Speciaal verslag nr. 23/2012 „Hebben de structurele maatregelen van de EU met succes de regeneratie ondersteund van industriële en militaire brownfieldterreinen?”
Speciaal verslag nr. 23/2012 „Hebben de structurele maatregelen van de EU met succes de regeneratie ondersteund van industriële en militaire brownfieldterreinen?”
Speciaal verslag nr. 23/2012 „Hebben de structurele maatregelen van de EU met succes de regeneratie ondersteund van industriële en militaire brownfieldterreinen?”
WOORDENLIJST
Begunstigde : Publiek of privaat rechtspersoon die steun ontvangt van het EFRO of het CF voor het regenereren van een brownfieldterrein (soms ook "projectontwikkelaar" genoemd). Vaak verkoopt of verhuurt de begunstigde percelen of gebouwen aan de investeerders na de regeneratie van het terrein.
Brownfieldterrein : Een terrein dat heeft geleden onder het vroegere (in dit verslag, industriële of militaire) gebruik ervan of dat van aangrenzend terrein, en dat verlaten is of te weinig wordt benut en pas na ingrijpen weer ten nutte kan worden gemaakt. Het kan eventueel verontreinigd zijn.
Cohesiefonds (CF) : Financieel instrument dat de economische en sociale cohesie moet versterken door het financieren van milieu- en vervoersprojecten in lidstaten met een bnp per hoofd dat lager dan 90 % van het EU-gemiddelde ligt.
Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network (gecoördineerde actie inzake netwerk voor economische en brownfieldsanering) (CABERNET) : Europees netwerk van deskundigen dat zich bezighoudt met brownfieldterreinen. De leden willen de sanering van die terreinen bevorderen door in een context van duurzame groei Europabreed ervaringen uit te wisselen, nieuwe instrumenten en beheersstrategieën alsook een kader voor gecoördineerde onderzoeksactiviteiten te bieden. CABERNET werd aanvankelijk door de EU gesteund uit hoofde van het vijfde kaderprogramma voor onderzoek.
EMA : Europees Milieuagentschap. Leden van het EMA zijn de 27 EU-lidstaten plus IJsland, Liechtenstein, Noorwegen, Zwitserland en Turkije.
Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) : Financieel instrument ter bevordering van de economische en sociale samenhang tussen de regio’s in de EU. EFRO-acties worden hoofdzakelijk uitgevoerd via operationele programma’s die een groot aantal projecten omvatten.
Greenfield : Onbebouwde grond in stedelijk of plattelandsgebied die wordt gebruikt voor landbouw of landschapsarchitectuur of aan de natuur wordt overgelaten.
Groot project : Een project dat in totaal meer dan 50 miljoen euro kost en waarvoor cofinanciering van het EFRO of het CF is aangevraagd. Dergelijke projecten omvatten doorgaans allerlei werken, activiteiten of diensten die gericht zijn op het uitvoeren van een ondeelbare taak van specifiek economische of technische aard met welbepaalde doelstellingen.
Beheersautoriteit : Een nationale, regionale of plaatselijke openbare instantie dan wel een publiek of particulier orgaan, door de lidstaat aangewezen voor het beheer van een operationeel programma.
Methode van de financieringskloof : Methode om ervoor te zorgen dat projecten die inkomsten genereren alleen de noodzakelijke openbare middelen ontvangen en aldus ongerechtvaardigde overfinanciering te voorkomen. De subsidie mag niet hoger zijn dan het verschil tussen de verwachte kosten en de verwachte netto-inkomsten van het project.
Network for Industrially Contaminated Land in Europe (NICOLE) : Forum inzake het beheer van verontreinigde grond in Europa. Het is gericht op het bevorderen van samenwerking tussen het bedrijfsleven, onderwijsinstellingen en dienstverleners inzake de ontwikkeling en toepassing van duurzame technologieën voor het beheer van door industriële en commerciële activiteiten verontreinigd terrein. NICOLE werd aanvankelijk door de EU gesteund krachtens het vierde kaderprogramma voor onderzoek.
Operationeel programma (OP) : Een door de Commissie goedgekeurd programma voor investeringen door een lidstaat die middelen uit de structuurfondsen ontvangt, dat de vorm krijgt van een samenhangende reeks prioriteiten betreffende meerjarige maatregelen.
Programmeringsperiode : Het meerjarige kader waarbinnen de uitgaven van de structuurfondsen en het Cohesiefonds worden gepland en besteed.
Publiek-particulier partnerschap (PPP) : Een door de publieke en particuliere sector gezamenlijk beheerde entiteit voor het verrichten van regeneratiewerkzaamheden.
Regenereren/saneren/herontwikkelen :
Zoals bedoeld in dit verslag kan het regenereren van industriële en militaire terreinen twee soorten acties omvatten, al naargelang de toestand van het terrein:
a) saneren: actie ter stabilisering van het terrein en ter verwijdering, beheersing, insluiting of terugdringing van vervuilende stoffen uit de bodem, het oppervlaktewater, het grondwater, de planten en gebouwen zodat een vervuild terrein niet langer risico inhoudt voor mens of milieu, gelet op het huidige en goedgekeurde toekomstige gebruik ervan;
b) herontwikkelen: actie op een niet-verontreinigd terrein of, in een tweede fase, op een gesaneerd terrein om de grond en de gebouwen gereed te maken voor het beoogde latere gebruik ervan. Herontwikkelen kan ook het slopen van oude gebouwen omvatten, landschapsarchitectuur, indeling van terreinen en het aanbrengen van basisinfrastructuur zoals voorzieningen en wegen, en soms bouwwerken.
Structurele maatregelen : In dit verslag, acties met middelen van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds.
Verontreinigd terrein : Een terrein waar de — door menselijke activiteiten veroorzaakte — aanwezigheid is bevestigd van gevaarlijke stoffen, en wel op een niveau dat wordt geacht aanzienlijk risico in te houden voor de menselijke gezondheid of het milieu. Bij de evaluatie van het risico wordt rekening gehouden met het huidige en goedgekeurde toekomstige gebruik van het terrein. De meest voorkomende verontreinigde terreinen zijn industriële en militaire brownfieldterreinen, stortplaatsen en landbouwgrond.
SAMENVATTING
I. De afgelopen decennia komen steeds meer verlaten industriële en militaire terreinen (de zogenaamde brownfieldterreinen) beschikbaar. In Europa ligt hun aantal naar schatting tussen enkele honderden in kleine lidstaten en enkele honderdduizenden in grotere lidstaten met een rijk industrieel verleden. Vele van die terreinen zijn verontreinigd. De structurele maatregelen van de EU stimuleren de regeneratie en het hergebruik van brownfieldterreinen om de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen en om ongebreidelde stadsuitbreiding te beperken.
II. Bij haar controle onderzocht de Rekenkamer of de doelstellingen van de projecten werden gerealiseerd, of de oriëntatie van de EU-steun berustte op deugdelijke criteria en of de resultaten werden bereikt tegen de laagst mogelijke kosten voor de begroting van de Unie. De Rekenkamer controleerde rechtstreeks de prestaties van 27 regeneratieprojecten en onderzocht de instrumenten voor de regeneratie van brownfieldterreinen van de lidstaten, die het kader vormen voor specifieke gecofinancierde interventies.
III. De Rekenkamer concludeerde het volgende:
a) De resultaten van saneringswerkzaamheden zijn niet altijd behoorlijk gecertificeerd en er bestaan grote verschillen in de nationale toetsingswaarden voor bodemverontreiniging. De meeste projecten behaalden weliswaar hun doelstellingen in termen van materiële output, maar in vele gevallen werd de beoogde toekomstige benutting van de herontwikkelde grond en gebouwen niet gerealiseerd; er werden minder banen geschapen dan verwacht. De twee voornaamste factoren ter verklaring van de matige resultaten zijn de economische neergang en het ontbreken van goede marktanalyses die de ontwikkeling van de terreinen rechtvaardigen — of het feit dat deze analyse werd genegeerd. Alle projecten hadden bepaalde hoofdkenmerken die bijdroegen tot hun duurzaamheid op langere termijn, maar slechts twee derde ervan maakte deel uit van een geïntegreerd ontwikkelingsplan.
b) In alle lidstaten wordt het brownfieldbeleid voornamelijk uitgevoerd via instrumenten voor plaatselijke planning die de toepassing bevorderen van bepaalde beste praktijken, namelijk met voorrang van regeneratie van brownfields boven de ontwikkeling van greenfields, maar tijdelijk gebruik van brownfieldterreinen wordt zelden gestimuleerd. Het bepalen van prioriteiten wordt echter bemoeilijkt door het ontbreken van complete en geschikte registers met brownfieldterreinen. In de structuurfondsverordeningen wordt geen geïntegreerd ontwikkelingsplan voorgeschreven en het hergebruik van brownfieldterreinen, veeleer dan greenfields, wordt niet voldoende aangemoedigd.
c) De resultaten hadden kunnen worden bereikt met minder kosten voor de nationale en Europese begrotingen, want voor negen projecten was de subsidiëring niet onderbouwd met een ontvangstenraming, en waar dat wel was gebeurd, werden in de helft van de gevallen tekortkomingen opgemerkt. Een deel van de kosten voor de milieusanering kwam ten laste van nationale en EU-middelen, omdat het vervuiler-betaaltbeginsel niet volledig werd toegepast en sommige regels voor overheidssteun werden veronachtzaamd. De bepalingen in de structuurfondsverordeningen en specifieke clausules in de subsidiebesluiten betreffende regeneratieprojecten bieden onvoldoende mogelijkheden tot terugvordering van de overheidssteun wanneer een project meer inkomsten genereert dan verwacht.
IV. De Rekenkamer beveelt het volgende aan:
a) De lidstaten moeten de projectontwikkelaars vragen marktanalyses te verrichten en relevante opties te overwegen voor mogelijk later gebruik van brownfieldterreinen. Zij moeten eisen dat regeneratieprojecten deel uitmaken van een geïntegreerd ontwikkelingsplan en dat de saneringsresultaten worden gecertificeerd door een bevoegde instantie of een erkend orgaan.
b) De lidstaten moeten overwegen voor de regeneratie van brownfieldterreinen strategieën met duidelijke doelstellingen op te zetten; het gebruik van greenfields vermijden tenzij dit absoluut noodzakelijk is en anders toepassing van compensatiemaatregelen eisen; maatregelen overwegen om probleemterreinen in particulier bezit aan te pakken wanneer de eigenaar nalaat het nodige te doen; overwegen vaker geregenereerde terreinen tijdelijk als greenfield te benutten, en registers op te zetten van brownfields en verontreinigde terreinen met voldoende gestandaardiseerde informatie om prioriteiten te kunnen bepalen voor de maatregelen.
c) De lidstaten moeten voor elk project de financieringskloof grondig beoordelen. Zij moeten eisen dat de toepassing van het vervuiler-betaaltbeginsel als voorwaarde wordt gesteld voor de verstrekking van EU-middelen. Zij moeten de bepalingen van de met de Commissie overeengekomen regels voor overheidssteun toepassen. Zij moeten in alle subsidiebesluiten betreffende regeneratieprojecten een terugbetalingsclausule opnemen waardoor zij de mogelijkheid hebben de financiële resultaten van projecten opnieuw te bezien in het licht van ontwikkelingen over een langere periode (bijvoorbeeld 15 jaar) en van projecten die meer inkomsten genereerden dan verwacht, de subsidie geheel of gedeeltelijk terug te vorderen. De Commissie moet follow-up geven aan de toepassing van dergelijke terugbetalingsclausules.
d) De Commissie moet in samenwerking met de lidstaten en op basis van wetenschappelijk bewijs en beste praktijken EU-normen voorstellen om verontreinigde terreinen en de omvang van het daar bestaande risico voor milieu en gezondheid vast te stellen, en een methodologie voorstellen voor het vastleggen van terreinspecifieke saneringsnormen die rekening houden met het uiteindelijke gebruik van het terrein. Zij moet de toepassing van een geïntegreerde ontwikkelingsaanpak aanmoedigen door te eisen dat gecofinancierde regeneratieprojecten voor brownfields worden opgenomen in een geïntegreerd ontwikkelingsplan.
e) De Commissie en de lidstaten moeten bij de regeneratie van brownfields de toepassing van beste praktijken steunen en regeneratie van brownfieldterreinen verkiezen boven het gebruik van greenfields.
