Advies van het Comité van de Regio's — Evolutie van de marktsituatie en de daaruit volgende voorwaarden voor een vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling — Tweede „zachtelandingsverslag”

30.7.2013

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 218/27

—

dringt erop aan dat met spoed aanvullend onderzoek wordt gedaan naar de regionale impact van de afschaffing van de quota

—

vraagt een realistisch overzicht van de vooruitzichten voor de productie, de consumptie binnen de EU en de export op middellange en lange termijn

—

dringt aan op een vergelijkende studie van beleidsmaatregelen voor de zuivelsector van de grote producerende landen; ook zou het graag zien dat een nauwkeurige evaluatie wordt gemaakt van de ervaringen in Zwitserland

—

vindt dat de impact van de huidige bilaterale handelsbesprekingen moet worden bekeken

—

dringt erop aan dat wordt onderzocht welke mogelijkheden er binnen de Europese Unie bestaan tot aanpassing aan bepaalde maatregelen van andere landen om eventuele crises op de zuivelmarkt op te vangen. Te denken valt in het bijzonder aan de maatregelen in het kader van de volgende Farm Bill 2013-2017

—

stelt voor om de in het zuivelpakket vervatte regeling voor het beheer van de volumes uit te breiden tot melk uit berggebieden

—

vraagt voorrang voor het veiligstellen en bestendigen van de markten binnen de EU

—

stelt voor prioriteit te geven aan de export van producten met een hoge toegevoegde waarde en nieuwe zuivelproducten te ontwikkelen

—

stelt voor solide partnerschappen aan te gaan met de zuidelijke landen van het Middellandse Zeegebied en het Midden-Oosten, die niet over voldoende grond en water beschikken om tegen redelijke kosten melk te produceren en die een zuivelmarkt vormen die gemakkelijker toegankelijk is dan Azië.

—

verzoekt de Commissie om opnieuw een samenhangend plan uit te werken voor de ontwikkeling van het platteland en de melkveehouderij in berggebieden, in minder begunstigde gebieden die geschikt zijn voor de melkveehouderij en in lidstaten waarin het grootste gedeelte van de melk door zeer kleine veehouderijen wordt geproduceerd.

Rapporteur

Rapporteur: de heer SOUCHON (voorzitter van de regioraad van Auvergne, FR/PSE)

Referentiedocument

Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — Evolutie van de marktsituatie en de daaruit volgende voorwaarden voor een vlotte, geleidelijke afschaffing van de melkquotaregeling — tweede „zachtelandingsverslag”

COM(2012) 741 final

1.

aan herinneren dat de melksector in veel lidstaten en regio's is de sector een belangrijke pijler is van de regionale economie en de landbouwproductie. De melkproductie vervult daarbij een aantal essentiële ecologische taken, drukt een sterk stempel op het cultuurlandschap en is een belangrijk werkgever in plattelandsgebieden.

2.

Het Comité wijst erop dat bij de hervormingen rekening moet worden gehouden met de regionale en structurele verschillen in de melkveehouderij en de zuivelindustrie. In veel regio's wordt de melk vooral in kleine en middelgrote familiebedrijven geproduceerd, terwijl in andere regio's grote landbouwbedrijven de overhand hebben. Hervormingen mogen dus geen afbreuk doen aan de familiebedrijven, die de grootste bijdrage leveren aan duurzame groei.

3.

Er moet meer worden gedaan om het inkomen van de melkproducenten veilig te stellen, zodat zij naar behoren in hun levensonderhoud kunnen voorzien, de toekomst van de melksector niet in het gedrang komt en de Europese consumenten kunnen blijven rekenen op zuivelproducten van hoge kwaliteit.

4.

Het Comité erkent dat een explosie van de melkproductie in de EU is uitgebleven, net als een al te plotselinge afname van de quotawaarde, dankzij de „gratis” verhoging van de melkquota met 8 % in de periode van 2008 tot 2015. Wel heeft deze verhoging tot twee maal toe tot gevolg gehad dat de productie zo sterk steeg dat in diverse landen de instrumenten voor de verwerking, m.n. de sproeitorens voor melkpoeder, deze toename bijna niet aankonden.

5.

Sinds 2010 is sprake van een gunstige situatie op de wereldmarkten, waardoor de prijs van zuivelproducten uit de EU, met name boter en melkpoeder, op de wereldmarkt afgestemd kon worden zonder dat restituties nodig zijn geweest. Dat betekent echter niet dat de wereldmarktprijzen ook op de middellange en de lange termijn zullen standhouden.

6.

De argumenten die de Commissie sinds 2003 aanvoert om de quota af te schaffen en de zuivelmarkt te liberaliseren, zijn steeds controversiëler geworden.

7.

De onderhandelingen in de WTO zitten al tien jaar lang muurvast en de voorstellen die de EU in 2005 in Hong Kong heeft gedaan inzake de afschaffing van de restituties voor zuivelproducten zijn inmiddels achterhaald.

8.

In de bilaterale onderhandelingen tussen de VS en Nieuw-Zeeland en Australië speelt de zuivelsector geen rol.

9.

De meeste andere grote melkproducerende landen zoals India, China, Japan en Zuid-Korea houden hun maatregelen ter bescherming van de zuivelsector in stand, terwijl de VS deze zelfs nog aanscherpt. In de VS overweegt het Congres de zuivelmarkt sterker te reguleren. Dit zou betekenen dat de producenten recht hebben op een minimumbedrag, afhankelijk van de kosten van het diervoeder, en dat er een regeling komt om alle producenten te verplichten in tijden van crisis minder te leveren.

10.

Volgens het Comité is het nog maar de vraag of de liberalisering van de zuivelmarkt inderdaad in het belang is van de consument, zoals de Europese Commissie beweert. Zo heeft de sterke daling van de marktprijzen in 2009 de consumptieprijzen nauwelijks of niet beïnvloed.

11.

De ruimere marges in de agrovoedingssector en de grootwinkelbedrijven gaan ten koste van de producenten: de productieprijzen blijven sterk achter bij de consumptieprijzen.

12.

Canadese studies hebben aangetoond dat een standaardpakket zuivelproducten in Canada — waar quota gelden — niet duurder is dan in de VS, hoewel de melkprijs af landbouwbedrijf in Canada circa 50 % hoger ligt.

13.

De schommelende melkprijzen kosten de hele sector handenvol geld, maar het zijn vooral de producenten die het gelag betalen. Hun inkomen is onvoorspelbaar geworden, wat nieuwkomers ontmoedigt.

14.

Het Comité herinnert eraan dat de melkquota in 1984 zijn ingevoerd vanwege de boter- en melkpoederoverschotten en de dure opslag en export daarvan. Het terugdringen van deze overschotten heeft in de periode tot 2003 aanzienlijke besparingen opgeleverd. Ook al beantwoordt de quotaregeling niet meer volledig aan de huidige behoeften, de afschaffing ervan moet hoe dan ook gepaard gaan met de juiste instrumenten voor regulering.

15.

De wereldhandel in zuivelproducten, met name in de vorm van melkpoeder en boter, vertegenwoordigt niet meer dan 6 % van de totale wereldproductie, maar de prijzen van deze twee producten bepalen steeds meer de melkprijzen af landbouwbedrijf in de EU, terwijl de meeste melk binnen de EU meer opbrengt.

16.

Circa 10 % van de EU-productie is bestemd voor de export. Het gaat dan zowel om kaas als om melkpoeder met een lagere toegevoegde waarde. Het Comité betreurt dat de door de zuivelfabrieken aangekondigde investeringen vooral betrekking hebben op sproeitorens.

17.

Grootste internationale concurrent van de EU is Nieuw-Zeeland, waar de productiekosten twee keer lager liggen dan voor de Europese melkveehouders. De Nieuw-Zeelandse coöperatie Fonterra, die vrijwel een monopoliepositie heeft, voert meer dan 90 % van haar productie uit, voornamelijk in de vorm van boter en melkpoeder, en is daarmee goed voor een derde van de wereldmarkt. Fonterra neemt met name een sterke positie in op de Aziatische markten. en vervult ook een heersende rol op de termijnmarkten.

18.

Azië mag dan een potentiële afzetmarkt zijn voor de EU, landen als China en India zijn voornemens hun eigen productie maximaal uit te breiden, zodat zij minder afhankelijk zijn van de grillen van de markt om hun bevolking te voeden.

19.

Voorts blijkt dat de export van kaas uit de EU naar Rusland, Japan en Korea gestegen is, maar dat de afname door China relatief weinig toegenomen is.

20.

De door de Commissie voorgestelde maatregelen voor de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name het zuivelpakket en de integrale GMO-verordening, bevatten onvoldoende mechanismen voor de regulering van de zuivelproductie en -markten. Deze zouden moeten worden aangevuld met maatregelen op het vlak van regionaal beleid, dit met het oog op een evenwichtige regionale ontwikkeling.

21.

Het Comité betreurt dat de Commissie zich in dit tweede tussentijdse verslag beperkt tot een macro-economische analyse van de situatie op de zuivelmarkt, waarbij wordt uitgegaan van een zeer algemeen model en van een reeks hypotheses waarvan een aantal al voorbijgestreefd is.

22.

Wat ontbreekt is een gedetailleerde kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de vooruitzichten van de EU-markt, uitgesplitst in grote groepen landen, voor de middellange termijn, waarbij met name rekening wordt gehouden met de verschillen in bedrijfsomvang en -exploitatie, productieomstandigheden en afzetmethode.

23.

Ook mist het Comité een vergelijkende analyse van de beleidsmaatregelen van de andere grote melkproducerende landen, concurrenten en/of afnemers van de EU.

24.

De deskundigengroep op hoog niveau voor de melksector had opgeroepen om te kijken naar de situatie in Zwitserland, waar de afschaffing van de quota heeft geleid tot een verhoging van de melkproductie met 7 %, met als gevolg een prijsverlaging van 20 tot 30 %. De Zwitserse productiestructuren en -voorwaarden verschillen van die in de Unie. Bovendien is de voorbereiding en de tenuitvoerlegging van de uitstap uit het quotastelsel anders verlopen in Zwitserland. Klaarblijkelijk heeft de Commissie in haar verslag geen rekening gehouden met deze ervaring die nader onderzoek verdient.

25.

De Commissie lijkt zich meer zorgen te maken over mededingingsbeperkingen als het gaat om honderdduizenden producenten dan in het geval van de multinationals in de zuivelindustrie en de distributie, die meer dan de helft van de Europese melk in handen hebben.

26.

Het Comité is in het bijzonder teleurgesteld dat de Commissie in haar verslag geen rekening houdt met de impact die het verdwijnen van de melkquota in alle EU-regio's op economisch, sociaal en milieuvlak zal hebben.

27.

Meer dan twee derde van de melkveehouderijen bevinden zich in gebieden die het moeilijk hebben omdat bodem- en klimaatgesteldheid er ongunstig zijn en zij ver van de grote steden liggen. Vaak ook zijn de veestapels er bijzonder klein.

28.

Ongeveer 10 % van de melk in de EU-27 is afkomstig uit berggebieden, maar daarmee is wel 2/3 van de melk en 3/4 van de melkveehouders uit Oostenrijk, Slovenië en Finland gemoeid. Ook in nog een tiental andere landen nemen deze melk en veehouders een belangrijke plaats in. In de meeste van deze berggebieden met een vochtig klimaat, maar ook in de ultraperifere regio's, is het vooral het melkvee dat van het grasland gebruik maakt en zo een open en bewoond landschap in stand houdt, dat toeristen aantrekt en gunstig is voor de biodiversiteit en het milieu.

29.

Het Comité herinnert eraan dat koemelk uit ultraperifere regio's een groot gedeelte van alle in de desbetreffende landen geproduceerde melk vertegenwoordigt, en dat het op de eerste plaats te danken is aan de melkveehouderij dat het regionale agrarische landschap in deze gebieden, net als in de berggebieden, in stand wordt gehouden, wat gunstig is voor het toerisme en het milieu.

30.

Het Comité herinnert eraan dat er in de meeste nieuwe Oost-Europese lidstaten grote onzekerheid blijft bestaan rond de levering van melk. Zo is er sinds 2005 een daling waar te nemen in de landen waar de levering voornamelijk afhankelijk is van grote veestapels (Hongarije, Tsjechië, Slowakije). Ondanks ingrijpende herstructureringen kennen ook Bulgarije en Roemenië een sterke afname van de hoeveelheid geleverde melk, terwijl er nu meer melk in het informele circuit rondgaat. De vooruitzichten zijn daarentegen rooskleuriger in Polen en in mindere mate in de Baltische staten, waar familiebedrijven die toegang krijgen tot opleiding en kredieten veestapels van 10 à 30 koeien oprichten.

31.

Het is dit model van familieveehouderijen, dat ten volle gebruik maakt van lokale voedermiddelen, en met name het grasland, dat de toekomst van de gehele zuivelsector het best verzoent met de verwachtingen van de samenleving en die van de veehouders.

32.

De steun uit de tweede pijler zal volgens het Comité niet opwegen tegen de verwoestende gevolgen van de prijsschommelingen van melk en productiemiddelen, zodat nog maar weinigen zullen worden aangetrokken door een productievorm die zware langetermijninvesteringen vereist.

33.

Het Comité dringt erop aan dat rekening wordt gehouden met de problematiek van de veehouderij in gebieden waar weinig voedergewassen voorhanden zijn, die afhankelijk zijn van de aanvoer van veevoeder; het is van belang dat er mechanismen worden ingevoerd om deze sector tegen graanprijsschommelingen te beschermen en dat de productie in gebieden waarin deze sector van grote sociaaleconomische betekenis is, ondersteund wordt.

34.

Er zijn specifieke steunmaatregelen nodig voor de regio's waar herstructureringen hebben geleid tot een sterke daling van de traditionele melkproductie, maar waar de sector de afgelopen decennia toch heeft weten te overleven. Het is zaak de lokale productie in deze regio's met alle bestaande instrumenten te stimuleren; we denken dan met name aan korte afzetkanalen.

35.

De vier instrumenten van het zuivelpakket, te weten contracten, producentenorganisaties, brancheorganisaties en transparantie, zijn noodzakelijk maar niet voldoende. Zij zijn er immers niet op gericht garanties te bieden op het vlak van de beheersing van hoeveelheden, prijzen en inkomens van veehouders.

36.

Het zuivelpakket bevat volgens het Comité niet de juiste instrumenten om de negatieve gevolgen van de afschaffing van de quota op regionaal niveau en voor familiebedrijven die gebruik maken van plaatselijke bronnen van veevoeder, met name grasland, op te vangen. De afschaffing zal leiden tot een concentratie van de productie in de meest begunstigde landbouwgebieden, met toenemende milieurisico's tot gevolg.

37.

In de belangrijkste melkproducerende landen uit het noorden van de EU zijn de coöperaties ruim in de meerderheid — om niet te zeggen dat zij over een monopoliepositie beschikken. Bovendien zijn zij op verzoek van hun leden voornemens nog meer af te nemen.

38.

De contracten waarvan sprake is in het zuivelpakket — die overigens niet gelden voor coöperaties — betreffen hoogstens 40 % van de melkproductie in de hele EU; de markt als geheel blijft onvoorspelbaar.

39.

Producentenorganisaties zijn noodzakelijk, maar hun positie in de onderhandelingen met de zuivelfabrieken blijft zwak zolang producenten zich alleen verenigen in bedrijfstakorganisaties — een verticale vorm van integratie. De veehouders kunnen pas hun stempel drukken op de onderhandelingen als een tegenwicht wordt geboden door organisaties van producenten per productiegebied die met verschillende zuivelfabrieken kunnen onderhandelen.

40.

De instrumenten van het zuivelpakket zullen niet helpen het inkomen van de producenten veilig te stellen. Het Comité stelt voor de productiekosten op te nemen in de onderhandelingen over de melkprijs af landbouwbedrijf op grond van de resultaten het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen per land, of zelfs per regio.

41.

Het Comité pleit voor een terugkeer naar een openbaar beheer van de veiligheidsvoorraden, voor verhoging van de interventieprijzen en voor handhaving van uitzonderlijke exportrestituties, in ruil voor een groeibeleid voor de melksector dat beter is afgestemd op de ontwikkeling van de vraag binnen en buiten de EU naar kwaliteitsproducten.

42.

De in het zuivelpakket opgenomen aanbodregulering van BOB en BGA is in de ogen van het Comité positief, maar betreft slechts relatief weinig landen en een klein deel van de Europese productie (zelfs in Frankrijk hebben de BOB en BGA maar betrekking op 10 % van de totale melkproductie van het land; in het geval van melk uit berggebieden gaat het echter om 30 %).

43.

Het Europees Parlement heeft onlangs een aantal voorstellen gedaan inzake vrijwillige beperking van de productie in crisissituaties. Zo zou de Commissie steun kunnen verlenen aan de melkproducenten die hun productie gedurende ten minste drie maanden (verlengbaar) met ten minste 5 % vrijwillig terugschroeven, en zou zij tegelijk een heffing kunnen invoeren voor producenten die hun productie tijdens dezelfde periode verhogen. Deze voorstellen volstaan evenwel niet om een prijsdaling in geval van overproductie een halt toe te roepen.

44.

Een slagvaardige regeling voor crisisbeheersing moet snel kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen. Dat houdt in dat de nationale en Europese gegevens inzake de leveringen per bedrijf over verschillende jaren moeten worden gecentraliseerd en dat op grond van de referentieprijzen en/of de marges moet worden vastgesteld of er sprake is van een crisissituatie; een en ander maakt direct beheer door de Commissie of een Europees regelgevend agentschap noodzakelijk.

45.

Het Comité dringt erop aan dat met spoed aanvullend onderzoek wordt gedaan naar de regionale impact van de afschaffing van de quota voor verschillende groepen landen, regio's, met name ultraperifere regio's, en gebieden met een bepaalde bodem- en klimaatgesteldheid: te denken valt dan aan berggebieden, gebieden met een ontwikkelingsachterstand, gebieden met gemengde teeltvormen (veeteelt en vlaktes). Doel is te anticiperen op de risico's van bedrijfsverplaatsing en -sluiting, die tal van regio's dreigen te treffen, en deze risico's indien mogelijk te beperken.

46.

Er moet een realistisch overzicht komen van de vooruitzichten voor de productie, de consumptie binnen de EU en de export op middellange en lange termijn (2020-2030) van de verschillende producten, rekening houdend met de toenemende prijsschommelingen op de wereldmarkt. Door het ontbreken van aanbodregulering en van een beleid inzake opslag in Europa en de VS zullen die schommelingen, die onverenigbaar zijn met de ontwikkeling van een Europese melksector, alleen maar toenemen.

47.

Het Comité dringt aan op een vergelijkende studie van beleidsmaatregelen voor de zuivelsector van de grote producerende landen. Ook zou het graag zien dat een nauwkeurige evaluatie wordt gemaakt van de ervaringen in Zwitserland, zowel uit economisch, sociaal als uit milieuoogpunt.

48.

Voorts zou de impact van de huidige bilaterale handelsbesprekingen moeten worden bekeken, waarbij de aandacht met name dient te gaan naar de regio's die geschikt zijn voor de melkveehouderij.

49.

In aansluiting op zijn advies van 4 mei 2012 over de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het beleid voor plattelandsontwikkeling na 2013 acht het Comité een herverdeling van de steunverlening van essentieel belang. De voorstellen van de Commissie zijn ontoereikend om het concurrentievermogen van kleine en middelgrote ondernemingen die gebruik maken van plaatselijke bronnen van veevoeder, gebieden met natuurlijke handicaps, ultraperifere regio's, eilandregio's en bepaalde kwetsbare bedrijfstakken te verbeteren.

50.

Het Comité dringt erop aan dat wordt onderzocht welke mogelijkheden er binnen de Europese Unie bestaan tot aanpassing aan bepaalde maatregelen van andere landen om eventuele crises op de zuivelmarkt op te vangen. Te denken valt in het bijzonder aan de maatregelen in het kader van de volgende Farm Bill 2013-2017, die de desbetreffende producenten een gegarandeerde marge bovenop de kosten van veevoer biedt, gekoppeld aan een beperking van het aanbod. Het Comité dringt erop aan dat de maatregelen die andere landen treffen om de crisis het hoofd te bieden, worden onderzocht om na te gaan welk effect ze op de mondiale zuivelmarkt hebben.

51.

Het Comité stelt voor om de in het zuivelpakket vervatte regeling voor het beheer van de volumes, die op dit moment enkel geldt voor kazen met een BOB of BGA, uit te breiden tot melk uit berggebieden, dit in het kader van de nieuwe facultatieve kwaliteitsaanduiding voor producten uit de bergen.

52.

De aanduiding „product uit de bergen” kan een nuttig instrument voor de zuivelsector zijn om streekproducten te onderscheiden, op voorwaarde dat gepaste uitvoeringsbepalingen worden goedgekeurd.

53.

Het Comité pleit ervoor om alvorens eventuele maatregelen ter vervanging van de melkquotaregeling in te voeren, te bekijken of er een moratorium op de afschaffing van de quota ingesteld zou moeten worden, om dit instrument eventueel tot het einde van het verkoopseizoen 2019-2020 te verlengen, teneinde ondertussen de gevolgen van de afschaffing van de quota nader te kunnen bestuderen. Het verzoekt de Commissie tevens het veiligheidsnet voor de zuivelmarkt aan te passen, de marktontwikkelingen op de voet te volgen en het overheidsbeleid in de belangrijkste productieregio's te evalueren.

54.

verzoekt de Commissie om opnieuw een samenhangend plan uit te werken voor de ontwikkeling van het platteland en de melkveehouderij in berggebieden, in minder begunstigde gebieden die geschikt zijn voor de melkveehouderij, in de ultraperifere regio's en in lidstaten waarin het grootste gedeelte van de melk door zeer kleine veehouderijen wordt geproduceerd.

55.

Het veiligstellen en bestendigen van de markten binnen de EU zou voorrang moeten krijgen, met name door melk aan scholen, bejaardentehuizen en in het kader van voedselhulp te verstrekken via een herschikking en een vereenvoudiging van de ondersteuningsmaatregelen en de afzetbevordering van zuivelproducten.

56.

Het Comité stelt voor om in het kader van de exportstrategie de innovatie van producten met een hoge toegevoegde waarde meer ondersteuning te geven teneinde bij te dragen aan de ontwikkeling van nieuwe zuivelproducten die beter zijn afgestemd op de nieuwe consumenten in de Maghreb-landen, het Midden-Oosten en Azië. Deze strategie zou met passende maatregelen geschraagd moeten worden.

57.

Ten slotte stelt het Comité voor solide partnerschappen aan te gaan met de zuidelijke landen van het Middellandse Zeegebied en het Midden-Oosten, die niet over voldoende grond en water beschikken om tegen redelijke kosten melk te produceren en die een zuivelmarkt vormen die gemakkelijker toegankelijk is dan Azië.