Speciaal verslag nr. 8/2012 „Steunverlening richten op de modernisering van landbouwbedrijven”

VERKLARENDE WOORDENLIJST

Assen : In de programmeringsperiode 2007-2013 wordt plattelandsontwikkeling geïmplementeerd via vier thematische assen van samenhangende groepen van maatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling.

BTW : bruto toegevoegde waarde.

Buitenkanseffect : Een situatie waarbij een gesubsidieerd project zonder steunverlening geheel of gedeeltelijk zou zijn ondernomen.

Communautaire strategische richtsnoeren : Met deze strategische richtsnoeren bepaalt de Raad de prioriteiten van de Europese Unie (EU) in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling. Zo legt hij een verband met de doelstellingen vastgesteld door de Europese Raden van Lissabon en Göteborg en vertaalt deze in plattelandsontwikkelingsbeleid. Hiermee wordt beoogd de samenhang met andere beleidssectoren van de EU, met name cohesie en milieu, te garanderen en de tenuitvoerlegging van het nieuwe gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en de daarmee gepaard gaande herstructureringen te begeleiden.

Concrete actie : Een project, contract of andere individuele regeling gecofinancierd door het ELFPO.

EERP : Europees economisch herstelplan.

ELFPO : Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling.

"Gezondheidscontrole" : In 2009 is de gemeenschappelijke landbouwpolitiek zodanig aangepast dat de landbouwers beter zouden moeten kunnen reageren op marktsignalen, de administratie van de rechtstreekse betalingen zou worden vereenvoudigd en de landbouwers zouden worden geholpen bij de aanpak van de nieuwe uitdagingen van de toekomst, met name die van klimaatverandering. Deze aanpassing staat bekend als de "gezondheidscontrole".

GLB : Gemeenschappelijk landbouwbeleid: het geheel van wetgeving en praktijken vastgesteld door de Europese Unie dat een gemeenschappelijk, gecentraliseerd beleid voor de landbouw vormt.

Göteborg-strategie : De Göteborg-strategie was in 2001 geïntroduceerd als de eerste EU-strategie voor duurzame ontwikkeling.

GTEK : Gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader.

Lissabon-strategie : De in 2000 geïntroduceerde EU-strategie voor groei en werkgelegenheid gericht op het genereren van groei en meer en betere banen door te investeren in vaardigheden, vergroening van de economie en innovatie.

M121 : "Maatregel 121" — Modernisering van landbouwbedrijven.

Maatregel : Een steunregeling voor het implementeren van beleid. Een maatregel definieert de regels die gelden voor de projecten die kunnen worden gefinancierd in het kader van een as.

POP : Programma voor plattelandsontwikkeling, een programmeringsdocument dat is opgesteld door een lidstaat en goedgekeurd door de Commissie om het EU-beleid inzake plattelandontwikkeling te plannen en te implementeren. Een POP kan worden opgesteld op regionaal of nationaal niveau.

Programmeringsperiode : Meerjarig kader voor het plannen en implementeren van EU-beleid zoals plattelandsontwikkeling; de periode voor plattelandsontwikkeling loopt van 2007-2013.

SAMENVATTING

I. De Europese Unie (EU) cofinanciert investeringsprojecten op landbouwbedrijven via haar beleid voor plattelandsontwikkeling. In de huidige programmeringsperiode van 2007-2013 is 11,1 miljard1 [1] euro in de begroting opgenomen voor een specifieke investeringsmaatregel "modernisering van landbouwbedrijven". EU-financiering wordt verder aangevuld met uitgaven van de nationale overheid om de totale investeringskosten deels te dekken.

II. De Raad heeft in zijn communautaire strategische richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling specifieke EU-prioriteiten omschreven die via het beleid voor Plattelandsontwikkeling moeten worden aangepakt en lidstaten wordt verzocht om financiering te bestemmen voor duidelijk omschreven doelstellingen die de onderkende behoeften in hun landelijke gebieden weerspiegelen.

III. Om concrete acties verder te versterken in het kader van de EU-prioriteiten van klimaatverandering, hernieuwbare energie, waterbeheer, biodiversiteit en de herstructurering van de zuivelsector is in 2009, in het kader van de gezondheidscontrole en het Europees economisch herstelplan (EERP), 4,95 miljard euro extra toegekend aan maatregelen voor plattelandsontwikkeling waaronder modernisering.

IV. Bij de controle is onderzocht in hoeverre EU-steun voor de modernisering van landbouwbedrijven was toegespitst op EU-prioriteiten en specifieke behoeften in lidstaten.

V. De Rekenkamer constateerde dat:

a) Hoewel de nominale doelstelling van modernisering door maatregel 121, "modernisering van landbouwbedrijven", werd verwezenlijkt, was dit welhaast onvermijdelijk omdat elke investering of aankoop van nieuwe uitrusting tot een bepaalde mate van modernisering leidt. Indien de beschikbare middelen gerichter waren ingezet was de maatregel mogelijk kosteneffectiever geweest.

b) De mate van gerichtheid varieert aanzienlijk tussen de gecontroleerde lidstaten. In sommige lidstaten wordt op doeltreffende wijze gericht terwijl in andere de vastgestelde, deugdelijke selectiecriteria niet werden toegepast of gebruik werd gemaakt van gebrekkige richtsystemen.

c) De programma’s voor plattelandsontwikkeling (POP’s) van de lidstaten bevatten vaak onvoldoende informatie om te bepalen of investeringssteun doeltreffend was gericht. Eveneens ontbreekt informatie over het projectselectieproces. Bijgevolg is de Commissie, op het moment dat het POP wordt goedgekeurd, vaak niet op de hoogte van de projectselectieprocedures van de lidstaten.

d) Het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader genereert niet het soort gegevens dat nodig is om toezicht te houden op de voortgang in de verwezenlijking van de EU-prioriteiten; de gegevens bleken niet betrouwbaar te zijn en maken het niet mogelijk vergelijkingen te maken tussen lidstaten (en/of regio’s).

e) In sommige lidstaten is verdere versterking van concrete acties in het kader van de EU-prioriteiten niet verwezenlijkt omdat de extra financiering werd vervangen door middelen die reeds voorafgaande aan de "gezondheidscontrole" voor de desbetreffende maatregelen waren geprogrammeerd.

f) De procedures ter vaststelling van de levensvatbaarheid en duurzaamheid van een bedrijf of van het investeringsproject waren niet in alle lidstaten doeltreffend.

g) De Rekenkamer constateerde dat het risico van een buitenkanseffect nog steeds aanwezig is bij reeds gestarte projecten die met terugwerkende kracht worden goedgekeurd.

VI. Op grond van haar bevindingen doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

a) De Commissie zou geen POP’s mogen goedkeuren zonder dat is aangetoond dat er sprake is van gerichte steun met duidelijke en relevante selectiecriteria waarmee EU-prioriteiten en nationale of regionale behoeften worden aangepakt.

b) De Commissie zou moeten waarborgen dat voor de komende programmeringsperiode relevante en betrouwbare informatie wordt verkregen om beheer en toezicht op de resultaten van de maatregel te vergemakkelijken en om aan te tonen in hoeverre de verleende steun bijdraagt aan de verwezenlijking van EU-prioriteiten.

c) Is er het voornemen om bepaalde maatregelen en budgetten toe te wijzen aan specifieke prioriteiten, zoals het geval was met de "gezondheidscontrole", dan zou, om te waarborgen dat de financiering een aanvullend effect heeft, de Commissie met wetgevingsvoorstellen moeten komen om dit vereiste specifiek in de onderliggende EU-verordeningen op te nemen.

d) Lidstaten zouden doeltreffende procedures, in evenredige verhouding tot de risico’s, in moeten voeren om te waarborgen dat geen steun wordt verleend aan projecten waarvan de financiële levensvatbaarheid van de investering of de duurzaamheid van het bedrijf twijfelachtig is.

e) De Commissie zou lidstaten moeten aanmoedigen goede praktijken na te volgen waarbij projectuitgaven alleen subsidiabel zijn vanaf de datum dat de steun is goedgekeurd.