+++++ TIFF +++++
INLEIDING
BROWNFIELDTERREINEN IN DE EU
1. De afgelopen decennia komen steeds meer verlaten industriële en militaire terreinen (de zogenaamde brownfieldterreinen) beschikbaar. In Europa ligt hun aantal naar schatting tussen enkele honderden in kleine lidstaten met een geringe industriële nalatenschap en enkele honderdduizenden in grotere lidstaten met een rijk industrieel verleden [1]. Deze terreinen bevinden zich vaak in economisch en sociaal achteruitgaande regio’s en stedelijke gebieden. De regeneratie van industriële en militaire brownfieldterreinen heeft aanzienlijke gevolgen op ecologisch, economisch en maatschappelijk gebied.
+++++ TIFF +++++
Foto 2 — Pijp waarlangs reinigingsvloeistof in de vervuilde bodem bij een staalfabriek wordt gepompt (Dunaujvaros, Hongarije).
2. Vele brownfieldterreinen zijn verontreinigd, en om deze nalatenschap op te ruimen zal in de volgende decennia een gezamenlijke inspanning nodig zijn. Het Europees Milieuagentschap (EMA) schat het aantal verontreinigde terreinen op 250000 en dat van de potentieel verontreinigde terreinen, waar onderzoek nodig is om te bepalen of ingrijpen vereist is, op 3 miljoen. In ongeveer 70 % van de gevallen werd de vervuiling veroorzaakt door militair of industrieel gebruik [2].
3. De regeneratie van brownfieldterreinen kan leiden tot verschillende resultaten: economische activiteiten, publieke ruimte of landreserves. In het geval van economische activiteiten omvat de regeneratie het oprichten van gebouwen of het gereed maken van terreinen voor verkoop aan investeerders. Dat kan worden gedaan door een particuliere of een publieke projectontwikkelaar. Alleen van economische activiteiten wordt nieuwe werkgelegenheid verwacht (zie figuur 1).
EU-OPTREDEN VOOR DE REGENERATIE VAN INDUSTRIËLE EN MILITAIRE BROWNFIELDTERREINEN
4. Regeneratie wordt aangepakt als een aspect van milieubeleid en ruimtelijke ontwikkeling in de lidstaten.
FIGUUR 1
REGENERATIE VAN INDUSTRIËLE EN MILITAIRE TERREINEN EN POTENTIËLE RESULTATEN
+++++ TIFF +++++
Bron: Europese Rekenkamer.
5. De milieurichtlijnen van de EU zijn bijzonder relevant waar verontreiniging een probleem vormt op een terrein. Dergelijke richtlijnen zijn gericht op het voorkomen van verontreiniging [3] alsook op het beheer en de controle van oppervlakte- en grondwater [4].
6. In het cohesiebeleid [5] wordt de voorkeur gegeven aan een geïntegreerde ontwikkelingsaanpak en het hergebruiken van brownfieldterreinen boven groengebieden.
+++++ TIFF +++++
Foto 3 — Voorbereiding van nieuwe structuren in een voormalige krachtcentrale (Łódź, Polen).
DE STRUCTURELE MAATREGELEN VAN DE EU COFINANCIEREN DE REGENERATIE VAN BROWNFIELDTERREINEN
7. Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds (CF) kunnen mede de regeneratie financieren van brownfieldterreinen in de in aanmerking komende regio’s van de lidstaten. Beide fondsen worden hierna vermeld als structurele maatregelen. Hun steun kan oplopen tot 85 % van de subsidiabele uitgaven voor een specifiek project [6].
8. Het totaal van de middelen die in de twee controleperioden werden bestemd voor de regeneratie van brownfieldterreinen, wordt, met vermelding van de voornaamste betrokken lidstaten, getoond in tabel 1. Een volledig overzicht per lidstaat is te vinden in bijlage I.
9. De gecofinancierde projecten betroffen diverse regeneratieactiviteiten:
sanering van onstabiele en verontreinigde grond (zie de foto’s 2 en 9);
herontwikkeling van terreinen [7] (zie foto 7);
of een combinatie van sanering en herontwikkeling voor de volledige regeneratie van verontreinigde brownfieldterreinen (zie de foto’s 1, 3, 4, 5, 6, 8 en 10).
TABEL 1
AAN DE REGENERATIE VAN BROWNFIELDTERREINEN TOEGEWEZEN MIDDELEN EN VOORNAAMSTE BETROKKEN LIDSTATEN
Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verzamelde gegevens.
| 2000-2006 | 2007-2013 |
Toegewezen middelen | 2,3 miljard euro | 3,4 miljard euro |
Voornaamste begunstigden | Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk | Hongarije, Tsjechische Republiek, Duitsland, Roemenië, Italië, Polen |
10. De gecofinancierde projecten maken deel uit van operationele programma’s die worden uitgevoerd in gedeeld beheer, waarbij de Commissie de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EU-begroting behoudt [8]. Met name is het zo dat:
a) de Commissie over de door de lidstaten voorgestelde programma’s onderhandelt, deze goedkeurt en er middelen aan toewijst;
b) de lidstaten/regio’s de programma’s beheren en ze uitvoeren door het selecteren, controleren en beoordelen van projecten;
c) de Commissie betrokken is bij het toezicht op de programma’s, de goedgekeurde uitgaven vastlegt en uitbetaalt en de controlesystemen verifieert.
11. Tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 had de Commissie een specifieke goedkeuringsprocedure voor Cohesiefondsprojecten en grote EFRO-projecten (projecten die in totaal meer dan 50 miljoen euro kostten). Voor de programmeringsperiode 2007-2013 moeten alleen projecten die meer dan 50 miljoen euro kosten, door de Commissie worden goedgekeurd [9].
12. Twee directoraten-generaal van de Commissie spelen een belangrijke rol in verband met de regeneratie van industriële en militaire terreinen:
DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling is verantwoordelijk voor de EU-begroting op het gebied van het regionaal beleid, waaruit de regeneratie van industriële en militaire terreinen wordt gecofinancierd.
DG Milieu is verantwoordelijk voor het milieubeleid van de EU. Dit DG moet toezien op de uitvoering en op de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van de relevante richtlijnen en wordt door DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling geraadpleegd over de kwaliteit van voorstellen voor operationele programma’s en grote projecten [10].
REIKWIJDTE EN DOELSTELLINGEN VAN DE CONTROLE
13. De hoofddoelstelling van de controle was, te beoordelen of de structurele maatregelen van de EU met succes de regeneratie hebben ondersteund van industriële en militaire brownfieldterreinen.
14. De Rekenkamer onderzocht of:
de door de EU gecofinancierde regeneratieprojecten hun doelstellingen hadden verwezenlijkt;
de oriëntering van de EU-steun voor de regeneratie van industriële en militaire terreinen berustte op deugdelijke criteria;
de resultaten werden bereikt tegen de laagst mogelijke kosten voor de EU-begroting.
15. De controle vond plaats van maart tot december 2011 bij de Commissie en in de vijf lidstaten met de grootste uitgaven voor projecten die werden gefinancierd tijdens de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013: Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Hongarije, Polen en de Tsjechische Republiek.
16. Er werd een steekproef onderzocht van 27 door het EFRO of het CF gefinancierde projecten die in totaal 231 miljoen euro aan cofinanciering ontvingen (zie bijlage II):
4 van deze 27 projecten betroffen uitsluitend saneringsacties, 6 projecten uitsluitend ontwikkelingsacties en 17 beide soorten acties.
23 van de 27 projecten waren gericht op het scheppen van banen.
De steekproef omvatte voor de periode 2000-2006 alleen afgeronde projecten (22 projecten), maar voor de periode 2007-2013 ook lopende projecten (5 projecten) [11].
22 EFRO-projecten in de steekproef werden goedgekeurd door de beheersautoriteit op lidstaatniveau, de 5 andere (4 grote EFRO-projecten en 1 CF-project) werden ook goedgekeurd door de Commissie.
+++++ TIFF +++++
Foto 4 — Wegen en voorzieningen worden aangelegd op de heuvels van mijnafval van een voormalige steenkolenmijn (Jaworzno, Polen).
17. De projectdossiers werden bekeken bij de Commissie, bij de beheersautoriteit van het betrokken operationele programma en op het niveau van de begunstigde. Het controleteam sprak met vertegenwoordigers van de Commissie, de regionale en plaatselijke instanties bevoegd voor ruimtelijke ontwikkeling, en de overheids- of particuliere bedrijven verantwoordelijk voor de opzet en uitvoering van de geselecteerde sanerings- en herontwikkelingsprojecten.
OPMERKINGEN
ZIJN DE DOELSTELLINGEN VAN DE DOOR DE EU GECOFINANCIERDE REGENERATIEPROJECTEN BEREIKT?
18. De resultaten van regeneratie kunnen worden gemeten door middel van outputindicatoren die de uitvoering van de materiële aspecten weergeven, en resultaatindicatoren die moeten weergeven in hoeverre aan de door het project te verhelpen behoeften is voldaan [12].
19. Een reeks beste praktijken wordt meestal geacht [13] een positief effect te hebben op de duurzaamheid van een geregenereerd terrein en op hetgeen ermee wordt bereikt op lange termijn. Zo is er:
de certificering van de reinigingswerkzaamheden door een bevoegde autoriteit of een erkend orgaan;
de naleving van de regels inzake ruimtelijke ordening in de betrokken regio;
het bestaan van een geïntegreerd ontwikkelingsplan voor specifieke bedrijfssectoren en het midden- en kleinbedrijf (mkb), dat geschikter is gezien de sociaaleconomische achtergrond van het gebied en rekening houdt met speciale kennisgebieden, beschikbare bekwaamheden en contacten met plaatselijke onderzoeks- of onderwijsinstellingen; die plannen moeten ook voorzien in woon-, vervoers- en ontspanningscomplexen ter bevordering van de aantrekkelijkheid van het gebied en van de werkgelegenheid voor de lokale gemeenschap;
het voldoende bouwrijp maken van het terrein (toegankelijkheid, openbaar vervoer, elektriciteit en water, sanitaire voorzieningen, breedbandverbindingen, enz.).
20. De regeneratieactiviteiten waartoe de projectontwikkelaar zich heeft verbonden, kunnen endogeen worden genoemd, aangezien het in principe gaat om factoren binnen zijn directe invloedssfeer. Er zijn echter vele andere factoren zoals de algemene economische omstandigheden [14], die een grote invloed hebben op de verwezenlijking van resultaten. Die exogene factoren vallen niet noodzakelijk binnen de directe invloedssfeer van de projectontwikkelaar.
