Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Groenboek inzake oneerlijke handelspraktijken in de food- en non-food toeleveringsketen tussen ondernemingen in Europa COM(2013) 37 final

12.11.2013

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 327/26

1.1

Het EESC heeft nota genomen van de publicatie van het Groenboek door de Europese Commissie en is van mening dat dit document een duidelijke positieve ontwikkeling inhoudt wat betreft het Commissiestandpunt inzake oneerlijke handelspraktijken.

1.2

Voor het EESC zijn oneerlijke handelspraktijken niet enkel "onfair" of "onethisch", maar ook strijdig met de fundamentele rechtsbeginselen, maar ook met de belangen van zowel de vraag- als de aanbodzijde. Aangezien deze praktijken eigenlijk neerkomen op misbruik van een dominante positie, stelt het EESC voor hier over "handelswanpraktijken" te spreken, zoals ook in de Franse of Engelse terminologie gebruikelijk is.

1.3

Naar de mening van het EESC zijn de huidige omvang en intensiteit van oneerlijke handelspraktijken het rechtstreeks gevolg van de bedrijfsconcentraties van de afgelopen 30 jaar.

1.4

Volgens het EESC heeft het forum op hoog niveau voor een beter functionerende voedselvoorzieningsketen tot nog toe onduidelijke resultaten opgeleverd en volstaan de voorgestelde oplossingen niet om het probleem van oneerlijke handelspraktijken op te lossen. Het EESC roept de Commissie dan ook op verdere initiatieven te nemen.

1.5

Het EESC twijfelt er niet aan dat oneerlijke handelspraktijken in alle contractuele verhoudingen voorkomen, maar is ervan overtuigd dat de situatie bijzonder ernstig is bij supermarktketens en kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) in de landbouw- en levensmiddelensector. In deze sectoren nemen de oneerlijke handelspraktijken immers vormen en dimensies aan die elders ongezien zijn.

1.6

Het EESC is bijzonder ermee ingenomen dat de Commissie zich in haar Groenboek uitdrukkelijk afvraagt of er daadwerkelijk van contractuele vrijheid sprake is in betrekkingen die in aanzienlijke mate onevenwichtig zijn. Dit is ook het EESC-standpunt ter zake.

1.7

Naar de mening van het EESC geeft het Groenboek van de Commissie erg goed de essentie en de belangrijkste vormen van oneerlijke handelspraktijken weer. Anderzijds is het EESC er echter van overtuigd dat de Europese Commissie een eenduidige definitie van oneerlijke handelspraktijken zou moeten aanreiken, in de lijn van de definitie die al in Richtlijn 2005/29/EG wordt gehanteerd: er bestaat immers enige gelijkenis tussen de praktijken die in het Groenboek worden behandeld en "misleidende handelspraktijken"⁽¹⁾.

1.8

Oneerlijke handelspraktijken zijn nog belangrijker in een "klimaat van angst" waarin de zwakkere contractpartij vreest de samenwerking met de sterkere contractpartij te verliezen. Dit is o.a. het geval wanneer grootwinkelbedrijven onredelijke druk uitoefenen op hun toeleveranciers en/of wanneer zij te hoge prijzen aanrekenen aan de detailhandelaren en bijgevolg aan de consumenten.

1.9

Volgens het EESC hebben oneerlijke handelspraktijken niet enkel negatieve gevolgen in verhoudingen tussen handelaars en zijn niet enkel de zwakkere contractpartijen er het slachtoffer van. Dit geldt ook voor de consument en de "economische belangen van de lidstaten", wat in het Groenboek niet voldoende wordt benadrukt.

1.10

Het EESC is van mening dat de wetten die in alle lidstaten worden aangenomen om oneerlijke handelspraktijken tegen te gaan, het gevolg zijn van het onhoudbare karakter van de huidige situatie. Hoewel deze wetten om verschillende redenen nog niet tot een bevredigende oplossing hebben geleid, kan niet worden beweerd dat ze nergens toe hebben geleid. Positieve resultaten zijn bijvoorbeeld een hogere transparantie bij de winstverdeling en stopzetting van de meest schandalige misbruiken.

