Speciaal verslag nr. 7/2012 „De hervorming van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt: voortgang tot op heden”

VERKLARENDE WOORDENLIJST

Aanplantrechten : Binnen de EU is het aanplanten van wijnstokken van wijndruivenrassen verboden, tenzij hiervoor aanplantrechten zijn verleend — het recht, toegekend per hectare, dat wijnbouwers toestemming geeft wijnstokken aan te planten. Deze rechten kunnen worden verleend in de vorm van i) individuele herbeplantingsrechten, die worden verleend aan een wijnbouwer na het rooien van voorheen bestaande wijnstokken; of ii) nieuweaanplantrechten en rechten uit een door de lidstaat beheerde nationale of regionale reserve die nog niet aan specifieke wijnbouwers zijn toegekend. In de artikelen 85 septies tot en met 85 quindecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007 zijn aanvullende vereisten met betrekking tot de regeling inzake aanplantrechten beschreven.

Afzetbevorderingsmaatregel : steun voor voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen die ten voordele van communautaire wijnen worden getroffen. De afzetbevorderingsmaatregel heeft betrekking op wijn met een beschermde oorsprongsbenaming of een beschermde geografische aanduiding en op wijn met een aanduiding van het wijndruivenras. Deze maatregel mag uitsluitend bestaan uit: a) maatregelen op het gebied van public relations, promotie of reclame, b) deelname aan evenementen, beurzen of tentoonstellingen van internationaal belang, c) voorlichtingscampagnes, d) studies naar nieuwe markten die noodzakelijk zijn om de afzetmogelijkheden uit te breiden; en e) studies om de resultaten van de voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen te evalueren. De bijdrage van de EU voor afzetbevorderingsactiviteiten bedraagt ten hoogste 50 % van de subsidiabele uitgaven.

Bedrijfstoeslagregeling (BTR) : een steunregeling die de meeste voorheen bestaande rechtstreekse steunbetalingen vervangt en waarin de steun is losgekoppeld van elke productieverplichting. In plaats daarvan is de volledige betaling van de subsidie onderworpen aan de voorwaarde dat de wijnbouwers hun hele land in een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) houden en de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) naleven — de "randvoorwaarden".

Bruikbare productie : productie van most bedoeld voor de vervaardiging van wijn, gelijk aan de totale productie verminderd met de volumes die voor andere doeleinden worden gebruikt, in het bijzonder most die bedoeld is voor druivensap en verliezen door verdamping.

Chaptalisatie : het proces van toevoeging van suiker aan niet-gegiste druivenmost teneinde het alcoholvolume na gisting te verhogen.

Gebruik van geconcentreerde druivenmost : steun die tot en met 31 juli 2012 wordt verleend aan wijnbouwers die geconcentreerde druivenmost, daaronder begrepen gerectificeerde geconcentreerde druivenmost, gebruiken ter verhoging van het natuurlijke alcoholvolumegehalte van producten overeenkomstig de in bijlage XV bis van Verordening (EG) nr. 1234/2007 vastgestelde voorwaarden.

Geconcentreerde druivenmost : niet-gekarameliseerde druivenmost die verkregen is via gedeeltelijke onttrekking van het in de druivenmost aanwezige water door elk ander toegestaan procedé dan de rechtstreekse werking van vuur.

Geconcentreerde most (gerectificeerd) : niet-gekarameliseerde vloeistof die is verkregen via gedeeltelijke onttrekking van het in de druivenmost aanwezige water door elk ander toegestaan procedé dan de rechtstreekse werking van vuur; en die de toegestane behandeling voor ontzuring en verwijdering van andere bestanddelen dan suiker heeft ondergaan.

Groen oogsten : volledige vernietiging of verwijdering van onrijpe druiventrossen waardoor de opbrengst van de betrokken oppervlakte tot nul wordt herleid. Steun voor groen oogsten mag worden verleend als een vergoeding in de vorm van een door de betrokken lidstaat vast te stellen forfaitaire betaling per hectare.

Investeringsmaatregel : steun die wordt verleend voor materiële of immateriële investeringen in verwerkingsinstallaties, de infrastructuur van wijnhuizen en de afzet van wijn die de totale prestatie van de onderneming verbeteren en betrekking hebben op een of meer van de volgende activiteiten: a) de productie of het in de handel brengen van de in bijlage XI ter van Verordening (EG) nr. 1234/2007 bedoelde producten; b) de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés en technologieën met betrekking tot de in bijlage XI ter bedoelde producten.

Maatregel voor crisisdistillatie : steun die tot en met 31 juli 2012 mag worden verleend voor vrijwillige of verplichte distillatie van wijnoverschotten waartoe door lidstaten in gerechtvaardigde crisisgevallen is besloten, om de overschotten te verkleinen of weg te werken en tegelijkertijd de continuïteit in de voorziening van de ene oogst tot de andere te waarborgen.

Maatregel voor de distillatie tot drinkalcohol : steun die tot 31 juli 2012 aan producenten wordt verleend voor wijn die wordt gedistilleerd tot drinkalcohol, in de vorm van steun per hectare.

Maatregel voor de distillatie van bijproducten : steun die wordt verleend voor de vrijwillige of verplichte distillatie van bijproducten van de vervaardiging van wijn (druivendraf en wijnmoer) die is uitgevoerd overeenkomstig de voorwaarden van punt D in bijlage XV ter van Verordening (EG) nr. 1234/2007.

Maatregel voor de herstructurering en omschakeling van wijngaarden : Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend verleend voor één of meer van de volgende activiteiten: a) omschakeling op andere rassen, onder meer door overenting; b) aanleg van wijngaarden op andere plaatsen; c) verbetering van wijnbouwtechnieken. Voor de gewone vernieuwing van wijngaarden die het einde van hun natuurlijke ontwikkelingscyclus hebben bereikt, wordt geen steun verleend. Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend in de volgende vorm verleend: a) een vergoeding van de producenten voor het verlies aan inkomsten als gevolg van de uitvoering van de maatregel; b) een bijdrage in de herstructurerings- en omschakelingskosten.

Onderlinge fondsen : onderlinge fondsen verlenen steun ten behoeve van producenten die zich tegen marktschommelingen wensen te verzekeren. Steun van de EU voor het opzetten van onderlinge fondsen mag worden verleend in de vorm van tijdelijke en degressieve steun ter dekking van de aan deze fondsen verbonden administratieve kosten.

Oogstverzekeringsmaatregel : steun bedoeld als bijdrage aan de verzekering van de inkomsten van de producenten die zijn getroffen door natuurrampen, ongunstige weersomstandigheden, ziekten of plagen.

Rooipremie : steun die wordt verleend aan wijnbouwers voor het permanent verwijderen van alle wijnstokken in een perceel of onderneming.

Verrijking : de verhoging van het natuurlijke alcoholvolumegehalte voor druiven, druivenmost of nog gistende wijn door toevoeging van sacharose, geconcentreerde druivenmost of gerectificeerde druivenmost of door gedeeltelijke concentratie.

Wijngaardeninventaris : een databank met informatie over het potentieel van de wijnproductie van elke lidstaat.

Wijnjaar : het productiejaar voor wijnproducten (omschreven in deel XII van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1234/2007. Het begint elk jaar op 1 augustus en eindigt op 31 juli van het volgende jaar.

AFKORTINGEN

BTR : bedrijfstoeslagregeling

ELFPO : Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling

ELGF : Europees Landbouwgarantiefonds

EU-27 : Europese Unie van 27 lidstaten

GLB : gemeenschappelijk landbouwbeleid

GMO : gemeenschappelijke marktordening

ha : hectare

hl : hectoliter

SAMENVATTING

I. De Europese Unie (EU) is de grootste wijnproducent ter wereld. Met 3,5 miljoen ha wijngaarden werd in het wijnjaar 2007/2008 in de EU ca. 160 miljoen hl wijn geproduceerd. Dit vormt ongeveer 60 % van de wijnproductie in de wereld. Wijnproductie vormt naar schatting ca. 5 % van de landbouwproductie in de EU. Frankrijk, Spanje en Italië zijn de grootste wijnproducerende lidstaten.

II. In 2008 introduceerde de Raad een hervorming van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt die er hoofdzakelijk op was gericht het concurrentievermogen van de wijnproducenten in de EU te verbeteren en vraag en aanbod in de wijnsector met elkaar in evenwicht te brengen, met het oog op het langdurige structurele overschot aan de aanbodzijde tegenover een dalende vraag. De belangrijkste financiële instrumenten van deze hervorming bestonden uit een tijdelijke rooiregeling en het opzetten van nationale steunprogramma’s: een specifieke begroting die ter beschikking wordt gesteld aan alle lidstaten, die de maatregelen kunnen kiezen (uit elf beschikbare maatregelen) die het best aansluiten op hun specifieke situatie.

III. De belangrijkste doelstelling van de controle was het beoordelen van de tot dusver geboekte vooruitgang ten aanzien van een van de belangrijkste doelstellingen van de hervorming: de verbetering van het evenwicht tussen vraag en aanbod. De controle was gericht op de maatregelen betreffende het "rooien" en de "herstructurering en omschakeling van wijngaarden", de twee grootste uitgavensectoren.

IV. Aangezien de EU-27 werd geconfronteerd met een langdurige situatie van structurele overschotten en een verlies van internationaal concurrentievermogen, werden in het kader van de hervorming instrumenten ontworpen of herontwikkeld om de belangrijkste problemen in de wijnmarkt aan te pakken. Het is te vroeg om de doeltreffendheid van de maatregelen te beoordelen, afgezien van het rooien en de herstructurering, die zijn geïntroduceerd met het invoeren van het nationale totaalbedrag dat rekening houdt met de diversiteit van marktomstandigheden in elke lidstaat.

V. Wat betreft de rooiregeling — die een belangrijk instrument was voor het in evenwicht brengen van vraag en aanbod, ogenschijnlijk door de marktverstoring weg te werken of op zijn minst aanzienlijk te verkleinen — werd bij de controle geconstateerd dat de steunbedragen in de eerste twee jaren van de regeling te hoog waren. Elk jaar was de vraag naar steun groter dan het streefdoel, zelfs toen de steunbedragen in het derde jaar op gelijke hoogte werden gehouden als daarvoor. De Rekenkamer is van mening dat de regeling in deze omstandigheden doelmatiger had kunnen zijn, aangezien waarschijnlijk betere resultaten hadden kunnen worden bereikt met de beschikbaar gestelde middelen, dan wel dezelfde resultaten met minder middelen door de steunbedragen in geringere mate te laten stijgen of zelfs op gelijke hoogte te houden.