21. Bij de projecten in de steekproef onderzocht de Rekenkamer of:
a) de reinigingswerkzaamheden, waar die nodig waren, door een bevoegde instantie waren gecertificeerd;
b) de doelstellingen van de projecten waren gerealiseerd, met name wat betreft het scheppen van banen wanneer dat een doelstelling was;
c) bij de projecten beste praktijken waren toegepast die hadden bijgedragen tot de duurzaamheid van hun resultaten.
+++++ TIFF +++++
Foto 5 — Stadspark op het terrein van een voormalige batterijfabriek waar saneringswerkzaamheden werden verricht en parkvoorzieningen werden aangebracht (Marcali, Hongarije).
DE RESULTATEN VAN DE SANERING ZIJN NIET ALTIJD BEHOORLIJK GECERTIFICEERD
22. Certificering van de bereikte resultaten wat betreft reiniging en grondstabilisatie, wordt essentieel geacht om — vooral tegenover potentiële investeerders — te garanderen dat er geen gevaar is voor het milieu en de gezondheid, maar ook beschouwd als een goede praktijk die bijdraagt aan de duurzaamheid van het geregeneerde terrein.
23. Voor de 21 gecontroleerde projecten die enige sanering omvatten, waren de werkzaamheden ten tijde van de controle afgerond in 17 gevallen:
Bij negen van die voltooide projecten was er toezicht of certificering door de milieu- of mijnbouwautoriteit van de betrokken regio, maar
bij de acht andere projecten was er geen toezicht of certificering door een dergelijke instantie.
24. De vaststelling van verontreinigde terreinen, de bepaling van de saneringsdoelstellingen en het toezicht worden beheerd op lidstaatniveau. Er zijn grote verschillen in de nationale toetsingswaarden voor grondverontreiniging [15], vooral wat betreft het niveau en het aantal van de verontreinigende stoffen waaraan follow-up wordt gegeven. Op EU-niveau bestaan er geen normen om te bepalen of een terrein aanzienlijk gevaar inhoudt voor de menselijke gezondheid en voor de bodem of het water. De bezochte lidstaten hebben hun eigen methoden ter bepaling van de te realiseren saneringswaarden en op EU-niveau bestaat er ter zake geen standaardmethodologie. Op EU-niveau bestaan er ook geen procedures voor de controle van de correcte uitvoering van saneringswerkzaamheden.
25. Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn tot vaststelling van een kader voor de bescherming van de bodem [16] bepaalt dat de lidstaten de verontreinigde locaties op hun grondgebied inventariseren, een methodiek invoeren om te bepalen of een locatie verontreinigd is en erop toezien dat verontreinigde locaties worden gesaneerd [17]. Dit voorstel wordt nog besproken in de Raad. Verscheidene deskundigen zijn van oordeel dat harmonisatie gunstige effecten kan hebben.
MET DE MEESTE PROJECTEN ZIJN DE DOELSTELLINGEN WAT BETREFT MATERIËLE OUTPUT BEREIKT, MAAR IN VEEL GEVALLEN IS DE BEOOGDE BEZETTING VAN DE HERONTWIKKELDE TERREINEN EN GEBOUWEN NOG NIET GEREALISEERD
26. Van de 27 bij de controle onderzochte projecten waren er 22 voltooid. Van die 22 voltooide projecten hadden er:
18 hun doelstellingen volledig verwezenlijkt wat betreft afbraak, bodemreiniging, landschapsarchitectuur, basisinfrastructuur en aanleg van gebouwen door de projectontwikkelaar;
vier tussen 90 % en 100 % van de verwachte output gerealiseerd.
27. Voor de 13 gecontroleerde projecten waarbij de projectontwikkelaar terreinen gereed wilde maken voor verkoop aan potentiële investeerders (zie paragraaf 3) was medio 2011 gemiddeld slechts 25 % van de fabrieks- en kantoorgebouwen op die terreinen gebouwd [18]. De bezettingsgraad van die gebouwen was 89 %.
28. Bij vijf projecten hadden de projectontwikkelaars gebruiksklare gebouwen opgericht. In deze gebouwen was de gemiddelde bezettingsgraad 76 %.
29. Bij projecten waarmee verhuur aan potentiële gebruikers werd beoogd, was de bezettingsgraad lager dan bij die met een beoogde specifieke eindgebruiker, bijvoorbeeld een industrieel project of een technologiepark dat reeds was gepland vóór de start van het regeneratieproject. Eerstgenoemde projecten zijn sterker afhankelijk van de algemene economische toestand en van de beschikbaarheid van overheidsfinanciering (zie tekstvak 1 en foto 6).
+++++ TIFF +++++
TEKSTVAK 1
VOORBEELD VAN EEN BOUWPROJECT VOOR VERHUUR AAN POTENTIËLE GEBRUIKERS
Met de werken in de voormalige industriehaven van Barrow-in-Furness, in het Verenigd Koninkrijk, moest 23 ha worden geregenereerd voor de ontwikkeling van een bedrijvenpark voor het mkb. De werken werden in 2010 stopgezet wegens het ontbreken van nationale middelen om de ontwikkeling te voltooien bij gebrek aan verbintenissen van particuliere of publieke industriële of commerciële eindgebruikers. Ten tijde van het controlebezoek was op het terrein nog geen enkel gebouw opgericht.
30. Bij de gecontroleerde projecten waren er verschillende factoren die bijdroegen aan de betrekkelijk geringe bouwactiviteit op de ontwikkelde percelen op geregeneerde brownfieldterreinen, naast de economische neergang sinds 2008. Twee van die factoren waren:
de goedkeuring van bepaalde regeneratieprojecten zonder deugdelijk marktonderzoek dat de nieuwbouwprojecten voor fabrieks- en kantoorgebouwen rechtvaardigde (zie tekstvak 2);
waar wel marktonderzoek was verricht, was er onvoldoende aandacht besteed aan de conclusies daarvan, met name wat betreft het risico op concurrentie tussen verschillende terreinen in hetzelfde gebied of de ongeschiktheid van de bouwprojecten in het licht van de sociaaleconomische kenmerken ter plaatse (zie tekstvak 3).
TEKSTVAK 2
VOORBEELD VAN REGENERATIETERREINEN WAAROP DE VERWACHTE MARKTACTIVITEIT NIET WERD GEREALISEERD
Op het terrein van de voormalige olieraffinaderij van Braunsbedra, in Duitsland, waar de werken startten in 2002, en op dat van de voormalige metaalfabriek van Halle, in Duitsland, waar de werken startten in 2003, was respectievelijk 50 % en 11 % van de in totaal bebouwde oppervlakte gekocht door investeerders. In beide gevallen was de projectontwikkelaar bij het oorspronkelijke subsidiebesluit gevraagd aan te tonen dat voor een aanzienlijk deel van de geregenereerde oppervlakte reeds navraag was gedaan door investeerders. Maar hoewel de beheersautoriteit afging op de verklaringen van de projectontwikkelaar betreffende dergelijke vragen, had zij geen duidelijke criteria vastgesteld voor de toetsing van deze randvoorwaarde.
TEKSTVAK 3
VOORBEELDEN VAN PROJECTEN WAARBIJ ONVOLDOENDE AANDACHT WAS BESTEED AAN DE RESULTATEN VAN HET MARKTONDERZOEK
Het project voor de voormalige metaalfabriek van Barnsley, in het Verenigd Koninkrijk, betrof de bouw van een kantoortoren met 10750 m2 vloeroppervlakte. Het project werd goedgekeurd, hoewel na het marktonderzoek was gewaarschuwd dat er voor het voorgestelde type gebouw geen afzetmogelijkheden waren. De bouw werd eind 2008 voltooid, maar kantoorruimte verhuren bleek moeilijk. In augustus 2010 verkocht de projectontwikkelaar het gebouw aan de plaatselijke autoriteiten. Tegen maart 2011 waren slechts twee van de zes verdiepingen in gebruik.
De werken aan de voormalige staalfabriek van Dortmund, in Duitsland, betroffen de aanleg van een technologiepark en andere voorzieningen. In de projectdocumenten die voor een eerste beoordeling werden voorgelegd aan de beheersautoriteit en de Commissie, werd gewezen op problemen zoals de afstand tot een universiteit, concurrentie met andere bedrijfslocaties in de stad en de sterke concentratie op informatica- en microsysteemtechnologieën, twee sectoren met groeivertraging. De percelen werden van 2005 tot 2008 geleidelijk ontwikkeld en bouwklaar gemaakt. De aankoop en constructie van de kantoorgebouwen vorderde echter langzamer dan verwacht. Medio 2011 was slechts 22 % van de beschikbare oppervlakte verkocht.
DE ECONOMISCHE ACTIVITEITEN LEVERDEN MINDER BANEN OP DAN VERWACHT
31. 23 van de 27 gecontroleerde projecten waren gericht op het scheppen van banen, en voor 10 projecten waren daarover verslagleggingsgegevens voorhanden. Ten tijde van de controle was het aantal nieuwe banen kleiner dan verwacht omdat:
het volledig verwezenlijken van de werkgelegenheidsdoelstelling slechts op langere termijn mogelijk is;
de constructie van de gebouwen vertraging opliep (zie de paragrafen 20 en 27), en
de ter plaatse ontwikkelde economische activiteit minder arbeidsintensief was dan verwacht.
ALLE PROJECTEN HADDEN ENKELE HOOFDKENMERKEN MET EEN POSITIEF EFFECT OP HUN DUURZAAMHEID
32. Alle door de Rekenkamer onderzochte projecten voor regeneratie van brownfieldterreinen hadden kenmerken die worden beschouwd als beste praktijken ter waarborging van de duurzaamheid van terreinen en resultaten op lange termijn:
Alle terreinen werden ontwikkeld overeenkomstig het grondgebruik in de documenten voor ruimtelijke ordening en waren naar behoren voorzien van infrastructuur voor transport, sanitaire voorzieningen, en informatie- en communicatietechnologie.
Sommige terreinen waren strategisch gelegen en aangesloten op de netwerken van de drie vervoersmodaliteiten (weg, spoor, water).
De nieuwe gebouwen voldoen aan de milieunormen.
33. 18 van de 27 projecten maakten deel uit van een geïntegreerd ontwikkelingsplan voor de gemeente of het economisch gebied. Zelfs in de gevallen waarin een geïntegreerde aanpak bestond, merkte de Rekenkamer op dat de gecontroleerde projecten slechts van beperkt nut waren, wat betreft de werkgelegenheid en opleidingsmogelijkheden in de plaatselijke gemeenschappen. Dit was te wijten aan het feit dat vele van de voor controle geselecteerde projecten waren toegespitst op hoogtechnologische activiteiten en dat veeleer een impact op stedelijk of regionaal, dan op lokaal niveau, werd beoogd. In bepaalde lidstaten waren de regionale autoriteiten zich bewust van de geringe verwachte impact op plaatselijke gemeenschappen en hadden zij plannen opgesteld om zich de regeneratie ook ten nutte te maken, bijvoorbeeld door het inplannen van openbare ruimten zoals parken, cultuurgebieden en sportfaciliteiten, door inwoners minder gespecialiseerde banen te bezorgen en door ontvangstactiviteiten te ontwikkelen.
34. Tekstvak 4 geeft voorbeelden van gevallen waarin bijzonder goed werd gezorgd dat aan de duurzaamheidsvoorwaarden werd voldaan.
WAS DE ORIËNTATIE VAN DE EU-STEUN VOOR DE REGENERATIE VAN INDUSTRIËLE EN MILITAIRE TERREINEN GEBASEERD OP DEUGDELIJKE CRITERIA?
35. Een succesvolle regeneratie van industriële en militaire terreinen hangt af van de toepassing van een strategie die steunt op planningsprincipes en een goede kennis van de problemen en bedreigingen op ecologisch, economisch en sociaal gebied die moeten worden aangepakt, zodat de acties kunnen worden geprioriteerd. De voornaamste planningsprincipes zijn [19]:
voorkeur voor brownfieldterreinen boven greenfields;
tijdelijk gebruik van geregenereerde terreinen als greenfields in afwachting van het eindgebruik, om de benutting ervan voor ongeschikte activiteiten te voorkomen.
TEKSTVAK 4
VOORBEELDEN VAN GEVALLEN WAARIN BIJZONDER GOED AAN DE DUURZAAMHEIDSVOORWAARDEN WERD VOLDAAN
De voormalige staalfabriek te Duisburg, in Duitsland, werd gesaneerd en voorzien van de basisinfrastructuur voor gebruik als trimodaal logistiek centrum. Medio 2011 was het ontwikkelde terrein bijna volledig bezet door meerdere overslag- en opslagbedrijven. De ontwikkeling paste in een prioritair bedrijvencluster (de logistieke sector) en lag op de oever van een bevaarbare rivier. In de haven bestaan er ook samenwerkings- en onderzoeksprojecten met universiteiten en onderzoeksinstellingen in de sector logistiek.
Bij de voormalige staal- en metaalfabriek van Pilsen, in de Tsjechische Republiek, werd een fabriekshal gebouwd met EFRO-steun. Het terrein is bestemd voor een specifiek cluster (metaalnijverheid) waarvoor de gaststad belangrijke voordelen biedt, en wordt aangevuld met andere investeringen, met name in de uitbreiding van het wegennet en de spoorverbindingen. De bedrijven op het terrein werken nauw samen met een netwerk van onderzoekscentra, technische hogescholen, middelbare scholen en een wetenschapscentrum voor kinderen.
36. De Rekenkamer onderzocht of:
de lidstaten voor de regeneratie van brownfieldterreinen beschikken over nationale, regionale of lokale strategieën op basis van goede planningspraktijken en over registers van brownfieldterreinen met daarin beschrijvingen van de problemen en bedreigingen die zich voordoen op die terreinen;
de EU-middelen een stimulans vormen om die beste praktijken toe te passen.
ALLE LIDSTATEN HEBBEN VOOR DE REGENERATIE VAN BROWNFIELDTERREINEN EEN BELEID DAT STEUNT OP EEN AANTAL ERKENDE BEGINSELEN …
37. In alle bezochte lidstaten wordt het brownfieldbeleid met betrekking tot brownfieldterreinen voornamelijk uitgevoerd door middel van plaatselijke planningsinstrumenten die de toepassing van bepaalde kernbeginselen en beste praktijken aanmoedigen.
38. De keuze voor regeneratie van brownfieldterreinen boven de ontwikkeling van greenfieldterreinen wordt gestimuleerd door het afremmen of voorkomen van nieuwbouwprojecten op greenfieldterreinen en het beschikbaar stellen van brownfieldterreinen voor bebouwing. Daartoe bestaan diverse instrumenten:
Nieuwe ontwikkelingszones kunnen worden aangewezen door wijziging van het bestemmingsplan, maar alleen als eerder ontwikkelde terreinen niet kunnen worden gebruikt en de behoefte aan dergelijke nieuwe zones aantoonbaar is.
Plaatselijke instanties krijgen de bevoegdheid tot verplichte aankoop van brownfieldterreinen.
Voor elke specifieke ontwikkeling is een stedenbouwkundige of bouwvergunning vereist. Aan die vergunningen zijn voorwaarden verbonden voor onderzoek ter plaatse en zo nodig sanering van brownfieldterreinen.
39. Tijdelijk gebruik van geregenereerde terreinen als greenfields komt in de voor de controle bezochte lidstaten zelden voor, maar:
Het principe werd door de regering van het Verenigd Koninkrijk overwogen in haar aanbevelingen van maart 2008 [20]; het tijdelijke gebruik van brownfieldterreinen als greenfieldterrein wordt gestimuleerd indien deze terreinen niet geschikt zijn voor andere bebouwing, en als middel om de horizonvervuiling en economische nadelen van dergelijke terreinen aan te pakken.
In Duitsland moeten brownfieldterreinen naar het oordeel van het BBSR [21] ten minste tijdelijk meer worden geregenereerd als recreatie- of natuurgebied en minder voor economische activiteiten; periodieke onderzoeken van het BBSR geven aan dat, hoewel heel wat brownfieldterreinen worden geregenereerd, de reserve aan terreinen aangroeit, omdat de in onbruik rakende terreinen talrijker en groter zijn dan de geregenereerde terreinen [22].
40. In alle bezochte lidstaten wordt de regeneratie van brownfields vaak belemmerd door diverse factoren:
gebrek aan financiële middelen bij de overheidsorganen die verantwoordelijk zijn voor de sanering of regeneratie van brownfieldterreinen;
ontbreken van regionale strategieën gebaseerd op toereikende informatie, zoals registers van de bestaande brownfieldterreinen, en van een systeem dat het gebruik van nationale en EU-middelen voor de meest prioritaire terreinen stimuleert;
moeilijkheden bij het vaststellen van landeigendom en verantwoordelijkheid voor de sanering;
waar de brownfieldterreinen privébezit zijn, hebben publieke en particuliere actoren misschien niet dezelfde belangen bij de regeneratie ervan.
41. Van de vijf bezochte lidstaten heeft alleen het Verenigd Koninkrijk (Engeland) gekwantificeerde streefcijfers vastgesteld voor de oppervlakte aan te regenereren brownfieldterreinen. Sinds 2000 bevatten de planningsvoorschriften cijfers voor het hergebruik van brownfieldterreinen in het algemeen (17 % van de bestaande brownfieldterreinen tegen 2010) en specifiek voor huizenbouw (60 % van alle nieuwe huizen moeten tegen 2008 zijn gebouwd op brownfieldterreinen), maar er zijn geen streefcijfers vastgesteld voor hergebruik van brownfieldterreinen voor fabrieken of bedrijven. De bestaande streefcijfers zijn goeddeels gehaald [23].
42. In Duitsland bevatten de regels inzake ruimtelijke ordening en milieu geen echte streefcijfers voor regeneratie van brownfieldterreinen. Een van de doelstellingen van de in 2002 vastgestelde federale duurzaamheidsstrategie is echter het terugdringen van het verbruik van extra greenfields van 129 ha per dag in de periode 1993-1996 tot 30 ha per dag in 2020. Recente statistieken [24] tonen een sterke daling van het bodemgebruik in Duitsland sinds 2006. Het gemiddelde voor de periode 2007-2010 was 87 ha per dag.
… MAAR HET ONTBREKEN VAN VOLLEDIGE EN GESCHIKTE REGISTERS VAN BROWNFIELDTERREINEN — WAARONDER VERONTREINIGDE TERREINEN — BEMOEILIJKT DE PRIORITERING
43. In de bezochte lidstaten is een aantal maatregelen genomen om op plaatselijk, regionaal of nationaal niveau registers van de brownfieldterreinen op te stellen. Die registers verschaffen enig inzicht in de situatie daaromtrent, maar ze zijn onvolledig, kunnen niet aan elkaar worden gekoppeld of bevatten niet de nodige informatie om een terrein prioriteit te kunnen geven boven andere bij overheidsoptreden (zie tekstvak 5).
TEKSTVAK 5
VOORBEELDEN VAN IN DE LIDSTATEN GETROFFEN MAATREGELEN VOOR HET OPSTELLEN VAN REGISTERS VAN BROWNFIELDTERREINEN
In de Tsjechische Republiek werd een nationale database opgezet na een studie in 2005-2007 waarbij 2355 brownfieldterreinen werden geregistreerd met een oppervlakte van 10326 ha [25]. Deze database bevat echter alleen gegevens over terreinen waarvoor de eigenaar de openbaarmaking van informatie toestaat en die niet in Praag liggen. Een andere database bevat terreinen in alle regio’s, maar alleen als de gemeente de hoofdeigenaar is (375 terreinen).
In Polen is er geen nationaal register van brownfieldterreinen. Er is enige informatie beschikbaar op regionaal of plaatselijk niveau, maar die is niet vergelijkbaar, omdat een uniforme methodologie ontbreekt voor het verzamelen en presenteren van de gegevens. Vanaf 2005 werd er in drie regio’s een proefinventarisatie opgesteld van de brownfieldterreinen. De voorbereiding voor een nationale inventarisatie daarvan werd echter in die vroege fase stopgezet.
44. In alle vijf de bezochte lidstaten wordt informatie verzameld over (mogelijk) verontreinigde terreinen. De registers vermelden echter nooit alle betrokken terreinen en alleen in de Tsjechische Republiek en Hongarije is de nodige informatie beschikbaar om prioriteiten te kunnen bepalen (zie tekstvak 6).
ER KAN MEER WORDEN GEDAAN OM DE TOEPASSING VAN DE BESTE PRAKTIJKEN INZAKE REGENERATIE TE STIMULEREN
45. De structuurfondsverordeningen bevatten weliswaar geen regels ter bevordering van beste praktijken wat betreft bepaalde aspecten van de regeneratie van brownfields, maar de Rekenkamer constateert dat de lidstaten enkele initiatieven hebben genomen:
Twee lidstaten geven in de selectieprocedure voor de toekenning van subsidies de voorkeur aan brownfieldterreinen.
Een plan voor geïntegreerde ruimtelijke ordening is in het operationeel programma van Polen een voorwaarde voor EU-financiering.
In Hongarije is de mate waarin projecten sociale en economische achterstand willen aanpakken, een specifiek selectiecriterium [26].
TEKSTVAK 6
VOORBEELDEN VAN REGISTERS VAN MOGELIJK VERONTREINIGDE TERREINEN IN DE LIDSTATEN
In Engeland en Wales heeft het milieuagentschap een register dat alleen speciale terreinen met een hoog risico vermeldt (33 terreinen medio 2011) en dat sinds 31 maart 2007 niet meer is geactualiseerd. Plaatselijke instanties hebben registers van andere verontreinigde terreinen.
In de Tsjechische Republiek is er de nationale database van (mogelijk) verontreinigde terreinen SEKM [27], die ook vroegere industriële en militaire terreinen en mijnbouwgebieden omvat, stortplaatsen, enz. Aan elk terrein wordt een prioriteit toegekend: de grootste urgentie betreft terreinen waarop onmiddellijke sanering nodig is (130 terreinen). Momenteel wordt gewerkt aan een nieuwe database van verontreinigde terreinen die gegevens uit diverse bronnen moet samenvoegen en de bestaande database op nationaal niveau moet actualiseren.
In Hongarije bestaat sinds 1996 een plan voor de sanering van verontreinigde terreinen. Hoofddoel is het opsporen en saneren van verontreinigde terreinen om te voorkomen dat de verontreiniging het grondwater bereikt. De uitvoering van dit plan wordt ondersteund door een register van verontreinigde terreinen die mogelijk risico inhouden voor de waterkwaliteit. Elk terrein krijgt een prioriteit op basis van diverse milieu- en gezondheidscriteria.
WERDEN DE RESULTATEN BEREIKT TEGEN ZO LAAG MOGELIJKE KOSTEN VOOR DE EU-BEGROTING?
