Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad inzake boekhoudregels en actieplannen met betrekking tot broeikasgasemissies en -verwijderingen als gevolg van activiteiten met betrekking tot landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (COM(2012) 93 final — 2012/0042 (COD)) en over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over boekhouding in verband met landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) in de klimaatveranderingsverbintenissen van de Unie (COM(2012) 94 final)

15.11.2012

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 351/85

Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad inzake boekhoudregels en actieplannen met betrekking tot broeikasgasemissies en -verwijderingen als gevolg van activiteiten met betrekking tot landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw

COM(2012) 93 final — 2012/0042 (COD)

en de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over Boekhouding in verband met landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) in de klimaatveranderingsverbintenissen van de Unie

COM(2012) 94 final.

1.1

Het Comité is ingenomen met het voorstel van de Commissie. Naar de mening van het Comité gaat het hier om een ambitieus voorstel dat inspeelt op de behoefte aan striktere boekhoudregels, gericht op omzetting van de in internationale overeenkomsten geformuleerde aanbevelingen in EU-wetgeving. Bij het voorbereiden en opstellen van nieuwe wetsvoorstellen dient de Commissie er zorg voor te dragen dat ze de betrokken documenten gelijktijdig, in een vroeg stadium en op een adequate wijze doet toekomen aan het Europees Parlement, de Raad en het maatschappelijk middenveld. Van de Commissie wordt verwacht dat ze effectief overleg voert met bijv. ter zake kundige specialisten over een actualisering van bepaalde definities, waarbij rekening wordt gehouden met de veranderingen die zijn goedgekeurd door de betreffende organen van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en het Protocol van Kyoto, of met de definities die zijn afgesproken in de context van andere multilaterale overeenkomsten. Het is van het grootste belang dat het voorstel goed aansluit op de besluiten die in UNFCCC-kader worden genomen.

1.2

Gelet op het feit dat er tegen 2015 een globaal, juridisch bindend onderhandelingsakkoord over de klimaatverandering op tafel moet liggen, dat dan volgens de huidige planning tegen 2020 van kracht zou worden, dient de EU deze onderhandelingen over een wereldwijde overeenkomst te ondersteunen door zich te richten op het ontwikkelen van rechtvaardige en klimaat-efficiënte modellen die ertoe bijdragen dat het proces van klimaatverandering wordt afgezwakt. Omdat de LULUCF-sector daarbij een grote rol speelt, is het van belang dat er gemeenschappelijke regels zijn voor de berekening van emissieniveaus en koolstofputten.

1.3

Het Comité gaat ervan uit dat er behoefte is aan een holistische aanpak, gericht op het terugdringen van de BKG-uitstoot in de landbouw, waarbij rekening wordt gehouden met alle broeikasgasstromen (zowel de emissies als de verwijderingen), afkomstig van akkerland en grasland en verbonden met zowel landbouw- als veeteeltactiviteiten. Overigens is men o.g.v. het Protocol van Kyoto reeds nu verplicht om landbouw- en veeteeltactiviteiten te rapporteren en bij te houden in een boekhouding, terwijl deze activiteiten ook vallen onder de in de "beschikking inzake het verdelen van de inspanningen"⁽¹⁾ vastgelegde emissieplafonds.

1.4

Het Comité is tot de conclusie gekomen dat deze complexe problematiek een meer diepgaande analyse verdient, waarbij rekening wordt gehouden met de bredere context van het EU-klimaatbeleid en de energiebehoeften van de Unie. Voorgesteld wordt om de inspanningen die in de landbouw, bosbouw en aanverwante sectoren worden verricht ter afzwakking van de gevolgen van de klimaatverandering, beter zichtbaar te maken, wat de basis kan leggen voor het uitwerken van geschikte aansporingsmatregelen, bijv. in het GLB, en gelijke voorwaarden schept voor de lidstaten.

1.5

De Commissie zou moeten kijken naar alle mogelijke beleidsterreinen, niet alleen naar de terreinen die raakvlakken hebben met het milieu en de natuur, en moeten streven naar synergie-effecten door deze beleidsterreinen aan elkaar te koppelen.

1.6

De bosbouwsector wordt niet benaderd als één geheel, noch wordt rekening gehouden met de multifunctionele rol die deze sector, m.n. met het oog op de productie van biomassa als bron van hernieuwbare energie, vervult. Het Comité is verheugd dat wordt voorgesteld om de boekhoudregels ook van toepassing te laten zijn op houtproducten (HWP). Als de voorraad koolstof in deze producten wordt meegerekend, zal hierdoor de rol van hout en houtproducten bij de beoordeling van de gevolgen van de klimaatverandering beter uitkomen.

