Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende verzekeringsbemiddeling” (herschikking) (COM(2012) 360 final — 2012/0175 (COD))

15.2.2013

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 44/95

1.1

Het EESC is verheugd dat de Commissie het initiatief heeft genomen om de richtlijn betreffende verzekeringsbemiddeling te herzien en staat in grote lijnen positief tegenover het voorstel. De doelstellingen die eraan ten grondslag liggen, zijn gerechtvaardigd en de meeste voorstellen zijn redelijk.

1.2

Wel is het zo dat sommige voorstellen onvoldoende zijn uitgewerkt en nader onderzoek vergen voordat zij kunnen worden uitgevoerd. In sommige gevallen moeten de begrippen duidelijker worden gedefinieerd, zodat de regels het beoogde effect kunnen sorteren.

1.3

De meeste eisen die in het voorstel worden gesteld aan informatievoorziening aan de klant zijn redelijk en komen de consument ten goede.

1.4

In het voorstel staat dat verzekeringstussenpersonen en verzekeringsondernemingen maatregelen moeten nemen om belangenconflicten te onderkennen die zich bij het verrichten van verzekeringsbemiddelingsdiensten voordoen, en hun klanten daarvan op de hoogte moeten brengen. Het EESC vindt dat belangrijk en steunt het streven dat hieraan ten grondslag ligt, maar vindt dat het voorstel op bepaalde, hierna besproken, punten kan worden verbeterd.

1.5

Het EESC vindt het positief dat er aanvullende eisen worden gesteld aan consumentenbescherming wanneer het gaat om verzekeringsbeleggingsproducten. Het gaat vaak om vormen van pensioensparen, die van groot economisch belang zijn voor consumenten en een lange looptijd hebben. Dergelijke producten zitten vaak ingewikkeld in elkaar en het kan erg lastig zijn om vooraf te beoordelen op welke punten zij qua inhoud en voorwaarden van elkaar verschillen. Daarom is het belang van consumentenbescherming beduidend groter in het geval van dit soort verzekeringsproducten dan in het geval van eenvoudiger verzekeringsproducten met een minder grote economische impact.

2.1

De richtlijn betreffende verzekeringsbemiddeling is de enige Europese wetgevende maatregel die de verkoop van verzekeringsproducten reglementeert om de rechten van consumenten te beschermen. De richtlijn werd in 2002 vastgesteld en moest uiterlijk in januari 2005 door de lidstaten zijn omgezet. De genoemde richtlijn is een instrument voor minimale harmonisatie dat algemene beginselen bevat, en is in de lidstaten op wezenlijk verschillende manieren ten uitvoer gelegd. Reeds tijdens de door de Commissie in de periode 2005-2008 uitgevoerde tenuitvoerleggingscontrole werd erkend dat de richtlijn moest worden herzien.

2.2

De turbulentie op de financiële markten heeft bovendien aangetoond hoe belangrijk het is in alle financiële sectoren voor een doeltreffende consumentenbescherming te zorgen. In 2010 heeft de G-20 de OESO en andere relevante internationale organisaties verzocht gemeenschappelijke beginselen te ontwikkelen teneinde de bescherming van de consument op het gebied van financiële diensten te verbeteren. Ook tegen die achtergrond moet dit voorstel voor herschikking van de richtlijn betreffende verzekeringsbemiddeling worden gezien.

2.3

Het voorstel voor een herziene richtlijn (de tweede richtlijn betreffende verzekeringsbemiddeling) is bedoeld om de reglementering van de markt voor verzekeringen te verbeteren door te zorgen voor gelijke concurrentievoorwaarden voor alle marktdeelnemers die bij de verkoop van verzekeringsproducten betrokken zijn, alsook voor een betere bescherming van de verzekeringnemer.

2.3.1

De overkoepelende doelstellingen van deze herziening zijn eerlijke concurrentie, consumentenbescherming en marktintegratie. Belangenconflicten moeten worden onderkend, aangepakt en beperkt. De beroepskwalificaties van de verkopers moeten overeenstemmen met de complexiteit van de verkochte producten. De procedures voor grensoverschrijdende activiteiten moeten worden vereenvoudigd.