46. De regeneratie van brownfieldterreinen kan potentieel voordeel opleveren en kan dus worden uitgevoerd door particuliere investeerders. Voor projecten die slechts marginaal rendabel zijn, moeten de risico’s en kosten worden verdeeld over de openbare en particuliere sector, en kan een volledig openbare investering nodig zijn in geval van ernstige handicaps zoals aanzienlijke verontreiniging, een slechte ligging of een futloze vastgoedmarkt. Wanneer wordt bepaald hoeveel publieke cofinanciering regeneratieprojecten krijgen, is het zeer belangrijk die te beperken tot hetgeen nodig is voor de uitvoering van het project: de overheidsbijdrage mag niet groter zijn dan het verschil tussen de investeringskosten en de inkomsten die het project naar verwachting zal genereren [28].
47. Om te bepalen of de 27 onderzochte regeneratieprojecten tegen een lagere kostprijs hadden kunnen worden uitgevoerd, met name voor de EU-begroting, onderzocht de Rekenkamer of:
de overheidssubsidie, inclusief de EU-bijdrage, op een passend niveau was vastgesteld volgens de methode van de financieringskloof, en of deze kloof voldoende was gewogen;
voor de waarde van het terrein die in de beoordeling van de financieringskloof wordt genoemd bij de projectkosten, rekening was gehouden met het beginsel dat de vervuiler betaalt, dus dat de vervuiler de kosten draagt voor de sanering van het terrein dat hij heeft beschadigd;
de toepasselijke regels voor overheidssteun, die concurrentievervalsing moeten voorkomen, in acht waren genomen;
het subsidiebesluit voorzag in een terugbetalingsmechanisme dat in werking zou treden indien het project meer inkomsten genereerde dan op de goedkeuringsdatum van de subsidie werd verwacht.
DE BEHOEFTE AAN OVERHEIDSSTEUN, INCLUSIEF EU-MIDDELEN, WERD NIET ALTIJD BEOORDEELD EN …
48. Voor de controle werden 27 projecten onderzocht:
Voor 15 van die projecten verrichtte de begunstigde op verzoek van de Commissie of de beheersautoriteit een beoordeling van de financieringskloof.
Voor 12 projecten werd de financieringskloof niet beoordeeld. Bij drie projecten lijkt dit redelijk omdat ook geen te genereren inkomsten werden verwacht, hetzij omdat het alleen reiniging betrof, hetzij omdat parken of landreserves zouden worden gevormd. In deze gevallen kan worden gesproken van een financieringskloof van 100 %. Maar voor de overige negen projecten werd evenmin een beoordeling verricht, hoewel deze inkomsten zullen opleveren door de verkoop of verhuur van de herontwikkelde percelen en gebouwen (zie tekstvak 7). Was er in deze negen gevallen een analyse gemaakt van de financieringskloof, dan was de subsidie, inclusief de EU-middelen, lager geweest.
… DE VERRICHTE BEOORDELINGEN VERTOONDEN TEKORTKOMINGEN
49. Werd de financieringskloof wel beoordeeld, dan werden de volgende tekortkomingen vastgesteld:
In drie gevallen betrof het specifieke gecofinancierde project een deel van een groter brownfieldterrein, hoewel de basisinfrastructuur voor het gehele terrein uit structurele maatregelen was gecofinancierd (in het kader van een ander project in dezelfde programmeringsperiode 2000-2006, ofwel in de voorgaande periode 1994-1999); de inkomsten die het terrein als geheel genereerde voor de projectontwikkelaar, werden echter niet meegenomen bij de beoordeling van de financieringskloof (zie tekstvak 8), en
in vijf gevallen werd de grondprijs opgenomen in de gedeclareerde kosten [29], maar was er ofwel geen apart waarderingscertificaat voor de marktwaarde van de grond, ofwel viel niet uit te maken welke van de koopprijs of de marktwaarde de laagste was (zie tekstvak 9).
TEKSTVAK 7
VOORBEELDEN VAN VOLLEDIG MET OVERHEIDSMIDDELEN GEFINANCIERDE PROJECTEN DIE WAARSCHIJNLIJK INKOMSTEN ZULLEN GENEREREN, MAAR WAARVOOR DE FINANCIERINGSKLOOF NIET WERD BEOORDEELD
Op het Public Reserve Land van Halton, in het Verenigd Koninkrijk, wilde de plaatselijke overheid een depot bouwen dat zou functioneren onder marktomstandigheden die inkomsten konden genereren. De ontwikkelingskosten (grondaankoop en landschapsarchitectuur) werden volledig met overheidsmiddelen gefinancierd, waarvan 29 % werd gedekt door EFRO-cofinanciering. Toch werd geen analyse gemaakt van de financieringskloof in het licht van toekomstige inkomsten.
De ontwikkeling van het terrein van de voorheen geplande kerncentrale van Arneburg, in Duitsland, (zie foto 7) zal de particuliere grondeigenaar waarschijnlijk inkomsten opleveren, want dit terrein heeft het voordeel dat het beschikt over een trimodale vervoersinfrastructuur, die het voor bepaalde bedrijven aantrekkelijk maakt. Toch werd de financieringskloof voor dit project niet beoordeeld.
TEKSTVAK 8
VOORBEELD VAN EEN ANALYSE VAN DE FINANCIERINGSKLOOF DIE SLECHTS EEN DEEL VAN HET TERREIN BETROF
De voormalige steenkolen- en cokesmijn van Sheffield, in het Verenigd Koninkrijk, wordt stapsgewijs ontwikkeld. In de periode 2000-2006 werd EFRO-steun verleend voor een tweede fase van terreinontsluiting waarin verscheidene industriële en kantoorgebouwen werden opgericht. De beoordeling van de financieringskloof die deze EFRO-subsidie onderbouwde, was beperkt tot de kosten en baten van deze tweede fase. Daarbij werd geen rekening gehouden met elders op het terrein als geheel gegenereerde inkomsten.
TEKSTVAK 9
VOORBEELDEN WAARBIJ DE AAN HET PROJECT TOEGEREKENDE GRONDPRIJS NIET WAS ONDERBOUWD MET EEN ONAFHANKELIJKE WAARDERINGSCERTIFICERING
Bij de voormalige dagbouwmijn van Rotherham, in het Verenigd Koninkrijk, werd het terrein ontsloten door een publiek-privaat partnerschap, maar de enige bijdrage van de particuliere partner was de grond. De grondwaarde van 6,7 miljoen pond sterling werd voor de EFRO-subsidie meegeteld in de subsidiabele kosten. Dit lag 3,4 miljoen pond sterling boven de marktwaarde zoals bepaald door een erkend landmeter.
Bij de voormalige staalfabriek van Dortmund, in Duitsland, werd de door de projectontwikkelaar betaalde prijs voor de aankoop van de grond meegeteld in de kosten van het project. Maar toen de EFRO-cofinanciering werd verleend, werd de prijs niet vergeleken met de marktwaarde, vastgesteld door een onafhankelijk taxateur of een gemachtigd officieel orgaan. Pas later, in 2006, werd door een van de ontwikkelingspartners, de plaatselijke overheid, een rapport opgesteld waarin werd bevestigd dat de aankoopprijs overeenkwam met de marktwaarde. Bij deze beoordeling was de toegepaste marktwaarde per vierkante meter echter hoger dan de officiële referentieprijs voor percelen in dezelfde zone, en ze werd toegepast op een oppervlakte van 82 ha, hoewel slechts ongeveer 40 ha van het terrein beschikbaar zou komen voor bebouwing (en de rest groene ruimte moest blijven).
DE AUTORITEITEN KENNEN HET BEGINSEL DAT DE VERVUILER BETAALT, MAAR NERGENS WERDEN DE REINIGINGSKOSTEN VOLLEDIG DOOR DE VERVUILER GEDRAGEN
50. Het EU-Verdrag [30] bepaalt dat het milieubeleid van de Unie berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt voor alle milieuschade die hij veroorzaakt. In alle bezochte lidstaten is dat principe een van de grondbeginselen van de milieuwetgeving sinds de jaren 90. Het houdt in dat vervuilers, evenals de landeigenaars en hun pachters die verplicht waren bodemschade op hun terrein te voorkomen, aansprakelijk zijn voor de veroorzaakte schade. Overheidssubsidies mogen dan ook alleen de kosten voor bodemsanering cofinancieren wanneer alle wettelijke middelen zijn uitgeput om het beginsel dat de vervuiler betaalt te handhaven, zodat overheidsmiddelen alleen in laatste instantie worden benut.
51. Vele verontreinigde terreinen voor de sanering waarvan een beroep wordt gedaan op EU- en andere overheidsmiddelen, zijn een erfenis van de vroegere Europese activiteiten in de zware industrie of op militair gebied. In vele van de ernstigste gevallen vormt de toepassing van het vervuiler-betaaltbeginsel in de praktijk een hele uitdaging. Vaak is het onmogelijk te eisen dat de entiteit die in de eerste plaats verantwoordelijk was voor de verontreiniging, zou betalen voor de sanering: in vele gevallen bestaat de historische vervuiler niet langer, of ging het om een overheidsbedrijf, of werd het terrein onder specifieke voorwaarden verkocht aan een particuliere eigenaar [31].
52. In de controlesteekproef van projecten met EFRO-steun waren er 21 die saneringswerken inhielden. Bij geen van deze projecten had de voor de aanvankelijke verontreiniging verantwoordelijke entiteit de volledige saneringskosten betaald:
13 projecten betroffen terreinen die door particuliere bedrijven waren verontreinigd, maar waar het vervuiler-betaaltbeginsel slechts gedeeltelijk was toegepast.
Zes projecten betroffen terreinen waar de verontreiniging was veroorzaakt door overheidsbedrijven en de nieuwe eigenaar had toegezegd de bodem te saneren met overheidssteun.
Voor de beide andere terreinen nam de overheid de volledige verantwoordelijkheid op zich voor het saneren van de terreinen die waren verontreinigd door overheidsbedrijven.
53. Het komt vaak voor dat bij de verkoop van verontreinigd terrein een projectontwikkelaar een korting ontvangt als compensatie voor de werkzaamheden die noodzakelijk zijn om het terrein bruikbaar te maken. Maar ook wanneer in dergelijke kortingen is voorzien, trachten projectontwikkelaars soms nog meer overheidsmiddelen te verkrijgen ter betaling van de saneringswerkzaamheden die ze in feite verrichten. In die omstandigheden bestaat het gevaar van dubbele financiering met overheidsmiddelen als projectontwikkelaars korting krijgen op de aankoopprijs, maar ook saneringssubsidies ontvangen. De overheid moet waakzaam zijn ten aanzien van dit risico.
54. Tegen deze achtergrond is het zo dat overeenkomsten tussen verkopers en projectontwikkelaars erg complex zijn en, in verband met sanering, kortingen en subsidies kunnen omvatten en kunnen leiden tot detailovereenkomsten over de aansprakelijkheid voor milieusanering. Grondige evaluatie van dergelijke akkoorden wat betreft goed financieel beheer, is op zich al een aanzienlijke uitdaging, waarbij dient te worden bepaald in welke mate EU-middelen zijn besteed aan saneringswerkzaamheden waarvoor de projectontwikkelaar reeds compensatie had ontvangen. Specifieke factoren die bijdragen tot het probleem zijn bijvoorbeeld:
het ontbreken van betrouwbare grondtaxaties waardoor onzekerheid ontstaat over de marktwaarde en over de reële waarde van de in grondaankoopovereenkomsten opgenomen kortingen;
niet-gedetailleerde beoordeling van de aard van de verontreinigingsproblemen op een terrein, resulterend in onderschatting van de saneringskosten (zie tekstvak 10), en
geen doorzichtigheid in de grondverkoopovereenkomsten wat betreft de mate van aansprakelijkheid van de partijen voor sanering.
