Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Slovenië te verhelpen
Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om het buitensporige overheidstekort in Slovenië te verhelpen
Aanbevelingvoor een
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
om het buitensporige overheidstekort inSlovenië te verhelpen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking vande Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,
Gezien de aanbeveling van de EuropeseCommissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1) Overeenkomstig artikel 126van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dienen delidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.
(2) Het stabiliteits- engroeipact gaat uit van de doelstelling van gezonde overheidsfinanciën alsmiddel ter versterking van de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor eensterke duurzame groei die bevorderlijk is voor het scheppen vanwerkgelegenheid.
(3) De Raad heeft op 2 december 2009op grond van artikel 126, lid 6, VWEU besloten dat er in Slovenië eenbuitensporig tekort bestond en op grond van artikel 126, lid 7, VWEU enartikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over debespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bijbuitensporige tekorten[1]een aanbeveling[2]tot het land gericht om uiterlijk in 2013 het buitensporig tekort tecorrigeren. Om het overheidstekort op geloofwaardige en duurzame wijze totonder 3% van het bbp terug te dringen, werd de Sloveense autoriteitenaanbevolen om de voor 2010 geplande budgettaire consolidatiemaatregelenonverkort ten uitvoer te leggen, in de periode 2010-2013 een gemiddeldejaarlijkse structurele begrotingsaanpassing van ¾% van het bbp te realiseren ende maatregelen te specificeren die noodzakelijk zijn om het buitensporig tekorttegen 2013 te corrigeren als het conjunctuurklimaat dit mogelijk maakt, en hettekort sneller terug te dringen indien de economische of budgettaireomstandigheden gunstiger zouden uitvallen dan op dat moment werd verwacht.
(4) De Commissie heeft op 15 juni2010 vastgesteld dat Slovenië, uitgaande van de voorjaarsprognoses 2010 van dediensten van de Commissie, doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbevelingvan de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder dereferentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom geenverdere stap in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk.
(5) Overeenkomstig artikel 3, lid5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbevelingvan de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEUvaststellen indien effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststellingvan die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met eenernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis van dein de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt beoordeeldof er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met eenernstige negatieve weerslag op de begroting.
(6) Overeenkomstig artikel 126,lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van deRaad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze binneneen bepaalde termijn een einde maakt aan de buitensporigtekortsituatie. In deaanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaaldwaarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om hetbuitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling omeen buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken dat hijjaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognosesdie aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark dieovereenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % vanhet bbp in het structurele saldo, dit is het conjunctuurgezuiverdebegrotingssaldo exclusief eenmalige en tijdelijke maatregelen.
(7) Op basis van het diepgaandeonderzoek inzake Slovenië van de Commissie van 2013 is de Commissie van meningdat Slovenië te kampen heeft met buitensporige macro-economischeonevenwichtigheden. Duurzame verbeteringen van de budgettaire,macro-economische en arbeidsmarktresultaten vereisen een gelijktijdigevooruitgang wat betreft het terugdringen van macro-economischeonevenwichtigheden en het corrigeren van het buitensporig tekort.
(8) Volgens de najaarsprognoses 2009van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 2december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen, zou deSloveense economie in 2010 en 2011 met respectievelijk 1,3% en 2,0% groeien. Dejaren 2012 en 2013 vielen buiten de tijdshorizon van de prognoses, maar omdataangenomen werd dat de omvangrijke negatieve output gap tegen 2015 geleidelijkzou afnemen, werd voor 2012 en 2013 een hogere groei verwacht dan voor 2011.Terwijl de groei van het bbp in 2010 bijna gelijk was aan die welke in denajaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie werd voorspeld, was dezein 2011 lager dan de verwachte 2,0%. De Sloveense economie kwam in 2012 opnieuwin een recessie terecht. De bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de dienstenvan de Commissie[3]houden ook voor 2013 een veel ongunstiger scenario in dan dat wat ten tijde vande aanbeveling van de Raad werd voorzien. Globaal gezien viel de groei van hetbbp aanzienlijk lager uit dan in najaarsprognoses 2009 van de diensten van deCommissie werd verwacht. In vergelijking met dat wat ten tijde van deaanbeveling van de Raad werd verwacht, heeft dit negatieve gevolgen voor zowelde inkomsten- als de uitgavenzijde.
(9) In Slovenië is het reële bbpaanzienlijk abrupter gedaald dan in de eurozone in zijn geheel, als gevolg vande wereldwijde economische en financiële crisis alsook van binnenlandseonevenwichtigheden. De daling met 7,8% van het reële bbp in 2009 washoofdzakelijk het gevolg van bruto-investeringstrends. Het exportgerichteherstel van Slovenië in 2010 en 2011, toen het reële bbp met respectievelijk 1,2%en 0,6% groeide, was bescheiden als gevolg van de remmende werking van dezwakke binnenlandse vraag. In 2012 kwam de Sloveense economie in een "doubledip"-recessie terecht met een negatieve groei van het reële bbp van -2,3%. Depositieve bijdrage die de netto externe vraag aan de groei leverde, was hetgevolg van een stevige groei van de export naar niet-EU-markten en een scherpeafname van de import als gevolg van de zwakke binnenlandse vraag.
(10) De bijgewerkte voorjaarsprognoses2013 van de diensten van de Commissie gaan uit van een verdere afname van hetreële bbp in 2013 met 2,0% vanwege de dalende werkgelegenheid, de negatievegroei van het reële inkomen en een voortgaande daling van de investeringen. Erwordt verwacht dat de afbouw van de schulden van de niet-financiële privatesector en het herstel van de bankensector zullen voortschrijden, maar dat ditnog onvoldoende zal zijn om het begin van een nieuwe investeringscyclus teondersteunen. Naar verwachting zullen dus privéconsumptie en investeringen devoornaamste rem op de groei blijven vormen. De positieve bijdrage van de nettobuitenlandse vraag aan de groei zal naar verwachting licht afnemen. Devoorspelde voortgaande recessie met een groei van het bbp met -0,1% in 2014 ishet resultaat van vertragingen bij het oplossen van de bankencrisis en hetherstructureren van de bedrijfssector, die een zware schuldenlast heeft.Verwacht wordt dat het reële bbp in 2015 met 1,3% zal groeien als gevolg van degeleidelijk sterker wordende binnenlandse vraag, die hoofdzakelijk hetresultaat is van een herstel van de bankensector, vooruitgang bij afbouw van deschulden van bedrijven en een toename van het consumentenvertrouwen.
(11) Het overheidstekort was in 2009gestegen tot 6,2% van het bbp als gevolg van een sterke, intrinsieke dynamiekvan hoofdzakelijk de uitgaven voor rentelasten en de sociale overdrachten. Degrotendeels ad-hoc consolidatiemaatregelen in 2010 richtten zich met name opeen lagere groei van de loonmassa van de overheidssector en van de socialeoverdrachten. De indexering van de sociale uitkeringen, waaronder depensioenen, en van de lonen in de overheidsector werd voor 2010 gehalveerd eneen aantal werkgerelateerde bonussen werd beperkt. Aan de inkomstenzijde namende accijnstarieven voor alcohol, sigaretten en minerale oliën toe. Dezemaatregelen, die vóór de vaststelling van de btp-aanbeveling van de Raad werdengoedgekeurd, droegen bij tot de lichte afname van het nominale tekort in 2010tot 5,9% van het bbp.
(12) De begroting 2011 verlengde deconsolidatiemaatregelen aan de uitgavenzijde voor 2010 met bijna nog een heeljaar en versterkte deze. Aan de inkomstenzijde werden de accijnstarieven voorsigaretten verder verhoogd. Desalniettemin bereikte het nominale tekort in 2011een hoogtepunt van 6,4% van het bbp, toen kapitaalondersteunende maatregelenvoor verliesgevende staatsbedrijven en eenmalige maatregelen 1,4% van het bbpbijdroegen tot het tekort.
(13) In de btp-kennisgeving vanmaart 2013, zoals door de Commissie (Eurostat) gevalideerd, werd meegedeeld dathet overheidstekort over 2012 4,0% van het bbp bedroeg. Dit resultaat omvat nogeen andere herkapitalisatie van de grootste bank met zo'n 0,2% van het bbp injuni 2012, die als een eenmalige maatregel werd behandeld. De regering voerdeeen aanzienlijke beperking van de lopende uitgaven uit door de lonen in deoverheidssector en de sociale overdrachten te verlagen. De meesteconsolidatiemaatregelen zijn echter opnieuw slechts tijdelijk van kracht.Bovendien werden de overheidsinvesteringen weer verlaagd, wat tot een reëlevermindering van 45% ten opzichte van 2009 leidde. Tot slot waren dekapitaalinjecties, met inbegrip van de eenmalige maatregelen, inoverheidsondernemingen beduidend lager dan in 2011. Aan de inkomstenzijdeverlaagde de regering de tarieven van de vennootschapsbelasting enintroduceerde zij gunstiger investerings- en O&O-premies.
(14) De bijgewerktevoorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie gaan uit van een overheidstekortin 2013 van 5,5% van het bbp. Zonder twee eenmalige conversies van hybride schuld/kapitaal-instrumentenin aandelen van de twee grootste banken, tot een bedrag van 1,2% van het bbp,zou het tekort voor 2013 naar verwachting 4,3% van het bbp zijn. Het voorspeldetekort van 5,5% van het bbp moet worden vergeleken met de doelstelling inzakehet nationale tekort voor 2013 van 7,9% van het bbp uit het geactualiseerdestabiliteitsprogramma 2013, die herkapitaliseringen van banken ter hoogte van 3,7%van het bbp omvat. De overheidsfinanciën zullen in 2013 naar verwachtingprofiteren van de effecten over het volledige jaar van debezuinigingsmaatregelen in de wet inzake het in evenwicht brengen van deoverheidsfinanciën, die in juni 2012 van kracht werd en van nieuwe goedgekeurdeinkomstenverhogende maatregelen uit de begroting 2013. De verslechterendearbeidsmarkt zal naar verwachting leiden tot dalende sociale bijdragen.Daarentegen wordt verwacht dat de sociale overdrachten weer zullen stijgenomdat er eind 2012 en begin 2013 een nog steeds groot aantal nieuwegepensioneerden zal zijn.
(15) Volgens de bijgewerktevoorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal het tekort over 2014bij ongewijzigd beleid 4,9% van het bbp bedragen. De begroting 2014 bevat geennieuwe discretionaire maatregelen, met uitzondering van een daling van hettarief van de vennootschapsbelasting tot 16% en een brede stabilisering van deloonmassa van de overheidssector op het niveau van 2013. Aan de aanbodzijdezullen met name de rentelasten en de sociale overdrachten naar verwachtingblijven toenemen vanwege een hogere schuld, een groeiend aantal ontvangers vaneen ouderdomspensioen en indexering van de pensioenen. Uitgaande van eenongewijzigd beleid is het tekort naar verwachting 5,5% van het bbp in 2015. Deprognose houdt verder rekening met een toename van rentelasten, een hogereloonmassa van de overheidssector na het verstrijken van de tijdelijkemaatregelen die de salarissen van het overheidspersoneel in de hand houden ende laatste stap tot de geleidelijke afname van het tarief van devennootschapsbelasting met 1 procentpunt tot 15%.
(16) Wanneer aanvullende budgettairemiddelen voor het versterken van banken buiten beschouwing worden gelaten,lijken de risico's voor de voorspellingen inzake het tekort in evenwicht tezijn. Opwaartse risico's zijn het gevolg van de in de aanvullende begrotingvoor 2013 aangekondigde nieuwe bezuinigingsmaatregelen, terwijl de neerwaartserisico's worden veroorzaakt door een zwakke uitvoering van de begroting en de,door de regering nog steeds aangevochten, uitspraak van het Hof waarbij isbepaald dat het bedrag inzake de in 2010 uitgestelde salarisverhoging aan hetoverheidspersoneel moet worden uitbetaald.
(17) Volgens de voorjaarsprognoses 2013van de diensten van de Commissie wordt de gemiddelde jaarlijksebegrotingsinspanning op het eerste gezicht geraamd op 0,5% van het bbp over deperiode 2010-2013. De consolidering werd verschoven naar 2012 en 2013. Na aanpassingvoor het effect van de herzieningen van de potentiële productiegroei op grondvan het verschil tussen de huidige prognose en die welke aan de aanbevelingenvan de Raad van 2 december 2009 ten grondslag ligt alsmede voor het effect vande inkomstenontwikkelingen in vergelijking met die welkestandaardelasticiteiten impliceren, wordt de gecorrigeerde structureleinspanning tussen 2010 en 2013 op gemiddeld 1,1% van het bbp per jaar geschat.Dit is hoger dan de aanbevolen gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van¾% van het bbp.
(18) Het totale bedrag van deaanvullende consolidatiemaatregelen die de Sloveense autoriteiten naaraanleiding van de btp-aanbeveling van de Raad voor 2010-2013 hebben uitgevoerd,wordt op basis van een bottom-up benadering geraamd op 6¾% van het bbp. Dezeschatting neemt de consolidatiemaatregelen ter hoogte van ongeveer 0,8% van hetbbp uit de begroting voor 2010, die reeds waren opgenomen in denajaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, niet in aanmerking. Maatregelenter hoogte van ongeveer 5% van het bbp betroffen met name mechanismen voorverlaging van de indexering, verlagingen van de lonen in de overheidsector envan de sociale uitkeringen en hogere indirecte belastingen. Bovendien hebben deautoriteiten over de periode 2010-2012 de overheidsinvesteringen aanzienlijkverlaagd, met ongeveer 1¾% van het bbp.
(19) Slovenië wordt geconfronteerdmet een sterk stijgende overheidschuld als gevolg van aanhoudend grote primairetekorten en, in minder mate, stock-flow adjustments en hogere rentebetalingen.Van slechts 22% van het bbp in 2008 nam de schuld toe tot 54% van het bbp in 2012.Volgens de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissiezal de schuld oplopen tot 61% van het bbp in 2013 en dus de referentiewaardevan het Verdrag overschrijden. Bij ongewijzigd beleid zal de schuld naarverwachting verder toenemen tot 69% van het bbp in 2015. Deze prognoses houdengeen rekening met overheidsgaranties ter hoogte van maximaal 11% van het bbpvoor vermogensoverdrachten aan een onderneming voor het beheer van bankactivaen contant geld ter hoogte van maximaal 3% van het bbp voor herkapitaliseringenzoals bepaald in de wet inzake de stabiliteit van banken.
(20) Slovenië werd getroffen dooronverwachte negatieve economische ontwikkelingen. De economie bevindt zich ineen "double dip"-recessie die naar verwachting tot in 2014 zalvoortduren. De werkgelegenheid heeft negatieve gevolgen ondervonden, dewerkloosheid is sterk gestegen en de reële inkomensgroei is negatief geworden.Slovenië heeft ook te maken met buitensporige macro-economischeonevenwichtigheden die investeringen ernstig belemmeren. De binnenlandse vraagblijft zodoende dalen. In vergelijking met dat wat ten tijde van de aanbevelingvan de Raad werd verwacht, heeft dit negatieve gevolgen voor zowel deinkomsten- als de uitgavenzijde. In overeenstemming met de regels van hetstabiliteits- en groeipact wijst dit erop dat het passend is dat voor Sloveniëeen nieuwe termijn, namelijk 2015, wordt vastgesteld voor de correctie van hetbuitensporig tekort.
(21) Het toekennen van twee extrajaren voor de correctie van het buitensporig tekort zou stroken met dedoelstellingen voor het tussentijdse nominale tekort van 4,9% van het bbp voor 2013(3,7% van het bbp wanneer de eenmalige uitgaven terhoogte van 1,2% van het bbp voor het herkapitaliseren van de twee grootstebanken buiten beschouwing worden gelaten), 3.3% van het bbp voor 2014 en 2,5% van het bbp voor 2014. De onderliggende verbetering van hetbegrotingsevenwicht als gevolg van deze doelstellingen, bedraagt 0,7% van hetbbp in 2013, 0,5% van het bbp in 2014 en 0,5% van het bbp in 2015; deze tweelaatste percentages corresponderen met de door artikel 5, lid 1, vanVerordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 vereisteminimumverbetering. Om de bovenvermelde structurele doelen te bereiken, zoudende Sloveense autoriteiten aanvullende consolideringsmaatregelen moetenuitvoeren ter hoogte van in totaal 1% van het bbp in 2013, 1½% van het bbp in 2014en 1½% van het bbp in 2015, naast de maatregelen die al in het basisscenariozijn opgenomen. Deze doelstellingen houden rekening met de noodzaak denegatieve tweede-ronde-effecten te compenseren die de begrotingsconsolidatie opde overheidsfinanciën heeft vanwege de gevolgen daarvan voor de groei van hetbbp.
(22) Het Fiscal SustainabilityReport 2012 van de Europese Commissie laat zien dat Slovenië op de middellangeen lange termijn een groot risico loopt wat betreft houdbaarheid. Uit hetvergrijzingsverslag 2012 blijkt dat over de periode 2010-2060 een grote toenamevan de totale leeftijdgerelateerde overheidsuitgaven wordt verwacht. Met hetoog daarop lijkt een extra beheersing van leeftijdgerelateerde groei vanuitgaven door een verdere aanpassing van alle relevante parameters van depensioen- en socialezekerheidsstelsels noodzakelijk om bij te dragen tot dehoudbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn.