INLEIDING

PLATTELANDSONTWIKKELING — HET KADER VAN MAATREGEL 121

1. De EU heeft een gemeenschappelijk beleid van plattelandsontwikkeling ontwikkeld, ook bekend als de "tweede pijler" van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (het "GLB"). Het beleid wordt geïmplementeerd in meerjarige programmeringsperioden. De huidige periode loopt van 2007 tot en met 2013 en betalingen moeten zijn afgerond in 2015. Het beleid is gebaseerd op het beginsel van cofinanciering: EU-middelen worden aangevuld met nationale publieke financiering, en ook met private financiering. De EU cofinanciert concrete acties uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), waarvoor 96 miljard euro in de begroting was opgenomen voor de programmeringsperiode 2007 tot en met 2013. Hierin is aanvullende financiering van bijna 5 miljard euro begrepen die beschikbaar is gekomen na de "gezondheidscontrole" en het Europees economisch herstelplan (EERP) [2].

2. Het beleid is gebaseerd op drie thema’s ("assen") plus een horizontale as die bekend staat als LEADER. De drie assen zijn:

- as 1: verbetering van het concurrentievermogen van de land- en bosbouwsector;

- as 2: verbetering van het milieu en het platteland; en

- as 3: verbetering van de kwaliteit van bestaan in plattelandsgebieden.

3. De communautaire strategische richtsnoeren stellen op gemeenschapsniveau de strategische prioriteiten voor plattelandsontwikkeling vast, terwijl de voornaamste regels inzake het beleid voor plattelandsontwikkeling in de periode 2007-2013, en de beschikbare beleidsmaatregelen voor de lidstaten en regio’s zijn uiteengezet in Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad [3].

4. Binnen iedere as is door wetgeving een reeks "maatregelen voor plattelandsontwikkeling" gedefinieerd, specifieke instrumenten om de as te implementeren.

5. De lidstaten stellen, op nationaal of regionaal niveau, hun eigen programma’s voor plattelandsontwikkeling op waarin zij een strategie definiëren en de maatregelen voorstellen waarmee zij hun onderkende behoeften willen aanpakken. Deze POP’s zijn het voornaamste programmeerinstrument voor de EU-financiering. Deze programma’s worden goedgekeurd door de Europese Commissie. Voor de huidige programmeerperiode zijn in totaal 97 POP’s goedgekeurd.

6. Om de implementatie van beleid voor plattelandsontwikkeling te controleren en te evalueren hebben de Europese Commissie en de lidstaten een Gemeenschappelijk Toezicht- en Evaluatiekader (GTEK) gedefi nieerd. Het GTEK geeft een reeks indicatoren voor output, resultaat en impact om te beoordelen in hoeverre de beoogde doelstellingen zijn verwezenlijkt.

7. In dit verslag komt de specifieke maatregel 121 van as 1 aan de orde op grond waarvan investeringsprojecten gericht op modernisering van landbouwbedrijven worden gesubsidieerd.

WAT IS "MAATREGEL 121"?

8. Maatregel 121 financiert investeringen in landbouwbedrijven. Deze investeringen kunnen variëren van eenvoudige posten zoals landbouwwerktuigen en houten fruitkisten tot ingewikkelde projecten zoals biogasinstallaties. Het EU-budget hiervoor bedraagt in totaal 11,1 miljard euro (gefinancierd uit het ELFPO) [4], hetgeen voor de programmeringsperiode 2007-2013 neerkomt op ongeveer 11 % van alle geraamde uitgaven voor plattelandsontwikkeling in de EU. Alle lidstaten hebben ervoor gekozen om van maatregel 121 gebruik te maken.

TEKSTVAK 1

VOORBEELDEN VAN DE VERSCHEIDENHEID EN TYPE VAN DOOR MAATREGEL 121 GEFINANCIERDE INVESTERINGEN

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. De voornaamste verordening inzake plattelandsontwikkeling stelt de standaardpercentages van de totale overheidssteun (dat wil zeggen via het ELFPO en nationale of regionale overheidsbudgetten) op 40 % van de subsidiabele investering. Lidstaten zijn bevoegd lagere percentages of een maximum aan subsidiabele kosten vast te stellen en zo de steun te beperken. Het standaardsteunpercentage mag echter verhoogd worden in bijzondere omstandigheden. Een jonge landbouwer kan tot 50 % van de subsidiabele investering aan steun ontvangen. In berggebieden, in andere achtergebleven gebieden of in Natura 2000 [5] gebieden kunnen landbouwers eveneens 10 % extra ontvangen. In uitzonderlijke gevallen (in de ultraperifere regio’s en de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee), kan het steunpercentage oplopen tot 75 %. De EU-verordeningen hebben geen minimumsteunpercentage vastgesteld.

GERICHTHEID VAN DE STEUN

MAATREGEL 121 ZOU EU-PRIORITEITEN EN ONDERKENDE BEHOEFTEN MOETEN AANPAKKEN

10. De communautaire strategische richtsnoeren stellen de EU-prioriteiten vast voor de verbetering van het concurrentievermogen van de landbouw, waaronder begrepen modernisering, innovatie en kwaliteit. De considerans van de voornaamste Verordening (EG) nr. 1698/2005 omschrijft het doel van de investeringssteun voor modernisering in het kader van maatregel 121 als volgt [6]:

"De communautaire steun voor investeringen in landbouwbedrijven heeft tot doel deze bedrijven te moderniseren zodat zij hun economische prestaties kunnen verbeteren door een beter gebruik van de productiefactoren, onder meer dankzij de invoering van nieuwe technologieën en innovatie, en door zich te richten op kwaliteit, op biologische producten en op diversificatie op en buiten het landbouwbedrijf, ook naar niet op voeding gerichte sectoren en naar energiegewassen, alsmede om de situatie op de landbouwbedrijven ten aanzien van milieu, arbeidsveiligheid, hygiëne en dierenwelzijn te verbeteren [...]."

11. Het dispositief van de verordening legt de subsidiabiliteitscriteria vast die bepalen dat steun alleen mag worden verleend als de investeringen [7]:

- de algehele prestatie van het landbouwbedrijf verbeteren; en

- voldoen aan de voor de betrokken investering geldende communautaire normen.

12. Rekening houdend met de communautaire strategische richtsnoeren zien de lidstaten erop toe dat de in hun POP’s opgenomen investeringsmaatregelen gericht zijn op duidelijk omschreven doelstellingen die verband houden met onderkende structurele en territoriale behoeften en structurele nadelen [8].

13. Lidstaten kunnen ter verwezenlijking hiervan verschillende benaderingen kiezen. Een eerste aanzet van gerichtheid kan worden verwezenlijkt met de opstelling van restrictieve subsidiabiliteitscriteria en gedifferentieerde steunpercentages voor verschillende in het POP te specificeren soorten investeringsprojecten. Aldus kan de lidstaat aangeven dat bepaalde soorten landbouwers en/of landbouwbedrijven voor subsidie in aanmerking komen (subsidiabiliteit van begunstigden) en subsidiabiliteitscriteria voor investeringsprojecten opstellen, of wel door de opstelling van een "positieve" lijst van subsidiabele types investeringen of wel met een "negatieve" lijst van niet-subsidiabele investeringsprojecten. Dit kan leiden tot regionale en sectorale differentiëring (door uitsluiting van sommige sectoren van de werkingssfeer) en instelling van steunplafonds (gekoppeld aan de omvang van projecten).

14. De toepassing van elementaire subsidiabiliteitscriteria zoals in de vorige paragraaf is beschreven kan projecten weren die geen verband houden met de onderkende behoeften en prioriteiten. De verordening vereist echter nog meer gerichtheid. Lidstaten zouden op basis van specifieke selectiecriteria een keuze moeten maken uit de voorgestelde subsidiabele investeringsprojecten [9].

15. Dit kan onder andere worden gedaan — hoewel niet vereist door de onderliggende wetgeving — door een ranglijst op te stellen van aanvragen via het toekennen van punten voor elk selectiecriterium waaraan is voldaan. Met dergelijke puntensystemen wordt het opstellen van een lijst met "beste" projecten beoogd — de projecten die de grootste bijdrage leveren aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de maatregel.