1.11

Ofschoon het EESC niet over informatie beschikt die erop zou wijzen dat de hierboven vermelde nationale wetten een negatieve impact hebben op het vrij verkeer van goederen in de EU, kunnen ze tot zekere beperkingen leiden. Geen enkele van deze wetten is echter protectionistisch van aard: ze zijn evenzeer van toepassing op lokale ondernemingen als op ondernemingen uit andere lidstaten.

1.12

Het EESC beveelt aan dat er in alle verdere voorstellen om het probleem van oneerlijke handelspraktijken op te lossen wordt uitgegaan van het feit dat contractuele vrijheid in een aantal relaties niet bestaat.

1.13

Het EESC raadt aan om in toekomstige voorstellen voor reglementering betreffende onevenwichtige handelsrelaties rekening te houden met het bestaan van een "angstfactor". Er moet worden gezorgd voor het onvermijdelijk noodzakelijke evenwicht tussen contractanten zodat ze eerlijk met elkaar omgaan. Daarom mag regelgeving inzake oneerlijke praktijken er niet uitsluitend op zijn gericht om de zwakste contractpartij te beschermen, maar zou ze ook de bescherming van het "economische belang van de lidstaten" tot doel moeten hebben, zodat de benadeelde leveranciers van levensmiddelen bijvoorbeeld niet actief moeten deelnemen aan administratieve en gerechtelijke procedures.

1.14

Het EESC roept de Commissie op een wetgevingsvoorstel goed te keuren waarin oneerlijke handelspraktijken worden verboden. Basis hiervoor zou een indicatieve lijst moeten zijn van de meest typische vormen van oneerlijke handelspraktijken waarbij de sterkere contractpartij haar eigen gebruikelijke kosten en risico's op de zwakkere partij probeert af te wentelen.

1.15

Het EESC roept de Commissie op om in samenwerking met de nationale mededingingsautoriteiten en op basis van de concrete ervaring van de afgelopen decennia over te gaan tot een radicale herziening van de bestaande - duidelijk verouderde – mededingingsregels teneinde tot faire mededinging te komen en tot faire uitwisseling van relevante informatie in deze sector om alle daadwerkelijke machtsposities aan te pakken.

2.1

In het Groenboek wordt een onderscheid gemaakt tussen de toeleverings- en distributieketen voor levensmiddelen en de toeleverings- en distributieketen voor andere producten. Dit is volkomen gerechtvaardigd, aangezien de voedselvoorzieningsketen in vergelijking met andere erg specifieke kenmerken vertoont.

2.2

De afgelopen twee decennia hebben de bedrijven in de toeleverings- en distributieketens een aanzienlijke consolidering gekend, wat in de praktijk tot oligopolies heeft geleid. Wat levensmiddelen betreft, is dit zeker het geval in de distributiesector, iets minder in de verwerkingsindustrie en het minst in de primaire landbouwproductie. Ten gevolge hiervan zijn er grote onevenwichtigheden in de voedselvoorzieningsketen ontstaan, aangezien oligopolies over een reusachtige onderhandelingspositie beschikken ten opzichte van hun handelspartners, die veel meer gefragmenteerd zijn.

2.3

Het EESC is ervan overtuigd dat de ontstane structurele onevenwichtigheden in sommige gevallen tot oneerlijke handelspraktijken hebben geleid en dat deze praktijken niet enkel onfair, oneerlijk of onethisch zijn, maar ook ingaan tegen fundamentele rechtsbeginselen.

2.4

Het klopt niet, zoals in het Groenboek wordt beweerd, dat oneerlijke handelspraktijken voor het eerst in 2009 op EU-niveau werden besproken. 2009 is het jaar dat het onderwerp voor de eerste maal op de agenda van de Commissie stond. Reeds in 2005 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité echter al een belangrijk advies⁽²⁾ uitgebracht waarin een aantal negatieve aspecten van het gedrag van distributieketens erg kritisch werden benaderd, op een ogenblik dat het thema oneerlijke handelspraktijken nog taboe was. Er moet ook worden gewezen op de schriftelijke verklaring van een aantal Europees Parlementsleden uit 2007⁽³⁾, waarin de Commissie rechtstreeks werd opgeroepen om de nodige stappen te zetten om het probleem te verhelpen.