1.7

Het Comité staat achter het opstellen van nationale actieplannen, omdat de in par. 1.4 voorgestelde betere "zichtbaarheid" van eventuele maatregelen hierin uitstekend tot haar recht zou komen. Wel dienen hierbij drie fundamentele beginselen in aanmerking te worden genomen:

1.8

Het Comité vindt het belangrijk dat de mogelijkheden die de LULUCF-sector heeft om bij te dragen tot een afzwakking van de gevolgen van de klimaatverandering, worden gestimuleerd en dat de zichtbaarheid van de in dit opzicht door landbouwers geleverde inspanningen wordt verbeterd. Deze sector moet niet geïsoleerd, maar op een geïntegreerde wijze worden beoordeeld, waarbij gebruik wordt gemaakt van de synergieën met bestaande beleidsterreinen op Europees en nationaal niveau. Er moet voor worden gewaakt dat de administratieve lasten onnodig worden verzwaard en dat dubbel werk wordt verricht, en er zal op adequate wijze rekening moeten worden gehouden met de bijzondere omstandigheden in de lidstaten en de verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende niveaus. Een actief beheer en gebruik van de bosbestanden in de EU alsmede een uitbreiding van het gebruik van hernieuwbaar en duurzaam ruwhout als kostenefficiënte instrumenten in de inspanningen om de gevolgen van de klimaatverandering af te zwakken, moeten als uitgangspunt worden genomen voor het EU-klimaatbeleid.

1.9

Het Comité is verheugd over de inspanningen van de EU om verder te gaan dan de in Kopenhagen, Cancun en Durban gemaakte afspraken en over haar bereidheid om te streven naar een vermindering van de uitstoot met 30 % als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Tegelijkertijd zal echter goed moet worden gekeken naar de huidige ontwikkeling van de economie in de EU. Ook zullen de andere ondertekenaars van het UNFCCC door de EU moeten worden aangezet om soortgelijke maatregelen te nemen ter voorkoming van koolstoflekkage naar gebieden die biologisch nog kwetsbaarder zijn dan de EU.

1.10

Ten slotte zal men, in het licht van de op dit moment plaatsvindende voorbereiding van een geschikt GLB-raamwerk voor de komende financieringsperiode, moeten erkennen dat het voorliggende voorstel nauwgezet dient te worden afgestemd op het landbouwbeleid en andere EU-beleidsterreinen. De opslag van koolstof in de bodem heeft geleidelijk aan meer aandacht gekregen bij de evaluatie van beleid, zodat de bescherming van het klimaat resp. de aanpassing aan de gevolgen van de klimaatverandering ook in de land- en bosbouw meer op de voorgrond zijn getreden. Het Comité constateert met grote voldoening dat het voorstel geen verplichtingen aan de land- en bosbouw oplegt op grond waarvan land- en bosbouwers eenzijdig de lasten moeten dragen. Om een beter beeld te krijgen van de situatie per land hoeven de lidstaten slechts bescheiden investeringen te doen.

2.1

Het voorstel van de Commissie bevat een aantal nieuwe elementen m.b.t. het Kyoto Protocol en de resultaten van Durban⁽²⁾.

2.1.1

Op het ogenblik is het zo dat de emissies en de terugdringing van het gebruik van broeikasgassen in de LULUCF-sector weliswaar niet worden meegerekend bij de EU-doelstelling van 20 % minder BKG-uitstoot tegen 2020, maar wel gedeeltelijk meetellen bij de gekwantificeerde emissiebeperking en reductiedoelstelling krachtens artikel 3, lid 3, van het Protocol van Kyoto. Daarom dienen gemeenschappelijke berekeningsmethoden te worden ontwikkeld om de omvang van zowel de emissies als de koolstofputten nauwkeurig te berekenen en op te nemen in de rapportageverplichtingen van de EU.

2.1.2

Elk wetsvoorstel dat een verplichte rapportage voor "grasland" en "akkerland" bevat, dient in overeenstemming te zijn met de besluiten die op de COP17 bij het UNFCCC in Durban zijn genomen.

2.1.3

Vóór de COP-17 werd van de lidstaten voor bosbeheer geen boekhouding vereist, omdat werd uitgegaan van een onmiddellijke oxidatie van alle geoogste biomassa. Het Comité is ingenomen met het EU-voorstel om houtproducten (HWP) ook onder de boekhoudregels te laten vallen, wat betekent dat de voorraad koolstof in deze producten wordt meegerekend. Hierdoor kan de rol van hout en houtproducten bij de afzwakking van de gevolgen van de klimaatverandering groter worden.