16. Een diagram over de wijze waarop lidstaten maatregel 121 gericht kunnen uitvoeren is afgebeeld in Figuur.

FIGUUR

+++++ TIFF +++++

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

17. Bij de controle werd onderzocht op welke wijze de maatregel "modernisering van landbouwbedrijven" (maatregel 121) door de Europese Commissie is beheerd en door de lidstaten is uitgevoerd. De algemene vraag voor de controle was:

Is EU-steun voor de modernisering van landbouwbedrijven gericht op EU-prioriteiten en specifieke behoeften in lidstaten?

Met deze controlevraag werd beoogd vast te stellen of de voor de maatregel uitgetrokken 11,1 miljard euro werd besteed aan de projecten die het best de EU-prioriteit van modernisering verwezenlijkten, met name op de wijze zoals in Verordening (EG) nr. 1698/2005 is aangegeven (zie paragraaf 10).

18. Met de controle werd eveneens de implementatie van de extra financiële middelen beoordeeld die voor maatregel 121 beschikbaar zijn gekomen door de "gezondheidscontrole" en het EERP.

19. Ten slotte werd met de controle beoordeeld of de lidstaten doeltreffende systemen hadden ingevoerd om het risico te verminderen op financiering van economisch niet-levensvatbare bedrijven en het risico op het buitenkanseffect.

20. De controle richtte zich op de voornaamste fasen waar de investeringsteun kan worden besteed aan prioriteiten en onderkende behoeften via verschillende aspecten van het beleidskader, namelijk het EU-regelgevingskader, het POP, de goedkeuring van het POP door de Commissie en de toepassing van de maatregel door de lidstaten.

21. De controlewerkzaamheden hadden betrekking op zowel de Commissie als tien lidstaten [10]. Bij de Commissie richtte het onderzoek zich op het ontwerp van de maatregel gebaseerd op de onderliggende EU-regelgeving [11], de handelwijze van de Europese Commissie bij de goedkeuring van de door de lidstaten ingediende POP’s, en alle daaraan gegeven follow-up. Zeven van de tien geselecteerde lidstaten (en/of regio’s in deze staten) zijn bezocht door de controleteams en de drie andere werden onderworpen aan een controle van de stukken. De controle omvatte een documentenonderzoek van de onderliggende POP’s, van de relevante nationale/regionale wetgeving en van de opgezette selectieprocedures van de door maatregel 121 te financieren investeringsprojecten. Ter beoordeling van het GTEK als toezichtinstrument van maatregel 121 onderzocht de Rekenkamer de jaarlijks door de lidstaten verzamelde en overlegde gegevens.

22. Om het selectieproces te analyseren onderzocht de Rekenkamer een steekproef van 100 door de bevoegde nationale en regionale autoriteiten in de loop van 2009 goedgekeurde investeringsprojecten [12] (tien investeringsprojecten per gecontroleerde lidstaat of regio). De controleurs van de Rekenkamer bezochten 21 projecten van de steekproef ter plaatse en ondervroegen de eindbegunstigden.

OPMERKINGEN

GERICHTE FINANCIERING DOOR MAATREGEL 121 OM TE VOLDOEN AAN EU-PRIORITEITEN EN ONDERKENDE BEHOEFTEN

AANKOOP VAN NIEUWE UITRUSTING OF FACILITEITEN RESULTEERT IN EEN BEPAALDE MATE VAN MODERNISERING

23. De Rekenkamer constateerde dat alle 100 onderzochte projecten van de steekproef reeds hebben geleid of waarschijnlijk zullen leiden tot de modernisering van het bedrijf en/of van de betrokken landbouwsector. Dit was echter welhaast onvermijdelijk gezien het feit dat met investeringen normaal gesproken nieuwe machines, nieuwe uitrusting, nieuwe gebouwen of de renovatie van gebouwen worden gefinancierd en iedere aankoop van nieuwe uitrusting of faciliteiten in een bepaalde mate van modernisering resulteert.

24. Evenzo ligt het voor de hand dat met nieuwe investeringen altijd in een bepaalde mate wordt voldaan aan de EU-prioriteiten (zie paragraaf 10), zoals introductie van nieuwe technologieën en verbetering van de situatie op de landbouwbedrijven op het gebied van milieu, arbeidsveiligheid, hygiëne, en dierenwelzijn. Doorlopende verbeteringen op technologisch gebied en van milieunormen zorgen ervoor dat alle nieuwe uitrusting waarschijnlijk enige verbetering in energiebesparing en uitstoot zal opleveren in vergelijking met oudere uitrusting. Nieuwe dierenhuisvesting bijvoorbeeld, moet aan in EU-richtlijnen vastgelegde normen voldoen en zal enige verbetering ten opzichte van oudere faciliteiten betekenen wat betreft hygiëne, dierenwelzijn, arbeidsveiligheid en milieubescherming. Aan andere EU-prioriteiten zoals innovatie, kwaliteit en diversificatie wordt daarentegen niet automatisch voldaan door eenvoudigweg te investeren in nieuwe uitrusting of faciliteiten.

SOMMIGE LIDSTATEN RICHTEN DE STEUN SPECIFIEK OP PROJECTEN DIE ONDERKENDE BEHOEFTEN EN EU-PRIORITEITEN BETREFFEN…

25. In geval steun is gericht op specifieke behoeften in overeenstemming met de EU-prioriteiten kan een doeltreffender gebruik van de steun worden verwezenlijkt. Projecten die zich specifiek richten op overeengekomen prioriteiten en de onderkende behoeften zouden voor de geldverschaffers, de EU en nationale belastingbetalers, een meerwaarde moeten opleveren.

26. De meeste lidstaten pasten restrictieve subsidievoorwaarden toe om zo een elementaire gerichtheid van de steun te verwezenlijken. Bijvoorbeeld:

- in Hongarije deden de autoriteiten een oproep tot projectvoorstellen voor specifieke sectoren of soorten projecten zoals de modernisering van veebedrijven, tuinbouwuitrusting, irrigatieprojecten, enz.;

- in Duitsland (Baden-Württemberg) kwamen landbouwwerktuigen zoals tractoren niet in aanmerking. Daarentegen werd in sommige lidstaten, met name in Polen en Luxemburg, bijna elk type investering in landbouwbedrijven subsidiabel geacht.

27. Geconstateerd is dat in verschillende staten gericht steun wordt verleend door het stimuleren van projecten die overeenkomen met de behoeften en prioriteiten zoals vastgesteld in het POP. Bijvoorbeeld:

- werden in Luxemburg hogere steunpercentages geboden (een aanvullende 10 % van de projectkosten) voor investeringen op het gebied van milieuzorg of dierenwelzijn;

- werd in België een 40 % steunpercentage toegepast voor projecten ter verbetering van opslag- en verspreidingsfaciliteiten van dierlijke mest – twee maal het standaardpercentage van 20 %.

28. In twee lidstaten werd de selectie verder toegespitst door de beste projecten te kiezen uit de projecten die subsidiabel waren bevonden. Italië (Veneto) en Roemenië maakten van dergelijke selectiecriteria gebruik in combinatie met andere richtmethoden om, in overeenstemming met de EU-prioriteiten, aan de in het POP geformuleerde behoeften tegemoet te komen.

TEKSTVAK 2

EEN VOORBEELD VAN GOEDE PRAKTIJKEN: ITALIË (REGIO VENETO) MAXIMALISEERT DE KANS OP SELECTIE VAN INVESTERINGSPROJECTEN DIE HET BESTE DE ONDERKENDE BEHOEFTEN EN DE EU-PRIORITEITEN AANPAKKEN

De selectiecriteria van Veneto om projecten uit subsidiabele aanvragen te kiezen zijn gebaseerd op lijsten met types voorkeursinvesteringen per sector en een puntensysteem dat rekening houdt met de prioriteiten van het regionale POP.

In dit kader golden als prioriteiten: milieuvoordelen, waardetoevoeging aan producten, bedrijfsintegratie, structurele modernisering, toegang tot informatie- en communicatietechnologie, omschakeling en herstructurering van bepaalde landbouwsectoren en projecten in berggebieden.