2.3.2

Middels dit voorstel wordt het toepassingsgebied van de richtlijn uitgebreid van alleen verkoop via bemiddeling door verzekeringstussenpersonen tot vrijwel alle verkopen van verzekeringsproducten.

2.3.3

Volgens de Commissie wordt met dit voorstel voor een richtlijn minimale harmonisatie beoogd, hetgeen betekent dat de lidstaten de vereisten mogen aanscherpen met het oog op de bescherming van de consument.

3.1

Het EESC is blij dat de Commissie het initiatief heeft genomen om de richtlijn betreffende verzekeringsbemiddeling te herzien en staat in grote lijnen positief tegenover het voorstel. De doelstellingen die eraan ten grondslag liggen, zijn gerechtvaardigd en de meeste voorstellen zijn redelijk. Het Comité steunt ook het voorstel om een bepaling op te nemen waarin staat dat deze richtlijn vijf jaar na de datum van inwerkingtreding moet worden getoetst. Wel is het zo dat sommige voorstellen onvoldoende zijn uitgewerkt en nader onderzoek vergen voordat zij kunnen worden uitgevoerd.

3.2.1

In artikel 1 van het voorstel wordt het toepassingsgebied aanzienlijk uitgebreid ten opzichte van de huidige situatie. Het begrip „verzekeringsbemiddeling” wordt in het voorstel verruimd en omvat niet alleen meer zelfstandige tussenpersonen, maar ook personen in dienst van een verzekeringsonderneming. Dat kan positief zijn omdat daardoor dezelfde regels gelden voor de hele verzekeringsmarkt. Ook banken vallen hieronder, indien zij als onderdeel van hun productenpakket ook verzekeringsproducten aanbieden.

3.2.2

Volgens het EESC is het van wezenlijk belang dat de verkoopvoorwaarden worden geregeld, ongeacht welke beroepscategorie binnen de verzekeringsbranche verantwoordelijk is voor de verkoop. Daarom is het op het eerste gezicht merkwaardig dat in het voorstel expliciet wordt verwezen naar „het beroepshalve verrichten van schadebeheer of schaderegeling”.

3.3.1

Het EESC is zeer te spreken over het voorstel dat lidstaten ervoor dienen te zorgen dat verzekeringstussenpersonen en personeelsleden van verzekeringsondernemingen die verzekeringsbemiddelingsactiviteiten uitoefenen hun kennis en bekwaamheid via voortdurende bijscholing op peil houden. Er zij in dit verband op gewezen dat het tot de verantwoordelijkheid van de werkgever behoort ervoor te zorgen dat het personeel over de nodige opleidingsmogelijkheden beschikt om zijn werkzaamheden efficiënt en naar tevredenheid te kunnen uitvoeren.

3.3.2

Het Comité wil er bovendien op wijzen dat het wenselijk zou zijn dat alle verzekeringstussenpersonen, zowel werknemers in loondienst als zelfstandigen, op de een of andere manier zouden worden verplicht om de beroepsrelevante opleiding die zij hebben genoten te documenteren.

3.3.3

Volgens artikel 8, lid 2, mogen personen die verzekeringsbemiddelingsactiviteiten uitoefenen, geen strafblad hebben met betrekking tot vermogensdelicten of andere met economische activiteiten verband houdende delicten. Om de integriteit te waarborgen en ingewikkelde en dure procedures te vermijden kan hierop toezicht worden uitgeoefend door formele nationale instanties. Een probleem in verband hiermee is dat verschillende landen verschillende criteria hanteren voor wat wel of niet in het strafregister wordt opgenomen, met als gevolg dat de regels in elk land een ander effect kunnen hebben.