TEKSTVAK 10
VOORBEELDEN VAN GEVALLEN WAARIN DE SANERINGSKOSTEN WERDEN ONDERSCHAT EN DE NOODZAKELIJKE AANVULLENDE FINANCIERING BESTOND UIT EU- EN ANDERE OVERHEIDSMIDDELEN
In de voormalige staalfabriek van Dortmund, in Duitsland, kocht een overheidsdienst verontreinigde grond aan van de vervuiler, een particulier bedrijf. De saneringskosten werden destijds geraamd op 58 miljoen euro en de verkoper stemde in met een korting op de prijs voor de helft van dit bedrag (29 miljoen euro) als zijn aansprakelijkheid voor de sanering zou vervallen. Uiteindelijk kostte de sanering 74,8 miljoen euro (te weten 16,8 miljoen euro meer dan het bedrag waarover de korting was berekend). Die kostenescalatie werd door de overheidsdienst opgevangen middels 25 % bijdrage van het EFRO. In dit geval betaalde de vervuiler slechts 29 miljoen euro op de totale saneringsprijs van 74,8 miljoen euro.
Bij de voormalige metaalfabriek van Barnsley, in het Verenigd Koninkrijk, was de aanvankelijke raming van de reinigingskosten te laag, met het gevolg dat de beheersautoriteit instemde met een verhoging van de totale kosten met 15 % en een overeenkomstige stijging van de EFRO-subsidie.
55. Ten gevolge van deze ingewikkelde context waren er onder de gecontroleerde projecten gevallen waarin geen duidelijke basis bestond om de kostprijs van het terrein of de oude gebouwen te bepalen. Een te hoge raming van de behoefte aan overheidsmiddelen valt dan ook niet uit te sluiten. Daar die activiteiten in aanmerking komen voor EFRO-cofinanciering tegen een subsidiepercentage van maximaal 85 %, vormt dit voor de EU-middelen evenzeer een probleem als voor de nationale middelen.
DE REGELS VOOR OVERHEIDSSTEUN WORDEN NIET CORRECT TOEGEPAST
56. Door de Commissie en de lidstaten waren met betrekking tot 16 projecten specifieke regels voor overheidssteun overeengekomen. Die regels waren in acht gevallen niet volledig toegepast (zie tekstvak 11).
ER ZIJN BEPERKTE MOGELIJKHEDEN VOOR TERUGVORDERING VAN OVERHEIDSSTEUN WANNEER DE PROJECTEN MEER INKOMSTEN GENEREREN DAN VERWACHT
57. Regeneratieprojecten kunnen inkomsten opleveren uit de verkoop of verhuur van activa. De overheidsbijdrage moet dan vóór de subsidiegoedkeuring worden bepaald op basis van ramingen van de kosten en baten over een periode van 20 jaar [32] (zie paragraaf 46). Zodra een regeneratieproject is uitgevoerd, kunnen de werkelijke kosten en baten verschillen van de aanvankelijke ramingen. Moet de berekening van de overheidsbijdrage achteraf worden herzien op basis van de reële kosten en baten, dan kan worden geconcludeerd dat het project een lager subsidiebedrag had moeten ontvangen. Dit zou kunnen leiden tot terugbetaling van het totaalbedrag of een deel van de subsidie. Hoewel in de structuurfondsverordeningen geen herbeoordeling van de financieringskloof op basis van reële cijfers is voorgeschreven, namen bepaalde lidstaten het initiatief om in de subsidiebesluiten een terugbetalingsclausule op te nemen. Dit was het geval voor 8 van de 15 projecten waarvan de financieringskloof werd beoordeeld (zie paragraaf 48). In Duitsland wordt bij de herbeoordeling rekening gehouden met inkomsten die worden gegenereerd tot 15 jaar na de projectvoltooiing.
58. Wanneer het onmogelijk is de inkomsten vooraf te ramen, of niet wordt verwacht dat de projecten inkomsten genereren, biedt een bepaling van de structuurfondsverordeningen de beheersautoriteiten de mogelijkheid om terugbetaling te vragen van inkomsten die werden gegenereerd tot de afsluiting van het operationele programma (voor de periode 2000-2006) of binnen een termijn van vijf jaar na de projectvoltooiing (voor de periode 2007-2013) [33]. Aangezien regeneratieprojecten echter vaak pas op lange termijn tot volle ontwikkeling komen, is de thans gehanteerde periode van vijf jaar voor de beoordeling van die inkomsten te kort.
TEKSTVAK 11
VOORBEELDEN VAN NIET-NALEVING VAN REGELS INZAKE OVERHEIDSSTEUN
De Britse regels inzake overheidssteun [34] bepalen dat, wanneer de landeigenaar ook de projectprojectontwikkelaar is, zijn winst moet worden uitgesloten van de berekening van de financiële overheidssteun [35]. Voor de voormalige chemische fabriek van Widnes, in het Verenigd Koninkrijk, en de voormalige steenkolen- en cokesmijn van Sheffield, in het Verenigd Koninkrijk, werd die regel echter niet gevolgd en werd een bedrag voor de winst van de projectontwikkelaar meegenomen in de berekening. Dit werd toen door het bureau voor regionale ontwikkeling aanvaardbaar geacht, maar het winstpercentage werd niet beoordeeld door een erkend taxateur, zoals de toepasselijke regeling voor overheidssteun voorschrijft.
+++++ TIFF +++++
De voormalige dagbouwmijn te Rotherham, in het Verenigd Koninkrijk, werd geregenereerd door een publiek-particulier partnerschap. De door de particuliere partner bijgedragen grond werd geschat op 30 % van de totale projectkosten en de door de publieke partner te bekostigen regeneratiewerkzaamheden op 70 %. Bij de verkoop van de percelen werd echter 70 % van de ontvangsten toegekend aan de particuliere partner en 30 % aan de publieke partner. Hierdoor ontving de particuliere eigenaar een voordeel dat niet in overeenstemming was met de toepasselijke regeling inzake overheidssteun.
In de voorheen geplande kerncentrale van Arneburg, in Duitsland, (zie foto 7) betaalde de projectontwikkelaar (een gemeente) voor de regeneratie van grond in het bezit van een privégroep, met het doel industriële investeerders aan te trekken voor het terrein. De eigenaar had de grond verworven in 1993 en er enige sloopwerkzaamheden verricht. Na de goedkeuring van het regeneratieproject verkocht de eigenaar percelen tegen een veel hogere prijs dan hij voordien had betaald. Volgens het bepaalde in de toepasselijke regeling voor overheidssteun [36] moest het contract tussen de projectontwikkelaar en de eigenaar bepalen dat de winst op de grondverkoop aan de gemeente zou worden uitbetaald.
+++++ TIFF +++++
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
ALGEMENE CONCLUSIE
59. De nagelaten verontreiniging op militaire en industriële terreinen vormt voor vele lidstaten nog steeds een grote uitdaging. Het opruimen van deze historische verontreiniging en het regenereren van de terreinen zal waarschijnlijk verder met overheidsgeld moeten worden betaald. Voor vele lidstaten waren de structurele maatregelen hiervoor een uiterst belangrijke financieringsbron.
60. Projecten die steun van de Unie ontvangen, leveren gewoonlijk de geplande infrastructuur op. Op vele terreinen is de voortgang echter trager en het aantal gecreëerde banen geringer dan verwacht.
61. Hoewel het beginsel dat de vervuiler betaalt welbekend is, zijn het vanwege praktische problemen vaak overheidsinstanties die, met steun van de structurele maatregelen van de EU, uiteindelijk een aanzienlijke hoeveelheid saneringswerkzaamheden bekostigen; in de bij deze controle onderzochte gevallen was het nooit de vervuiler die deze werkzaamheden volledig betaalde.
62. De evaluaties van financieringskloven — mochten die al plaatsvinden — zijn vaak niet betrouwbaar genoeg en de subsidiebesluiten bevatten niet altijd een terugbetalingsclausule.
63. Bij de regeneratiewerkzaamheden in de lidstaten zijn wel enige goede praktijken en principes te bespeuren, maar door het ontbreken van gedetailleerde informatie over de omvang van de problemen in het veld, is er ruimte voor verbetering bij het bepalen van de prioriteit van de maatregelen op de terreinen die de meeste aandacht vergen.
+++++ TIFF +++++
VERWEZENLIJKING VAN DE DOELSTELLINGEN INZAKE DE REGENERATIE VAN INDUSTRIËLE EN MILITAIRE TERREINEN
64. Met de meeste projecten zijn de doelstellingen wat betreft materiële output bereikt. De resultaten van saneringswerkzaamheden worden echter niet altijd behoorlijk gecertificeerd en er zijn grote verschillen in de nationale toetsingswaarden voor bodemverontreiniging. De Commissie heeft een richtlijn voorgesteld voor de vorming van een kader voor bodembescherming (zie de paragrafen 22-25).
65. Ten tijde van de controle hadden de meeste projecten wat betreft economische activiteit en werkgelegenheid slechts bescheiden resultaten opgeleverd. De economische crisis beïnvloedde het bereikte resultaat en er werd onvoldoende gewerkt met marktanalyse ter rechtvaardiging van de gecofinancierde ontwikkeling. Er werden betere resultaten geconstateerd op terreinen die werden geregenereerd in het kader van een duidelijk en specifiek geïntegreerd ontwikkelingsplan dat overeenkwam met de meeste van de algemeen erkende beste praktijken voor regeneratie (zie de paragrafen 26-34).
AANBEVELING 1
De lidstaten dienen:
a) te eisen dat de regeneratieprojecten deel uitmaken van een geïntegreerd ontwikkelingsplan voor de betrokken stad of regio;
b) de projectontwikkelaars te vragen marktanalyse te verrichten, en zij dienen relevante opties te overwegen voor de mogelijke toekomst van de brownfieldterreinen op basis van een geïntegreerd ontwikkelingsplan;
c) te zorgen dat de resultaten van de sanering van de terreinen wordt gecertificeerd door een bevoegde instantie of een erkend orgaan.
De Commissie dient:
a) in samenwerking met de lidstaten en op basis van wetenschappelijk bewijs en beste praktijken voorstellen te doen voor:
i) EU-normen ter vaststelling van verontreinigde terreinen en de ernst van de daar bestaande gevaren voor milieu en gezondheid,
ii) een EU-methodologie tot vaststelling van terreinspecifieke saneringsnormen, gelet op het eindgebruik van het terrein,
b) te stimuleren dat aan de hand van het operationeel programma een geïntegreerde ontwikkelingsaanpak wordt gevolgd, door te eisen dat gecofinancierde regeneratieprojecten worden opgenomen in een geïntegreerd ontwikkelingsplan.
CRITERIA VOOR DE VERSTREKKING VAN EU-STEUN VOOR DE REGENERATIE VAN INDUSTRIËLE EN MILITAIRE TERREINEN
66. De regeneratie wordt in de lidstaten uitgevoerd volgens de meest algemeen erkende beste praktijken, maar dit wordt belemmerd door ernstige problemen zoals een gebrek aan financiële middelen (zie de paragrafen 37-42).
67. Nationale registers verschaffen enig inzicht in de situatie van brownfieldterreinen, maar in alle bezochte lidstaten zijn ze onvolledig en in slechts twee lidstaten bevatten ze de geschikte informatie om de prioriteiten te bepalen bij het overheidsoptreden ten aanzien van verontreinigde terreinen (zie de paragrafen 43 en 44).