(23) Slovenië voldoet aan devoorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van hetbuitensporig overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, vanVerordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van detenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,
HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:
(1) Slovenië maakt uiterlijk in 2015 een einde aan dethans bestaande situatie van buitensporig overheidstekort.
(1) Slovenië bereikt een doelstelling inzake eennominaal overheidstekort van 4.9% van het bbp in 2013 (3,7% van het bbp wanneerde eenmalige uitgaven ter hoogte van 1,2% van het bbp voor het herkapitaliserenvan de twee grootste banken buiten beschouwing worden gelaten), 3,3% van het bbpin 2014 en 2,5% van het bbp in 2015, wat strookt met een jaarlijkse verbeteringvan het structureel saldo van 0,7% van het bbp in 2013, 0,5% van het bbp in 2014en 0,5% van het bbp in 2015, teneinde het nominale overheidstekort in 2015terug te dringen tot onder de drempel van 3% van het bbp, waarbij wordtuitgegaan van de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van deCommissie.
(2) Slovenië legt onverkort de reeds vastgesteldemaatregelen ten uitvoer om vooral de indirecte belastingopbrengsten te verhogenen de loonmassa van de overheidssector en de sociale uitkeringen terug tedringen en is tevens gereed om deze maatregelen met andere maatregelen aan tevullen wanneer de resultaten ervan tegenvallen of enige maatregel door hetrechtssysteem wordt ingetrokken.
(3) Bovendien specificeert Slovenië naast demaatregelen die reeds in de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de dienstenvan de Commissie zijn opgenomen, de nieuwe structurele consolidatiemaatregelendie nodig zijn om in 2015 de correctie van het buitensporig tekort teverwezenlijken en stelt deze vast en voert ze uit.
(4) De Raad stelt [1 oktober 2013] als uiterste datumvast waarop Slovenië effectieve maatregelen neemt en overeenkomstig artikel 3,lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad gedetailleerdverslag uitbrengt over de voorgenomen consolidatiestrategie om dedoelstellingen te realiseren.
Voorts (i) dringen de Sloveense autoriteitenhet nominaal tekort in 2014 en 2015 sneller terug als de economische of debudgettaire situatie gunstiger uitvalt dan thans wordt verwacht; (ii)specificeren zij de structurele consolidatiemaatregelen die de huidigeverhouding van de uitgaven tot het bbp geleidelijk doen afnemen en stellen zijdeze maatregelen vast en voeren ze uit, zorgen zij voor een blijvendeverbetering van het structurele overheidssaldo, ondersteunen zij hetgroeipotentieel van de economie, onder meer door het vermijden van de verderebesparingen op de overheidsinvesteringen en doen zij de schuldquote geleidelijknaar beneden gaan. Om ervoor te zorgen dat de begrotingsconsolidatiestrategieslaagt, zal het tot slot ook belangrijk zijn de begrotingsconsolidatie teondersteunen door algehele structurele hervormingen, in overeenstemming met deaanbevelingen die Slovenië in het kader van het Europees semester en deprocedure voor macro-economische onevenwichtigheden zijn gedaan.
Naast de in aanbeveling (5) bedoeldeverslaglegging brengen de Sloveense autoriteiten ten minste [om de zes maanden]en in een afzonderlijk hoofdstuk in het stabiliteitsprogramma verslag uit overde voortgang met de tenuitvoerlegging van deze aanbevelingen, totdat hetbuitensporige tekort volledig is gecorrigeerd.
Deze aanbeveling is gericht tot de RepubliekSlovenië.
Gedaan te Brussel,
Voorde Raad
Devoorzitter
[1] PB L 209, van 2.8.1997, blz. 6.
[2] Alle documenten met betrekking tot debuitensporigtekortprocedure ten aanzien van Slovenië zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm
[3] Deze prognoses zijn gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2013van de diensten van de Commissie , waarvan de horizon is uitgebreid tot 2015.De bijgewerkte versie houdt bovendien rekening met twee op 2 mei 2013 op deVS-markt uitgegeven obligaties, met gevolgen voor rentelasten, tekort enschuld.