Een voorbeeld: een project voor de bouw van een opslag- en koelruimte voor appels was geselecteerd omdat: het strookte met de prioriteiten van biologische productie (waardetoevoegend), gebruik werd gemaakt van zonnepanelen om energie te besparen (milieuvoordelen) en het gelegen was in een berggebied.

… MAAR IN DE PRAKTIJK VINDT WEINIG PRIORITERING PLAATS

29. In Duitsland (Baden-Württemberg), Spanje (Catalonië), Frankrijk, Hongarije en Portugal (continentaal) waren er procedures op nationaal niveau met selectiecriteria op basis waarvan alle projecten zijn beoordeeld. Maar ongeacht het resultaat van deze beoordeling hebben alle subsidiabele projectaanvragen toch een subsidie ontvangen omdat er voldoende begroot was voor de maatregel.

30. In Frankrijk bijvoorbeeld, hebben de autoriteiten een project van 76000 euro om paardenstallen te bouwen subsidiabel geacht, hoewel het in de beoordeling nul punten scoorde omdat het aan geen van de vastgestelde prioriteiten van de maatregel voldeed. Desalniettemin kreeg het project een subsidie toegekend omdat op dat moment het beschikbare budget het totaalbedrag aan subsidiabele projectaanvragen overtrof.

31. In België, Luxemburg en Polen waren geen selectiecriteria vastgesteld, ondanks het feit dat de Commissie de lidstaten op de wettelijke verplichting had gewezen om selectiecriteria op te stellen.

TEKSTVAK 3

HET POOLSE POP, EEN VOORBEELD WAAR GERICHTE STEUN ONTBRAK

Een onafhankelijke evaluatie vooraf van het Poolse POP wees uit dat het selectiesysteem zwak was en deed de aanbeveling om selectiecriteria op te stellen en te implementeren. Het POP bevatte echter geen enkel selectiecriterium of andere middelen om specifieke behoeften of doelstellingen aan te pakken. Aangezien volgens de vastgestelde criteria alleen landbouwbedrijven onder een bepaalde omvang waren uitgesloten, kwamen bijna alle landbouwbedrijven in alle agrarische sectoren in aanmerking voor subsidie. Dit heeft tot een vraag geleid die ver boven het aantal mogelijk te financieren projecten uitsteeg.

Dit leidde ertoe dat, bij de eerste oproep tot indiening van projectvoorstellen in 2007, de Poolse beheersautoriteit overging tot toepassing van het beginsel "die het eerst komt, die het eerst maalt". Subsidiabele aanvragen werden geaccepteerd in volgorde van indiening totdat het begrotingsplafond voor de betrokken regio was bereikt. Voor sommige regionale kantoren leidde dit tot rijen aanvragers bij de administratie. Tijdens de tweede oproep tot indiening van projectvoorstellen in 2009, werd een willekeurige selectie uitgevoerd. Alle toegelaten aanvragen die voldeden aan de elementaire subsidiabiliteitscriteria werden geselecteerd in een willekeurige volgorde totdat het beschikbare budget voor de regio uitgeput was. Op basis van dergelijke selectiemethoden kan de financiering niet worden toegespitst op projecten die onderkende structurele of territoriale behoeften aanpakken.

Vanaf oktober 2010 hebben de Poolse autoriteiten selectiecriteria ingevoerd voor investeringsprojecten.

OVERZICHT VAN DE VERSCHILLENDE SELECTIEMETHODEN GEBRUIKT DOOR DE GECONTROLEERDE LIDSTATEN (REGIO’S)

32. In tabel 1 is een overzicht opgenomen van de verschillende toegepaste selectiemethoden in de tien lidstaten, tezamen met de analyse van de Rekenkamer van de mate van gerichte steun verwezenlijkt via de bepalingen van het POP, de nationale regelgeving en de toepassingsprocedures.

TABEL 1

DE VERSCHILLENDE METHODEN EN MATE VAN STEUN DOOR DE GECONTROLEERDE LIDSTATEN (REGIO’S)

Lidstaat | Selectieve subsidiabiliteitscriteria verband houdend met ontwikkelde prioriteiten en gegeven stimulansen | Selectiecriteria gedefinieerd om steun te richten | Selectiecriteria doeltreffend toegepast | Algemene beoordeling van gerichtheid |

België (Wallonië) | √ | X | X | zwak |

Duitsland (Baden-Württemberg) | √ | √ | X | beperkt |

Spanje (Catalonië) | √ | √ | X | beperkt |

Frankrijk (vasteland) | √ | √ | X | beperkt |

Italië (Veneto) | √ | √ | √ | sterk |

Luxemburg | beperkt | X | X | zwak |

Hongarije | √ | √ | X | beperkt |

Polen | X | X | X | zwak |

Portugal (continentaal Portugal) | √ | √ | X | beperkt |

Roemnië | √ | √ | √ | sterk |

DE COMMISSIE KEURDE SOMMIGE POP’S GOED ZONDER DAT ER SPRAKE WAS VAN GERICHTE STEUN VOOR ONDERKENDE BEHOEFTEN EN PRIORITEITEN

33. Het gebrek aan doeltreffende gerichte selectie zoals geconstateerd in de paragrafen 29-32 hierboven, zou niet mogen voorkomen aangezien de door de lidstaten vastgestelde POP’s bij de Commissie voor goedkeuring worden ingediend en de wetgeving vereist dat voldoende bewijs wordt geleverd dat de investeringsmaatregelen gericht zijn op duidelijk omschreven doelstellingen die verband houden met onderkende structurele en territoriale behoeften en structurele nadelen [13]. De huidige wetgeving verplicht lidstaten niet om de toe te passen selectiecriteria in het POP bekend te maken. Deze kunnen door de lidstaten worden vastgesteld na de goedkeuring van het POP door de Commissie. Om te kunnen vaststellen of en in welke mate de vereiste gerichtheid zal worden verwezenlijkt is het echter van wezenlijk belang dat de sleutelelementen voor de selectie van investeringsprojecten door de lidstaten in het POP worden opgenomen.

34. Twee van de tien onderzochte POP’s bevatten aantoonbaar bewijs van een deugdelijke gerichtheid wat betreft maatregel 121 (Italië – Veneto en Hongarije). Zes andere POP’s bevatten weinig bewijzen van zulke gerichtheid (België – Wallonië, Duitsland – Baden-Württemberg, Spanje – Catalonië, Frankrijk, Roemenië [14], Portugal). Twee POP’s (Luxemburg en Polen) bevatten onvoldoende bewijs dat de steun op maatregel 121 was gericht. Desalniettemin waren alle tien POP’s goedgekeurd door de Commissie.

35. De diensten van de Commissie hebben bij hun beoordeling van het Poolse voorstel voor een POP in juli 2007 vraagtekens gezet bij het gebrek aan gerichtheid voor maatregel 121. In dit kader stelde de Commissie de kwestie ter discussie van de voorgestelde benadering "die het eerst komt, die het eerst maalt". Het Poolse POP is vervolgens niet gewijzigd en toch heeft de Commissie dit in september 2007 ondanks onvoldoende gerichtheid goedgekeurd.

36. In het POP van Luxemburg zijn subsidiabiliteitscriteria en gedifferentieerde steunpercentages vastgelegd maar wordt niet aangegeven op welke wijze de steun zal worden gericht op de gedefinieerde doelstellingen om de onderkende behoeften aan te pakken. De Commissie heeft de Luxemburgse autoriteiten verschillende malen aan hun verplichting herinnerd om selectiecriteria vast te leggen.

37. De gevallen van Luxemburg en Polen tonen aan hoe noodzakelijk het is dat de Commissie ervoor zorgt dat er voldoende bewijs van gerichtheid wordt geleverd in het goed te keuren POP. Zodra een POP door de Commissie is goedgekeurd en de ELFPO-middelen aan de lidstaten beschikbaar zijn gesteld is het voor de Commissie moeilijker om met terugwerkende kracht meer gerichte steun af te dwingen.

DE OMSCHRIJVING VAN DE ELEMENTEN VOOR GERICHTE STEUN IN HET POP KOMT NIET ALTIJD OVEREEN MET DE PRAKTIJK

38. De Rekenkamer constateerde dat het selectieproces en de afstemming in de praktijk soms aanzienlijk afweek van de omschrijving in het POP, het voornaamste document waarop de Commissie haar goedkeuringsbesluit voor het algemene uitgavenprogramma baseert. Sommige lidstaten beschreven gedetailleerde selectiesystemen in hun POP maar doordat in de praktijk aan alle subsidiabele projecten steun werd verleend bleven hun selectieprocedures dode letter (Frankrijk, Hongarije). Daarentegen ontwikkelden andere lidstaten, met name Portugal, meer gedetailleerde selectiesystemen dan waren beschreven in het door de Commissie goedgekeurde POP.

HET GTEK MAAKT HET NIET MOGELIJK TE CONTROLEREN IN HOEVERRE DE MAATREGEL ALLE EU-PRIORITEITEN AANPAKT

39. Het GTEK verschaft informatie over de voortgang van de implementatie van het programma met betrekking tot indicatoren voor financiële input, output en resultaten. Het zou derhalve een bijdrage moeten leveren aan het vaststellen van de resultaten inzake de gerichtheid op de maatregel.

40. De GTEK-indicatoren zoals gedefinieerd voor maatregel 121 (zie Tabel 2) zijn niet relevant om te controleren in hoeverre sommige EU-prioriteiten, of de specifieke acties van de maatregel zoals kwaliteit, diversificatie op en buiten het landbouwbedrijf, verbetering van de situatie op landbouwbedrijven ten aanzien van milieu, arbeidsveiligheid, hygiëne en dierenwelzijn, door de projecten zijn aangepakt omdat zulke gegevens niet zijn verzameld.

GTEK-GEGEVENS OVER RESULTATEN ZIJN WEINIG BETROUWBAAR

41. De resultaatsindicator "Nieuwe producten en/of technieken" is van belang voor een investeringsmaatregel met als voornaamste doelstelling de modernisering van landbouwbedrijven. De controle bracht aan het licht dat het voor lidstaten moeilijk is om gegevens te verzamelen die corresponderen met de GTEK-omschrijving van deze specifieke indicator [15]. Sommige lidstaten besloten hierover in het geheel niet te rapporteren (Frankrijk) of de indicator slechts gedeeltelijk te meten (België (Wallonië), voor zover deze refereert aan "nieuwe producten"). Verder bleek uit de tussentijdse evaluatieverslagen dat vijf van de tien gecontroleerde lidstaten problemen hadden met het definiëren van "nieuwe technieken" (België (Wallonië), Duitsland (Baden-Württemberg), Frankrijk, Luxemburg, Roemenië). Andere lidstaten pasten een definitie toe met een grotere reikwijdte dan die van de definitie zoals voorgesteld door het GTEK. In Roemenië omvat de definitie elk product of techniek die nieuw is voor het landbouwbedrijf. Aldus omvatte deze definitie bijna alle door de maatregel gesteunde investeringsprojecten (98 % van afgeronde investeringen [16]) .

TABEL 2

GTEK-INDICATOREN VOOR MAATREGEL 121

Type indicator | Indicator |

Referentie-waarde | Arbeidsproductiviteit in de landbouw |

Bruto-investeringen in vaste activa in de landbouw |

Input | Bedrag van gerealiseerde overheidsuitgaven (totaal in verhouding tot ELFPO) |

Output [9999] | Aantal landbouwbedrijven die investeringssteun hebben ontvangen (verdeling naar geslacht, rechtsvorm, leeftijdscategorie, type investering – FADN [8888] – en deelsector van landbouw) |

Totale omvang van investering (verdeling naar type investering – FADN – en deelsector van landbouw) |

Resultaat | Aantal bedrijven dat nieuwe producten en/of technieken invoert (verdeling naar type van productieomschakeling) |

Toename in bruto toegevoegde waarde in ondersteunde bedrijven |

Impact | Economische groei |

Arbeidsproductiviteit |

42. Volgens een begeleidend document van de Commissie is de resultaatsindicator "Toename van Bruto Toegevoegde Waarde (BTW)" bedoeld om de verbetering van de economische prestaties te meten van de ondersteunde landbouwbedrijven [17]. Twee van de zeven bezochte lidstaten rapporteerden niet over de toename van de BTW tijdens de periode 2007-2010 vanwege moeilijkheden bij de verzameling van de noodzakelijke gegevens (Luxemburg en Frankrijk). Bij de controle in de andere lidstaten werden onderling sterk verschillende definities en methoden voor het verzamelen van gegevens geconstateerd. In het tussentijdse evaluatieverslag voor Spanje (Catalonië) werd gewezen op de zeer lage betrouwbaarheid van de "toename in BTW"-indicator aangezien de noodzakelijke boekhoudkundige informatie slechts beschikbaar was voor een zeer beperkt aantal begunstigde landbouwbedrijven.

43. De lage betrouwbaarheidsgraad en het ontbreken aan gemeenschappelijke definities hebben tot gevolg dat de verzamelde gegevens tussen lidstaten niet vergeleken kunnen worden en op EU-niveau niet betekenisvol kunnen worden samengevoegd.

HET RICHTEN VAN BIJKOMENDE MIDDELEN VIA DE GEZONDHEIDSCONTROLE

DE GEZONDHEIDSCONTROLE IS BEDOELD OM BIJKOMENDE MIDDELEN TE RICHTEN OP "NIEUWE UITDAGINGEN"

44. Met het voorstel voor een "gezondheidscontrole" [18] in 2007, stelde de Commissie verschillende "nieuwe uitdagingen" vast voor de Europese landbouw op het gebied van klimaatverandering, hernieuwbare energie, waterbeheer en biodiversiteit. De Raad voegde de herstructurering van de zuivelsector als een verdere uitdaging toe. De Raad stelde aanvullend 4,95 miljard euro beschikbaar [19] via een "gezondheidscontrole" en het EERP en onderstreepte daarbij het belang van het richten van deze middelen door "verdere versterking" [20] van concrete acties in de POP’s van de lidstaten met het oog op de nieuwe uitdagingen van de EU. Lidstaten die de nieuwe uitdagingen wilden aanpakken via hun POP’s en de vanaf januari 2010 beschikbare aanvullende financiering door de gezondheidscontrole en het EERP wilden verkrijgen, moesten voor juni 2009 herziene POP’s voor goedkeuring bij de Commissie indienen. Op grond hiervan is een geraamd aanvullend bedrag van 630 miljoen euro geprogrammeerd voor maatregel 121.

45. De diensten van de Rekenkamer onderzochten het gebruik van maatregel 121 voor de aanpak van de nieuwe uitdagingen door beoordeling van de door de Commissie goedgekeurde, herziene "gezondheidscontrole"-POP’s en de nationale toepassingsprocedures in de tien gecontroleerde lidstaten.

SOMMIGE LIDSTATEN GEBRUIKTEN DE BIJKOMENDE MIDDELEN NIET VOOR DE "VERDERE VERSTERKING" VAN MAATREGEL 121

46. Lidstaten kunnen gebruik maken van de aanvullende financiering om bijvoorbeeld de steunpercentages voor relevante projecten te verhogen of door specifieke deelmaatregelen te introduceren om de nieuwe uitdagingen aan te pakken. Ze kunnen ook hun procedures en criteria herzien om zodoende tijdens het selectieproces investeringen die de nieuwe uitdagingen aanpakken, te bevorderen.

47. Voor zeven van de tien gecontroleerde lidstaten [21] leidde de goedkeuring van de "gezondheidscontrole" en het EERP tot een toename van het budget voor maatregel 121. In al deze gevallen hadden de POP’s reeds vóór de "gezondheidscontrole" doelstellingen aangepakt die verband houden met de nieuwe prioriteiten.