2.1.4

Als we de mogelijkheden die de bosbouwsector heeft om de gevolgen van de klimaatverandering af te zwakken (zoals wordt erkend in het voorstel), verder willen ontwikkelen, dan kunnen we niet op brede schaal gebruik maken van maatregelen als het verlengen van de vruchtwisselingsperioden van bomen, het vermijden van kaalkap en het omzetten naar niet door menselijke activiteit verstoorde bossen (zoals genoemd in de Toelichting), aangezien een en ander afhankelijk is van de boomsoort en de veroudering van de houtbestanden bij een duurzaam bosbeheer. Overigens zij erop gewezen dat deze maatregelen op het ogenblik niet opgenomen zijn in het wetgevingsvoorstel.

2.1.5

Kurk neemt een heel belangrijke plaats in onder de houtproducten vanwege de verschillende voordelen die eraan verbonden zijn. Kurk is een natuurlijk product dat gemaakt wordt van duurzaam materiaal en het resultaat is van een milieuvriendelijk proces waarbij geen bomen hoeven te worden gekapt. Verder is aangetoond hoe belangrijk de kurksector is voor het behoud van de ecologische stabiliteit van het kwetsbare en bedreigde mediterrane ecosysteem. Ten slotte is de kurksector van belang voor de werkgelegenheid en als bron van inkomsten.

2.2

In het voorstel wordt bepaald dat de lidstaten een boekhouding moeten opstellen en bijhouden waarin alle emissies en verwijderingen als gevolg van de activiteiten in het kader van "akkerlandbeheer" nauwkeurig worden weergegeven.

2.2.1

De opsomming van "koolstofpools" omvat volgens de voor de LULUCF-sector opgestelde richtlijnen van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) ook "bovengrondse biomassa". Het probleem dat zich voordoet bij het boekhouden van "bovengrondse biomassa" op akkerland, heeft te maken met het verschil tussen "plantaardig" (waarbij alleen de koolstof in de bodem wordt meegerekend) en "houtachtig" (waarbij de biomassa bepalend is). Terwijl de grote waarde van overblijvende gewassen als olijfbomen, fruitbomen en wijnstokken wel wordt onderkend, wordt voorbijgegaan aan de CO₂-verwijderingen door eenjarige akkergewassen, omdat de veranderingen die zich sinds 1990 t.a.v. de koolstofopslag hebben voorgedaan, als referentiepunt worden gebruikt. De rol van landbouwproducten als kool- en raapzaad (voedsel, veevoeder, brandstof), voedergewassen (veevoeder, brandstof) of groenten (voedsel) wordt daarbij niet in aanmerking genomen, omdat deze in gevaar kan worden gebracht door een verandering in de koolstofvoorraad. Dit komt doordat de IPCC en het Protocol van Kyoto eenjarige akkergewassen als koolstofneutraal beschouwen.

2.2.2

Als het gaat om agrarische sectoren die weinig mogelijkheden hebben om, zoals bijv. het geval is bij de benutting van geoogste houtproducten, meer koolstof te verwijderen, kan het bijhouden van een boekhouding voor landbouwgronden in sommige gevallen een probleem zijn en negatief uitpakken. Bij de boekhouding dienen de uitstoot en de opslag van koolstof duidelijk van elkaar te worden afgegrensd.

2.2.3

In bepaalde gebieden met klimatologisch ongunstige omstandigheden waar het bedrijven van landbouw valt of staat met de regen (zonder welke landbouwers geen bron van inkomen hebben en waarvan ook de bevolking op het platteland afhankelijk is), of waar bepaalde overblijvende gewassen gevaar lopen door een laag rendement (bijv. olijfbomen in Zuid-Europa), kan het risico van een nulgroei ertoe bijdragen dat het land braak komt te liggen en dat niemand er nog belang bij heeft om daarop gewassen te verbouwen. In Bijlage IV van het Commissievoorstel staat een aantal maatregelen die kunnen worden opgenomen in de door de Commissie voorgestelde actieplannen. Overlapping van deze maatregelen met de "milieumaatregelen in de landbouw" die op dit moment al worden getroffen in het kader van de tweede pijler van het GLB, moet worden voorkomen door ze meetbaar te maken.

2.2.4

Het Comité staat achter het opstellen van nationale actieplannen, omdat de in par. 1.4 voorgestelde betere "zichtbaarheid" van eventuele maatregelen hierin uitstekend tot haar recht zou komen. Wel dienen hierbij drie fundamentele beginselen in aanmerking te worden genomen:

3.1

De Europese Commissie wil met haar voorstel een strikter boekhoudsysteem invoeren, waarbij de aanbevelingen uit internationale overeenkomsten worden omgezet in Europese wetgeving. Het voorstel bevat de belangrijkste elementen uit de in december 2011 tijdens de Top van Durban overeengekomen herziene boekhoudregels voor de LULUCF-sector, die met ingang van de tweede verbintenisperiode in het kader van het Protocol van Kyoto in werking treden. Toch zijn er enkele bepalingen die afwijken van de in Durban genomen besluiten, zoals de voorgestelde verplichte boekhouding in het geval van akkerlandbeheer en graslandbeheer en de bepaling inzake de boekhoudregels voor natuurlijke verstoringen.

3.2

Het voorstel inzake een nieuwe verplichte boekhouding voor alle emissies en verwijderingen als gevolg van activiteiten op het gebied van akker- en graslandbeheer zal neerkomen op meer administratieve lasten voor de lidstaten en zal van de Commissie grote inspanningen vergen bij het monitoren van de activiteiten in de verschillende landen. De in dit voorstel geaccepteerde boekhoudregels en de referentieniveaus zullen van cruciale betekenis zijn voor de praktische tenuitvoerlegging van het besluit. Het Comité vreest voor een mogelijke verdubbeling van de verplichtingen voor de lidstaten: aan de ene kant de in het UNFCCC vastgelegde richtlijnen en aan de andere kant de EU-wetgeving.

3.3

De bossen in de EU zijn sociaal-economisch van cruciaal belang, verlenen essentiële ecosysteemdiensten en versterken de mogelijkheden om het hoofd te bieden aan de klimaatverandering en zich hieraan aan te passen, doordat ze jaarlijks 10 % van alle CO₂-emissies in de EU verwijderen. De bossen leveren allerlei duurzame en intelligente producten van biologische oorsprong en hout is goed voor de helft van de duurzame energie in de EU. Het Comité benadrukt de multifunctionele rol van bossen in de samenleving en spoort de Commissie aan tot een holistische aanpak m.b.t. bossen, waarbij de zaken zowel vanuit het perspectief van de klimaatverandering worden bekeken als vanuit dat van het in de EU gangbare duurzame bosbeheer. In het klimaatbeleid zal er rekening mee moeten worden gehouden dat bossen veel meer zijn dan alleen maar opslagplaatsen van koolstof.

4.1

Het Comité wil de aandacht vestigen op de mogelijkheden die de land- en bosbouwsector heeft om de gevolgen van de klimaatverandering af te zwakken. Wel worden deze mogelijkheden ingeperkt door allerlei factoren, zoals natuurlijke omstandigheden en verstoringen, het risico van verzadiging, complexe stromen, onvoldoende capaciteit om de uitstoot te monitoren en grote onzekerheid op het gebied van de boekhoudmethoden.

4.2

Het Comité erkent de geldigheid van de resultaten van de door het GCO uitgevoerde effectbeoordeling en heeft waardering voor het oordeel van het Centrum over de haalbaarheid van een en ander. Niettemin dienen de wetenschappelijke inzichten en monitoringmethoden te worden verfijnd om het vertrouwen in inventarissen van BKG-emissies, afkomstig van bosbouw en landbouwgronden, te vergroten. Zowel de precisie als de onderlinge samenhang ervan dienen te worden verbeterd. De mogelijkheden die er zijn om de gevolgen van de klimaatverandering af te zwakken, dienen te worden bekeken vanuit een holistische visie, waarbij wordt uitgegaan van een integrale benadering. In dit verband wil het Comité aandacht vragen voor de ervaringen die in landen als Denemarken en Portugal zijn opgedaan, waar de rapportage over landbouwactiviteiten volledig strookt met de richtlijnen van het UNFCCC. Het Comité acht het van essentieel belang dat erop wordt gewezen hoe ingewikkeld het is om de uitstoot in de LULUCF-sector te meten, en het kan zich dan ook niet zonder meer vinden in de stelling dat de reductiedoelstellingen van de EU ook op deze sector van toepassing moeten zijn.

4.3

De Commissie stelt op dit moment nog niet voor om de LULUCF-sector onder de klimaatverbintenissen van de EU te laten vallen, maar presenteert haar voorstel als een eerste stap op weg hiernaartoe. Met haar voorstel wil zij hiervoor een geschikte beleidscontext scheppen. Het Comité betreurt het dat in het voorstel niet wordt verwezen naar de rol die de land- en bosbouwsector speelt bij het vervangen van fossiele brandstoffen en niet-hernieuwbare materialen door biobrandstoffen en biomassa. Een en ander zou dienen plaats te vinden in opeenvolgende fasen, waarbij ook de op de LULUCF-sector aansluitende activiteiten in de sectoren bioeconomie en energie moeten worden betrokken. De sector moet niet geïsoleerd, maar op een geïntegreerde wijze worden beoordeeld, waarbij gebruik wordt gemaakt van de synergieën met bestaande beleidsterreinen op Europees en nationaal niveau. Beslissingen over geschikte maatregelen kunnen het beste worden overgelaten aan de lidstaten zelf.