3.4.1

Volgens het voorstel moet alle informatie, met inbegrip van publicitaire mededelingen, duidelijk en niet misleidend zijn. Uit het materiaal moet blijken of het om reclame of om andere informatie gaat. De verzekeringstussenpersoon moet de klant vertellen of het om advies betreffende aangeboden verzekeringsproducten gaat of niet. Het moet duidelijk zijn of een verzekeringstussenpersoon in opdracht van een verzekeringsonderneming handelt of onafhankelijk is, en van wie hij/zij een vergoeding ontvangt. De voorstellen moeten volgens het EESC worden beschouwd als algemeen nuttig en in het voordeel van de consument.

3.4.2

Het risico bestaat dat verzekeringstussenpersonen hun adviseringsplicht proberen te ontduiken door hun klanten te vertellen dat het niet om advies gaat. De voorgestelde bepaling kan daarom tot interpretatieproblemen leiden. Als deze bepaling wordt opgenomen, dan moet zij worden aangevuld met een regel die inhoudt dat als later blijkt dat de verzekeringstussenpersoon werkelijk advies heeft verstrekt over de aangeboden producten, dit geen invloed mag hebben op de mogelijkheid van de klant om vergoeding te eisen voor waardeloos advies.

3.4.3

Veel eenvoudige verzekeringsproducten worden zonder advies verkocht, bijvoorbeeld via het internet. Artikel 18 gaat over verkoop zonder advies. In artikel 18, lid 1, onder b) staat dat de verzekeringstussenpersoon aan de klant uitleg moet verschaffen over de elementen waarop zijn advies is gebaseerd, terwijl dit artikel betrekking heeft op situaties waarin geen advies wordt verstrekt. Deze formulering houdt een tegenstrijdigheid in en het voorstel moet worden verduidelijkt op dit punt.

3.4.4

Wat de vormvereisten van consumenteninformatie betreft, wordt in artikel 20 bepaald dat informatie op papier moet worden verstrekt. Gezien het aantal uitzonderingen kan hier nauwelijks nog van een algemene regel kan worden gesproken. In plaats daarvan kunnen beter de essentiële elementen van de informatie op papier worden verstrekt, met een verwijzing naar bronnen voor verdere informatie.

3.5.1

In het voorstel staat dat verzekeringstussenpersonen en verzekeringsondernemingen maatregelen moeten nemen om belangenconflicten te onderkennen die zich bij het verrichten van verzekeringsbemiddelingsdiensten voordoen, en hun klanten daarvan op de hoogte moeten brengen. Het EESC vindt dit belangrijk en steunt het streven dat hieraan ten grondslag ligt, maar is van mening dat het voorstel als volgt kan worden verbeterd.

3.5.2

In artikel 17, lid 1, onder d) t/m g) worden regels voorgesteld voor de informatie die wordt verstrekt over de vergoeding die de verzekeringstussenpersoon ontvangt voor de overeenkomst. Het EESC stemt ermee in dat informatie wordt verstrekt over wat er met de vergoeding wordt gedaan, maar vreest dat al te gedetailleerde informatie, zoals bijv. onder f), misleidend kan zijn voor de klant die een besluit moet nemen. Het is belangrijk dat de klant een duidelijk beeld heeft van de totale prijs van een product en dat hij weet hoeveel hij aan de verzekeringstussenpersoon betaalt en welke vergoeding de verzekeringstussenpersoon eventueel van de verzekeringsmaatschappij ontvangt.

3.5.3

In artikel 17, lid 4, wordt vermeld welke informatie moet worden verstrekt telkens wanneer een klant betalingen moet uitvoeren na het sluiten van een verzekeringsovereenkomst. Gezien het geautomatiseerde betalingsverkeer van tegenwoordig, dat voor langlopende verzekeringsovereenkomsten (zoals automatische incasso's) steeds vaker wordt gebruikt, kan dit voorstel als overbodig worden beschouwd. Als de klant één keer per jaar op de hoogte wordt gebracht van de vergoeding die de verzekeringstussenpersoon ontvangt is dat voldoende.

3.5.4

Het EESC staat achter het voorstel in artikel 21 betreffende cross-selling, waarin staat dat de verzekeringstussenpersoon de klant moet vertellen dat de componenten van het aangeboden pakket ook afzonderlijk kunnen worden gekocht.