48. De zeven lidstaten die het budget verhoogden voor maatregel 121 hebben op verschillende manieren op de nieuwe prioriteiten gereageerd. Drie lidstaten (Italië (Veneto), Roemenië en Portugal) hebben hun selectieprocedure herzien om aan investeringsprojecten die de nieuwe prioriteiten aanpakken in het kader van maatregel 121, een groter gewicht te geven.

- In Italië zijn de steunpercentages en het maximumsubsidiebedrag voor projecten in de zuivelsector verhoogd. De prioriteiten van de "nieuwe uitdagingen" werden toegevoegd aan de prioriteitselectiecriteria wat de kans verhoogde dat een project werd geselecteerd dat de nieuwe uitdagingen aanpakte.

- Roemenië wijzigde de procedures door meer punten toe te kennen aan projectvoorstellen die investeren in hernieuwbare energie.

- De Portugese autoriteiten organiseerden een specifieke oproep voor indiening van projectvoorstellen in de zuivelsector met steunpercentages die 10 % hoger lagen dan in niet-prioritaire sectoren.

49. Drie lidstaten (Duitsland (Baden-Württemberg), Frankrijk en Luxemburg) hebben hun procedures niet gewijzigd. De procedures in Polen werden ten tijde van de controle gewijzigd.

50. Afgezien hiervan blijkt uit de opmerkingen zoals hierboven gemaakt in paragrafen 29-32, dat veel lidstaten geen subsidiabiliteitsregels, selectieprocedures of -criteria hebben geïmplementeerd waarmee de aanvullende middelen zouden kunnen worden gericht op de prioriteiten van klimaatverandering, hernieuwbare energie, waterbeheer en biodiversiteit.

51. Lidstaten zijn verplicht een "bedrag gelijk" aan de aanvullende financiering vanwege de "gezondheidscontrole" en het EERP te besteden aan concrete acties die de nieuwe prioriteiten respecteren [22]. Lidstaten dienen te zorgen voor een afzonderlijke financiële verslaglegging van concrete acties die de nieuwe uitdagingen aanpakken waardoor de Commissie kan controleren of aan deze voorwaarde is voldaan. Vanaf 2010 zijn lidstaten ook verplicht om in het kader van het GTEK te controleren in hoeverre de nieuwe uitdagingen door concrete acties, gefinancierd in het kader van ELFPO, worden aangepakt. Niettemin werden concrete acties die al vóór de "gezondheidscontrole" de nieuwe prioriteiten respecteerden niet expliciet gerapporteerd, noch in het kader van de financiële verslaglegging aan de Commissie noch in het kader van de GTEK. Hierdoor is een vergelijking tussen de situatie voor en na de "gezondheidscontrole" nagenoeg onmogelijk.

52. Bij haar controle constateerde de Rekenkamer het risico dat lidstaten, die voor de "gezondheidscontrole" de financiering hadden gepland van concrete acties tot aanpak van de nieuwe uitdagingen, de extra middelen zouden gebruiken voor andere doelen dan de versterking van de nieuwe prioriteiten. Dit kan gebeuren in lidstaten die plannen hadden om vergelijkbare prioriteiten zoals de zuivelsector aan te pakken, voordat de nieuwe financiering beschikbaar was gesteld. De voordien geplande uitgaven voldoen in dat geval aan de voorwaarden van de "gezondheidscontrole" en de "extra" kredieten van de "gezondheidscontrole" worden gebruikt voor andere doelen.

53. Dit risico werd bevestigd in de praktijk want in een onderzocht geval werd een dergelijke vervanging van middelen expliciet beschreven in een ingediend "gezondheidscontrole"-POP dat door de Commissie is goedgekeurd (zie tekstvak 4):

54. De Commissie beschouwt het type budgetvervanging zoals geïllustreerd in tekstvak 4 in overeenstemming met de bepalingen van de verordening, aangezien 59,8 miljoen euro wordt opgevoerd ter dekking van concrete acties om nieuwe uitdagingen aan te pakken. Echter, omdat precies hetzelfde bedrag zal worden besteed aan nieuwe prioriteiten zoals was voorzien voor de "gezondheidscontrole" levert het als resultaat geen "verdere versterking" op.

55. De Rekenkamer wijst dan ook op het feit dat niet alle via de "gezondheidscontrole"/EERP beschikbaar gestelde kredieten zullen worden gebruikt om de vastgestelde prioriteiten verder te versterken en dat het onmogelijk is vast te stellen wat het werkelijke bedrag is waarmee deze prioriteiten daadwerkelijk zijn versterkt in vergelijking met de situatie voorafgaande aan de "gezondheidscontrole".

TEKSTVAK 4

DUITSLAND (BADEN-WÜRTTEMBERG): EXTRA FINANCIERING VIA "GEZONDHEIDSCONTROLE" VERVANGT REEDS IN DE BEGROTING OPGENOMEN UITGAVEN DIE WAREN GERICHT OP DE AANPAK VAN DE NIEUWE UITDAGINGEN

In het herziene "gezondheidscontrole"-POP, zoals ingediend bij de Commissie naar aanleiding van de "gezondheidscontrole"/EERP, was een aanvullend bedrag van 59,8 miljoen euro ingeschreven op de begroting voor het POP van Baden-Württemberg om drie nieuwe uitdagingen aan te pakken: herstructurering van de zuivelsector, klimaatverandering en biodiversiteit. De middelen werden uitsluitend via de bestaande maatregelen 121 en 214 (agromilieumaatregel) verstrekt. De herstructurering van de zuivelsector zou worden aangepakt door maatregel 121.

De autoriteiten van Baden-Württemberg voerden aan dat, voorafgaande aan de "gezondheidscontrole", op grond van de bestaande maatregelen 121 en 214, in het eerste vastgestelde POP van november 2007 een groter bedrag dan 59,8 miljoen euro was vastgelegd voor concrete acties om de nieuwe uitdagingen van aan te pakken. De autoriteiten van Baden-Württemberg brachten dientengevolge een bedrag van 59,8 miljoen euro in mindering op de bestaande budgetten voor maatregelen 121 en 214 en wezen dit bedrag vervolgens toe aan verscheidene bestaande maatregelen, waarvan ongeveer 18 miljoen euro aan maatregel 121, om specifieke regionale behoeften aan te pakken.

Binnen het budget van maatregel 121 werd 26 miljoen euro door de autoriteiten bestemd voor de nieuwe uitdaging van herstructurering van de zuivelsector. Uit gegevens over de uitgaven van vóór de "gezondheidscontrole" blijkt echter dat er waarschijnlijk al ongeveer 35 miljoen euro van het oorspronkelijke budget zou worden besteed aan de zuivelsector.

HET RICHTEN VAN DE STEUN OM RISICO’S VOOR DUURZAAMHEID EN BUITENKANSEFFECT TE VERMIJDEN

ONVOLDOENDE VERIFICATIE VAN DE ECONOMISCHE LEVENSVATBAARHEID VAN BEDRIJVEN EN VAN DE INGEDIENDE INVESTERINGSPROJECTEN

56. Lidstaten moeten waarborgen dat de economische levensvatbaarheid van de voorgestelde investeringen in landbouwbedrijven kan worden aangetoond voordat tot de steunverlening wordt overgegaan om te voorkomen dat er steun wordt gegeven aan bedrijven die waarschijnlijk failliet gaan en om de duurzaamheid van de gesubsidieerde investering te verzekeren. Hoewel er geen wettelijke verplichting daartoe is, eisten alle gecontroleerde lidstaten (regio’s) van de kandidaten enige vorm van bewijs van de economische levensvatbaarheid van hun bedrijf en/of het investeringsvoorstel [23]. Bij de controle werd echter geconstateerd dat het gehalte en de omvang van dergelijk bewijs aanzienlijk verschilt tussen de lidstaten.

57. In Luxemburg is een attest vereist voor investeringen boven een bepaalde drempel, verklarend dat de landbouwer economisch advies heeft ingewonnen in verband met zijn investeringsproject – dit attest bevat een overzicht van de brutowinst van het bedrijf en de projectkosten, maar bevat niet het resultaat van de economische analyse.