68. Hoewel de structuurfondsverordeningen geen specifieke regels bevatten om bepaalde aspecten van goede praktijken inzake de regeneratie van brownfields te stimuleren, ondersteunen bepaalde lidstaten een geïntegreerde ontwikkelingsaanpak en het principe eerder brownfieldterreinen te benutten dan greenfields (zie paragraaf 45).
AANBEVELING 2
De lidstaten dienen:
a) te overwegen, voor de regeneratie van brownfieldterreinen strategieën met duidelijke streefdoelen te bepalen;
b) de regeneratie van brownfieldterreinen aan te moedigen, het gebruik van greenfields te vermijden tenzij dit absoluut noodzakelijk is, en anders de toepassing te eisen van compenserende maatregelen;
c) maatregelen te overwegen om probleemterreinen in particulier bezit aan te pakken wanneer de eigenaar nalaat het nodige te doen;
d) te overwegen, vaker geregenereerde brownfieldterreinen tijdelijk als greenfields te benutten;
e) van regionale of plaatselijke instanties te eisen dat zij registers bijhouden van brownfieldterreinen en verontreinigde terreinen; die registers moeten ten minste op lidstaatniveau gestandaardiseerd zijn, zodat ze kunnen worden geconsolideerd tot een nationaal register dat de invoering van regeneratie- en saneringsbeleid vergemakkelijkt;
f) lijsten op te stellen van vermoedelijk verontreinigde brownfieldterreinen en deze te rangschikken naar risico voor gezondheid en milieu. Aan elk terrein moet een saneringsprioriteit worden toegekend, zodat saneringsplannen kunnen worden opgesteld die bijdragen tot de bescherming van de gezondheid en de verwezenlijking van de milieudoelstellingen van de EU, zoals de goede milieuconditie van water, als bedoeld in de Europese kaderrichtlijn voor water.
De Commissie en de lidstaten dienen:
a) de toepassing van beste praktijken te steunen bij de ontwikkeling van bedrijvenparken en de voorkeur te geven aan regeneratie van brownfields boven het gebruik van greenfields.
KOSTEN VAN DE BEREIKTE RESULTATEN
69. Om diverse redenen hadden de resultaten ook met minder EU-financiering kunnen worden bereikt.
70. Bij inkomstengenererende projecten werd de overheidssubsidie niet altijd onderbouwd door een evaluatie van de financieringskloof, en waar dat wel gebeurde, werden tekortkomingen opgemerkt (zie de paragrafen 48 en 49).
71. Wanneer de financieringskloof werd geëvalueerd, bevatte het subsidiebesluit niet altijd een terugbetalingsclausule die zou gelden als het project meer inkomsten genereerde dan verwacht, en de structuurfondsverordeningen schrijven dit ook niet voor. Wanneer het onmogelijk was de inkomsten vooraf te ramen, of niet werd verwacht dat de projecten inkomsten zouden opleveren, boden de structuurfondsverordeningen de beheersautoriteiten de mogelijkheid om terugbetaling te vragen van de gegenereerde inkomsten. Maar aangezien regeneratieprojecten vaak pas op lange termijn tot volle ontwikkeling komen, is de thans gehanteerde periode van vijf jaar voor de beoordeling van die inkomsten te kort (zie de paragrafen 57 en 58).
72. Hoewel de lidstaten het vervuiler-betaaltbeginsel hebben vastgelegd in hun wetgeving, wordt dit niet volledig toegepast en de kosten van milieusaneringen kwamen deels ten laste van de nationale en EU-middelen. De overeenkomsten tussen vervuilers, eigenaars en projectontwikkelaars zijn vaak niet transparant genoeg en het is niet altijd mogelijk vast te stellen in welke mate een vervuiler werkelijk de saneringskosten heeft gedragen (zie de paragrafen 50-55).
73. Specifieke regels inzake overheidssteun werden door de instanties van de lidstaten niet integraal toegepast (zie paragraaf 56).
AANBEVELING 3
De lidstaten dienen:
a) voor elk project de financieringskloof grondig te beoordelen;
b) te eisen dat bij elk regeneratieproject expliciet wordt nagegaan in hoeverre het vervuiler-betaaltbeginsel kan worden toegepast en dat de toepassing van dat beginsel een voorwaarde wordt voor de toewijzing van EU-middelen;
c) alle bepalingen van de met de Commissie overeengekomen regelingen voor overheidssteun toe te passen;
d) gedetailleerde verificaties te verrichten om te voorkomen dat saneringssubsidies worden betaald voor terreinen waarbij de projectontwikkelaar reeds korting heeft gekregen op de aankoopprijs, en daarom moet de overheidsinstantie beschikken over een betrouwbare taxatie van de marktwaarde van de grond, een realistische raming van de waarschijnlijke saneringskosten en volledige doorzichtigheid van de voorwaarden van de grondverkoop en alle daarbij geldende kortingen;
e) in alle subsidiebesluiten voor regeneratieprojecten een terugbetalingsclausule op te nemen zodat zij de mogelijkheid hebben de financiële resultaten van projecten te beoordelen in het licht van de ontwikkelingen over een langere periode (bijvoorbeeld 15 jaar), en de subsidie geheel of gedeeltelijk terug te vorderen wanneer projecten meer inkomsten genereren dan verwacht. De Commissie moet follow-up geven aan de toepassing van dergelijke terugbetalingsclausules.
De Commissie dient:
a) te overwegen of het opportuun is om gemeenschappelijke beginselen te bepalen voor de toepassing van het vervuiler-betaaltbeginsel bij verontreiniging die dateert van vóór de wettelijke verankering van dat beginsel;
b) de beheersautoriteiten van de lidstaten te herinneren aan hun verplichting, de financieringskloof te bepalen voor alle projecten die inkomsten kunnen genereren, en alle geldende regels inzake overheidssteun toe te passen.
Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van de heer Harald NOACK, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 december 2012.
Voor de Rekenkamer
+++++ TIFF +++++
Vítor Manuel da Silva Caldeira
President
+++++ TIFF +++++
Foto 10 — Grond is gereedgemaakt voor de aanleg van wegeninfrastructuur op de heuvels van mijnafval van een voormalige steenkolenmijn (Jaworzno, Polen).
[1] CABERNET (2006), Duurzame regeneratie van brownfieldterreinen (gebaseerd op gegevens verzameld door de lidstaten van het eind van de jaren 1990 tot het begin van de jaren 2000).
[2] EMA (2007), "Progress in management of contaminated sites" (voortgang in het beheer van verontreinigde gebieden) (CSI 015). Andere bronnen van verontreiniging zijn afvalstorting en landbouwactiviteiten.
[3] Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 (PB L 24 van 29.1.2008, blz. 8) tot intrekking van Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257 van 10.10.1996, blz. 26). Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies, (PB L 334 van 17.12.2010, blz. 17) en Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende de milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (MAS-richtlijn) (PB L 143 van 30.4.2004, blz. 56).
[4] Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1) en Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand (PB L 372 van 27.12.2006, blz.19).
[5] Beschikking 2006/702/EG van de Raad van 6 oktober 2006 betreffende communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie (PB L 291 van 21.10.2006, blz. 11), COM(2004) 60 definitief — Naar een thematische strategie voor het stadsmilieu, COM(1999) 344 def. — Structuurfondsen, het Cohesiefonds en de coördinatie ervan — Richtlijnen voor programma’s in de periode 2000-2006; Richtlijnen van de Commissie voor het communautair initiatief Urban II, vastgesteld op 28 april 2000.
[6] Sinds 2007 kunnen de lidstaten ervoor kiezen een deel van hun EU-middelen voor structurele maatregelen te investeren in renouvellerende fondsen Jessica, en zo te helpen om financiële middelen te recycleren en investeringen in de stedelijke gebieden van Europa te versnellen. Ten tijde van de controle bevonden die middelen zich nog in de eerste invoeringsfasen en werden zeer weinige ervan bestemd voor de regeneratie van brownfieldterreinen.
[7] Ontwikkeling van woonwijken kwam niet in aanmerking voor financiële steun uit het EFRO en het CF gedurende de door de controle bestreken programmeringsperioden.
[8] Artikel 17, lid 1, VEU en artikel 317 VWEU.
[9] Tussen 1 januari 2007 en 25 juni 2010 ging het bij de milieuprojecten om een bedrag van 25 miljoen euro.
[10] Gedurende de programmeringsperiode 2000-2006 werd DG Milieu ook door DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling geraadpleegd in het geval van projectaanvragen voor het Cohesiefonds.
[11] De uitvoering van een project duurt gewoonlijk meerdere jaren. Daarom moesten voor de programmeringsperiode 2000-2006 voltooide projecten worden geselecteerd waarbij Duitsland en het Verenigd Koninkrijk de voornaamste begunstigden waren; die werden ook geselecteerd voor de controle.
[12] Indicatoren zijn bijvoorbeeld de concentratie verontreinigende stoffen na de sanering, de hectaren geregenereerd land, de door de ontwikkelaar geproduceerde vloeroppervlakte, de door investeerders geproduceerde vloeroppervlakte na de projectvoltooiing, de bewoning van de ontwikkelde percelen en gebouwen, en het aantal banen bij de op het terrein gevestigde ondernemingen. Bron: DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling, Methodological working papers on Monitoring and Evaluation Indicators: "Working Paper No 3" voor de programmeringsperiode 2000-2006 en "Working Document No 2" voor de programmeringsperiode 2007-2013. RESCUE-Administrative Tools and Incentives for Sustainable Brownfield Regeneration, 5e kaderprogramma van de EU voor onderzoek, actie 4, juli 2005.
[13] Als aanbevolen door erkende toonaangevende actoren op dit terrein, met name de Wereldbank, CABERNET en NICOLE.
[14] Er kunnen ook andere factoren zijn betreffende de regio waar een terrein is gelegen, bijvoorbeeld de situatie op de arbeidsmarkt.
[15] De bodemtoetsingswaarden zijn generieke kwaliteitsnormen die in veel landen worden gehanteerd ter regulering van het beheer van verontreinigde bodem. Het zijn meestal concentratiedrempels (mg/kg droge aarde) voor verontreinigende stoffen in de bodem en boven die drempels zijn bepaalde acties aanbevolen of verplicht. Zie: "Derivation methods of soil screening values in Europe. A review and evaluation of national procedures towards harmonisation" (afleidingsmethodieken voor bodemtoetsingswaarden in Europa — Een overzicht en evaluatie van nationale procedures ter harmonisatie), JRC (Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek) Wetenschappelijke en technische verslagen, EUR 22805 EN-2007.
[16] COM(2006) 232 definitief van 22 september 2006 — Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor de bescherming van de bodem en tot wijziging van Richtlijn 2004/35/EG.
[17] Bovendien bepaalt de bestaande werkversie van het voorstel, zoals gewijzigd door de milieuwerkgroep van de Raad (Document 6124/1/10 REV 1 van 4 maart 2010), dat de Commissie gedelegeerde handelingen vaststelt voor de gemeenschappelijke technische aspecten in de risicobeoordeling bij bodemverontreiniging.
[18] Nog eens 10 % van de voor verkoop bestemde terreinen was door de projectontwikkelaar verkocht, maar met de aanleg van gebouwen was nog niet begonnen.
[19] Zoals aanbevolen door erkende toonaangevende actoren op dit terrein, met name de Wereldbank, CABERNET en NICOLE.
[20] "Securing the Future Supply of Brownfield Land: Government Response to English Partnerships’ Recommendations on the National Brownfield Strategy", Gemeenten en lokale regering, Londen, 4 maart 2008.
[21] Bondsinstituut voor onderzoek betreffende bouw, stedelijke zaken en ruimtelijke ordening.