3.5.5

Om een evenwichtige informatievoorziening en transparantie te waarborgen en het risico van concurrentievervalsing uit te sluiten is het van groot belang dat een gelijk speelveld voor alle distributiekanalen als algemeen principe geldt.

3.6.1

Het EESC vindt het positief dat er aanvullende eisen worden gesteld aan consumentenbescherming wanneer het gaat om verzekeringsbeleggingsproducten. Er zijn immers aanzienlijke verschillen tussen eenvoudige verzekeringsvormen en verzekeringen met een beleggingscomponent. Het gaat vaak om vormen van pensioensparen, die van groot economisch belang zijn voor consumenten en een lange looptijd hebben. Zowel de spaar- als de uitbetalingsperiode kan vele decennia omvatten. Dergelijke producten zitten vaak ingewikkeld in elkaar en het kan voor de consument erg lastig zijn om vooraf te beoordelen op welke punten zij qua inhoud en voorwaarden van elkaar verschillen. Daarom is het belang van consumentenbescherming beduidend groter in het geval van dit soort verzekeringsproducten dan in het geval van eenvoudiger verzekeringsproducten met een minder grote economische impact.

3.6.2

Het Comité zou echter graag zien dat duidelijker wordt aangegeven om wat voor soort producten het gaat. De definitie die in artikel 2, lid 4, van het voorstel wordt gegeven, verwijst naar de verordening betreffende essentiële informatiedocumenten voor beleggingsproducten (pripverordening). Deze definitie is volgens het Comité veel te vaag, gezien het feit dat in het voorstel meer specifieke eisen worden gesteld aan de consumentenbescherming in het geval van bemiddeling voor dergelijke producten. Het is dus belangrijk dat duidelijk wordt aangegeven wat de werkingssfeer van deze regeling is, zodat de beoogde consumentenbescherming in de praktijk kan worden gebracht⁽¹⁾.

3.6.3

Wanneer de tussenpersoon de klant meedeelt dat op onafhankelijke basis verzekeringsadvies wordt verstrekt, mag op grond van het voorstel in artikel 24, lid 5, onder b) de tussenpersoon geen provisies, commissies of andere tegemoetkomingen van derde partijen aanvaarden. Het EESC vindt dit een goed voorstel omdat het de consumentenbescherming in dergelijke gevallen ten goede komt.

3.7.1

In artikel 13 staat dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat klanten over passende, doeltreffende, onpartijdige en onafhankelijke klachten- en beroepsprocedures beschikken voor de beslechting van geschillen. In dit verband wil het EESC beklemtonen dat het belangrijk is dat hierbij over echte bewijsmogelijkheden wordt beschikt, en dat het mogelijk moet zijn om bewijsvragen mondeling toe te lichten, teneinde aan de voorschriften van de richtlijn te voldoen. Het Comité wil ook benadrukken dat het tevens mogelijk moet zijn om een geschil voor het gerecht aanhangig te maken, zodat de consument niet alleen over alternatieve vormen van geschilbeslechting beschikt.

3.8.1

In artikel 26 van het voorstel staat dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun administratieve sancties en maatregelen in geval van schendingen doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Het EESC stemt hiermee in.

3.8.2

In artikel 28, lid 2, onder f) wordt echter voorgesteld dat administratieve geldboeten, indien het een natuurlijke persoon betreft, kunnen oplopen tot maximaal 5 000 000 euro. Het Comité vindt dit bedrag veel te hoog, ook al gaat het om een maximumbedrag voor een administratieve geldboete. Er kunnen vraagtekens worden geplaatst bij deze bepaling omdat het hier om een administratieve sanctie gaat, en niet om een door de rechter opgelegde schadevergoeding voor een benadeelde.