2.5

Volgens het EESC heeft het forum op hoog niveau voor een beter functionerende voedselvoorzieningsketen tot nog toe nogal onduidelijke resultaten opgeleverd, aangezien het voorgestelde kader voor de tenuitvoerlegging van goede praktijken niet tot eensgezindheid heeft geleid inzake de aanpak van oneerlijke handelspraktijken, iets wat onder meer door drie Europese commissarissen is betreurd⁽⁴⁾.

2.6

In het verslag van het Europees mededingingsnetwerk wordt bevestigd dat oneerlijke handelspraktijken een realiteit vormen, met name in de voedingssector. Dit bevestigt de overtuiging van het EESC dat het misbruik dat supermarkten maken van hun sterkere economische positie ten opzichte van kleine en middelgrote levensmiddelenproducenten en -verwerkers vele malen erger is dan in andere contractuele betrekkingen. Dit blijkt ook uit het feit dat de afgelopen jaren enkel de levensmiddelenleveranciers van de grote distributieketens hierover hebben geklaagd, en niemand anders.

2.7

Het EESC neemt er nota van dat de Commissie bevestigt dat de schadelijke gevolgen van het gebruik van oneerlijke handelspraktijken de volledige EU-economie betreffen en de loutere contractuele betrekkingen tussen bedrijven overschrijden.

3.1.1

Tot nog toe werd de contractuele vrijheid in handelsrelaties nooit officieel in vraag gesteld, zelfs niet in de betrekkingen tussen distributieketens en kleine en middelgrote levensmiddelenproducenten. Tot voor kort was de contractuele vrijheid één van de belangrijkste argumenten die distributieketens en overheden aanvoerden tegen reglementering van oneerlijke handelspraktijken, omdat de contractuele vrijheid daardoor zou worden aangetast. Volgens het EESC is het een teken aan de wand dat dit standpunt in het Groenboek verlaten is en dat er expliciet wordt aangegeven dat er geen contractuele vrijheid bestaat in het geval van een duidelijk onevenwicht tussen de economische machtposities van twee contractpartijen.

3.1.2

Voor het EESC is de erkenning van de afwezigheid van contractuele vrijheid de basisvoorwaarde om op een efficiënte manier te zoeken naar omvattende oplossingen voor de problemen die voortvloeien uit de bestaande onevenwichtigheden in de toeleverings- en distributieketen, vooral met betrekking tot levensmiddelen.

3.1.3

In dit deel van het Groenboek geeft de Commissie erg goed de essentie en de belangrijkste vormen van oneerlijke handelspraktijken weer. Met name in de verhouding tussen distributeurs en levensmiddelenproducenten beschikt de zwakkere partij niet over een daadwerkelijk alternatief, aangezien de markt slechts een erg beperkt aantal grote afnemers telt, die dan nog een erg gelijkaardige houding tegenover de producenten aannemen.

3.1.4

Uit verschillende oneerlijke handelspraktijken die in het Groenboek worden vermeld, blijkt duidelijk dat sommige afnemers er niet voor terugdeinzen alle mogelijke middelen te gebruiken om ten koste van de andere partij extra voordelen te bekomen die hoegenaamd niet te verantwoorden vallen. Dit is met name het geval bij het aanrekenen van diensten die een fictief karakter hebben, voor de andere partij zonder waarde zijn of door haar niet werden gevraagd.

3.1.5

Met betrekking tot de vragen die in dit deel van het Groenboek worden gesteld, neemt het EESC de volgende standpunten in.