[22] In Duitsland is het beoogde nieuwe gebruik van brownfields (2006): natuur 19 %, huisvesting 19 %, industrie/handel 62 %. Volgens onderzoekers van het BBSR zou een meer realistische verdeling zijn: natuur 70 %, huisvesting 20 %, industrie/handel 10 %. Dr. Fabian Dosch, BBSR-Bonn. Zitting 14 REFINA Stuttgart 26.4.2007.
[23] Tussen 2002 en 2009 verminderde de oppervlakte aan brownfieldterreinen in Engeland met 20,4 %, van 40714 ha tot 33390 ha. In 2009 werd 77 % van de huizen gebouwd op brownfieldterrein. Bron: "Trends in previously developed land and housing stock by Government Office Region" (2002, 2009). Bureau Woningen en Gemeenschappen.
[24] Nachhaltige Entwicklung in Deutschland Indikatorenbericht 2012, Duits Bureau voor de statistiek, Wiesbaden, 2012.
[25] Volgens deskundigen ligt de totale oppervlakte aan herontwikkelingsgebied in de Tsjechische Republiek eerder tussen 27000 en 38000 ha.
[26] Projecten waren subsidiabel als ze plaatsvonden in een gemeente met meer dan 5000 inwoners, een brownfield van meer dan 40 ha betroffen en voldeden aan ten minste drie van de acht sociaaleconomische criteria.
[27] Systém Evidence Kontaminovaných Mist (systeem voor registratie van verontreinigde terreinen).
[28] De kosten en ontvangsten worden verdisconteerd om rekening te houden met het tijdsverloop tussen de verschillende kasstromen.
[29] De grondprijs mag — om in de kosten ter berekening van de EU-cofinanciering te mogen worden opgenomen — voor maximaal 10 % van de totale projectkosten in rekening worden gebracht, mits er een rechtstreeks verband bestaat tussen de grondaankoop en de doelstellingen van het gecofinancierde project, en een onafhankelijk bevoegd taxateur of een naar behoren gemachtigd overheidsorgaan heeft gecertificeerd dat de kostprijs niet boven de marktwaarde ligt. Zie Verordening (EG) nr. 448/2004 van de Commissie van 10 maart 2004 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1685/2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1145/2003 (PB L 72 van 11.3.2004, blz. 66).
[30] Artikel 191, lid 2, VWEU.
[31] Die voorwaarden omvatten vaak afwijkingen ten aanzien van de aansprakelijkheid voor sanering van verontreinigde grond.
[32] Gids voor de kosten-batenanalyse van investeringsprojecten, Europese Commissie, DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling, juli 2008.
[33] Subsidiabiliteitsregel nr. 2 in Verordening (EG) nr. 448/2004 en artikel 55, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25).
[34] N 747/A/99 — "Partnership support for regeneration (1): Support for speculative developments" (SG (2001) D/286569).
[35] In bepaalde gevallen wordt de winst geschat op 15 % van de verkoopwaarde van de gebouwen plus 10 % van de verkoopwaarde van het terrein.
[36] Regeling voor overheidssteun N 644 A/B/2002, door de Commissie goedgekeurd op 9.7.2003, komt overeen met de regels in het Rahmenplan 31 (meer bepaald deel II, punt 7).
--------------------------------------------------
BIJLAGE I
FINANCIERING VAN STRUCTURELE MAATREGELEN VOOR DE REGENERATIE VAN INDUSTRIËLE EN MILITAIRE TERREINEN (PERIODEN 2000-2006 [1] EN 2007-2013)
Bron: Gegevens van DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling, 31.12.2010.
Structurele maatregelen voor de regeneratie van industriële en militaire terreinen 2000-2006 | Structurele maatregelen voor de regeneratie van industriële en militaire terreinen 2007-2013 |
Lidstaat | Rang | Toegewezen bedrag (euro) | % | Lidstaat | Rang | Toegewezen bedrag (euro) | % |
Duitsland | 1 | 645490864 | 28,7 | Hongarije | 1 | 475191832 | 14,0 |
Verenigd Koninkrijk | 2 | 574288905 | 25,5 | Tsjechische Republiek | 2 | 372290509 | 11,0 |
Frankrijk | 3 | 195305373 | 8,7 | Duitsland | 3 | 335518228 | 9,9 |
Nederland | 4 | 160821924 | 7,2 | Roemenië | 4 | 316430710 | 9,3 |
Portugal | 5 | 156012908 | 6,9 | Italië | 5 | 298355961 | 8,8 |
Italië | 6 | 143383095 | 6,4 | Polen | 6 | 278413953 | 8,2 |
België | 7 | 65421025 | 2,9 | Portugal | 7 | 191960262 | 5,7 |
Griekenland | 8 | 55655389 | 2,5 | Verenigd Koninkrijk | 8 | 178957047 | 5,3 |
Spanje | 9 | 54873962 | 2,4 | Spanje | 9 | 177403701 | 5,2 |
Tsjechische Republiek | 10 | 46073161 | 2,0 | Estland | 10 | 138045325 | 4,1 |
Polen | 11 | 43940360 | 2,0 | Slovenië | 11 | 130400000 | 3,8 |
Hongarije | 12 | 28773946 | 1,3 | Bulgarije | 12 | 108322014 | 3,2 |
Finland | 13 | 18104950 | 0,8 | Frankrijk | 13 | 90193437 | 2,7 |
EU interregionaal | 14 | 17035874 | 0,8 | België | 14 | 62048204 | 1,8 |
EU grensoverschr. | 15 | 13996478 | 0,6 | Letland | 15 | 49000000 | 1,4 |
Letland | 16 | 11414454 | 0,5 | Malta | 16 | 48280000 | 1,4 |
Luxemburg | 17 | 10019687 | 0,4 | EU grensoverschr. | 17 | 47801926 | 1,4 |
Slovenië | 18 | 2924609 | 0,1 | Nederland | 18 | 28799000 | 0,8 |
Malta | 19 | 2539367 | 0,1 | Griekenland | 19 | 26295000 | 0,8 |
Estland | 20 | 1712389 | 0,1 | Cyprus | 20 | 16150000 | 0,5 |
Oostenrijk | 21 | 674726 | 0,0 | Litouwen | 21 | 14501892 | 0,4 |
| | | | Luxemburg | 22 | 3786550 | 0,1 |
| | | | Finland | 23 | 2071886 | 0,1 |
TOTAAL EU | 2248463446 | 100,0 | TOTAAL EU | 3390217437 | 100,0 |
[1] Voor de periode 2000-2006 gaat het bij de EU-10-lidstaten om cijfers vanaf 2004.
--------------------------------------------------
BIJLAGE II
STEEKPROEF VAN 27 GECONTROLEERDE PROJECTEN
Noot: Cohesiefondsprojecten (**) of grote EFRO-projecten (*) waarbij voorafgaande goedkeuring door de Europese Commissie vereist was.
Bron: Definitieve OP-uitvoeringsverslagen voor projecten uit de programmeringsperiode 2000-2006; subsidiebesluiten voor projecten uit de programmeringsperiode 2007-2013. Nationale valuta omgerekend in euro tegen de gemiddelde wisselkoers van de Europese Centrale Bank voor de betrokken programmeringsperiode.
| Regeneratiewerkzaamheden gecofinancierd door EFRO | Geplande output van regeneratie/gepland later grondgebruik |
| Door de EU gecofinancierd project voltooid? | EFRO-cofinanciering (miljoen euro) | Doel werkgelegenheid? | Ontsmetting/stabilisering | Landschapsbeheer | Sloop/vernieuwing van oude gebouwen | Wegen, voorzieningen en andere infrastructuur | Landindeling voor herverkoop of verhuur | Constructie van gebruiksklare gebouwen | Land en gebouwen voor industrieel of commercieel gebruik | Land en gebouwen voor publiek gebruik | Publieke parkvoorzieningen | Reserve (publiek of particulier) |
Alleen sanering | Voormalige uraniumverwerkingsinstallatie** | Mydlovary (CZ) | J | 18,50 | | √ | | √ | | | | | | | √ |
Voormalige kolenmijn/chemisch afval | Berhida-Peremartoni (HU) | | 16,83 | | √ | | | | | | | | | √ |
Staalfabriek | Dunaujvaros (HU) | J | 2,93 | J | √ | | | | | | | | | √ |
Voormalige springstoffabriek | Berhida-Peremartoni (HU) | | 0,06 | J | √ | | | | | | √ | | | |
Alleen herontwikkeling | Voormalige staal- en metaalfabriek [Skoda] | Pilsen (CZ) | J | 1,36 | J | | | √ | | | | √ | | | |
Informatietechnologiebedrijf | Brno (CZ) | J | 0,43 | J | | | √ | | | | √ | | | |
Voormalige olieraffinaderij | Braunsbedra (DE) | J | 6,32 | J | | | √ | √ | √ | | √ | | | |
Vroeger geplande kerncentrale | Arneburg (DE) | J | 26,58 | J | | | √ | √ | | | √ | | | |
Voormalige kolenmijnschacht | Jaworzno (PL) | J | 3,32 | J | | √ | | √ | √ | | √ | | | |
Publiek reserveterrein | Halton (UK) | J | 2,53 | J | | √ | | √ | | | √ | | | |
Gemengde sanering en herontwikkeling | Voormalige metaalfabriek | Halle (DE) | J | 3,79 | J | √ | | | √ | | | √ | | | |
Voormalige kolen-/cokesmijn III* | Essen (DE) | J | 2,21 | J | √ | | √ | √ | √ | | √ | | | |
Heuvels van kolenmijnafval | Jaworzno (PL) | | 7,07 | J | √ | √ | | √ | | | √ | | | |
Voormalige industriële haven I | Barrow-in-Furness (UK) | J | 5,89 | J | √ | √ | | √ | √ | | √ | | | |
Voormalige industriële haven II | Barrow-in-Furness (UK) | J | 5,79 | J | √ | √ | | √ | √ | | √ | | | |
Voormalige staalfabriek I | Duisburg (DE) | J | 15,21 | J | √ | √ | √ | √ | | | √ | | | |
Voormalige zinkfabriek II | Duisburg (DE) | J | 20,90 | J | √ | √ | √ | √ | | | √ | | | |
Voormalige staalfabriek | Dortmund (DE) | J | 30,32 | J | √ | √ | √ | √ | √ | | √ | | | |
Voormalige kolen-/cokesmijn I* | Essen (DE) | J | 12,79 | J | √ | √ | √ | √ | | √ | | √ | √ | |
Voormalige kolen-/cokesmijn II | Essen (DE) | | 3,02 | | √ | √ | | √ | | | | | √ | |
Voormalige kazerne en batterijfabriek | Marcali (HU) | J | 3,02 | | √ | √ | √ | √ | | √ | | | √ | |
Voormalige krachtcentrale* | Łódź (PL) | | 20,61 | J | √ | √ | √ | √ | | √ | √ | √ | | |
Voormalige dagbouwmijn I | Rotherham (UK) | J | 4,51 | J | √ | √ | √ | √ | √ | | √ | | | |
Voormalige dagbouwmijn II | Rotherham (UK) | J | 5,22 | J | √ | √ | √ | √ | √ | | | | | |
Voormalige kolen-/cokesmijn | Sheffield (UK) | J | 10,33 | J | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | | | |
Voormalige metaalfabriek | Barnsley (UK) | J | 8,81 | J | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | | | |
Voormalige chemiefabriek | Widnes (UK) | J | 2,53 | J | √ | √ | | √ | √ | √ | √ | | | |
--------------------------------------------------