VI. De verwachte volumevermindering werd echter niet verwezenlijkt, voornamelijk omdat andere maatregelen niet het geplande effect hadden. Het streefdoel van 175000 gerooide ha was ontoereikend om de bestaande marktverstoring te corrigeren. Het was gebaseerd op criteria die niet werden verwezenlijkt, zoals de afschaffing van de verrijking met sacharose, en het effect van andere maatregelen zoals groen oogsten en de afzetbevordering.

VII. Wat betreft de maatregel voor herstructurering en omschakeling, die nu aan de lidstaten beschikbaar is gesteld als onderdeel van het nationale totaalbedrag, is een aanzienlijk effect bereikt voor grote delen van de wijngaarden in Europa. De maatregel bevordert en versnelt zodoende het proces van kwalitatieve aanpassing van het aanbod aan de vraag en de modernisering en rationalisatie van de wijngaarden. De lidstaten hebben echter gebruikgemaakt van de hun toegekende flexibiliteit bij de toepassing van de maatregel om een groot aantal operaties onder de maatregel te laten vallen, en hebben sterk uiteenlopende steunbedragen gehanteerd. Bovendien zijn de effecten van de rooiregeling deels tenietgedaan in Spanje en Italië door een stijging van de opbrengsten die het resultaat was van herstructurering zonder enig waarneembaar effect op de totale consumptie.

VIII. Hoewel de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie voor het grootste deel zeer grondig en omvattend waren, werden enkele van haar aanvankelijke voorstellen niet verwezenlijkt en was onvoldoende onderzoek verricht naar de beoogde liberalisering van de aanplantrechten.

IX. Op basis van deze opmerkingen doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

- De Commissie zou een schatting moeten vaststellen van de verhouding tussen vraag en aanbod in de wijnsector, aan de hand van bijgewerkte gegevens, met inachtneming van de geplande liberalisering van de aanplantrechten. Op basis van die schatting zou de Commissie moeten bepalen of er maatregelen nodig zijn om eventuele onevenwichtigheden aan te pakken.

- Ingeval aanvullende rooimaatregelen nodig worden geacht, moet het rooien van gemoderniseerde wijngaarden worden voorkomen door aanvullende subsidiabiliteitscriteria vast te stellen die betrekking hebben op de wijngaard zelf en niet alleen op de wijnbouwer.

- Gezien de uiteenlopende reeks door de lidstaten vastgestelde activiteiten bij de tenuitvoerlegging van de herstructureringsmaatregel, zou de Commissie een nauwkeurigere definitie moeten vaststellen van subsidiabele herstructureringsactiviteiten, met name de activiteiten die zijn toegestaan krachtens de rubriek "Verbetering van wijnbouwtechnieken" van de verordening.

- Teneinde overcompensatie te vermijden in de gevallen waarin betalingen aan begunstigden gebaseerd zijn op forfaitaire bedragen per hectare, zou de Commissie van lidstaten moeten eisen om, ten minste steekproefsgewijs, te controleren of de EU-subsidie niet hoger is dan het subsidiabele percentage van de daadwerkelijke kosten.

- Terwijl de EU enerzijds de rooiregeling financiert met als doel het overschot aan geproduceerde wijn te verminderen, leidt de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel anderzijds tot een toename van de opbrengsten van wijngaarden en daarmee van de geproduceerde volumes, hetgeen ingaat tegen de doelstelling om vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen zonder de veiligstelling van nieuwe afzetmarkten; de Commissie zou er derhalve voor moeten zorgen dat een passende beleidsmix beschikbaar komt om dit spanningsveld aan te pakken.

- Ten aanzien van statistische gegevens moet de Commissie essentiële prestatie-indicatoren vaststellen die relevant zijn voor de doelstellingen van de hervorming en die tijdig kunnen aangeven in hoeverre de hervorming succesvol is.

INLEIDING

OMSCHRIJVING VAN HET CONTROLEGEBIED

1. De Europese Unie is de grootste wijnproducent ter wereld. Met 3,5 miljoen ha wijngaarden werd in de jaren 2007 en 2008 in de EU ca. 160 miljoen hl wijn geproduceerd [1]. Dit is goed voor ongeveer 60 % van de wijnproductie in de wereld en vormt ongeveer 5 % van de landbouwproductie van de EU. Frankrijk, Spanje en Italië zijn de grootste wijnproducerende lidstaten.

GRAFIEK 1

GEOOGST AREAAL WIJNGAARDEN EN BRUIKBARE WIJNPRODUCTIE (GEMIDDELDE VAN 2003/2004 TOT 2007/2008) [2]

+++++ TIFF +++++

Bron: Eurostat, voorzieningsbalans en jaarcijfers plantaardige producten.

2. De gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor wijn werd opgericht in 1962. In die tijd waren er slechts enkele wetgevingsinstrumenten die de wijnmarkt reguleerden. Destijds ondersteunde de GMO de productie met een vrijwel gegarandeerde afzet door middel van interventiemaatregelen zoals distillatie- en uitvoerrestituties, wat tot een structureel overschot leidde. In 1976 werden een verbod op nieuwe aanplant en een verplichting om het productieoverschot te distilleren ingevoerd, en aan het eind van de jaren tachtig werden de financiële prikkels voor het rooien van wijngaarden versterkt. De hervorming van de GMO voor wijn van 1999 was erop gericht een beter evenwicht te bereiken tussen vraag en aanbod in de markt door de herstructurering van een groot deel van het totale areaal wijngaarden in de EU te financieren en interventiemaatregelen zoals uitvoerrestituties en steun voor distillatie en opslag te versterken. Ondanks de versterkte interventiemaatregelen werd er geen evenwicht bereikt tussen vraag en aanbod, aangezien deze maatregelen feitelijk een gesubsidieerde afzetmarkt in stand hielden voor het wijnoverschot.

OVERZICHT VAN DE WIJNSECTOR IN DE EU TEN TIJDE VAN DE HERVORMING

3. Dit structurele productieoverschot is de afgelopen decennia een vast kenmerk geweest van de Europese wijnmarkt en is herhaaldelijk aangewezen als kernprobleem in de diverse hervormingen van de GMO. In 2005, toen de Commissie begon met haar voorbereidende werkzaamheden voor de meest recente hervorming van de GMO, vormden de geaccumuleerde wijnvoorraden het equivalent van een jaar productie en werd het structurele overschot geschat op ca. 14,5 miljoen hl [3], wat gelijk is aan 8,5 % van de totale productie. De Commissie schatte dat de regeling voor gesubsidieerde distillatie tot drinkalcohol dit overschot met 4 miljoen hl zou doen toenemen tot 18,5 miljoen hl. Het effect van dit bovenmatige aanbod ten opzichte van de vraag zou een neerwaartse druk uitoefenen op de wijnprijzen op het niveau van de producenten.

4. Aan de vraagzijde nam de wijnconsumptie in de EU in de twintig jaar tot aan 2009 af. Dit is voornamelijk te wijten aan een aanzienlijke daling van de consumptie in de belangrijkste producerende lidstaten (grafiek 2). Terwijl de wijnconsumptie in sommige lidstaten is gestegen, is grotendeels in deze toegenomen vraag voorzien door import, die tot 2007 is toegenomen en sindsdien stabiel is gebleven (grafiek 3), hetgeen op een algemeen verlies aan concurrentievermogen van de Europese wijnproductie duidt. Zoals de Commissie in 2006 opmerkte heeft de gunstige ontwikkeling van de wijnconsumptie in landen die zelf geen wijn produceren niet tot een voordeel voor de verkoop van EU-wijn geleid, aangezien het bijkomende consumptievolume bijna in zijn geheel overeenkomt met een stijging van de consumptie van uit derde landen geïmporteerde wijn. Ten tijde van de hervorming was de export toegenomen, maar minder snel dan de import.

GRAFIEK 2

WIJNCONSUMPTIE PER HOOFD VAN DE BEVOLKING IN GESELECTEERDE LIDSTATEN

+++++ TIFF +++++

1 De gegevens voor het wijnjaar 2010/2011 zijn nog niet definitief.

Bron: Eurostat, voorzieningsbalans wijn.

GRAFIEK 3

WIJNHANDEL MET DERDE LANDEN

+++++ TIFF +++++

1 De gegevens voor het wijnjaar 2010/2011 zijn nog niet definitief.

Bron: Eurostat, voorzieningsbalans wijn.

5. Het laatste door de Rekenkamer opgestelde speciale verslag over de GMO voor wijn werd gepubliceerd in 1987 en had hoofdzakelijk betrekking op de communautaire maatregelen betreffende de distillatie van wijn [4]. Het was indertijd al duidelijk dat het aanbod groter was dan de vraag als gevolg van een combinatie van stijgende opbrengsten (die de maatregelen voor de verkleining van het wijnbouwareaal ongedaan maakten) en een afname van de vraag. De Rekenkamer constateerde niet alleen tekortkomingen in zowel de geldende verordeningen als in de tenuitvoerlegging daarvan op lidstaatniveau, maar stelde ook vast dat de distillatiemaatregelen in feite bijdroegen aan het structurele overschot van het aanbod door te zorgen voor een gegarandeerde afzet tegen overmatig aantrekkelijke prijzen. Het belangrijkste effect van de distillatiemaatregelen was dat het probleem van het structurele overschot werd verplaatst van de wijn- naar de alcoholmarkt. De Rekenkamer heeft ook in jaarverslagen [5] van daaropvolgende jaren gewezen op de ongunstige effecten van de distillatiemaatregelen in combinatie met de bredere problemen van voortdurende evenwichtsverstoringen in de wijnmarkt en de relatieve ondoeltreffendheid van de rooiregeling (deels te wijten aan het feit dat het effect ervan teniet werd gedaan door het effect van de regelingen voor steun voor herbeplanting).

DE DOELSTELLINGEN VAN DE HERVORMING

6. In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement van 2006 getiteld "Naar een duurzame Europese wijnsector" [6] noemde de Commissie het toenemende gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod als voornaamste reden om te hervormen. Als aanvullende redenen vermeldde de Commissie de complexiteit van het bestaande regelgevingskader, het toegenomen gebruik van crisisdistillatie, wat een gangbare praktijk werd, afnemende consumptie, toenemende concurrentie uit derde landen, het beperkte succes van aanplantrechten bij het reguleren van het productiepotentieel, en de negatieve effecten van aanplantbeperkingen op het proces van rationalisatie van de structuren van de bedrijven.

7. In het licht van deze problemen luidden de doelstellingen van de hervorming als volgt [7]:

- instelling van een wijnregeling waarbij met duidelijke, eenvoudige en doeltreffende regels wordt gewerkt om vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen;

- versterking van het concurrentievermogen van de wijnproducenten van de Gemeenschap;

- versterking van de reputatie van kwaliteitswijn uit de Gemeenschap als beste ter wereld;

- herovering van oude markten en verovering van nieuwe markten in de Gemeenschap en de rest van de wereld;

TEKSTVAK 1

DE BELANGRIJKSTE KENMERKEN VAN DE HERVORMDE GMO

De voornaamste financiële instrumenten, gesteund door een jaarlijkse begroting van 1,4 miljard euro, zijn:

het vrijwillig rooien van wijngaarden, beperkt tot een periode van drie jaar;

het nationale totaalbedrag: aan alle lidstaten wordt een specifiek budget beschikbaar gesteld, waarmee de lidstaten maatregelen kunnen kiezen (uit elf beschikbare maatregelen [8]) die het meest geschikt zijn voor hun specifieke situatie;

plattelandsontwikkeling en milieubescherming in wijnproducerende gebieden.

Andere kenmerken van de wijnhervorming omvatten:

onmiddellijke intrekking van interventiemaatregelen zoals uitvoerrestituties en opslag en de geleidelijke intrekking van overige interventiemaatregelen (bijv. crisisdistillatie), die aan het eind van 2012 moeten zijn beëindigd. Laatstgenoemde maatregelen zijn opgenomen in het nationale totaalbedrag;

verlenging van de regeling inzake aanplantrechten tot eind 2015 met een mogelijkheid voor lidstaten de regeling te verlengen tot eind 2018;

de aanpassing van de wijnproductiepraktijken in overeenstemming met de praktijken zoals vastgesteld door de Internationale Organisatie voor Wijnbouw en Wijnbereiding (OIV);

nieuwe regels voor de classificatie van wijn op basis van drie categorieën ("beschermde oorsprongsbenaming", "beschermde geografische aanduiding" en andere wijnen waaronder cépagewijnen);

eenvoudigere etiketteringsregels;

naleving van randvoorwaarden (wijnbouwers moeten nu voldoen aan de goede landbouw- en milieucondities die zijn vastgesteld in Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad).

+++++ TIFF +++++

- instelling van een wijnregeling die de beste tradities van de wijnproductie in de Gemeenschap in stand houdt, het sociale weefsel in vele plattelandsgebieden versterkt en borg staat voor een milieuvriendelijke productie.

8. Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad inzake de nieuwe GMO voor wijn trad op 1 augustus 2008 in werking en stelde een algemeen kader in voor een hervorming van de wijnsector. In augustus 2009 werd de verordening ingetrokken [9] en werd de GMO voor wijn geïntegreerd in één GMO vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad.

+++++ TIFF +++++

GEHERSTRUCTUREERDE WIJNGAARD IN SPANJE

DOELSTELLING, REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

9. De belangrijkste doelstelling van de controle was de beoordeling van de tot dusver geboekte vooruitgang ten aanzien van met name een van de hoofddoelstellingen van de hervorming: de verbetering van het evenwicht tussen vraag en aanbod. De controle was gericht op de rooiregeling en de "herstructurering en omschakeling", omdat deze twee maatregelen de grootste uitgavenposten vormen en omdat ze cruciaal zijn bij het verwezenlijken van de doelstelling om het evenwicht tussen vraag en aanbod te verbeteren. De rooiregeling is ontworpen om het aanbod terug te dringen en de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel heeft onder meer tot doel het aanbod af te stemmen op de vraag. Hoewel de opbouw van andere maatregelen aan een algemene evaluatie werd onderworpen, werd hun doeltreffendheid in deze controle niet beoordeeld, omdat ze pas sinds 2009 worden uitgevoerd. Op het moment van uitvoering van de controle was het te vroeg voor een dergelijke beoordeling.

10. De Rekenkamer voerde controlebezoeken in Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Roemenië en naar de Commissie, om de functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding, tenuitvoerlegging en monitoring van de hervorming te ondervragen. In de geselecteerde lidstaten omvatte de controle onder meer de beoordeling en analyse van de nationale wetgeving, statistische gegevens en interne procedures op basis van een steekproef van verrichtingen, evenals controles ter plaatse bij begunstigden — de wijnbouwers. De gecontroleerde verrichtingen waren steekproeven van de bestedingen die zijn verricht tijdens het begrotingsjaar 2009 [10] — het eerste jaar van de tenuitvoerlegging van de hervorming.

+++++ TIFF +++++

GEHERSTRUCTUREERDE WIJNGAARD IN ROEMENIË

OPMERKINGEN

HET ONTWERP VAN DE HERVORMING

IN HET ALGEMEEN VOERDE DE COMMISSIE EEN GRONDIGE BEOORDELING UIT

11. Ter voorbereiding van de hervorming verrichtte de Commissie een uitgebreide beoordeling van de wijnsector. Tussen 2005 en 2008 voerde zij een ex-postevaluatie van de voorheen bestaande regeling uit, raadpleegde zij belanghebbenden en verrichtte zij een effectbeoordeling en onderzoek naar specifieke aspecten van de wijnsector.

TEKSTVAK 2

GEBRUIK VAN "CRISISDISTILLATIE" EN "OPSLAG", GEDISTILLEERDE VOLUMES EN EU-UITGAVEN IN DE PERIODE 2000-2008

Gebruik van crisisdistillatie | | Opslag van wijn en druivenmost |

Wijnjaar | Volumes gedestilleerd (hl) | Uitgaven gedestilleerd (euro) | | Begrotingsjaar | Uitgaven (euro) |

2000/01 | 5923000 | 120400000 | | 2001 | 61706018 |

2001/02 | 6679000 | 165160000 | | 2002 | 68534023 |

2002/03 | - | - | | 2003 | 53182036 |

2003/04 | - | - | | 2004 | 50206010 |

2004/05 | 7058000 | 175053000 | | 2005 | 69571712 |

2005/06 | 4880000 | 120300000 | | 2006 | 90332117 |

2006/07 | - | - | | 2007 | 85452311 |

2007/08 | - | - | | 2008 | 73821269 |

Totaal | 24540000 | 580913000 | | Totaal | 552805497 |

Bron: Europese Commissie, DG Landbouw en plattelandsontwikkeling. | | Bron: Europese Commissie, algemene begroting. |

12. Naast de rooiregeling en de maatregel voor de herstructurering, die in de volgende paragrafen uitgebreid aan bod komen, omvatte de hervorming de volgende belangrijke elementen:

a) De invoering van een nationaal totaalbedrag, wat betekent dat de lidstaten, gezien de diversiteit van de wijnsector [11], de maatregelen kunnen kiezen die het meest geschikt zijn voor hun specifieke situatie, waaronder de bovengenoemde herstructureringsmaatregelen. Wijn is namelijk geen uniform handelsproduct: er is een grote productdiversiteit en de marktsituatie in de diverse lidstaten verschilt aanzienlijk. Nationale totaalbedragen die kunnen worden aangepast, kunnen een geschikt antwoord zijn op deze uiteenlopende nationale marktomstandigheden.

b) De geleidelijke beëindiging van interventiemaatregelen als opslag en distillatie, waarvan structureel gebruik werd gemaakt, zoals te zien is in tekstvak 2, is ontworpen om alternatieve, niet op de markt gebaseerde absorptie van wijnproductie op te heffen.

DE COMMISSIE HEEFT EEN BELANGRIJK ELEMENT ECHTER NIET VOLDOENDE ONDERZOCHT

DE BEËINDIGING VAN DE REGELING INZAKE AANPLANTRECHTEN

13. Een van de belangrijkste elementen van de GMO voor wijn is de regeling voor aanplantrechten, die sinds 1976 van kracht is en de aanplant van nieuwe wijngaarden aanzienlijk beperkt. Hoewel in de GMO van 1999 werd opgenomen dat de regeling in 2010 zou worden beëindigd, werd deze in de hervorming van 2008 gehandhaafd tot eind 2015 en werd aan de lidstaten de mogelijkheid geboden de regeling tot het einde van 2018 op hun hele grondgebied of een gedeelte ervan toe te passen [12].

14. De Commissie gaf in interne nota’s een beknopte analyse van het effect van de afschaffing van aanplantrechten en stelde vast dat er geen risico was op een toename van de aanplant na beëindiging van de regeling inzake aanplantrechten, in de veronderstelling dat na beëindiging van de marktondersteuningsmechanismen "de producenten alleen nieuwe wijnstokken zullen aanplanten als ze zeker zijn van een verkoopmogelijkheid". De Commissie heeft echter geen grondige effectbeoordeling uitgevoerd van de potentiële gevolgen — risico’s en kansen — van de verlenging van de regeling voor aanplantrechten [13].

EN SOMMIGE AANVANKELIJKE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE WERDEN NIET AANGENOMEN

DE REGELING VOOR DISTILLATIE TOT DRINKALCOHOL

15. Eerdere versies van de GMO omvatten steun voor het distilleren van wijn tot drinkalcohol die vervolgens kan worden gebruikt voor dranken als port of brandewijn. Dergelijke steun werd berekend op basis van het volume van de daadwerkelijk gedistilleerde wijn. Tijdens de voorbereidingsfase van de meest recente GMO overwoog de Commissie zowel een verlaging van de steun voor distillatie als de beëindiging ervan. Deze alternatieven kwamen voort uit de bezorgdheid dat de voormalige steuntarieven voor distillatie te aantrekkelijk waren in vergelijking met de prijzen op de wijnmarkt, waardoor de productie van wijn van lage kwaliteit kunstmatig werd gestimuleerd en de herstructurering van de sector werd belemmerd. Uiteindelijk besloot de Raad de regeling gedurende een tijdelijke overgangsperiode van vier jaar te handhaven, zij het in de vorm van steun per hectare (onafhankelijk van het volume gedistilleerde wijn) die wordt betaald aan producenten van wie de productie wordt gebruikt voor wijndistillaten. Hoewel dit besluit een positief kortetermijneffect heeft op het evenwicht in de wijnmarkt, biedt het geen oplossing voor de negatieve effecten van de regeling.

VERRIJKING

16. In jaren waarin het weer ongunstig is, kan verrijking nodig zijn om wijn te vervaardigen met het vereiste alcoholpercentage. In Europa wordt jaarlijks gemiddeld 27 miljoen hl wijn verrijkt met behulp van geconcentreerde druivenmost of gerectificeerde geconcentreerde most, en 28 miljoen hl met behulp van sacharose (dit proces wordt "chaptalisatie" genoemd). Het totaal van 55 miljoen hl komt overeen met 30 % van de totale wijnproductie in de EU. Bij de verrijking op deze schaal wordt gebruikgemaakt van 5 miljoen hl most en 90000 ton sacharose.

17. De Commissie stelde aanvankelijk voor, de steun voor het gebruik van geconcentreerde most af te schaffen en het gebruik van sacharose te verbieden. De overgang van verrijking met suiker naar verrijking met gerectificeerde geconcentreerde most brengt geen grote technische problemen met zich, maar zou de productiekosten, zoals de kosten voor het vervoer van gerectificeerde geconcentreerde most, verhogen. De Commissie verwachtte dat dit tot besparingen van 130 miljoen euro per jaar zou leiden en ertoe zou hebben bijgedragen de markt in evenwicht te brengen (4,4 miljoen hl door middel van de vervanging van sacharose door gerectificeerde geconcentreerde most). Het voorstel stuitte echter op hevig verzet van enkele lidstaten, die van mening waren dat dit een ongunstig effect zou hebben op het concurrentievermogen van de betrokken producenten en een verandering zou forceren in de traditionele gebruiken in regio’s waar geen structureel overschot bestaat. De Raad besloot de steun voor het gebruik van geconcentreerde druivenmost met ingang van het wijnjaar 2012/2013 af te schaffen, maar het gebruik van sacharose in bepaalde regio’s (zoals vastgesteld in bijlage XV bis van Verordening (EG) nr. 1234/2007) nog wel toe te staan. Derhalve kon de theoretische reductie van 4,4 miljoen hl niet worden bereikt.

BEPERKTE MAATREGELEN OM SCHOMMELINGEN IN DE KORTETERMIJNPRODUCTIE AAN TE PAKKEN

18. Historische gegevens duiden erop dat de totale wijnproductie van twee achtereenvolgende jaren met meer dan 15 % [14] kan verschillen. De hervorming maakte een einde aan de marktondersteuningsmechanismen (zoals opslag, distillatie of uitvoerrestituties) die wijnproducenten hielpen het schommelende productieniveau het hoofd te bieden. De twee maatregelen die door de hervorming zijn ingevoerd met de doelstelling om de ongunstige effecten van deze schommelingen te minimaliseren (groen oogsten, onderlinge fondsen), zijn of tot dusver weinig benut, of zijn beperkt in hun reikwijdte [15]. Bovendien heeft groen oogsten, de maatregel die het grootste potentieel biedt om schommelingen in de oogst het hoofd te bieden, het inherente nadeel dat er alleen een beroep op kan worden gedaan in een periode in juni en juli [16], als wijnbouwers mogelijk nog geen duidelijk beeld hebben van de oogst van dat jaar. Daarom kan deze nieuwe maatregel geen wezenlijk effect hebben op het evenwicht in de wijnproductie.

HET EFFECT VAN DE ROOIREGELING EN DE HERSTRUCTURERINGSMAATREGEL

DE ROOIREGELING

EEN PASSEND INSTRUMENT

19. De tijdelijke "rooiregeling" is een belangrijk onderdeel van de hervormde gemeenschappelijke marktordening en is bedoeld om een snelle en permanente respons te bieden op het structurele overschot door middel van een verlaging van de productie. In essentie biedt de regeling een vergoeding aan wijnbouwers die ervoor kiezen hun wijnstokken permanent te rooien en de bijbehorende aanplantrechten te verliezen. De rooiregeling, waarmee de permanente opheffing van wijngaarden wordt ondersteund, is een doeltreffender instrument voor de aanpak van het structurele wijnoverschot dan de voorgaande interventiemaatregelen zoals de opslag- en distillatiemaatregelen, die niet meer dan een tijdelijke oplossing bieden voor een structureel probleem. In deze omstandigheden is het succes van de rooiregeling van essentieel belang om een structureel evenwicht te bereiken tussen vraag en aanbod in de wijnmarkt.

20. Hoewel in voorgaande versies van de GMO een soortgelijke regeling al bestond ("premie voor stopzetting"), werd de reikwijdte van de maatregel uitgebreid, met name omdat de lidstaten niet langer de keuze werd geboden om de maatregel al dan niet op hun grondgebied toe te passen. Tussen 1996 en 2008 was de toegang tot deze maatregel voor wijnbouwers afhankelijk van nationale regelgeving, waardoor het areaal dat in die periode werd gerooid in de meeste lidstaten onbeduidend was [17]. Sinds de laatste hervorming staat het iedere afzonderlijke wijnbouwer vrij om de maatregel aan te vragen, waardoor de potentiële reikwijdte ervan wordt uitgebreid tot alle wijngaarden in de EU [18].

21. In Verordening (EG) nr. 479/2008 wordt het beschikbare budget voor de rooiregeling vastgesteld op een bedrag van 1074 miljoen euro, dat gedurende de drie jaar durende toepassingsperiode als volgt gebruikt moet worden:

(miljoen euro) |

Wijnjaar | 2008/09 | 2009/10 | 2010/11 | Totaal |

Beschikbaar budget | 464 | 334 | 276 | 1074 |

ER WERDEN ECHTER TE HOGE STEUNBEDRAGEN VASTGESTELD EN HET AANTAL AANVRAGEN VOOR DE MAATREGEL WAS HOGER DAN GEPLAND, ZELFS WANNEER DE BEDRAGEN OP HET VOORAFGAANDE NIVEAU WERDEN GEHOUDEN

22. De Commissie besloot zonder duidelijke motivatie het steunbedrag met 20 % te verhogen in het eerste jaar van de drie jaar waarin de regeling werd uitgevoerd, met 10 % in het tweede jaar en de bedragen voor het derde en laatste jaar op gelijke hoogte te houden als voorheen [19]. Dit was gebaseerd op het uitgangspunt dat de premieniveaus ten minste vijf jaar van de winstmarge van de wijnbouwers moesten vertegenwoordigen. Gebieden van de wijngaardeninventaris van de EU waarin een aanzienlijk deel van het in het kader van de regeling gerooide areaal ligt, voldeden echter al voor de hervorming aan dat criterium [20]. De Rekenkamer schat dat deze verhogingen van de steunbedragen het ELGF circa 100 miljoen euro hebben gekost, oftewel 10 % van de totale kosten van de rooiregeling.

23. Toen de hervorming van de GMO in 2008 ten uitvoer werd gelegd, leidde de combinatie van hogere steunbedragen en grotendeels onbeperkte toegang in veel wijnproducerende lidstaten tot een aanzienlijke stijging van het aantal aanvragen voor deze maatregel, waardoor de beschikbare middelen in elk van de drie jaren werden overschreden. De Commissie moest daarom de acceptatie van aanvragen in elke lidstaat beperken tot een bepaald percentage van het totaalbedrag van de ontvangen aanvragen. De algehele situatie wordt weergegeven in tabel 1.

24. Aangezien de vraag naar de rooiregeling in de drie jaar van de looptijd van de maatregel de beschikbare middelen ruimschoots oversteeg, was een voorrangsregeling nodig. Dit betekende dat voor de vastgestelde vergoedingen veel meer wijnbouwers bereid waren te rooien dan degenen die daadwerkelijk van de regeling gebruikmaakten. Van deze situatie was zelfs sprake in het derde en laatste jaar van de maatregel, toen de steunbedragen gelijk waren aan die welke voor de hervorming van kracht waren. Dit roept twijfel op over de mate waarin de steunbedragen zijn verhoogd en derhalve over de doelmatigheid van de maatregel: de grote vraag naar de maatregel toont aan dat het rooien van dezelfde oppervlakte ook met minder middelen had kunnen worden bereikt, door geringere verhogingen van de steunbedragen of zelfs door de steunbedragen op gelijke hoogte te houden als voorheen.

TABEL 1

ROOIREGELING — AANGEVRAAGD AREAAL, GEACCEPTEERD NA TOEPASSING VAN HET ACCEPTATIEPERCENTAGE EN DAADWERKELIJK GEROOID

Bron: DG Landbouw en plattelandsontwikkeling, mededelingen van de lidstaten.

Wijnjaar | Aangevraagd areaal (ha) | % acceptatie | Geaccepteerd areaal (ha) | Gerooid areaal (ha) | % gerooid |

2008/09 | 159949 | 45,9 | 73377 | 68903 | 93,9 |

2009/10 | 108064 | 50,1 | 54182 | 47613 | 87,9 |

2010/11 | 83210 | 59,6 | 49612 | 44033 | 88,8 |

Totaal | 351223 | 50,4 | 177171 | 160550 | 90,6 |

DE VERWACHTE VOLUMEVERMINDERING WERD NIET VERWEZENLIJKT, VOORNAMELIJK OMDAT ANDERE MAATREGELEN NIET HET GEPLANDE EFFECT HADDEN

25. Met het oog op de voorgestelde beëindiging van de distillatiemaatregelen schatte de Commissie het structurele wijnoverschot aanvankelijk op 18,5 miljoen hl (zie paragraaf 3), en schatte dat het voor het verlagen van het aanbod met deze hoeveelheid nodig zou zijn om gedurende een periode van vijf jaar 400000 ha te rooien, met 2,4 miljard euro aan kosten. Later, in 2007, veronderstelde de Commissie dat andere hervormingsmaatregelen zoals het verbod op sacharose, groen oogsten, plattelandsontwikkeling, afzetbevordering en etikettering het wijnoverschot met 10 miljoen hl zouden verlagen. Daarom werd het streefdoel van de rooiregeling bijgesteld naar 175000 ha, met een bijbehorende begroting van circa 1,1 miljard euro.

26. Sommige van deze veronderstellingen werden echter niet verwezenlijkt: het verbod op sacharose werd niet opgenomen in de definitieve tekst van de hervorming, en groen oogsten en afzetbevordering hebben tot dusver een beperkt effect gehad. De Rekenkamer is ook van oordeel dat de verwachte toename van de vraag door middel van afzetbevordering, etikettering en plattelandsontwikkeling onvoldoende was gebaseerd op specifieke kwantitatieve bewijzen. Zonder de geplande effecten van de andere maatregelen was het streefdoel van 175000 ha van de rooiregeling op zichzelf ontoereikend om het ten tijde van de hervorming door de Commissie geraamde structurele overschot aan te pakken.

27. Hoewel de vraag naar de rooiregeling groter was dan 350000 ha (tabel 1), werd het effect ervan beperkt door het vastgestelde streefdoel van 175000 ha, en waren uiteindelijk slechts 160550 ha gerooid. De Rekenkamer schat dat door de rooiregeling het areaal van de wijngaardinventaris met circa 5 % [21] is verminderd wat ongeveer overeenkomt met 10,2 miljoen hl minder wijn, oftewel 6 % van de bruikbare wijnproductie [22]. Zoals in grafiek 4 is weergegeven, namen de productie van bruikbare wijn en voorraden enigszins af in het wijnjaar 2010/2011 maar nam de wijnconsumptie eveneens af. Zelfs als een dergelijke afname van productie en voorraden op de lange termijn wordt bevestigd, is een aanzienlijke toename van de export nodig om aan de resterende marktverstoringen een einde te maken.

28. Grafieken 5 en 6 geven de meest recente data weer over de wijnproductie tot het jaar 2011/2012, overeenkomend met de drie wijnjaren van de uitvoering van de rooiregeling.

GRAFIEK 4

RECENTE ONTWIKKELING VAN BRUIKBARE PRODUCTIE, CONSUMPTIE EN VOORRADEN

+++++ TIFF +++++

1 De gegevens voor het wijnjaar 2010/2011 zijn nog niet definitief.

Bron: Eurostat, voorzieningsbalans.

GRAFIEK 5 EN 6

WIJNPRODUCTIE EU-27

+++++ TIFF +++++

ONTWIKKELING VAN DE WIJNPRODUCTIE IN SOMMIGE LIDSTATEN (2008/2009=100)

+++++ TIFF +++++

1 De gegevens voor het wijnjaar 2011/2012 zijn nog niet definitief.

Bron: DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling.

29. De totale wijnproductie van de EU-27 nam af in wijnjaar 2010/2011 maar niet in de lidstaten waar de grootste arealen zijn gerooid tijdens de eerste twee campagnes: Spanje (68447 ha), Italië (20532 ha) en Frankrijk (16674 ha). Zonder nieuwe afzetmarkten wordt een gedeelte van de reductie van de productiecapaciteit tenietgedaan door een toename van de opbrengst in bepaalde regio’s (zoals uitgebreider omschreven in de paragrafen 36 en 37). De afname van de EU-27 wijnproductie is voornamelijk toe te schrijven aan een afname in Duitsland en Roemenië waar in de eerste twee jaren van de uitvoering van de regeling in totaal respectievelijk 56 ha en 185 ha is gerooid. In wijnjaar 2011/2012 nam de wijnproductie toe vergeleken met 2010. De Rekenkamer is van oordeel dat, met inachtneming van klimatologische omstandigheden, de rooiregeling niet tot de verwachte afname van de wijnproductie heeft geleid.

ROOIREGELING NIET GERICHT OP MINDER RENDABELE WIJNGAARDEN

30. Het feit dat steun opengesteld is voor de meeste wijnbouwers en dat er op grond van artikel 85 vicies, lid 5 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 prioriteit wordt verleend aan wijnbouwers die ouder zijn dan 55 jaar of die ervoor kiezen al hun wijnstokken te rooien, wijst erop dat met de rooiregeling niet per definitie is gericht op de minder concurrerende of minder rendabele wijngaarden. Dit weerspiegelt de doelstelling van de regeling om het aan de producenten over te laten om te bepalen of hun wijngaarden rendabel zijn [23]. Deze vrijheid brengt echter het risico met zich mee dat via de regeling het rooien van wijngaarden wordt gefinancierd die al waren geherstructureerd en die in principe concurrerend waren. De Rekenkamer ontdekte dergelijke gevallen van gemoderniseerde wijngaarden die desondanks met EU-middelen werden gerooid (zie tekstvak 3). Er is dus een inherente spanning tussen de rooiregeling en de herstructureringsmaatregelen die tot ondoelmatig gebruik van EU-steun leidt.

TEKSTVAK 3

VOORBEELD VAN EEN GEMODERNISEERDE WIJNGAARD DIE IS GEROOID

Een van de wijnbouwers die de Rekenkamer heeft bezocht in Spanje koos ervoor een perceel van circa 55 ha te rooien dat slechts elf jaar eerder was beplant met een blauwe druivensoort (tempranillo) in een spaliersysteem (espaldera) — omstandigheden die overeenkomen met het model waarvoor ook steun voor herstructurering beschikbaar werd gesteld aan andere wijnbouwers. Het ELGF leverde een bijdrage van circa 420000 euro voor deze operatie. Dit wijst erop dat het beleid de herstructurering van oudere wijngaarden financiert, terwijl het tegelijkertijd het rooien van wijngaarden met een reeds gemoderniseerde, marktgerichte structuur subsidieert. Het laat ook zien dat de steun voor het rooien onbedoeld aantrekkelijk kan zijn, zelfs in het geval van moderne, concurrerende wijngaarden.

GEBREKEN GECONSTATEERD IN DE NATIONALE UITVOERINGSREGELS

31. Na het rooien moeten de wijnbouwers gedurende drie jaar voldoen aan randvoorwaarden [24] met betrekking tot hun onderneming [25], waar in geval van niet-naleving van bepaalde voorwaarden de rooipremie kan worden verlaagd. In Frankrijk worden begunstigden die hun landbouwactiviteiten volledig beëindigen echter vrijgesteld van deze verplichting aangezien de begunstigden in dergelijke gevallen niet langer voldoen aan de definitie van "landbouwer" in de verordening. Deze interpretatie ondermijnt echter de hoofddoelstelling van de verplichting, namelijk "garanderen dat op verantwoorde wijze met de gerooide oppervlakten wordt omgegaan". Naar het oordeel van de Rekenkamer blijft de bepaling van de verordening volgens welke "de toekenning van de premie [moet] worden gebonden aan de voorwaarde dat de betrokken producenten de toepasselijke milieuvoorschriften naleven" [26] geldig, zelfs wanneer landbouwers hun landbouwactiviteit beëindigen.

HERSTRUCTURERINGS- EN OMSCHAKELINGSMAATREGEL

BELANGRIJKE MAATREGEL OM HET AANBOD BETER AF TE STEMMEN OP DE VRAAG

32. De herstructurering en omschakeling van wijngaarden is sinds de hervorming in 1999 een hoeksteen van de GMO voor wijn. Het doel van de maatregel is het concurrentievermogen van wijnproducenten te verhogen door een vergoeding te betalen voor het verlies aan inkomsten terwijl een wijngaard wordt aangepast en een bijdrage te leveren aan de kosten voor herstructurering en omschakeling.

33. Aan deze maatregel zijn omvangrijke EU-middelen toegekend, niet alleen in absolute cijfers (4,2 miljard euro gedurende het decennium 2001-2010, gemiddeld 420 miljoen per jaar), maar ook als percentage van de totale middelen voor de GMO (circa 32 %). Deze tendens zette door na de invoering van de laatste hervorming, aangezien de lidstaten veel nadruk bleven leggen op de maatregel, die nu een van de opties vormt binnen hun nationale totaalbedrag. Met een totaal toegekend bedrag van circa 326 miljoen euro in het begrotingsjaar 2009 was dit de belangrijke keuze voor alle lidstaten, met uitzondering van Spanje (dat het grootste deel van zijn totaalbedrag in het begrotingsjaar 2009 aan distillatie toekende) en andere kleinere producerende lidstaten die ervoor kozen een aanzienlijk deel van hun totaalbedrag naar de BTR over te dragen [27].

34. De invloed van de maatregel is aanzienlijk. Voor de twee grootste wijnproducerende regio’s Castilla-La Mancha en Languedoc-Rousillon, is respectievelijk 16 tot 21 % van hun totale areaal aan wijngaarden gedurende de afgelopen tien jaar met steun van EU-middelen geherstructureerd [28].

35. Bepaalde factoren zijn van essentieel belang voor het concurrentievermogen van een wijngaard: het druivenras (of deze al dan niet is afgestemd op de vraag in de markt), opbrengst (productiviteit) en de kostenstructuur (de productiekosten). In deze context wordt de herstructureringsmaatregel, die onder meer steun omvat voor omschakeling [29] naar een ander druivenras, verplaatsing van wijngaarden of verbetering van de wijnbouwtechnieken, algemeen erkend als fundamenteel instrument voor de bevordering van concurrentievermogen [30], aangezien wijnbouwers worden geholpen bij hun inspanningen om de productie aan de vraag aan te passen, hun productiviteit te verbeteren en/of kosten te besparen [31].

TABEL 2

EFFECT VAN DOOR DE EU GEFINANCIERDE HERSTRUCTURERING IN ENKELE LIDSTATEN EN REGIO’S

Bron: Gegevens afkomstig van Eurostat (basis- en jaarlijkse enquête naar het wijnbouwareaal) en de bezochte nationale en regionale autoriteiten.

| Italië | Spanje (Castilla-La Mancha) | Frankrijk (Languedoc-Roussillon) | Duitsland |

Totaal areaal wijngaarden in 2000 (2002 voor Languedoc-Rousillon) in ha | 724860 | 566380 | 295464 | 101541 |

Aantal geherstructureerde ha van wijnjaar 2000/2001 tot wijnjaar 2008/2009 | 127177 | 90000 | 63166 | 16016 |

% geherstructureerd | 18 | 16 | 21 | 16 |

ZONDER NIEUWE AFZETMARKTEN KUNNEN HOGERE OPBRENGSTEN DOOR HERSTRUCTURERING EN OMSCHAKELING VAN WIJNGAARDEN HET EFFECT VAN DE ROOIREGELING DEELS TENIETDOEN

36. Waar herstructurering tot een toename van de opbrengst van wijngaarden leidt, kan dit echter het effect van het rooien op de vermindering van de marktverstoring gedeeltelijk tenietdoen, tenzij nieuwe afzetmarkten worden gevonden. Dit is met name het geval omdat de nieuwe EU-regels over herstructurering dergelijke toenames niet meer verbieden, zoals bij de hervorming van 1999 het geval was [32]. Hoewel de algemene resultaten van de meest recente herstructureringsprojecten nog moeten worden vastgesteld, zijn er de afgelopen twintig jaar opbrengstverhogingen gerealiseerd, met name in Spanje waar opbrengsten in het verleden laag waren ten opzichte van andere wijnproducerende regio’s (zie grafiek 7).

37. Voor Castilla-La Mancha wees de analyse van de Rekenkamer van het wijngaardenregister uit dat geherstructureerde percelen een gemiddelde opbrengst bereiken die bijna 60 % hoger ligt dan die van niet geherstructureerde percelen (zie grafiek 8). Grafiek 9 toont hoe het effect van het rooien op de wijnproductie deels teniet is gedaan door de opbrengstverhoging in Spanje en Italië. Als voor deze toegenomen productie geen afzetmarkt wordt gevonden, zal het probleem van het permanente overschot groeien.

GRAFIEK 7

TENDENS VAN DE WIJNDRUIVENOPBRENGST

+++++ TIFF +++++

Bron: Jaarlijkse statistieken van Eurostat over gewasproducten.

GRAFIEK 8

VERGELIJKING VAN DE GEMIDDELDE OPBRENGST TUSSEN GEHERSTRUCTUREERDE EN NIET-GEHERSTRUCTUREERDE PERCELEN IN CASTILLA-LA MANCHA IN DE PERIODE 2007-2009

+++++ TIFF +++++

Bron: Wijngaardenregister, Castilla-La Mancha.

GRAFIEK 9

SCHATTING DOOR DE REKENKAMER VAN DE EFFECTEN VAN DE ROOIREGELING EN DE OPBRENGSTVERHOGING OP DE WIJNPRODUCTIE IN SPANJE, FRANKRIJK EN ITALIË

+++++ TIFF +++++

Bron: Schatting door de Rekenkamer op basis van de jaarlijkse statistieken van Eurostat over gewasproducten en cijfers van het DG Landbouw en plattelandsontwikkeling.

38. Het effect van de herstructurering op de productie wordt ook versterkt doordat projecten zelfs in aanmerking komen voor steun als ze gebaseerd zijn op aanplantrechten uit een nationale of regionale reserve. De Rekenkamer constateerde dat in Roemenië met de herstructureringsmaatregel feitelijk de uitbreiding van het wijnbouwareaal wordt gefinancierd in plaats van de vernieuwing van bestaande ondernemingen, waarvan velen niet zijn aangepast aan de huidige vraag in de markt. De Rekenkamer is van oordeel dat een effect van een aanvullende productie van 250000 hl oftewel 5 % van de gemiddelde productie in Roemenië in de periode 2000-2008 kan worden bereikt [33]. Dit kan wederom bijdragen tot de instandhouding van marktverstoringen op Europees niveau, indien naast deze verhoogde productie de algemene vraag niet toeneemt.

NIET-SUBSIDIABELE OPERATIES EN EEN GROTE VERSCHEIDENHEID AAN KOSTEN AANGETROFFEN IN HERSTRUCTURERING EN OMSCHAKELING

39. In artikel 103 octodecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007 is bepaald dat steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden alleen mag worden verleend in de vorm van een vergoeding van de producenten voor het verlies aan inkomsten als gevolg van de uitvoering van de maatregel en/of een bijdrage in de daadwerkelijke herstructurerings- en omschakelingskosten van wijngaarden die maximaal 50 % van die kosten bedraagt, of 75 % in de convergentieregio’s. Ook stelt de verordening vast dat de omschakeling op andere rassen, de aanleg van wijngaarden op andere plaatsen en de verbetering van wijnbouwtechnieken worden beschouwd als activiteiten die onder deze maatregel vallen.

TEKSTVAK 4

NIET-SUBSIDIABELE ACTIES DIE ZIJN GEFINANCIERD IN HET KADER VAN DE HERSTRUCTURERINGS- EN OMSCHAKELINGSMAATREGEL VOOR HET WIJNJAAR 2008/2009

In Tsjechië kwamen de controlediensten van de Europese Commissie tot de ontdekking dat acties voor actieve en passieve bescherming van vogels en wilde dieren werden gefinancierd in het kader van de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel op voorwaarde dat minstens 300 uren werden besteed aan het beschermen van de wijngaard.

Herverkaveling — het proces van herverdeling van percelen en hun eigendom — wordt ondersteund als een operatie voor plattelandsontwikkeling in het kader van artikel 30 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad. In Duitsland ontdekte de Rekenkamer dat een extra bedrag van 1500 euro per ha wordt betaald als steun voor herstructurering in gevallen waar het herverkaveling betreft.

De Rekenkamer is van oordeel dat geen van de bovengenoemde situaties in aanmerking mag komen voor steun in het kader van de maatregel voor de herstructurering en omschakeling van wijngaarden, omdat ze buiten het normale toepassingsgebied vallen zoals vastgesteld in artikel 103 octodecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007: omschakeling naar een ander druivenras, verplaatsing van wijngaarden en verbetering van wijnbouwtechnieken.

40. De specificatie "Verbetering van wijnbouwtechnieken" is breed toepasbaar en laat veel ruimte voor interpretatie door de lidstaten, die uiteindelijk voor de uitvoering van de maatregel verantwoordelijk zijn. Het ontbreken van aanvullende richtsnoeren, met name in de Uitvoeringsverordening (EG) nr. 555/2008, heeft twee belangrijke gevolgen voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de maatregel:

a) De lidstaten hebben een groot aantal activiteiten aangewezen, waarvan sommige nauwelijks met elkaar te vergelijken zijn, terwijl andere geen enkel verband hebben met herstructureringsprojecten — de voorbeelden die zijn ontdekt tijdens de controle van de Rekenkamer, maar ook door de Commissie, zijn uiteengezet in tekstvak 4.

b) De kostenramingen van de lidstaten voor elke operatie lopen sterk uiteen, net zoals de EU-steunbedragen die zijn berekend voor elke operatie. Er werden afwijkingen van tot wel 200 % in de geraamde kosten van soortgelijke operaties aangetroffen, zelfs in gevallen waarin de dichtheid van de wijnstokken per hectare ongeveer gelijk was.

41. Met uitzondering van Spanje hanteren de bezochte lidstaten forfaitaire bedragen per hectare om betalingen te berekenen, en niet een percentage van de werkelijke kosten die worden gedragen door de begunstigde. Hoewel de verordening in deze procedure voorziet, is er geen garantie dat wijnbouwers niet worden overgecompenseerd als er geen verdere controles worden verricht door de betaalorganen om te verhinderen dat de EU-subsidie de reglementaire drempel van 50 of 75 % van de werkelijke kosten op individueel niveau overschrijdt.

42. Daarnaast trof de Rekenkamer specifieke gevallen (collectieve herstructureringsplannen in Frankrijk) aan van onjuist toegekende vergoedingen voor inkomstenderving aan wijnbouwers die niet bezig waren met het herbeplanten, maar gewoon met het rooien van hun wijngaarden, en gevallen van overcompensatie van wijnbouwers die zowel rooiden als herbeplantten (tot 6,5 jaar aan verloren inkomen, wat meer is dan de normale duur als een nieuwe wijngaard niet productief is).

43. Tot slot constateerde de Rekenkamer in Frankrijk (in de regio Bordeaux) dat de toegang tot de steun voor de herstructurering van een wijngaard met een beschermde oorsprongsaanduiding aan de voorwaarde wordt onderworpen dat wijnbouwers zich aansluiten bij een specifiek regionaal orgaan en een heffing betalen voor hun lidmaatschap, terwijl deze voorwaarde niet geldt voor wijnbouwers die zonder EU-steun herstructureren. De Rekenkamer beschouwt die heffing als een onrechtmatige vermindering van de EU-subsidie waarop die wijnbouwers zelf recht hebben en acht derhalve dat deze verplichting niet in overeenstemming is met artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 [34] en evenmin met artikel 96 van Verordening (EG) nr. 555/2008, die beide bepalen dat de betalingen volledig ten goede dienen te komen aan de begunstigden.

DE TENUITVOERLEGGING VAN DE NATIONALE TOTAALBEDRAGEN EN CONTROLESYSTEMEN OP NATIONAAL NIVEAU

NATIONALE KEUZEN STERK GERICHT OP HERSTRUCTURERING

44. Het vermogen van de lidstaten om de meest geschikte maatregelen te kiezen voor hun lokale omstandigheden is een belangrijk element van de hervorming van de GMO voor wijn. In de begrotingsjaren 2009 en 2010 (grafiek 10) kozen de lidstaten ervoor zich sterk te richten op de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel, die 41 % van de totale uitgaven van de nationale totaalbedragen voor die jaren vertegenwoordigde (714 miljoen euro [35] van in totaal 1737 miljoen euro) en bijna 27 % van de totale begroting voor de GMO voor wijn.

GRAFIEK 10

NATIONALE PROGRAMMA’S — WERKELIJKE UITGAVEN IN 2009 EN 2010 PER MAATREGEL EN VOORSPELLING VOOR DE VIJFJARIGE PERIODE 2009-2013

Uitgaven in begrotingsjaren 2009 en 2010 — nationale totaalbedragen

Voorspelling 2009-2013 — nationale totaalbedragen

+++++ TIFF +++++

Bron: Mededelingen van de lidstaten volgens bijlage IV van Verordening (EG) nr. 555/2008.

45. Hoewel herstructurering een maatregel is die een sterker concurrentievermogen bevordert, strookten niet alle keuzen van de lidstaten voor de tenuitvoerlegging van hun nationale programma’s met de doelstellingen van de hervorming. In een mededeling aan de Commissie van 1 maart 2011 voorspelt Spanje bijna 450 miljoen euro, oftewel 30 % van zijn nationaal totaalbedrag van 2009 tot 2013, toe te wijzen aan de BTR, een van de maatregelen waarin de verordening voorziet. In Spanje werd het grootste deel van de vereiste BTR-rechten echter berekend op basis van de voorheen toegekende steunbedragen voor distillatie van drinkalcohol, waarbij een permanent economisch voordeel werd gecreëerd voor een specifieke groep wijnbouwers: degenen wier productie werd gedistilleerd en niet afgezet. In tegenstelling tot de wijnbouwers die voor de rooiregeling kozen, kunnen deze wijnbouwers nog steeds wijn leveren aan de markt. Deze uitgaven staan daarom haaks op de doelstellingen van de hervormingen, omdat hiermee het evenwicht tussen vraag en aanbod niet wordt bevorderd en evenmin een impuls wordt gegeven om het concurrentievermogen van wijnbouwers in de markt te verbeteren.

NATIONALE CONTROLESYSTEMEN WERKEN OVER HET ALGEMEEN GOED

46. Voor de geselecteerde lidstaten (zie paragraaf 10) constateerde de Rekenkamer dat de controlesystemen voor de rechtmatigheid en conformiteit van de transacties over het algemeen goed functioneerden, ondanks het feit dat sommige aspecten van de verordening bijzonder veeleisend zijn voor de lidstaten.

47. Bijvoorbeeld veldmetingen in het kader van artikel 75 van Verordening (EG) nr. 555/2008, die essentieel zijn voor de berekening van de betalingen voor het rooien of herstructureren, zijn tegenwoordig gebaseerd op de daadwerkelijk door wijnstokken beplante oppervlakte en niet meer op de totale grootte van de betreffende percelen, het criterium dat in het verleden werd gehanteerd en nog steeds een referentie is voor het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) en voor wijngaardenregisters. Hierdoor waren sommige lidstaten genoodzaakt om ter plaatse nieuwe metingen van percelen te verrichten en vervolgens databanken bij te houden die tot wel drie verschillende metingen van hetzelfde perceel bevatten.

MAAR ER WERDEN TEKORTKOMINGEN GECONSTATEERD OP SPECIFIEKE GEBIEDEN

48. Hoewel de Rekenkamer de nationale controlesystemen over het algemeen positief beoordeelt, zoals wordt vermeld in paragraaf 46, vragen de situaties die in de volgende paragraaf worden beschreven om een herziening van de bevoegdheid die de lidstaten krijgen om de metingen te verrichten, en om extra controle door de Commissie.

49. Alle wijngaarden waarvoor geen aanplantrechten zijn toegekend, zijn onwettig na 1 januari 2010 en moeten op kosten van de wijnbouwer worden gerooid. Ondanks deze verplichting geven meerdere lidstaten aan dat op hun grondgebied nog onwettige wijngaarden bestaan en dat het proces van verplicht rooien nog gaande is.

DE TOEZICHTHOUDENDE ROL VAN DE COMMISSIE: INFORMATIE BESCHIKBAAR MAAR BEPERKTE ANALYSE

50. Teneinde de Commissie in staat te stellen haar toezichthoudende rol uit te oefenen bevat Verordening (EG) nr. 555/2008 een lijst met informatie die door lidstaten op specifieke data moet worden verstrekt. De Rekenkamer is van oordeel dat de informatievereisten omvattend zijn. De Rekenkamer constateert echter dat specifieke prestatie-indicatoren ontbreken, die kunnen bijdragen aan een toetsing van de resultaten van de hervorming aan de doelstellingen. Hierbij zouden vooral indicatoren op basis van actuele gegevens, die verband houden met de toename van het concurrentievermogen van wijnproducenten in de EU (import, export, prijzen, volumes) en met het evenwicht tussen vraag en aanbod (productie, consumptie, voorraden) relevant zijn.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

CONCLUSIES

51. Geconfronteerd met een chronisch, structureel overschot en het verlies van internationaal concurrentievermogen in de hele EU, zijn er in het kader van de hervorming instrumenten ontworpen of herontwikkeld om de belangrijkste problemen in de wijnmarkt aan te pakken. Dit is met name het geval voor de langdurige maatregelen waarvoor de meeste uitgaven worden gedaan: de rooiregeling, en de herstructurering en omschakeling van wijngaarden.

52. De werkzaamheden van de Commissie ter voorbereiding op de hervorming waren voor het grootste deel grondig en omvattend, maar voor enkele van haar voorstellen was onvoldoende onderzoek verricht. Hierbij legt de Rekenkamer nadruk op de geplande liberalisering van het stelsel van aanplantrechten. Bovendien waren de vastgestelde doelstellingen voor bepaalde gebieden gebaseerd op criteria die niet werden verwezenlijkt, zoals het voorstel voor afschaffing van verrijking met sacharose, alsook het effect van aanvullende maatregelen zoals groen oogsten en afzetbevordering.

53. De rooiregeling is een snelle en permanente manier om het productiepotentieel te verlagen, en is derhalve een belangrijk onderdeel van het streven van de Commissie om het structurele overschot terug te dringen. Hoewel de regeling tot een afname van het aanbod met ca. 10,2 miljoen hl wijn leidde, bleek het streefdoel van 175000 ha ontoereikend om het structurele overschot van voor de hervorming op te heffen, grotendeels omdat de veronderstellingen waarop dit streefdoel was gebaseerd niet uitkwamen. De verwezenlijking van een van de voornaamste doelstellingen van de hervorming om een einde te maken aan de resterende marktverstoringen zal afhangen van een aanzienlijke toename van de export.

54. Bovendien werd de rooiregeling bij de meest recente hervorming beschikbaar gesteld voor alle wijnbouwers, in tegenstelling tot de situatie in het verleden, waarin de lidstaten de mogelijkheid hadden om de toegang van boeren tot de regeling te beperken. Samen met een verhoging van de betreffende steunbedragen zonder duidelijke motivering door de Commissie leidde dit in de meeste producerende lidstaten tot een grote vraag naar de regeling, die tweemaal zo groot was als de beschikbare middelen. De Rekenkamer is van oordeel dat de regeling in deze omstandigheden doelmatiger had kunnen zijn, aangezien waarschijnlijk betere resultaten hadden kunnen worden bereikt met de beschikbaar gestelde middelen, dan wel dezelfde resultaten met minder middelen, door de steunbedragen in geringere mate te laten stijgen of zelfs op gelijke hoogte te houden (de Rekenkamer schat dat deze verhoging van de steunbedragen het ELGF 100 miljoen euro heeft gekost).

55. De verwezenlijking van de doelstelling om de marktverstoringen te corrigeren kan worden belemmerd door het effect van de herstructurering en omschakeling in bepaalde wijnproducerende regio’s, waarin de afgelopen twintig jaar sprake was van een toename van de opbrengst per ha. Zo werd het effect van de rooiregeling deels tenietgedaan door de opbrengstverhoging in Spanje en Italië. Een toename van de opbrengst zou geen probleem zijn als de extra wijn die wordt geproduceerd feitelijk concurrerend is en aan extra vraag op de markt voldoet zonder andere EU-productie te vervangen. Dit vereist echter nieuwe afzetmarkten buiten de EU aangezien de wijnconsumptie in de EU afneemt.

56. Desalniettemin heeft de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel duidelijk een significant en positief effect gehad voor de wijnbouwers, doordat deze de aanpassing van aanbod aan vraag voor een groot areaal aan wijngaarden heeft ondersteund, en heeft bijgedragen tot de verbetering van wijnbouwtechnieken. De Rekenkamer constateert echter dat de lidstaten te veel discretionaire bevoegdheid kregen bij de tenuitvoerlegging van de maatregel, waardoor ze in staat werden gesteld activiteiten te financieren die ver buiten de reikwijdte van de maatregel liggen en waardoor grote verschillen mogelijk werden tussen de forfaitaire bedragen die gebruikt werden om betalingen te berekenen.

57. Hoewel de Commissie een grote hoeveelheid informatie van de lidstaten ontving over de tenuitvoerlegging van de diverse maatregelen, is de toezichthoudende rol van de Commissie, die een beoordeling zou moeten omvatten van de mate waarin de doelstellingen van de hervorming worden verwezenlijkt, beperkt door het ontbreken van belangrijke prestatie-indicatoren. De definitie daarvan is cruciaal om het succes van de hervorming tijdig te meten.

AANBEVELINGEN

58. Ten aanzien van de rooiregeling en rekening houdend met de aanplantrechten:

- moet de Commissie een schatting van de verhouding tussen vraag en aanbod in de wijnsector vaststellen aan de hand van bijgewerkte gegevens, met inachtneming van de geplande liberalisering van de aanplantrechten. Zij moet op basis van die schatting bepalen of er maatregelen nodig zijn om mogelijke onevenwichtigheden aan te pakken;

- ingeval aanvullende rooimaatregelen nodig worden geacht, moet het rooien van gemoderniseerde wijngaarden worden voorkomen door aanvullende subsidiabiliteitscriteria vast te stellen die betrekking hebben op de wijngaard zelf en niet alleen op de wijnbouwer;

59. Ten aanzien van de herstructureringsmaatregel:

- moet de Commissie, gezien de grote reikwijdte van de door de lidstaten vastgestelde operaties bij de tenuitvoerlegging van de herstructureringsmaatregel, een nauwkeurigere definitie vaststellen van subsidiabele herstructureringsoperaties, met name van de operaties die zijn toegestaan krachtens de rubriek "Verbetering van wijnbouwtechnieken" van de verordening;

- om overcompensatie te vermijden in gevallen waarin betalingen aan begunstigden gebaseerd zijn op forfaitaire bedragen per hectare, moet de Commissie de lidstaten verplichten, ten minste steekproefsgewijs, te controleren of de EU-subsidie niet hoger is dan het subsidiabele percentage van de daadwerkelijke kosten.

60. Ten aanzien van de hoofddoelstelling van de hervorming om het evenwicht tussen vraag en aanbod te verbeteren:

- terwijl de EU enerzijds de rooiregeling financiert met als doel het overschot aan geproduceerde wijn te verminderen, leidt de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel anderzijds tot een toename van de opbrengsten van wijngaarden en daarmee van de geproduceerde volumes, hetgeen ingaat tegen de doelstelling om vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen zonder de veiligstelling van nieuwe afzetmarkten; de Commissie zou er derhalve voor moeten zorgen dat een passende beleidsmix beschikbaar is om dit spanningsveld aan te pakken.

61. Ten aanzien van statistische gegevens moet de Commissie essentiële prestatie-indicatoren vaststellen die relevant zijn voor de doelstellingen van de hervorming en tijdig kunnen aangeven in hoeverre de hervorming succesvol is.

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Michel CRETIN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 maart 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Respectievelijk Europese Commissie / DG Landbouw en plattelandsontwikkeling, wijngaardeninventaris, en voorzieningsbalans van Eurostat.

[2] In deze grafiek zijn alleen de lidstaten opgenomen met een gemiddelde productie van meer dan 1 miljoen hl. De getoonde waarden voor productie zijn een afgetopt gemiddelde waarbij de hoogste en laagste waarden voor elk land in de betreffende periode niet zijn meegerekend.

[3] Omdat de totale productie van jaar tot jaar aanzienlijk kan variëren door de invloed van weersomstandigheden, kan het structurele overschot het best gemeten worden aan de hand van gemiddelden van meerdere jaren. De schatting van 14,5 miljoen hlis gebaseerd op de analyse van de Commissie voor de periode 1999-2003 en de analyse van de Rekenkamer zelf vertoont geen wezenlijke verschillen.

[4] Speciaal verslag nr. 4/87 (PB C 297 van 6.11.1987, blz. 14).

[5] De jaarverslagen van de Rekenkamer over de begrotingsjaren 1991 (PB C 330 van 15.12.1992, blz. 1), 1993 (PB C 327 van 24.11.1994, blz. 1), 1996 (PB C 348 van 18.11.1997, blz. 1) en 1999 (PB C 342 van 1.12.2000, blz. 1) bevatten delen waarin specifiek op deze punten wordt ingegaan.

[6] COM(2006) 319 definitief, 22.6.2006.

[7] Overweging 5 van Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad van 29 april 2008 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1493/1999, (EG) nr. 1782/2003, (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 3/2008 en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 2392/86 en (EG) nr. 1493/1999 (PB L 148 van 6.6.2008, blz. 1).

[8] Verordening (EG) nr. 491/2009 van de Raad van 25 mei 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1234/2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening) (PB L 154 van 17.6.2009, blz. 1).

[9] In artikel 103 quaterdecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening) (PB L 299 van 16.11.2007, blz. 1) worden de maatregelen opgesomd die beschikbaar zijn voor de lidstaten: een bedrijfstoeslagregeling, afzetbevordering, herstructurering en omschakeling van wijngaarden, groen oogsten, onderlinge fondsen, oogstverzekering, investeringen, distillatie van bijproducten, distillatie tot drinkalcohol, crisisdistillatie, en het gebruik van geconcentreerde druivenmost.

[10] Het begrotingsjaar (n) van het ELGF loopt van 16 oktober n-1 tot 15 oktober n.

[11] De wijnsector verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat, niet alleen wat betreft de diversiteit van de producten, maar ook ten aanzien van de productiestructuur en het evenwicht of het gebrek aan evenwicht tussen de nationale productie en consumptie.

[12] Artikel 85 octies, lid 5 van Verordening (EG) nr. 1234/2007.

[13] In tegenstelling tot wat er in andere markten gebeurde die aan grote veranderingen onderhevig waren, zoals de melkmarkt na de afschaffing van de melkquotaregeling.

[14] De bruikbare wijnproductie bedroeg in 2003 168 miljoen hl, maar steeg in 2004 naar 194 miljoen hl; de stijging bedroeg dus 26 miljoen hl wijn tussen 2003 en 2004.

[15] Tijdens het begrotingsjaar 2009 maakte alleen Slovenië gebruik van groen oogsten, voor een bedrag van 131000 euro, oftewel 3,7 % van zijn nationale totaalbedrag. In 2010 maakten meer landen gebruik van de maatregel (voor 16,8 miljoen euro), maar dit bleef beperkt tot Italië, Slovenië en Cyprus. Wat onderlinge fondsen betreft, waren er in de begrotingsjaren 2009 en 2010 geen uitgaven in het kader van deze maatregel en er zijn geen uitgaven gepland tot het eind van de programmeringsperiode in 2013.

[16] Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (PB L 170 van 30.6.2008, blz. 1) — aanvragen moeten tussen 15 april en 31 mei worden ingediend, terwijl de oogst zelf en de eindcontrole tussen 15 juni en 31 juli moeten plaatsvinden.

[17] In de periode voor de laatste hervorming van de GMO, met name tussen 1988 en 1996 zijn meer dan 500000 ha wijnstokken gerooid, hoofdzakelijk in Spanje, Italië en Frankrijk, de grootste productielanden in de EU. Dit komt neer op een afname van meer dan 1/8 van het in 1988 bestaande areaal wijngaarden in de EU-12 — circa 4 miljoen ha. Na 1996 werd de lidstaten echter de mogelijkheid geboden de toepassing van de maatregel op hun grondgebied te beperken, met als gevolg dat het gerooide areaal na dat jaar aanzienlijk afnam (tussen 1997 en 2008 is minder dan 30000 ha gerooid, voornamelijk in Frankrijk).

[18] De lidstaten behielden echter nog wel de mogelijkheid het effect van het rooien te beperken in bepaalde streken of als het reeds gerooide areaal een bepaalde vooraf gedefinieerde drempel bereikte.

[19] De steunbedragen per hectare in het kader van de rooiregeling worden berekend op basis van de opbrengst in het verleden van de betreffende onderneming, hoewel bepaalde uitzonderingen mogelijk zijn indien die informatie niet beschikbaar is. De bedragen variëren van 1450 euro/ha voor de laagste opbrengstcategorie tot 12300 euro/ha voor de hoogste opbrengstcategorie. Deze bedragen werden echter tijdens het eerste jaar van de toepassing van de regeling met 20 % en in het tweede jaar met 10 % verhoogd.

[20] De analyse van de Commissie zelf toont dat voor Castilla-La Mancha (waar 44 % van het totale gedurende de driejarige looptijd gerooide areaal gelegen is) de voorgaande steunbedragen al gelijk waren aan 6,5 jaar marge, en dat Languedoc-Roussillon (waar 10 % van het totale gedurende de driejarige looptijd gerooide areaal gelegen is) bijna aan het criterium voldoet (4,9 jaar marge).

[21] 3,5 miljoen ha in het wijnjaar 2007/2008.

[22] De schatting van de totale bruikbare productie die permanent is opgeheven door de rooiregeling is gebaseerd op de officiële mededelingen van de lidstaten aan de Commissie over het aantal gerooide ha en hun classificatie in opbrengstcategorieën, betreffende de driejarige periode van de campagnes 2008/2009 tot 2010/2011. De gemiddelde bruikbare productie voor de periode 2000-2008 was volgens de gepubliceerde cijfers van Eurostat 176,3 miljoen hl.

[23] In overweging 68 van Verordening (EG) nr. 479/2008 wordt het volgende gesteld: "Producenten die menen dat de omstandigheden in sommige gebieden niet erg bevorderlijk zijn voor een rendabele productie, dienen de mogelijkheid te krijgen hun kosten te verlagen door deze oppervlakten permanent uit de wijnproductie te nemen [...]".

[24] De randvoorwaarden hebben betrekking op de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de goede landbouw- en milieuconditie zoals genoemd in de artikelen 3 tot en met 7 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270 van 21.10.2003, blz. 1).

[25] Artikel 85 unvicies van Verordening (EG) nr. 1234/2007.

[26] Overweging 71 van Verordening (EG) nr. 479/2008.

[27] Griekenland, Luxemburg, Malta en het Verenigd Koninkrijk (per 2010) kozen ervoor een substantieel gedeelte van hun totaalbedragen onherroepelijk over te dragen naar de bedrijfstoeslagregeling.

[28] In sommige regio’s, zoals Languedoc-Roussillon in Frankrijk, waar de herstructureringsmaatregel al sinds het decennium van 1980 wordt toegepast, was het effect zelfs nog groter. Volgens gegevens van het Franse betaalorgaan FranceAgriMer is bijna 40 % van het in 1977 bestaande areaal wijngaarden geherstructureerd, oftewel circa 164000 ha.

[29] De Rekenkamer constateerde bijvoorbeeld een grote verandering in de patronen van druivenrassen die wijnbouwers gebruikten. Zij gingen zich gedurende de periode 2000-2010 meer richten op druivenrassen voor rode wijn. Het areaal van wijnstokken voor rode wijn is in Spanje met 18 procentpunten (pp) toegenomen (tot 55 % van het totale wijnbouwareaal), met 8 procentpunten tot 32 % in Duitsland, met 5 pp tot 75 % in Frankrijk, en met 5 pp tot 56 % in Italië.

[30] Artikel 103 octodecies, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1234/2007: "Maatregelen op het gebied van herstructurering en omschakeling van wijngaarden hebben tot doel het concurrentievermogen van de wijnproducenten te verbeteren".

[31] Een voorbeeld van een potentiële kostenbesparende factor is mechanisatie: hoewel niet gesteund door de herstructureringsmaatregel is mechanisatie van bepaalde wijnbouwoperaties alleen mogelijk met een specifiek wijnbouwsysteem (bijvoorbeeld het spaliersysteem) — een verandering die wel rechtstreeks wordt gesteund door de herstructurerings- en omschakelingsmaatregel.

[32] Deze kwestie is in het verleden waargenomen, en in de conclusies van de Rekenkamer in Speciaal verslag nr. 4/87 wordt hier specifiek naar verwezen. Met de volgende bepaling van Verordening (EG) nr. 1227/2000 van de Commissie (PB L 143 van 16.6.2000, blz. 1) over productiepotentieel wordt getracht opbrengststijgingen te voorkomen: "de lidstaten bepalen regels die het gebruik van uit rooiing overeenkomstig het plan voortvloeiende herbeplantingsrechten bij de uitvoering van een plan beperken, indien daardoor de opbrengst van de oppervlakte waarop het plan betrekking heeft, zou kunnen toenemen." Dergelijke vereisten zijn in de nieuwe GMO afgeschaft.

[33] Deze schatting is gebaseerd op de 9169 ha aanplantrechten die beschikbaar zijn in de Roemeense nationale en regionale reserves, bij een gemiddelde opbrengst van 27 hl/ha.

[34] PB L 209 van 11.8.2005, blz. 1.

[35] In de begrotingsjaren 2009 en 2010 waren de uitgaven voor herstructurering en omschakeling met name hoog in Italië (168,7 miljoen euro), Frankrijk 148,6 miljoen euro), Spanje (134,7 miljoen euro) en Roemenië (83,2 miljoen euro).

--------------------------------------------------