. Dit is in zes van de gecontroleerde lidstaten ten uitvoer gelegd. De Commissie is er echter niet in geslaagd de situatie te voorkomen die de Rekenkamer in Denemarken heeft aangetroffen, waarin handelaren in 2011 nog steeds per kwartaal hun btw-lijsten indienden.
20. De door de Commissie voorgestelde wijzigingen van de btw-richtlijn om handelaren hoofdelijk aansprakelijk te kunnen stellen voor het btw-verlies wanneer zij geen btw-lijst indienen, zijn nog niet door de Raad opgepakt. Wanneer de btw-lijst niet wordt ingediend, belet dit dat de informatie over deze transacties de lidstaat van bestemming bereikt.
21. Volgens de Rekenkamer zouden de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer, wanneer zij een import bijzonder risicovol achten [12], de btw-nummers en de maatstaf van heffing van de btw onmiddellijk na de invoer rechtstreeks naar de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming moeten sturen - een soort "systeem voor vroegtijdige waarschuwing".
22. Een dergelijk systeem voor invoer onder deze regeling bestaat niet, ondanks het feit dat de Raad de Commissie heeft verzocht tegen het eind van 2010 te komen met een wetgevingsvoorstel dienaangaande [13].
23. De Commissie heeft voor de douaneautoriteiten richtsnoeren opgesteld inzake de controle van deze importen. In deze richtsnoeren worden zij geadviseerd om gebruik te maken van "wederzijdse bijstand" voor het achterhalen van nadere inlichtingen van andere lidstaten, in plaats van de van kracht zijnde regelingen voor administratieve samenwerking te gebruiken [14].
24. Bijgevolg hebben twee van de gecontroleerde douaneautoriteiten [15] verzoeken om wederzijdse bijstand [16] gestuurd aan hun tegenhangers in de lidstaat van uiteindelijke bestemming wanneer zij vraagtekens hadden bij de doorvoer van goederen naar die lidstaat. Daarnaast hadden zij gebruik moeten maken van de regelingen voor administratieve samenwerking. Bij wederzijdse bijstand sturen de douaneautoriteiten de betreffende inlichtingen niet noodzakelijkerwijs aan de belastingautoriteiten en daardoor bestaat het gevaar dat deze niet weten dat er goederen op hun grondgebied onbelast blijven.
DE CONTROLE IN DE LIDSTATEN SCHIET TEKORT .
25. De bovenstaande sectie toont aan dat het regelgevingskader verder verbeterd moet worden, aangezien het nog niet volledig kan waarborgen dat de juiste informatie beschikbaar wordt gemaakt voor de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming. Het voorkomen, ontmoedigen, opsporen en corrigeren van btw-fraude is allereerst de verantwoordelijkheid van de lidstaten. In het geval van douaneregeling 42 kunnen de acties van de ene lidstaat een direct effect hebben op de btw die wordt ontvangen in de andere lidstaat.
26. Hieronder wordt beschreven hoe de zeven lidstaten waarvan de voorzieningen voor douaneregeling 42 door de Rekenkamer zijn gecontroleerd, hun verantwoordelijkheden hebben vervuld. De opmerkingen zijn gebaseerd op:
a) een vergelijking van deze voorzieningen met het controlemodel van de Rekenkamer (zie bijlage III);
b) een analyse van de mate waarin de lidstaten voldoen aan de materiële vereisten van deze regeling (zie bijlage IV);
c) informatie afkomstig van de 21 lidstaten van bestemming (zie voetnoot 6) over de vraag of er btw is geheven op hun grondgebied (zie bijlage V).
DE DOUANEAUTORITEITEN IN DE GECONTROLEERDE LIDSTATEN WAARBORGEN NIET DAT GEGEVENS GELDIG EN VOLLEDIG ZIJN EN DAT WORDT VOLDAAN AAN ANDERE VRIJSTELLINGSVOORWAARDEN
IMPORTEURS MOETEN DE DOUANEAUTORITEITEN OP HET MOMENT VAN INVOER GELDIGE BTW-NUMMERS VERSTREKKEN
27. Wanneer er geen btw-nummers worden verstrekt, kunnen de douaneautoriteiten de belastingautoriteiten in de lidstaat van invoer niet in kennis stellen van importen onder deze regeling. Indien ze niet geldig zijn, zullen de inlichtingen betreffende deze transacties niet door VIES worden geaccepteerd en de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming dus niet bereiken.
28. In 2009 was het vermelden van deze btw-nummers in het ED al verplicht in de zeven geselecteerde lidstaten conform hun nationale douanewetgeving. Echter, in Spanje, Frankrijk en Oostenrijk stond het btw-nummer van de importeur in veel gevallen niet vermeld in het ED, en bij de steekproef in België, Denemarken en Frankrijk stond het btw-nummer van de uiteindelijke ontvanger van de goederen niet altijd vermeld in het ED van de geselecteerde importen (zie de punten 1 en 3 van bijlage III).
29. Alleen in Denemarken en Slovenië worden door de elektronische inklaringssystemen automatische controles in VIES uitgevoerd van de geldigheid van het btw-nummer van de importeur. Met betrekking tot het btw-nummer van de uiteindelijke ontvanger wordt een dergelijke controle alleen in Spanje verricht. Wanneer goederen echter worden ingevoerd volgens de domiciliëringsprocedure, wordt deze controle in geen van de bezochte lidstaten uitgevoerd voordat de goederen in het vrije verkeer worden gebracht. In België bleek het mogelijk goederen in te voeren onder douaneregeling 42 met een dummy-btw-nummer in het ED (zie de punten 2, 3 en 4 van bijlage III).
30. Zo kon het gebeuren dat in 17 van de 219 importen in de steekproef btw-nummers van importeurs werden aangetroffen die op het moment van de invoer niet geldig waren. Dit waren importen naar Spanje en Oostenrijk (zie punt 1 van bijlage IV). In nog eens 12 van de 219 importen in de steekproef was het btw-nummer van de uiteindelijke ontvanger niet geldig op het moment van de invoer. Dit betrof importen in België, Denemarken, Frankrijk en Oostenrijk (zie punt 2 van bijlage IV).