3.9.1

In artikel 30 staat dat er doeltreffende mechanismen moeten worden ingesteld voor de melding van schendingen. Ten aanzien hiervan wil het Comité onderstrepen dat personeelsleden over de mogelijkheid moeten beschikken om zonder arbeidsrechtelijke of andere consequenties eventuele overtredingen van de regels te melden bij de bevoegde toezichthoudende instantie. Dat is belangrijk voor de rechtszekerheid, voor een eerlijke concurrentie en uiteraard ook voor de consumentenbescherming. Deze meldingsmogelijkheid moet eveneens gelden voor verdenkingen van schending van de geldende regelgeving. Het volstaat niet om personeelsleden van verzekeringsmaatschappijen en verzekeringsbemiddelaars alleen te attenderen op de bedrijfsinterne procedures voor het melden van nalatigheden.

4.1

De definitie van een verzekeringsbeleggingsproduct is van groot belang omdat hiervoor strengere regels gelden dan voor andere verzekeringsproducten. Het is dan ook betreurenswaardig dat dit product in het desbetreffende artikel wordt omschreven als „een verzekeringsovereenkomst die ook kan worden ingedeeld als”. Dat maakt de weg vrij voor verschillende opvattingen over wat onder een verzekeringsbeleggingsproduct kan worden verstaan.

4.2

De definitie van wat onder advies moet worden verstaan is volgens het Comité onduidelijk. Op verschillende plaatsen in het voorstel worden pogingen ondernomen om „advies” te definiëren. In artikel 2, lid 9, staat dat advies „de verstrekking van een aanbeveling aan een klant” is. Dat is wel een heel ruime definitie van advies en er kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag of het überhaupt wel mogelijk is om verzekeringsproducten te verkopen zonder advies.

4.2.1

Tegelijkertijd worden ook op andere plaatsen in het voorstel pogingen ondernomen om „advies” te definiëren. In hoofdstuk VI, artikel 17, lid 1, onder c) staat dat een verzekeringstussenpersoon een klant moet meedelen dat hij „adviseert op grond van een onpartijdige analyse”. In artikel 18, lid 3, wordt inhoudelijk beschreven hoe advies op grond van een onpartijdige analyse tot stand moet komen. Een dergelijk advies moet gebaseerd zijn op „een analyse van een toereikend aantal op de markt verkrijgbare verzekeringsovereenkomsten, zodat hij of zij overeenkomstig professionele criteria in staat is de verzekeringsovereenkomst aan te bevelen die aan de behoeften van de klant voldoet”.

4.2.2

In artikel 24, lid 3 en 5, wordt een andere formulering gebruikt. Daar wordt gesproken over advies dat „op onafhankelijke basis wordt verstrekt”. Volgens het voorstel kan dat advies op onafhankelijke basis bovendien worden gebaseerd op een „brede dan wel beperktere analyse van de markt”.

4.2.3

Samenvattend kan daarom worden gezegd dat in het voorstel een aantal verschillende bemiddelingssituaties aan de orde komen:

4.2.4

Ook aan de totstandkoming van advies op onafhankelijke basis worden, zoals hierboven uiteengezet, bepaalde eisen gesteld. Of deze vormvereisten moeten worden gevolgd door zowel een brede als beperktere analyse van de markt is echter niet duidelijk.

4.3.1

Het Comité is het met de Commissie eens dat het belangrijk is voor de consument dat belangenconflicten aan het licht worden gebracht en dat de vergoedingswijze enigszins transparant is. De aandacht moet niet alleen worden gericht op openheid omtrent vergoedingskwesties maar ook op de „performance management systems” die ten grondslag liggen aan zowel variabele beloningen als aan de totstandkoming van vaste vergoedingen. Belangenconflicten kunnen ontstaan zonder dat er een vorm van variabele beloning wordt betaald, wanneer de tussenpersoon operationele doelstellingen moet halen. Vaak gaat het daarbij om verkoopdoelstellingen voor een bepaald product, maar het kan ook om meer indirecte doelen gaan. Dergelijke doelstellingen kunnen een reëel risico van belangenconflicten opleveren tussen de door de verzekeringsonderneming vastgestelde doelstellingen en de behoefte van de klant aan een geschikt verzekeringsproduct.