3.2.1

Het EESC is ermee ingenomen dat de Commissie gebruik maakt van informatie die bij een aantal nationale mededingingsautoriteiten is ingewonnen. Het EESC beveelt aan dat niet alleen met de vermelde organen zou worden samengewerkt, maar inzonderheid ook met de Franse en Tsjechische autoriteiten, die directe ervaring hebben met de tenuitvoerlegging van nationale wetgeving ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken. Bij inspecties hebben die antimonopolie-autoriteiten het recht om boekhoudkundige documenten (contracten, facturen, bankafschriften enz.) te onderzoeken waaruit het gebruik van oneerlijke handelspraktijken rechtstreeks kan blijken.

3.2.2

Uit de voorbeelden van de Britse, Spaanse en Ierse mededingingsautoriteiten blijkt dat het niet aangewezen is een groot deel van de aangewende praktijken louter als "onethisch" te bestempelen, aangezien ze duidelijk de grenzen van de legaliteit overschrijden (zeker als er sprake is van "bullying en intimidatie").

3.3.1

Het lijdt geen twijfel dat oneerlijke handelspraktijken door de sterkere contractpartij een negatieve weerslag hebben op de zwakkere contractpartij, met als logisch gevolg een afremming van de investeringen en innovatie op productieniveau. Naar de mening van het EESC wordt de impact hiervan op de consument echter onvoldoende beklemtoond, aangezien het duidelijk om meer gaat dan om het verhinderen van innovatie. In dit deel van het Groenboek wordt echter met geen woord gerept over de risico's voor de nationale economische belangen, die in de voorafgaande onderdelen van het Groenboek wel gedeeltelijk ter sprake worden gebracht. Deze risico's zijn het duidelijkst aanwezig in de Centraal- en Oost-Europese landen, waar de distributie van levensmiddelen volledig in handen is van ondernemingen uit andere lidstaten. Aangezien lokale producenten, voor het overgrote deel kmo's, er niet in staat zijn om aan de vaak veel te ver gaande voorwaarden te voldoen, dreigt de hele agrolevensmiddelensector in deze landen in te storten, waarbij landen die traditioneel zelf voor hun basisvoedselproductie konden instaan, nu in grote mate hun voedselzekerheid verloren zijn. Daarbij wordt de lokale productie vervangen door invoer van producten van een vaak erg twijfelachtige kwaliteit.

3.3.2

Met betrekking tot de vragen die in dit deel van het Groenboek worden gesteld, neemt het EESC de volgende standpunten in.

4.1

Uit een analyse van de bestaande wettelijke kaders op nationaal en EU-niveau komen twee gegevens naar voren. In de eerste plaats is het gebruik van oneerlijke handelspraktijken door sommige sterke economische actoren tegenwoordig een algemeen bekend en vaststaand feit, wat de bevoegde autoriteiten in verschillende lidstaten heeft doen besluiten dat de huidige situatie om een regelgeving vraagt.

4.2

De huidige omvang van oneerlijke handelspraktijken, met name in de contacten tussen grote detailhandelsketens en levensmiddelenproducenten, laat vooral zien dat de bestaande mededingingswetgeving verouderd is. Sommige vormen van oneerlijke handelspraktijken duiden op een ernstige distorsie van het mededingingsklimaat en op het bestaan van echte machtsposities, die door de bestaande wetgeving inzake monopolies onaangeroerd worden gelaten.

4.3

Behalve een herziening van de mededingingswetgeving denkt het EESC dat het volledig legitiem is om het gebruik van bepaalde oneerlijke handelspraktijken op EU-niveau te verbieden en te zorgen voor de noodzakelijke harmonisatie van de ongelijke juridische randvoorwaarden. Wel moet er een logisch verband zijn tussen de regulering van oneerlijke handelspraktijken en de herziene wetgeving inzake monopolies, zodat uitsluitend de initiatiefnemers van oneerlijke handelspraktijken - oftewel de partijen die in een machtspositie verkeren - worden gestraft.

4.4

Om doeltreffend te zijn moet deze geharmoniseerde wetgeving rekening houden met de "dreiging om uit het assortiment te worden geschrapt" en dus met het onvermogen van de zwakkere contractpartners, met name kmo's die aan supermarkten leveren, om een klacht in te dienen. Deze wetgeving moet meer doen dan alleen maar de problemen in B2B-betrekkingen aanpakken.