DE GOEDEREN MOETEN HET GRONDGEBIED VAN DE LIDSTAAT VAN INVOER FYSIEK VERLATEN
31. Op het moment van invoer moet het al zeker zijn dat de goederen bestemd zijn voor verder vervoer van de lidstaat van invoer naar een andere lidstaat. De Rekenkamer is van mening dat [17] de goederen moeten worden doorgevoerd na de invoer zonder dat ze tussendoor worden verwerkt tot goederen van andere aard. Het bewijs dat de ingevoerde goederen zijn bestemd voor verder vervoer (bijvoorbeeld het vervoersdocumentnummer) zou op verzoek door de importeur aan de douaneautoriteiten moeten worden verstrekt. Hiervoor kan worden gezorgd door naar dit bewijs te verwijzen in het ED en door de code van het land van bestemming daarin op te nemen.
32. Het ED werd bij 205 van de 219 importen in de steekproef geaccepteerd ondanks het feit dat het geen verwijzing bevatte naar bewijs dat de goederen bestemd waren voor verder vervoer naar een andere lidstaat. Zelfs in Spanje, waar het verplicht is om het vervoersdocumentnummer voor de lidstaat van bestemming in het ED op te nemen, was dit niet gedaan bij 20 van de 30 gecontroleerde importen (zie de punten 5 en 6 van bijlage III).
33. Zoals is besloten door het Hof van Justitie [18], kan er pas sprake zijn van btw-vrijstelling bij de intracommunautaire levering van goederen wanneer de importeur aantoont dat de goederen de lidstaat van invoer fysiek hebben verlaten.
34. Bij 36 van de 219 importen in de steekproef is door de importeur geen bewijs verstrekt dat de goederen het grondgebied van de invoerende lidstaat fysiek hebben verlaten. Dit gebeurde vooral in België (zie punt 3 van bijlage IV). Bovendien waren in twee gevallen in België en één in Spanje de aangegeven goederen auto-onderdelen terwijl de aan de lidstaat van bestemming geleverde goederen afgebouwde auto's waren. In dergelijke gevallen is het heel moeilijk na te gaan of alle ingevoerde goederen daadwerkelijk naar een andere lidstaat zijn vervoerd (zie punt 4 van bijlage IV).
CONTROLES ACHTERAF ZOUDEN EEN EXTRA WAARBORG ZIJN DAT AAN VRIJSTELLINGSVOORWAARDEN WORDT VOLDAAN
35. Willekeurige en risicogerichte controles achteraf op deze en andere vrijstellingsvoorwaarden (zie de punten 1 tot en met 5 van bijlage IV) helpen ervoor te zorgen dat btw-betalingen niet worden ontweken. Dergelijke controles vonden niet plaats in België en Denemarken (zie punt 9 van bijlage III).
ESSENTIËLE INFORMATIE WORDT NIET BESCHIKBAAR GESTELD
GEGEVENS OVER IMPORTEN ONDER DOUANEREGELING 42 MOETEN TER BESCHIKKING WORDEN GESTELD AAN DE BELASTINGAUTORITEITEN VAN DE LIDSTAAT VAN INVOER
36. De relevante in de elektronische inklaringssystemen vastgelegde informatie zou, naar het oordeel van de Rekenkamer, automatisch moeten worden doorgestuurd naar de belastingautoriteiten in de lidstaat van invoer. In vijf [19] van de zeven gecontroleerde lidstaten zijn alle importen in de steekproef gemeld aan de belastingautoriteiten, maar niet in Oostenrijk en, met name, Frankrijk (zie punt 10 van bijlage III). In België en Zweden is het nut van de doorgegeven gegevens echter zeer beperkt.
37. De Rekenkamer merkte op dat in België in bepaalde gevallen in het ED slechts één artikel was vermeld van goederen die bestemd waren voor verder vervoer naar een aantal andere lidstaten, zonder dat werd aangegeven hoeveel er precies naar elk van die landen ging. Zo is het voor de belastingautoriteiten onmogelijk een zinnige vergelijking uit te voeren van de van de douaneautoriteiten ontvangen gegevens met de btw-lijst.
38. In Zweden waren de belastingautoriteiten niet in staat het btw-nummer van de fiscaal vertegenwoordiger vast te stellen op basis van de van de douaneautoriteiten ontvangen inlichtingen. Ook hier kan er geen vergelijkende analyse van de douanegegevens met de btw-lijst worden uitgevoerd.
DE INTRACOMMUNAUTAIRE LEVERING MOET WORDEN VASTGELEGD IN DE BTW-LIJST EN DE BETREFFENDE INFORMATIE MOET VIA VIES TER BESCHIKKING WORDEN GESTELD AAN DE BELASTINGAUTORITEITEN VAN DE LIDSTAAT VAN BESTEMMING
39. De belastingautoriteiten zouden moeten verzekeren dat, na invoer onder deze regeling, met behulp van VIES volledige en juiste informatie betreffende de intracommunautaire levering of overbrenging tijdig ter beschikking wordt gesteld aan de lidstaat van bestemming.
40. In Oostenrijk, Slovenië en Zweden melden handelaren in de btw-lijst structureel de statistische waarde of de douanewaarde van het ingevoerde voorafgaand aan de intracommunautaire levering. Deze bedragen liggen onder de maatstaf van heffing van de btw, aangezien daar ook andere kosten zoals transportkosten, douane en accijnzen onder vallen [20]. Derhalve worden via VIES te lage bedragen doorgegeven aan de andere lidstaten, zodat deze niet in staat zijn de juiste btw-grondslag vast te stellen.
WANNEER INFORMATIE BETREFFENDE TRANSACTIES NIET MET BEHULP VAN VIES KAN WORDEN DOORGEGEVEN, MOET UITWISSELING HIERVAN LANGS ANDERE WEG PLAATSVINDEN
41. In Spanje waren 15 van de 30 artikelen in de steekproef ingevoerd door in een andere lidstaat gevestigde bedrijven [21], die niet voor btw-doeleinden waren geïdentificeerd en geen fiscaal vertegenwoordiger hadden aangewezen. De intracommunautaire levering of overbrenging na zo'n invoer kon derhalve niet worden vermeld in een btw-lijst/VIES.
42. De Spaanse belastingautoriteiten hebben andere lidstaten niet geïnformeerd door middel van "uitwisseling van inlichtingen zonder voorafgaand verzoek", ofwel omdat dergelijke uitwisselingen niet verplicht zijn [22], ofwel omdat ze niet specifiek zijn voorzien voor transacties na invoer onder douaneregeling 42 [23].
KRUISCONTROLES VAN BELANGRIJKE GEGEVENS WORDEN NIET IN ALLE GEVALLEN UITGEVOERD
43. Om gevallen te kunnen opsporen waarin geen btw-lijst is ingediend en om zeker te kunnen zijn van de volledigheid van de ingediende btw-lijsten, zouden de belastingautoriteiten systematisch een automatische vergelijking kunnen uitvoeren van de maatstaven van heffing van de btw bij door de douaneautoriteiten geregistreerde invoer met de in de lijst opgegeven waarde van de intracommunautaire levering of overbrenging. Het tweede bedrag behoort ten minste even groot te zijn als het eerste. Wanneer dit niet het geval is, is nader onderzoek nodig, rekening houdend met de risicofactoren in het specifieke geval.
44. Slovenië is de enige lidstaat die hiervoor een doeltreffende aansluitingsprocedure gebruikt. Met behulp van IT-tools worden douanegegevens automatisch vergeleken met gegevens in de relevante btw-lijsten. De gevonden verschillen worden gemarkeerd en doorgegeven aan een belastinginspecteur die hier dan nader onderzoek naar kan doen. Hierbij wordt echter gekeken naar de statistische waarde en niet naar de maatstaf van heffing van de btw (zie punt 11 van bijlage III).
45. De Rekenkamer is van mening dat de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming de gegevens die zij via VIES van de andere lidstaten ontvangen, zouden moeten vergelijken met de door de ontvanger van de goederen ingediende btw-aangifte (kruiscontrole).
46. In de steekproef werd in tien gevallen via VIES de intracommunautaire levering gemeld aan de lidstaat van bestemming, maar meldden deze lidstaten van bestemming aan de Rekenkamer dat de daaropvolgende intracommunautaire verwerving niet door de handelaar was vermeld in zijn btw-aangifte. Een kruiscontrole tussen VIES en de btw-aangifte zou de lidstaten op deze discrepantie opmerkzaam hebben gemaakt.
. MET DERVING VAN BTW-INKOMSTEN TOT GEVOLG
47. De fouten die zijn ontdekt in de door de Rekenkamer uitgevoerde toetsingen op basis van de steekproef van 219 importen uit 2009 (zie bijlage IV) hebben ofwel directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer, ofwel potentiële gevolgen voor de btw-inning in de lidstaat van bestemming. Het geëxtrapoleerde bedrag aan verliezen bedraagt circa 2200 miljoen euro, waarvan 1800 miljoen werd geleden in de zeven gecontroleerde lidstaten [24] en 400 miljoen in de 21 lidstaten van bestemming voor de in de steekproef voorkomende ingevoerde goederen [25]. Dit komt in de zeven lidstaten overeen met 29 % van het theoretisch maximaal te innen btw-bedrag [26] op de maatstaf van heffing van alle invoer onder douaneregeling 42 in 2009.
48. Het geëxtrapoleerde verlies van 400 miljoen euro in de lidstaten van bestemming heeft twee oorzaken:
de lidstaat van invoer ontving onvolledige inlichtingen [27]. Hierdoor is meer dan 150 miljoen euro van de geëxtrapoleerde verliezen ontstaan, en
de van de lidstaat van invoer ontvangen inlichtingen zijn niet goed gebruikt: er heeft geen kruiscontrole plaatsgevonden met de btw-aangifte van de ontvanger. Hieraan is circa 250 miljoen euro van de geëxtrapoleerde verliezen toe te schrijven.
49. De importen in de steekproeven in de zeven lidstaten van invoer hadden moeten zijn gevolgd door bijbehorende intracommunautaire leveringen of overbrengingen naar 21 lidstaten. De Rekenkamer heeft deze 21 lidstaten van bestemming verzocht te bevestigen dat de ingevoerde goederen inderdaad waren geleverd of overgebracht naar een tweede lidstaat en dat de bijbehorende intracommunautaire verwervingen bij de belastingautoriteiten waren gemeld door de respectieve ontvangers van de goederen. Er zijn in totaal 213 bevestigingsverzoeken gedaan [28] en voor 175 hiervan is een antwoord ontvangen [29]. Voor 20 gevallen (11 %) werd gemeld dat er in de lidstaat van bestemming geen btw was geheven. Nadere bijzonderheden zijn te vinden in bijlage V.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
50. De Rekenkamer is van mening dat de Commissie het regelgevingskader heeft verbeterd, maar dat er nog meer moet gebeuren. Ook is de controle in de lidstaten ontoereikend gebleken.
51. De toepassing van douaneregeling 42 heeft tot aanzienlijke verliezen geleid. Op basis van de resultaten van de genomen steekproef, bedraagt het geëxtrapoleerde bedrag aan verliezen over 2009 circa 2200 miljoen euro, waarvan 1800 miljoen is ontstaan in de zeven geselecteerde lidstaten en 400 miljoen in de 21 lidstaten van bestemming van de in de steekproef voorkomende ingevoerde goederen. Dit komt overeen met 29 % van de btw die in 2009 in deze zeven EU-lidstaten theoretisch kon worden geheven op de maatstaf van heffing van alle invoer onder douaneregeling 42 (zie paragraaf 47).
52. Het regelgevingskader maakt het mogelijk de gegevens te verzamelen die van belang zijn voor het beheer van deze btw-vrijstelling op het moment van invoer. Desondanks zijn er extra inspanningen nodig om de noodzakelijke mate van uniformiteit tussen de lidstaten in het toewijzingsbeleid van deze btw-vrijstelling door de douaneautoriteiten te waarborgen, zodat zij het doel om te handelen alsof zij één instantie vormen kunnen bereiken. De onderlinge verschillen kunnen worden uitgebuit door fraudeurs (zie de paragrafen 14 tot en met 17).
AANBEVELING 1
De Commissie zou de TCDW moeten aanpassen met het oog op de invoering van de verplichte en uniforme melding op het moment van invoer van de desbetreffende btw-nummers, de verwijzing naar het bewijs dat de goederen bestemd zijn voor verder vervoer naar de lidstaat van uiteindelijke bestemming, de identificatie van die lidstaat en van de maatstaf van heffing van de btw over de import. Dit zou evenzeer voor de domiciliëringsprocedures moeten gelden.
53. De introductie van hoofdelijke aansprakelijkheid voor het niet melden van informatie met betrekking tot intracommunautaire transacties na invoer onder deze regeling maakt het mogelijk btw-ontwijking eerder op te sporen (zie paragraaf 20).
AANBEVELING 2
De Commissie zou de Raad moeten aanmoedigen om te handelen naar zijn voorstel tot wijziging van de btw-richtlijn om de importeur (of diens fiscaal vertegenwoordiger) hoofdelijk aansprakelijk te kunnen houden voor het btw-verlies in de lidstaat van bestemming wanneer hij niet tijdig een volledige btw-lijst heeft ingediend.
54. Het naast elkaar bestaan van twee communicatiekanalen (wederzijdse bijstand op douanegebied en administratieve samenwerking voor btw-doeleinden) tussen de lidstaten en tussen autoriteiten van verschillende aard (douane en belasting) staat een soepele, gestroomlijnde communicatie tussen de bevoegde autoriteiten in de weg, en belemmert de heffing van btw in de lidstaat van uiteindelijke bestemming (zie de paragrafen 23 en 24).
AANBEVELING 3
De Commissie zou de bevoegde autoriteiten van de lidstaten richtsnoeren moeten geven om te verduidelijken wanneer er gebruik moet worden gemaakt van wederzijdse bijstand, dan wel van administratieve samenwerking.
55. De douane- en belastingcontroles werken niet doeltreffend bij de behandeling van de btw-vrijstelling bij import onder de douaneregeling 42. Gevallen waarin niet werd voldaan aan de voorwaarden voor btw-vrijstelling (zoals het gebruik van ongeldige btw-nummers) en andere materiële vereisten (zoals de juistheid van de maatstaf van heffing van de btw en de tijdige indiening van volledige, juiste btw-lijsten) zijn in alle bezochte lidstaten aangetroffen (zie de paragrafen 27 tot 35, 39 en 40).
AANBEVELINGEN 4 EN 5
4. De Commissie zou de automatische controle van de geldigheid van de btw-identificatienummers in VIES in de elektronische inklaringssystemen van de lidstaten moeten aanmoedigen.
5. De Commissie zou een EU-risicoprofiel moeten creëren zodat de lidstaten beschikken over een gezamenlijke aanpak van op risicoanalyse gebaseerde en willekeurig gekozen controles op stukken bij invoer onder douaneregeling 42, ter controle van het vervoer naar een andere lidstaat en andere vrijstellingsvoorwaarden, alsmede de juistheid van de maatstaf van heffing van de btw.
56. Het beheer van de btw-vrijstelling door twee verschillende autoriteiten (douane en belasting) vermindert de doeltreffendheid van de controles, doordat er geen soepele communicatie over invoer onder deze regeling tussen hen is (zie de paragrafen 36 tot en met 38).
57. De geautomatiseerde uitwisseling via VIES van volledige en juiste informatie tussen de belastingautoriteiten van de lidstaten is afhankelijk van de bereidheid van de importeur om een volledige btw-lijst bij de belastingautoriteiten in te dienen. Uit de controle bleek dat er weinig sprake is van systematische kruiscontroles van douanegegevens enerzijds en belastinggegevens anderzijds in de lidstaat van invoer (zie de paragrafen 43 en 44).
AANBEVELING 6
De Commissie zou een voorstel moeten doen tot wijziging van de btw-richtlijn voor het apart bepalen van de intracommunautaire leveringen na invoer onder deze regeling in de btw-lijsten van de handelaren. Dit zou een doeltreffende aansluiting mogelijk maken tussen de douane- en belastinggegevens in de lidstaat van invoer.
58. Wanneer achteraf blijkt dat de importeur niet voor btw-doeleinden is geregistreerd en geen fiscaal vertegenwoordiger heeft aangewezen in de lidstaat van invoer, bereikt de informatie betreffende de intracommunautaire leveringen de belastingautoriteiten van de lidstaat van bestemming alleen wanneer men in de lidstaat van invoer bereid is deze zonder voorafgaand verzoek op te sturen, aangezien deze gegevensuitwisseling momenteel niet verplicht is (zie de paragrafen 41 en 42).
AANBEVELING 7
De Commissie zou een voorstel moeten doen om de wetgeving zo te veranderen dat de lidstaten verplicht zijn, de informatie die nodig is voor een correcte heffing van btw in de lidstaat van bestemming zonder voorafgaand verzoek uit te wisselen.
59. De heffing van btw in de lidstaat van bestemming is ook afhankelijk van de bereidheid van de uiteindelijke ontvanger om de intracommunautaire verwerving in de btw-aangifte te melden. Niet altijd wordt bij administratieve samenwerking de volledige en relevante informatie naar de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming gestuurd en ook verrichten de laatstgenoemde niet systematisch kruiscontroles tussen de in het kader van de administratieve samenwerking ontvangen inlichtingen en de btw-aangiften (zie de paragrafen 45 en 46).
AANBEVELING 8
De Commissie zou een voorstel moeten indienen voor het organiseren van een rechtstreekse automatische gegevensuitwisseling betreffende risicogevoelige transacties onder douaneregeling 42 tussen de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer en de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming (systeem voor vroegtijdige waarschuwing).
Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Igors LUDBORZS, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 oktober 2011.
Voor de Rekenkamer
+++++ TIFF +++++
Vítor Manuel da Silva Caldeira
President
[9999] Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad van 7 oktober 2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 218/92 (PB L 264 van 15.10.2003, blz. 1).
[1] Deze regeling staat algemeen bekend als douaneregeling 42, omdat de importeur van de goederen in dergelijke gevallen in vak 37 van het ED een code moet invoeren die begint met de cijfers "42". Bij wederinvoer van goederen moet daar code "63" worden gebruikt. Binnen dit verslag zijn verwijzingen naar douaneregeling 42 ook van toepassing op douaneregeling 63.
[2] Een importeur die in de lidstaat van invoer niet voor btw-doeleinden staat geregistreerd, kan gebruik maken van een fiscaal vertegenwoordiger om aan zijn belastingverplichtingen te voldoen.
[3] Fiscalis-projectgroep nr. 29 inzake misbruik van de btw-regels na invoer. Deze groep bestaat uit deskundigen uit de lidstaten.
[4] België, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Oostenrijk, Slovenië en Zweden.
[5] België, Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Ierland, Spanje, Frankrijk, Italië, Litouwen, Hongarije, Malta, Nederland, Roemenië, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slowakije, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.
[6] Activiteitenoverzicht van DG TAXUD met betrekking tot de beleidsuitgaven bij het voorontwerp van begroting voor 2010.
[7] Deskundigengroepen van Fiscalis, PCAC, Comité douanewetboek-Afdeling data-integratie en -harmonisatie, en ATFS.
[8] Richtlijn 2009/69/EG van de Raad van 25 juni 2009 tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde wat betreft belastingfraude bij invoer (PB L 175 van 4.7.2009, blz. 12).
[9] Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253 van 11.10.1993, blz. 1).
[10] Ingevolge artikel 3 van Richtlijn 2008/117/EG van de Raad van 16 december 2008 tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde ter bestrijding van de belastingfraude in het intracommunautaire verkeer (PB L 14 van 20.1.2009, blz. 7).
[11] Verordening (EG) nr. 37/2009 van de Raad van 16 december 2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1798/2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde, ter bestrijding van de belastingfraude in het intracommunautaire verkeer (PB L 14 van 20.1.2009, blz. 1).
[12] Bijvoorbeeld invoer door een verdachte handelaar of invoer van gevoelige goederen.
[13] Tweede verklaring van de Raad in bijlage II bij Raadsdocument 10430/09: "De Raad verzoekt de Commissie om zich onverwijld te beraden op de totstandbrenging van een automatische uitwisseling tussen de lidstaten, van de overeenkomstig artikel 143, lid 2, punten a) en b), van Richtlijn 2006/112/EG verzamelde informatie, en om voor eind 2010 de nodige wetgevingsvoorstellen in te dienen waar zulks passend is".
[14] Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad.
[15] Die van Spanje en Slovenië.
[16] Krachtens Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB L 82 van 22.3.1997, blz. 1).
[17] Op basis van artikel 143, lid 1, onder d), van de btw-richtlijn.
[18] Arrest van het Hof van 27 september 2007 in zaak C-409/04 Teleos en anderen [2007] Jurispr. I-7797, punt 42; arrest van het Hof van 27 september 2007 in zaak C-184/05 Twoh International [2007] Jurispr. I-7897, punt 23; arrest van het Hof van 18 november 2010 in zaak C-84/09 X [2010] Jurispr. I-0000, punt 27; arrest van het Hof van 7 december 2010 in zaak C-285/09 Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof, punt 41; en arrest van het Hof van 16 december 2010 in zaak C-430/09 Euro Tyre Holding BV, punt 29, betreffende de toepassing van artikel 28 quater, A, sub a, eerste alinea, van de zesde richtlijn, dat is vervangen door artikel 138, lid 1, van de thans geldende btw-richtlijn.
[19] België, Denemarken, Spanje, Slovenië en Zweden.
[20] Zie artikel 86 van de btw-richtlijn.
[21] In strijd met de Spaanse belastingwetgeving.
[22] Zie artikel 19 van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad.
[23] Ingevolge artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1925/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 tot vaststelling van nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (PB L 331 van 5.11.2004, blz. 13).
[24] In meer dan 10 % van de geselecteerde elementen in de steekproef werd niet voldaan aan de voorwaarden voor btw-vrijstelling in België, Spanje en Zweden (zie bijlage IV, punten 1 tot en met 5).
[25] Een extrapolatie op basis van de door de Rekenkamer aangetroffen foutenpercentages in de gecontroleerde steekproeven van invoer in elk van de gecontroleerde zeven lidstaten.
[26] Op basis van het gemiddelde btw-tarief (18,67 %) in de lidstaten van invoer indien alle ingevoerde goederen uit de steekproef daar zouden blijven.
[27] De informatie in de btw-lijst was onvolledig voor meer dan 10 % van de geselecteerde elementen in de steekproef in België, Spanje, Oostenrijk en Slovenië (zie bijlage IV, punt 7).
[28] Van een totaal van 219 ingevoerde goederen is voor 213 artikelen om bevestiging verzocht. In zes gevallen was de ter plekke beschikbare informatie onvoldoende om de fysieke goederenstroom te kunnen volgen.
[29] Duitsland weigerde op het verzoek van de Rekenkamer in te gaan. De Rekenkamer merkt op dat de advocaat-generaal op 25 mei 2011 in zaak C-539/09 Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland het nauwe verband heeft onderstreept tussen de btw-ontvangsten van de lidstaten en de ontvangsten van de Unie uit eigen middelen btw en dat de Rekenkamer bevoegd is de administratieve samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van btw te controleren.
--------------------------------------------------
BIJLAGE I
BESCHRIJVING VAN DE REGELING
Wanneer in een bepaalde lidstaat goederen worden ingevoerd en in het vrije verkeer worden gebracht, is in die lidstaat btw verschuldigd [1]. Wanneer op het moment van invoer echter al vaststaat dat de ingevoerde goederen bestemd zijn voor een andere lidstaat, moet de btw worden afgedragen in de lidstaat van uiteindelijke bestemming. Dit houdt een vrijstelling van btw bij invoer in op basis van het feit dat de invoer wordt gevolgd door een van btw vrijgestelde intracommunautaire levering of overbrenging van goederen naar een andere lidstaat [2].
Deze regeling staat bekend als "douaneregeling 42" omdat de importeur van de goederen in dergelijke gevallen in vak 37 van het ED een code moet invoeren die begint met "42", waarmee wordt aangegeven dat het gaat om een invoer met "gelijktijdige aangifte voor het vrije verkeer en ten verbruike van goederen met vrijstelling van btw voor levering in een andere lidstaat" [3]. Bij de wederinvoer van goederen moet code 63 worden gebruikt.
Dit is een relatief ongecompliceerde procedure voor de aanvrager, die gewoon het standaard-ED indient bij de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer en daarop in vak 37 aangeeft dat het gaat om douaneregeling 42 (voor invoer) dan wel 63 (voor wederinvoer). Op het moment van invoer moet al vaststaan dat het de bedoeling is dat de goederen van de lidstaat van invoer worden doorgevoerd naar een andere lidstaat.
De douaneautoriteiten in de lidstaat van invoer zijn verantwoordelijk voor de verlening van de btw-vrijstelling. Artikel 131 van de btw-richtlijn geeft deze lidstaat de bevoegdheid de voorwaarden te bepalen voor deze vrijstelling, ter waarborging van de juiste en eenvoudige toepassing ervan en ter voorkoming van alle fraude, ontwijking of misbruik.
Nadat goederen in het vrije verkeer zijn gebracht in de lidstaat van invoer, moeten ze ofwel worden geleverd aan een klant, ofwel direct worden overgebracht naar de importeur in een andere lidstaat. Deze levering of overbrenging van goederen is een intracommunautaire transactie die ingevolge de artikelen 17 en 138 van de btw-richtlijn is vrijgesteld van btw.
De importeur of diens fiscaal vertegenwoordiger moet voldoen aan bepaalde verplichtingen in de lidstaat van invoer, naast de verplichtingen die voor iedere belastingplichtige gelden [4]:
a) in de lidstaat van invoer geïdentificeerd zijn voor btw-doeleinden of daar een fiscaal vertegenwoordiger aanwijzen [5],
b) in de lidstaat van bestemming geïdentificeerd zijn voor btw-doeleinden in het geval van overbrenging of anders de goederen daar aan een naar behoren geïdentificeerde klant leveren, en
c) de intracommunautaire levering of overbrenging opnemen in een lijst en deze indienen bij de belastingautoriteiten van de lidstaat van invoer [6].
Vanaf begin 2011 [7] is de vrijstelling alleen van toepassing indien de importeur op het tijdstip van de invoer aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van invoer ten minste de volgende informatie heeft verstrekt:
a) het nummer waaronder hij voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd, of het nummer waaronder zijn tot voldoening van de btw gehouden fiscaal vertegenwoordiger voor btw-doeleinden in de lidstaat van invoer is geïdentificeerd;
b) het nummer waaronder de afnemer aan wie de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 1, worden geleverd voor btw-doeleinden in een andere lidstaat is geïdentificeerd, of, wanneer de goederen overeenkomstig artikel 138, lid 2, onder c), worden overgebracht, het nummer waaronder de importeur zelf voor btw-doeleinden in de lidstaat van aankomst van de verzending of het vervoer van de goederen is geïdentificeerd;
c) het bewijs dat de ingevoerde goederen bestemd zijn om vanuit de lidstaat van invoer naar een andere lidstaat te worden vervoerd of verzonden.
De lidstaten kunnen echter bepalen dat het in punt c) bedoelde bewijs slechts aan de bevoegde autoriteiten hoeft te worden verstrekt indien daarom wordt verzocht.
De belastingautoriteiten van de lidstaat van invoer voeren de informatie in de lijst in de VIES-database in, waardoor deze gegevens voor controledoeleinden kunnen worden gebruikt door de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming.
De klant (levering) of de importeur zelf (overbrenging) moet bij de belastingautoriteiten een intracommunautaire verwerving in de lidstaat van bestemming melden, een belastbaar feit waarmee de btw verschuldigd is geworden in dit land van uiteindelijke bestemming.
[1] Artikel 201 van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (de btw-richtlijn) (PB L 347 van 11.12.2006, blz. 1).
[2] Artikel 143, lid 1, onder d), van de btw-richtlijn.
[3] Zie bijlage 38 van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie.
[4] Btw-richtlijn 2006/112/EG, artikel 242: "Iedere belastingplichtige moet een boekhouding voeren die voldoende gegevens bevat om de toepassing van de btw en de controle daarop door de belastingadministratie mogelijk te maken." Artikel 220: "Iedere belastingplichtige zorgt ervoor dat door hemzelf, door de afnemer of, in zijn naam en voor zijn rekening, door een derde. een factuur wordt uitgereikt." Artikel 250, lid 1: "Iedere belastingplichtige moet een btw-aangifte indienen waarop alle gegevens staan die nodig zijn om het bedrag van de verschuldigde belasting en van de aftrek vast te stellen, daarbij inbegrepen, voorzover zulks voor de vaststelling van de grondslag nodig is, het totale bedrag van de handelingen waarop deze belasting en deze aftrek betrekking hebben, alsmede het bedrag van de vrijgestelde handelingen."
[5] Artikelen 214 en 204 van de btw-richtlijn.
[6] Artikel 262 van de btw-richtlijn.
[7] Ingevolge de artikelen 1 en 2 van Richtlijn 2009/69/EG van de Raad.
--------------------------------------------------
BIJLAGE II
CONTROLEMODEL VAN DE REKENKAMER VOOR DOUANEREGELING 42
I. Verplichte vermelding in vak 44 van het ED van een geldig btw-nummer van zowel de importeur (of diens fiscaal vertegenwoordiger) als de uiteindelijke ontvanger (de klant of de importeur zelf in geval van overbrengingen) in de lidstaat van bestemming. Controle in VIES van de geldigheid van deze btw-nummers voordat de goederen in het vrije verkeer worden gebracht. Anders is na de invoer btw verschuldigd (zie verwachte essentiële controle nrs. 1 tot en met 4 in bijlage III).
II. Een verwijzing naar het bewijs dat de goederen bestemd zijn voor verder vervoer naar de lidstaat van bestemming; zo zijn het nummer van het transportdocument en de code van het land van bestemming vermeld in respectievelijk de vakken 44 en 17a van het ED. Anders wordt de douaneaangifte niet geaccepteerd (zie verwachte essentiële controles nrs. 5 tot en met 8 in bijlage III).
III. De douaneautoriteiten verifiëren achteraf met behulp van geschikte risicobeheerstechnieken of het in vak 17a van het ED vermelde vervoer naar de lidstaat van bestemming daadwerkelijk kort na de invoer heeft plaatsgevonden, of de goederen die aan de lidstaat van bestemming zijn geleverd dezelfde zijn als de ingevoerde goederen, of de importeur en de leverancier van de goederen een en dezelfde persoon zijn, en of de douanewaarde en de maatstaf van heffing van de btw kloppen. Als niet aan deze vereisten wordt voldaan, wordt de btw achteraf alsnog geheven. Wanneer de opgegeven maatstaf van heffing te laag is, wordt de handelaar zo nodig verzocht de waarde van de overeenkomstige intracommunautaire leveringen of overbrengingen van goederen in de lijst te corrigeren (zie verwachte essentiële controle nr. 9 in bijlage III).
IV. Automatische uitwisseling van inlichtingen tussen de douane- en belastingautoriteiten van de lidstaat van invoer inzake deze invoer (zie verwachte essentiële controle nr. 10 in bijlage III).
V. De belastingautoriteiten vergelijken de van de douaneautoriteiten ontvangen inlichtingen met de door de importeur (of diens fiscaal vertegenwoordiger) ingediende btw-lijst, ter verificatie van de volledigheid/juistheid van die lijst. Wanneer de hierin vermelde bedragen lager zijn dan de maatstaf van heffing van de btw van het ingevoerde, behoort met behulp van het fiscaal risicobeheersysteem te worden besloten of nader onderzoek naar het verschil nodig is gezien de risicofactoren in het specifieke geval (zie verwachte essentiële controle nr. 11 in bijlage III).
VI. Wanneer de btw-lijst niet wordt ingediend, of de daarin vervatte informatie niet volledig of correct is, worden de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming hiervan middels de regelingen voor administratieve samenwerking in kennis gesteld (zie verwachte essentiële controles nrs. 12 en 13 in bijlage III).
VII. De belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming vergelijken de van de andere lidstaten ontvangen inlichtingen met de btw-aangiften van de klant (verwerver) of, in geval van overbrengingen, van de importeur (zie bijlage V).
--------------------------------------------------
BIJLAGE III
BENCHMARKING VAN DE LIDSTATEN AAN DE HAND VAN HET CONTROLEMODEL VAN DE REKENKAMER
Nr. | Verwachte essentiële controlemechanismen bij douaneautoriteiten | BE | DK | ES | FR | AT | SI | SE | Totaal steekproef | Verwachte essentiële controlemechanismen onbetrouwbaar indien er: |
1 | Het btw-nr. van de importeur (of diens fiscaal vertegenwoordiger) is vermeld in vak 44 (of elders in het ED) | Ja | Ja | Nee (30/30) | Nee (27/35) | Nee (13/30) | Ja | Ja | Nee (70/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
2 | De geldigheid van dit nummer is nagetrokken door de douane voordat de goederen zijn vrijgegeven en de vrijstelling is afgewezen als het nummer ongeldig was | Nee (34/34) | Ja | Nee (30/30) | Nee (35/35) | Nee (29/30) | Nee (2/30) | Nee (30/30) | Nee (160/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
3 | Het btw-nr. van de uiteindelijke ontvanger (de klant of de importeur zelf in geval van overbrenging) in de lidstaat van bestemming is vermeld in vak 44 | Nee (15/34) | Nee (25/30) | Ja | Nee (16/35) | Ja | Ja | Ja | Nee (56/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
4 | De geldigheid van dit nummer is nagetrokken door de douane voordat de goederen zijn vrijgegeven en de vrijstelling is afgewezen als het nummer ongeldig was | Nee (32/34) | Nee (30/30) | Nee (1/30) | Nee (35/35) | Nee (30/30) | Nee (30/30) | Nee (30/30) | Nee (188/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
5 | Het nummer van het vervoerdocument naar de lidstaat van bestemming is vermeld in vak 44 | Nee (34/34) | Nee (30/30) | Nee (20/30) | Nee (35/35) | Nee (29/30) | Nee (27/30) | Nee (30/30) | Nee (205/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
6 | De aangifte is niet geaccepteerd als het nummer van het transportdocument niet is vermeld in vak 44 | Nee (34/34) | Nee (30/30) | Nee (30/30) | Nee (35/35) | Nee (30/30) | Nee (30/30) | Nee (30/30) | Nee (219/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
7 | De code van het land van bestemming is vermeld in vak 17 a) | Nee (13/34) | Nee (12/30) | Ja | Nee (35/35) | Ja | Ja | Nee (30/30) | Nee (90/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
8 | De aangifte is niet geaccepteerd als de code van het land van bestemming niet is vermeld in vak 17 a) | Nee (34/34) | Nee (30/30) | Ja | Nee (35/35) | Ja | Ja | Nee (30/30) | Nee (129/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
9 | De douane heeft achteraf met behulp van geschikte risicobeheerstechnieken gecontroleerd of aan de btw-vrijstellingsvoorwaarden is voldaan | Nee (34/34) | Nee (30/30) | Ja (28/30) | Ja (1/35) | Ja (2/30) | Ja (18/30) | Ja (1/30) | Nee (169/219) | geen controles zijn uitgevoerd op ten minste 2 % van de artikelen in de steekproef |
10 | Importen zijn gemeld aan de belastingautoriteiten | Ja | Ja | Ja | Nee (35/35) | Nee (4/30) | Ja | Ja | Nee (39/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
Nr. | Verwachte essentiële controlemechanismen bij belastingautoriteiten | BE | DK | ES | FR | AT | SI | SE | Totaal steekproef | Verwachte essentiële controlemechanismen onbetrouwbaar indien er: |
11 | De belastingautoriteiten hebben de volledigheid en juistheid gecontroleerd van de btw-lijst door deze te vergelijken met van de douaneautoriteiten ontvangen inlichtingen | Nee (34/34) | Nee (30/30) | Nee (30/30) | Nee (35/35) | Nee (30/30) | Nee (12/30) | Nee (29/30) | Nee (200/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
12 | De in de btw-lijst verzamelde informatie is volledig zichtbaar in VIES | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
13 | Wanneer de btw-lijst niet is ingediend of de informatie daarin niet volledig is, zijn de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming hiervan middels de regelingen voor administratieve samenwerking in kennis gesteld | Nee (4/34) | Ja | Nee (15/30) | Ja | Nee (28/30) | Nee (12/30) | Ja | Nee (59/219) | 2 afwijkingen zijn gevonden of 1 systematische afwijking is gevonden |
--------------------------------------------------
BIJLAGE IV
RESULTATEN VAN DE TOETSING M.B.T. VRIJSTELLING EN ANDERE MATERIËLE VOORWAARDEN
Nr. | Is er voldaan aan de volgende vrijstellingsvoorwaarden? | BE | DK | ES | FR | AT | SI | SE | Totaal-generaal steekproef | Materiële toetsing |
1 | Het btw-nr. van de importeur (of diens fiscaal vertegenwoordiger) was geldig op het moment van invoer | Ja | Ja | Nee (15/30) | Ja | Nee (2/30) | Ja | Ja | Nee (17/219) | Fouten hebben directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer |
2 | Het btw-nr. van de uiteindelijke ontvanger was geldig op het moment van invoer | Nee (6/34) | Nee (1/30) | Ja | Nee (4/35) | Nee (1/30) | Ja | Ja | Nee (12/219) | Fouten hebben directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer |
3 | Er is bewijs dat het vervoer naar de in vak 17 a) vermelde lidstaat van bestemming daadwerkelijk kort na de invoer heeft plaatsgevonden | Nee (20/34) | Nee (1/30) | Nee (2/30) | Ja | Ja | Nee (1/30) | Nee (12/30) | Nee (36/219) | Fouten hebben directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer |
4 | De aan de lidstaat van bestemming geleverde goederen zijn identiek aan de ingevoerde goederen | Nee (2/34) | Ja | Nee (1/30) | Ja | Ja | Ja | Ja | Nee (3/219) | Fouten hebben directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer |
5 | De importeur en de leverancier van de goederen zijn dezelfde (maar een fiscaal vertegenwoordiger kan worden aangewezen om namens hem/haar op te treden) | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja | Fouten hebben directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer |
Nr. | Andere materiële vereisten | BE | DK | ES | FR | AT | SI | SE | Totaal-generaal steekproef | Materiële toetsing |
6 | De douanewaarde en de maatstaf van heffing van de btw zijn correct | Nee (1/34) | Ja | Ja | Ja | Ja | Nee (4/30) | Nee (2/30) | Nee (7/219) | Fouten hebben directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer |
7 | Er is een volledige btw-lijst ingediend met daarin de intracommunautaire levering of overbrenging na bovengenoemde invoer | Nee (8/34) | Nee (2/30) | Nee (16/30) | Ja | Nee (28/30) | Nee (13/30) | Nee (3/30) | Nee (70/219) | Fouten hebben directe financiële gevolgen voor de lidstaat van invoer |
--------------------------------------------------
BIJLAGE V
BEVESTIGING VAN BTW-HEFFING IN DE LIDSTATEN VAN BESTEMMING
GESORTEERD OP LIDSTAAT VAN INVOER
Btw geheven? | BE | DK | ES | FR | AT | SI | SE | Totaal- generaal |
Ja | 18 | 19 | 28 | 25 | 14 | 24 | 27 | 155 |
Nee | 2 | 2 | 2 | 4 | 7 | 3 | 0 | 20 |
Geen antwoord | 8 | 9 | 0 | 6 | 9 | 3 | 3 | 38 |
Totaal-generaal | 28 | 30 | 30 | 35 | 30 | 30 | 30 | 213 |
Percentage "Ja" | 90 % | 90 % | 93 % | 86 % | 67 % | 89 % | 100 % | 89 % |
Percentage "Nee" | 10 % | 10 % | 7 % | 14 % | 33 % | 11 % | 0 % | 11 % |
GESORTEERD OP LIDSTAAT VAN BESTEMMING
Btw geheven? | BE | BG | CZ | DK | DE | IE | ES | FR | IT | LT | HU | MT | NL | RO | AT | PL | PT | SK | FI | SE | UK | Totaal-generaal |
Ja | 7 | 2 | 4 | 2 | 0 | 1 | 12 | 31 | 25 | 2 | 6 | 0 | 8 | 1 | 8 | 10 | 13 | 7 | 2 | 0 | 14 | 155 |
Nee | 3 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 2 | 2 | 0 | 2 | 1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 2 | 4 | 0 | 1 | 0 | 20 |
Geen antwoord | 0 | 0 | 0 | 0 | 34 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 38 |
Totaal-generaal | 10 | 2 | 4 | 2 | 34 | 1 | 14 | 33 | 27 | 2 | 8 | 1 | 11 | 1 | 8 | 10 | 15 | 11 | 2 | 2 | 15 | 213 |
Percentage "Ja" | 70 % | 100 % | 100 % | 100 % | NB | 100 % | 86 % | 94 % | 93 % | 100 % | 75 % | 0 % | 89 % | 100 % | 100 % | 100 % | 87 % | 64 % | 100 % | 0 % | 100 % | 89 % |
Percentage "Nee" | 30 % | 0 % | 0 % | 0 % | NB | 0 % | 14 % | 6 % | 7 % | 0 % | 25 % | 100 % | 11 % | 0 % | 0 % | 0 % | 13 % | 36 % | 0 % | 100 % | 0 % | 11 % |
--------------------------------------------------