58. In Hongarije worden de kwaliteit en deugdelijkheid van het financiële plan dat met het projectvoorstel wordt ingediend beoordeeld aan de hand van een projectpuntensysteem gebaseerd op een geautomatiseerde vergelijking met referentiewaarden. Meer dan een vierde van de geselecteerde projecten in het kader van een oproep tot indiening van voorstellen in 2008 behaalde nul punten voor een of meer criteria in de beoordeling van het "realiteitsgehalte van het financiële plan". De Rekenkamer constateerde dat er geen minimum puntenaantal was vastgesteld voor het financiële plan en dat alle projecten waren goedgekeurd ongeacht de behaalde score.

59. In Polen dient de financiële deugdelijkheid van een project door de indiener slechts te worden aangetoond in gevallen waar het project specifiek is gericht op de toename van de bruto toegevoegde waarde van het bedrijf. Het is echter aan de landbouwer om in zijn aanvraag aan te kruisen of dit het doel is van zijn project, wat automatisch een grondiger onderzoek van zijn aanvraag door de overheid tot gevolg heeft. Geen van de tien door de Rekenkamer beoordeelde projecten had dit als een doelstelling aangegeven en er was dan ook geen levensvatbaarheidcontrole uitgevoerd van deze projecten.

LIDSTATEN SELECTEERDEN PROJECTEN DIE REEDS WAREN BEGONNEN WAARDOOR HET RISICO OP BUITENKANSEFFECT ONTSTOND

60. De Rekenkamer heeft in voorgaande verslagen (bijv. over de Leader-aanpak) [24] vastgesteld dat er voor elk subsidieprogramma een risico bestaat dat de investering ook zonder overheidssteun zou worden uitgevoerd. Bij dergelijke investeringen ontstaat een "buitenkanseffect".

61. Een sterke aanwijzing van een mogelijk buitenkanseffect is de omstandigheid dat projecten al worden uitgevoerd of zelfs al zijn afgerond voordat de steun is verleend. In geval van steunverlening met terugwerkende kracht blijkt uit de initiële beslissing van de landbouwer om te investeren dat hij zelfs bereid was de investering te doen zonder het akkoord voor overheidssteun.

62. Voor wat betreft maatregel 121 zijn er verschillende benaderingswijzen voor de goedkeuring van een project waarvan de uitvoering reeds is begonnen.

- In Luxemburg kunnen, voor bedragen tot 100000 euro, landbouwbedrijven investeringssteun aanvragen nadat de investering reeds is gedaan of als het project is gestart tussen het begin van de programmeerperiode en de publicatiedatum van de nationale uitvoeringswet.

- In andere lidstaten, waaronder Spanje (Catalonië), Italië (Veneto) en Portugal, kunnen bedrijven de mogelijk subsidiabele investering doen vanaf de datum van indiening van hun steunaanvraag, zonder de zekerheid te hebben dat de financiering van het project zal worden goedgekeurd.

- In België (Wallonië) en Roemenië zijn kosten in verband met investeringsprojecten slechts subsidiabel vanaf de datum dat de steunverlening is goedgekeurd, wat een goede praktijk is [25].

63. Uit de controle bleek dat in vier van de gecontroleerde lidstaten/regio’s (Spanje (Catalonië), Italië (Veneto), Luxemburg en Portugal (continentaal)), de helft van de projecten in de steekproef was begonnen (of zelfs al afgerond) voordat de steun was verleend. Het buitenkanseffect, d.w.z. dat de landbouwer de investering zelfs zonder overheidssteun zou hebben gedaan, is in deze gevallen aanzienlijk.

64. Voorstellen van de Commissie tot wijziging van de huidige regelgeving inzake plattelandsontwikkeling [26] specificeren dat uitgaven alleen subsidiabel zijn nadat een steunaanvraag is ingediend. Hiermee wordt goedkeuring met terugwerkende kracht, zoals toegestaan in Luxemburg, voorkomen maar wordt het risico van buitenkanseffect onvoldoende aangepakt omdat het investeringsproject nog steeds kan worden gestart voor de goedkeuring van de aanvraag (of zelfs voor de indiening van de aanvraag met de bepaling dat kosten gemaakt voor de datum van indiening niet in aanmerking komen voor steun).

65. Het voorstel van de Commissie inzake plattelandsontwikkeling voor de periode 2014-2020 vermeldt dit vereiste opnieuw. Op dit terrein beoogt het voorstel echter ook goede praktijken, met de expliciete bepaling dat lidstaten kunnen stellen dat uitgaven alleen subsidiabel zijn vanaf de datum van de goedkeuring van de subsidie (zie tekstvak 5).

TEKSTVAK 5

COMMISSIEVOORSTEL INZAKE PLATTELANDSONTWIKKELING VOOR DE PERIODE 2014-2020 [27]

"Met uitzondering van algemene kosten (voorbereidingskosten) […], in verband met investeringsacties […], zijn alleen die uitgaven subsidiabel, die zijn gemaakt na de indiening van de aanvraag bij de bevoegde autoriteit.

Lidstaten kunnen in hun programma’s bepalen dat alleen die uitgaven subsidiabel zijn die worden gemaakt na de goedkeuring van de steunaanvraag door de bevoegde autoriteit."

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

66. Bij haar controle constateerde de Rekenkamer dat investeringsmaatregel 121 voor plattelandsontwikkeling, "Modernisering van landbouwbedrijven", zijn nominale doelstelling heeft verwezenlijkt, namelijk de modernisering van bedrijven. Zij concludeert echter dat dit welhaast onvermijdelijk was gezien het feit dat bijna elke investering of aankoop van nieuwe uitrusting als een mate van modernisering kan worden opgevat en voldoet aan de zeer algemene subsidiabiliteitscriteria (paragrafen 23 en 24).

67. Hoewel lidstaten verplicht zijn investeringssteun te richten op duidelijk onderkende behoeften in hun plattelandsgebieden varieert de mate van gerichtheid aanzienlijk tussen de lidstaten. Sommigen richten de steun zeer sterk op specifieke behoeften en hebben daartoe selectieprocedures vastgesteld om de meest geschikte projecten te kiezen uit de subsidiabele aanvragen (paragrafen 25-28).

68. Andere lidstaten hebben subsidie toegekend aan alle projectvoorstellen die aan de elementaire subsidiabiliteitsvoorwaarden voldeden, ongeacht de bijdrage van de projecten aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de maatregel. Dergelijke praktijken leiden tot een minder doeltreffend en minder efficiënt gebruik van publieke middelen, zowel die afkomstig van de EU als van de nationale overheid. De uit het ELFPO aan deze maatregel toegewezen 11,1 miljard euro zou in beginsel kosteneffectiever zijn als de besteding beter werd gericht op EU-prioriteiten en onderkende nationale en regionale behoeften (paragrafen 29-32).

69. De Commissie heeft programma’s voor plattelandsontwikkeling goedgekeurd waarin sprake was van onvoldoende gerichte steun en waarin de processen of criteria voor de selectie van projecten niet waren gespecificeerd (paragrafen 33-38).

AANBEVELING 1

a) De Commissie zou met wetsvoorstellen moeten komen die duidelijke voorschriften bevatten voor de lidstaten om in hun POP’s in detail aan te geven hoe de maatregel op de onderkende behoeften en op algemene prioriteiten is gericht, met daarin opgenomen details over de toe te passen selectieprocedure en -criteria; en de Commissie zou bij de goedkeuring van de POP’s moeten waarborgen dat deze voorschriften zijn nageleefd.

b) Bij de implementatie van hun POP’s in de komende programmeerperiode zouden de lidstaten de steun moeten richten door middel van duidelijke en relevante selectiecriteria die de EU-prioriteiten, nationale en regionale behoeften aanpakken.

70. Het GTEK is ingevoerd als een instrument voor de lidstaten en de Commissie. De Rekenkamer constateerde dat het geen relevante gegevens genereert die kunnen worden gebruikt voor controle op de met de in het kader van maatregel 121 bestede middelen bereikte resultaten. Aan de hand van de gedefinieerde indicatoren kan de voortgang in de verwezenlijking van de EU-prioriteiten niet worden gecontroleerd, de gegevens zijn weinig betrouwbaar bevonden en maken het niet mogelijk vergelijkingen te maken tussen lidstaten (en/of regio’s) (paragrafen 39-43).

AANBEVELING 2

De Commissie zou moeten waarborgen dat voor de komende programmeringsperiode relevante en betrouwbare informatie wordt verkregen om beheer en toezicht op de maatregel te vergemakkelijken en om aan te tonen in hoeverre de verleende steun bijdraagt aan de verwezenlijking van EU-prioriteiten.

71. Met de gezondheidscontrole van 2009 werd ongeveer 5 miljard euro aan extra middelen beschikbaar gesteld om specifieke EU-prioriteiten, die waren omschreven als de nieuwe EU-uitdagingen waaronder klimaatverandering en biodiversiteit, nog meer te ondersteunen. Het gebrek aan doeltreffende richtmechanismen verzwakt de potentiële doeltreffendheid van de aanvullende middelen om deze uitdagingen te beantwoorden. Bovendien bleek uit de controle door de Rekenkamer dat er gevallen zijn waar een "verdere versterking" niet zal worden verwezenlijkt vanwege de vervanging van de extra "gezondheidscontrole"/EERP-financiering door middelen die reeds waren gepland voor de betreffende maatregelen voorafgaande aan de "gezondheidscontrole" (paragrafen 44-55).

AANBEVELING 3

In geval het de bedoeling is dat bepaalde maatregelen en begrotingstoewijzingen gericht zijn op specifieke prioriteiten, zoals het geval was met de "gezondheidscontrole", zou de Commissie, om te waarborgen dat de financiering een aanvullend effect heeft, met wetgevingsvoorstellen moeten komen om dit vereiste specifiek in de onderliggende EU-verordeningen op te nemen.

72. Alle gecontroleerde lidstaten (regio’s) eisten van de kandidaten enige vorm van bewijs van de economische levensvatbaarheid van hun bedrijf en/of van het projectvoorstel. Sommige lidstaten betrokken dit bewijs echter niet in de evaluatie van de projectaanvrage (paragrafen 56-59).

AANBEVELING 4

Lidstaten zouden doeltreffende procedures moeten invoeren, in redelijke verhouding tot het risico, om te waarborgen dat geen steun wordt verleend aan projecten waarbij de financiële levensvatbaarheid van de investering of de duurzaamheid van het bedrijf twijfelachtig is.

73. De Rekenkamer constateerde dat het risico van een buitenkanseffect nog steeds aanwezig is bij reeds gestarte projecten die met terugwerkende kracht worden goedgekeurd (paragrafen 60-65).

AANBEVELING 5

De Commissie zou de lidstaten moeten aanmoedigen goede praktijken na te volgen waar uitgaven voor investeringen alleen subsidiabel zijn vanaf de datum dat de steun is goedgekeurd.

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Ioannis SARMAS, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 14 maart 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Financiële gegevens van januari 2012.

[2] In 2007 is de Europese Commissie met een voorstel gekomen voor een "gezondheidscontrole" van het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB) dat vervolgens in 2008 is goedgekeurd door de Raad. Na de "gezondheidscontrole" en als een antwoord op de economische crisis van 2008 heeft de Commissie het EERP opgesteld dat in december 2008 door de Raad werd goedgekeurd.

[3] Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1).

[4] Financiële gegevens van januari 2012, waaronder begrepen 630 miljoen euro van de "gezondheidscontrole" en de EERP.

[5] "Natura 2000"-gebieden zijn specifieke beschermde instandhoudingsgebieden.

[6] Overweging 21 van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

[7] Artikel 26 van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

[8] Artikel 43 van de Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)(PB L 368, 23.12.2006, blz. 15).

[9] Artikel 71 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 bepaalt dat projecten worden geselecteerd op grond van selectiecriteria vastgesteld door de betrokken lidstaat of regio.

[10] De controle had betrekking op de volgende nationale en regionale POP’s: België (Wallonië), Duitsland (Baden-Württemberg), Spanje (Catalonië), Frankrijk (vasteland), Italië (Veneto), Luxemburg, Hongarije, Polen, Portugal (continentaal Portugal) and Roemenië.

[11] Verordening (EG) nr. 1698/2005 en Verordening (EG) nr. 1974/2006.

[12] Voor Italië (Veneto), omvatte de steekproef ook in 2008 goedgekeurde projecten.

[13] Artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1974/2006.

[14] Hoewel het POP van Roemenië op het moment van de goedkeuring ervan door de Commissie weinig bewijs van een deugdelijke gerichtheid bevatte, vertoonden de investeringen in het kader van maatregel 121 in de praktijk een sterke gerichtheid vanwege de toepassing van selectieve subsidiabiliteitscriteria en de doeltreffende toepassing van relevante selectiecriteria (zie tabel 1).

[15] GTEK handboek: "Wijzigingen in landgebruik of in landbouwpraktijken die leiden tot een verandering in de samenstelling van de basislandbouwproducten", (Handboek voor het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader, directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling, 2006).

[16] Roemenië, jaarlijks voortgangsverslag 2009.

[9999] Volgens het GTEK wordt het aantal goedgekeurde aanvragen ook aangegeven.

[8888] Farm Accountancy Data Network.

[17] "Working paper on the CMEF gross value added indicators", Europese Commissie, maart 2010.

[18] COM(2007) 722 definitief van 20 november 2007.

[19] Verordening (EG) nr. 74/2009 van 19 januari 2009 van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het ELFPO (PB L 30, 31.1.2009, blz. 100).

[20] Overweging 6 van Verordening (EG) nr. 74/2009 bepaalt: Het is belangrijk dat concrete acties die in verband met deze communautaire prioriteiten worden ondernomen, nog worden versterkt in de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1698/2005 goedgekeurde plattelandsontwikkelingsprogramma’s.

[21] Drie gecontroleerde lidstaten hebben naar aanleiding van de "gezondheidscontrole" geen aanvullende middelen aan maatregel 121 toegewezen (dit zijn België (Wallonië), Spanje (Catalonië) en Hongarije).

[22] Artikel 69, lid 5 bis van Verordening (EG) nr. 1698/2005, ingevoerd bij Verordening (EG) nr. 74/2009.

[23] De verordeningen schrijven alleen voor dat de voorgestelde investering de algemene prestatie van het bedrijf verbetert.

[24] Speciaal verslag nr. 5/2010 – Toepassing van de Leader-aanpak op plattelandsontwikkeling (http://eca.europa.eu).

[25] Vergelijkbare regels zijn toegepast in Duitsland, Frankrijk, Hongarije en Polen, hoewel uitzonderingen mogelijk waren.

[26] COM(2010) 537 definitief van 30 september 2010 – Voorstel van de Commissie voor een verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1698/2005; gewone wetgevingsprocedure COD/2010/0266.

[27] COM(2011) 627 definitief/2 – Voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO, ingediend door de Commissie binnen het wettelijk kader voor het GLB in de periode 2014-2020.

--------------------------------------------------

BIJLAGE

DE VOOR DE CONTROLE GESELECTEERDE PROGRAMMA’S VOOR PLATTELANDSONTWIKKELING EN DESBETREFFENDE LIDSTATEN OF HUN REGIO’S, SAMEN MET DE RESPECTIEVE BUDGETTEN VOOR MAATREGEL 121 VOOR 2007-2013

POP | EU-bijdrage (via ELFPO) 2007-2013 (euro) | Totale publieke begroting M121 2007-2013 [1] (euro) |

België (Wallonië) | 28800000 | 96000000 |

Duitsland (Baden-Württemberg) | 84196000 | 168393000 |

(Spanje) | 27628000 | 119082000 |

Frankrijk (vasteland) | 687062000 | 1374125000 |

Italië (Veneto) | 87816000 | 190381000 |

Luxemburg | 24574000 | 122871000 |

Hongarije | 1175175000 | 1652571000 |

Polen | 1449672000 | 1919068000 |

Portugal (continentaal) | 259874000 | 344923000 |

Roemenië | 816404000 | 1020506000 |

[1] Met inbegrip van nationale of regionale cofinanciering door overheid.

--------------------------------------------------