4.5

Hieronder volgen de antwoorden van het EESC op de vragen die in het Groenboek worden gesteld:

5.1.1

Het EESC is het eens met de Commissie dat de huidige handhavingsmechanismen ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken over het algemeen niet afdoende zijn. Er wordt onvoldoende erkend dat er geen echte contractvrijheid is en dat ondernemingen bang zijn iets te ondernemen tegen oneerlijke praktijken uit vrees van de leverancierslijst geschrapt te worden. Frankrijk, waar de toezichthoudende autoriteit op basis van inofficiële informatie en op eigen initiatief kan optreden, is tot nu toe het meest efficiënt in de aanpak van deze problemen. Het punt is daarnaast dat de bestrijding van oneerlijke handelspraktijken vooral gericht is op het beschermen van de nationale economische belangen en niet zozeer op het beschermen van de zwakkere contractpartner.

5.1.2

In sommige lidstaten is er wetgeving om perk en paal te stellen aan de praktijk van oneerlijke contractvoorwaarden, maar in andere lidstaten niet. Bovendien zijn er grote verschillen tussen de onderscheiden wetgevingen. Het staat buiten kijf dat deze twee factoren een zekere belemmering vormen voor de grensoverschrijdende handel (vraag 16).

5.1.3

De enige zinvolle manier om gemeenschappelijk een einde te maken aan de verschillen in de toepasselijke wetgeving en de schadelijke gevolgen die hieruit voortvloeien is volgens het EESC de goedkeuring van harmonisatiewetgeving ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken (vraag 17).

5.2.1

Het EESC onderschrijft de vaststelling van de Commissie dat er op dit moment geen specifiek handhavingsmechanisme op EU-niveau is dat oneerlijke handelspraktijken tegengaat. De bevoegde nationale autoriteiten moeten 's zijns inziens absoluut de bevoegdheid krijgen om ambtshalve maatregelen te nemen, anonieme klachten in behandeling te nemen en sancties op te leggen, wil er iets aan de angstfactor kunnen worden gedaan (vraag 18).

6.1

Het EESC gaat akkoord met de vaststelling dat er binnen de hele food- en non-foodtoeleveringsketen sprake is van oneerlijke handelspraktijken, maar acht, in overeenstemming met wat het hierboven uiteen heeft gezet, de situatie het meest zorgwekkend bij de supermarkten en kleine en middelgrote producenten.

6.2

Zo is in het geheel niet duidelijk waar de vergoeding voor dient die een aspirant-leverancier moet betalen voor opname op de leverancierslijst. In het merendeel van de gevallen biedt betaling van deze vergoeding, die vooraf te betalen is om überhaupt tot enige commerciële overeenkomst te komen, de leverancier geen enkele waarborg dat de koper ook daadwerkelijk de betrokken goederen afneemt en hem niet, zonder opgave van redenen, weer van de lijst haalt.

6.3

Het opleggen van kortingen aan de leverancier is in het grootwinkelbedrijf schering en inslag. Het EESC heeft vraagtekens bij het algemeen nut daarvan, om het zachtjes uit te drukken. Enerzijds wijzen de kortingen op misbruik van een dominante positie, aangezien er vaak ongevraagde en fictieve diensten achter schuilgaan, anderzijds zorgen ze voor een zeer ondoorzichtige winstverdeling. Door de kortingen hebben leveranciers (en waarnemers) er nauwelijks zicht op hoeveel hun daadwerkelijk is betaald voor de geleverde waar. In de praktijk komt het erop neer dat de leverancier om te mogen leveren akkoord moet gaan met diensten die de koper hem verleent. Naar de mening van het EESC moeten vergoedingen van dergelijke diensten van de koper aan de leverancier, mits daadwerkelijk geleverd en gerechtvaardigd, worden doorberekend in de levensmiddelenprijs.

6.4

Hieronder volgen de antwoorden van het EESC op de vragen die in het Groenboek m.b.t. dit onderwerp worden gesteld: